農(nóng)村社會保障_社會政策評論27期 (1)

1、.PAGE . . . . . . .專業(yè) . .目錄 TOC o 1-3 u 建立有自我開展?jié)摿Φ纳鐣Ｕ现贫?唐 鈞 1種一粒籽 結(jié)幾個瓜呼圖壁縣養(yǎng)老保險證質(zhì)押貸款的福利效應(yīng) 時飛 4中國新農(nóng)村開展與農(nóng)村社會保障 團(tuán) 18建立有自我開展?jié)摿Φ纳鐣Ｕ现贫戎袊缈圃荷鐣哐芯恐行?唐 鈞在社會領(lǐng)域，公民應(yīng)該享受的根本權(quán)利可被概括成6個方面：生存權(quán)、安康權(quán)、勞動權(quán)、受教育權(quán)、居住權(quán)和資產(chǎn)擁有權(quán)。 這個觀點引自*東吳大學(xué)盧政春教授在2005年11月于*大學(xué)舉行的“海峽兩岸社會保障和社會政策研討會上的演講。以馬斯洛的“需求層次論來考量，這些根本的社會需求都處于“生理的和“平安的這兩個最低層次上。

2、在這6個方面，老百姓幾乎是沒有退路的，這就需要政府和社會加以切實的保障。一般認(rèn)為，要滿足老百姓社會領(lǐng)域的需求，政府和社會必須花費占國民收入或國家財政相當(dāng)比重的資金，這樣才能到達(dá)保障民生的目標(biāo)。當(dāng)代中國比擬突出的“社會病就是因為國家的公共財政投入有限，于是在“養(yǎng)老、“醫(yī)療、“教育和“住房這4個方面都產(chǎn)生了嚴(yán)重的社會問題。在民間，它們被戲稱為“新三座大山其實是“四座大山。重壓之下，老百姓不得不考慮未雨綢繆盡可能地存錢，這又大大影響了即時消費。需缺乏，使中國的經(jīng)濟(jì)增長只有依賴歐美市場，這又引發(fā)了越來越多的國際上的經(jīng)濟(jì)爭拗。改革中出現(xiàn)的問題要靠深化改革來解決。對于社會領(lǐng)域的這些問題，政府確實非常重視，

3、也逐漸加大了投入。但是，長期以來，我們的改革思路一直是“單線突擊，這樣的策略在改革初期可能還是有效的。但隨著改革的日益深入，社會各個方面與經(jīng)濟(jì)、政治等其他領(lǐng)域的各種矛盾交織在一起，傳統(tǒng)策略顯然失靈。上個世紀(jì)90年代末，在深入分析社會保障領(lǐng)域中的各種問題的根底上，我們提出了建立“根底整合的社會保障制度的政策設(shè)計思想，希望用“整體大于局部之和的理念來重構(gòu)中國的社會保障制度。經(jīng)過7年的研究，我們終于梳理出一個我們認(rèn)為能夠在中國行得通且有自我生存和開展能力的改革思路。首先，我們建議把所有的社會保障制度都分成“根底和“補(bǔ)充兩局部。政府的責(zé)任是用社會統(tǒng)籌來確保根本生活水平，補(bǔ)充工程則可以以個人賬戶的方式運

4、營。其次，我們建議要將社會保障制度看成一個整體。所有的保障工程之間，根本保障和補(bǔ)充保障之間，收入保障、資產(chǎn)保障和福利效勞之間都有著不可分割的有機(jī)聯(lián)系。市的“小城鎮(zhèn)社會保險簡稱“鎮(zhèn)保從實際工作層面上給我們以支持?！版?zhèn)保被有關(guān)部門概括為“24%*。其中的“24%，是指根本保險局部的繳費率為24%，并且是以上一年社會平均工資的60%作為基數(shù)，其中包括17%的養(yǎng)老保險、5%的醫(yī)療保險和2%的失業(yè)保險。 以上數(shù)據(jù)與下文中沒有特別注明的數(shù)據(jù)均為2004年的數(shù)據(jù)。這是“鎮(zhèn)保的根底性平臺，實行社會統(tǒng)籌，政府以財政托底以確保根本保障的實現(xiàn)；“*局部則是補(bǔ)充保險，在參加了根本保險后，企業(yè)和個人可以自愿選擇。 “*

5、農(nóng)民將享受“鎮(zhèn)?！埃?，“文匯報“2003年8月13日。市現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工社會保險制度簡稱“城保的繳費率已經(jīng)高達(dá)48%，加上住房公積金竟為61%。高門檻必然使相當(dāng)一局部企業(yè)難以進(jìn)入；而“圈的企業(yè)越少，資金就越緊，于是只好再提高繳費率；而高費率又使更多的企業(yè)參加不了或繳不起費“鎮(zhèn)保模式的好處在于：大大降低了參加社會保險的門檻，其中的“24%是以上一年平均工資的60%為根底的。 資料數(shù)據(jù)由*市社會保險局提供。 因此，截止到2005年年底，市已經(jīng)有110萬人參加了這項新的社會保險制度。 高路，“*鎮(zhèn)保人數(shù)破百萬，離土農(nóng)民歷史遺留問題漸消“，新華網(wǎng)，2006年1月25日?！?局部的特點可概括為：保險工程和

6、保險費率可自由選擇，運營模式為市場化或準(zhǔn)市場化，政府通過立法和行政手段監(jiān)管。個人賬戶怎樣運營，新加坡的經(jīng)歷可以給我們啟發(fā)：上世紀(jì)中開場建立中央公積金時，政策目標(biāo)僅僅是養(yǎng)老。勞動者在工作時與雇主一起供款，積累起一筆資金，以供其退休后養(yǎng)老之用。后來，考慮到單純搞資金儲藏風(fēng)險越來越大，制度中便陸續(xù)引進(jìn)了住房、醫(yī)療和教育等工程，從而形成一個具有多重復(fù)合目標(biāo)的制度設(shè)計。以購房為例，因為房產(chǎn)的使用價值和市場價格變動較小，因此頗具保值的意義。同時，在有需要時，房產(chǎn)則可以再次通過抵押或出售轉(zhuǎn)換為資金。這樣，對于勞動者來說，公積金就不再是一筆到幾十年以后老了才能用的“死錢，而是一筆屬于自己的資產(chǎn)，而且是可以用于

7、投資的資本。這個變化具有革命性的意義，按國際上最新的社會政策理論，這被稱為“資產(chǎn)建立。如果在資產(chǎn)建立理論的指導(dǎo)下，將“鎮(zhèn)保模式與新加坡經(jīng)歷整合起來，我們就可以得到一個新的社會保障模式，其中的根底局部可以在人們遇到常見的社會經(jīng)濟(jì)風(fēng)險時保住其生活水平的底線；補(bǔ)充保險局部，如果打通其與資產(chǎn)建立的通道，則可以形成綜合性個人賬戶還可以將住房公積金加在一起。在資金積累到一定程度后，可以以按揭方式貸出，用于購置住房、職業(yè)培訓(xùn)、子女教育乃至特殊情況下的醫(yī)療費用。然后，按銀行的現(xiàn)行貸款利息57%分期還款。這樣的按揭方式對基金來說利息雖然不高，風(fēng)險卻很?。嘿J款購置自家住的住房，不還款的可能性是很小的。貸款用于子女

8、上學(xué)的其實也一樣，只要政策設(shè)計更合理，所謂“不誠信問題應(yīng)該也可以防止。何況，現(xiàn)在的設(shè)計是將購房和教育這些“中期目標(biāo)和養(yǎng)老的“長期目標(biāo)掛起鉤來，如果住房貸款、教育貸款不還，肯定會使貸款人或其家長將來領(lǐng)取養(yǎng)老金受到很大影響。*呼圖壁縣農(nóng)村養(yǎng)老保險的經(jīng)歷是一力證，他們采取類似方式8年間使基金翻了一番。這樣，我們就把生存權(quán)、安康權(quán)、勞動權(quán)、受教育權(quán)、居住權(quán)和資產(chǎn)擁有權(quán)整合在一起，而且使它們在一個框架中相輔相成或相反相成地互動，從而形成良性循環(huán)。再者，如果“四座大山被移開，需的啟動也就大有希望，中國社會經(jīng)濟(jì)的開展前景將是何等光明。種一粒籽 結(jié)幾個瓜呼圖壁縣養(yǎng)老保險證質(zhì)押貸款的福利效應(yīng)中國社會科學(xué)院社會政

9、策研究中心時飛探索建立農(nóng)民養(yǎng)老個人賬戶基金儲藏積累制度，是中國政府的一項創(chuàng)舉 魯思來 貢森 亞瑟.侯賽因：“中國農(nóng)村老年保障：從土改中的保障到全球化的養(yǎng)老基金，載于“經(jīng)濟(jì)社會比擬“2004年第4期。經(jīng)過十多年的試點，中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險簡稱“農(nóng)保工作已初見成效。截止到2004年底，全國已有31個省、直轄市、自治區(qū)的1,887個縣市、區(qū)、旗不同程度地開展了農(nóng)保工作，5,387萬農(nóng)民參保，積累保險基金285億元，約205萬參保農(nóng)民領(lǐng)取養(yǎng)老金，當(dāng)年支付保險金20億元“趙殿國在全國農(nóng)保處長主任工作座談會上的講話，2005年8月24日，內(nèi)部稿。更為重要的是，試點工作在農(nóng)村成功地引入了組織化的個人儲蓄型老

10、年保障的觀念。但也應(yīng)看到，自1998年以來，中國的農(nóng)保工作根本處于停滯或倒退狀態(tài)。突出表現(xiàn)有二：一是參保人數(shù)驟減。據(jù)統(tǒng)計，全國農(nóng)保的參保人數(shù)由1998年的8,025萬下降到2004年的5,387萬，降幅超過3成，年均減少430余萬。二是基金保值增值困難。有調(diào)查顯示，全國目前僅已確認(rèn)未清償?shù)霓r(nóng)保基金債權(quán)一項就高達(dá)5.32億元。按照現(xiàn)行制度設(shè)計，農(nóng)?；鹬荒艽驺y行和購置國債。隨著銀行利率和國債收益率持續(xù)走低，現(xiàn)在已是負(fù)利率，基金保值增值困難盧海元2004：“中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的根本情況與開展設(shè)想“，內(nèi)部稿。在此大背景下，*呼圖壁縣的農(nóng)保工作逆勢而動，以農(nóng)村社會養(yǎng)老保險證質(zhì)押貸款簡稱“養(yǎng)老保險證質(zhì)

11、押貸款為突破口，探索出了一條行之有效的破解地方農(nóng)保工作困局的新路子，成為西部地區(qū)乃至全國農(nóng)保戰(zhàn)線一枝絢麗的奇葩。據(jù)統(tǒng)計，1998年至2005年七年間，呼圖壁縣農(nóng)保基金運營收益達(dá)1165.05萬元，年平均利息收入突破百萬元。實地調(diào)查也說明，養(yǎng)老保險證質(zhì)押借款在提升投保農(nóng)民抵御風(fēng)險能力，增強(qiáng)農(nóng)保政策吸引力等方面成效斐然，深受當(dāng)?shù)貜V闊農(nóng)民群眾和農(nóng)村基層干部的好評。本文欲追尋的問題是：養(yǎng)老保險證質(zhì)押貸款是一種什么性質(zhì)的工程？它發(fā)揮了哪些潛在成效？為什么會產(chǎn)生這些成效？它對穩(wěn)步推進(jìn)我國的農(nóng)保工作有怎樣的啟示？基于上述主題，本文嘗試從資產(chǎn)建立Asset Building的視角，對*呼圖壁縣養(yǎng)老保險證質(zhì)押貸

12、款的福利效應(yīng)及其發(fā)生機(jī)制進(jìn)展探討，試圖全面準(zhǔn)確理解這一新生事物的真實意涵，并希望這一工作有助于推進(jìn)我國農(nóng)保工作乃至整個農(nóng)村社會保障制度建立的進(jìn)程。所謂資產(chǎn)建立，是指政府有組織的引導(dǎo)和幫助窮人進(jìn)展資產(chǎn)積累與投資，而非簡單地直接增加其收入與消費。資產(chǎn)的福利效應(yīng)有理論和實證研究的支持。人們有了資產(chǎn)，可以從長計議，追求長期目標(biāo)。更為重要的，積累資產(chǎn)本身對窮人的心理促進(jìn)、意識提升以及行為方式的改變等均具有巨大的潛在作用。在此框架下，資產(chǎn)的定義是廣泛的，不僅指金融財富，也包括人力資本、社會資本、社會參與及影響、文化資本以及自然資源等 Sherraden, Michael W. (1991) Assets

13、and the Poor: A New American Welfare Policy. New York, NY: M. E. Sharpe.。本文指涉的資產(chǎn)是指建立金融財富。為此，本文共分五個局部。首先，本文對*呼圖壁縣的養(yǎng)老保險證質(zhì)押貸款的開展進(jìn)展簡短描述，以便建立分析的根底。然后，本文會從農(nóng)戶、社區(qū)和制度層面詳細(xì)梳理養(yǎng)老保險證質(zhì)押貸款運行8年來所發(fā)揮的福利效應(yīng)。第三局部結(jié)合資產(chǎn)建立理論，從機(jī)理上探討?zhàn)B老保險證質(zhì)押貸款的福利效應(yīng)形成。以此為根底，本人將就完善農(nóng)村社會社會養(yǎng)老保險制度提出個人淺見。最后是有待進(jìn)一步研究的幾個問題。一、呼圖壁縣養(yǎng)老保險證質(zhì)押貸款的開展概況養(yǎng)老保險證質(zhì)押貸款指的

14、是已參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的村民，直接用自己持有的或借用他人的“農(nóng)村社會養(yǎng)老保險繳費證“作為質(zhì)押物，依據(jù)一定程序和規(guī)定到有關(guān)部門辦理貸款手續(xù)。所貸款項僅限于農(nóng)戶開展生產(chǎn)、子女教育、根本醫(yī)療等生產(chǎn)生活中急需解決的重大事項。1.由來與開展呼圖壁縣養(yǎng)老保險證質(zhì)押貸款探索于1998年，其直接動因是該縣農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金簡稱“農(nóng)?；鹈媾R巨大的保值增值壓力。一方面，作為全國農(nóng)保工作先進(jìn)單位1997年，呼圖壁縣被民政部評為全國農(nóng)保先進(jìn)單位。，呼圖壁縣當(dāng)時的參保人數(shù)和投保資金已頗具規(guī)模。據(jù)呼圖壁縣農(nóng)村社會養(yǎng)老保險辦公室簡稱“農(nóng)保辦統(tǒng)計，截至1997年底，該縣共有4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)10,046位農(nóng)民投保，占當(dāng)年全縣農(nóng)業(yè)

15、人口總數(shù)的16.12%；參保資金1,475.65萬元，人均投保1,469元，占2004年全縣財政收入的13.35%。另一方面，銀行存款利率自1996年后一再下調(diào)。僅1996、1997年兩年，銀行存款利率連續(xù)3次大幅度下調(diào)，一年期定期存款利率由10.98%下調(diào)為5.67%，目前僅為1.98%。銀行存款、購置國債作為該縣農(nóng)?；饍H有的保值增值渠道的成效大為削落，政府職能部門向參保農(nóng)民承諾的5%年復(fù)利率兌現(xiàn)困難。也正因如此，1998年初，呼圖壁縣農(nóng)保工作進(jìn)入了低谷，出現(xiàn)了大批參保農(nóng)民退?，F(xiàn)象。僅1998年3月至4月，呼圖壁縣就有1,400名參保農(nóng)民以春耕生產(chǎn)缺乏資金投入為由退保，退保金額達(dá)274.8

16、萬元。進(jìn)而言之，面對事關(guān)全縣五分之一農(nóng)牧民的千萬農(nóng)保基金沉淀在銀行無法實現(xiàn)有效增值,參保農(nóng)民以生產(chǎn)資金短缺為由要求退保以及全國農(nóng)保停滯不前的嚴(yán)峻形勢，基于對廣闊農(nóng)民群眾高度負(fù)責(zé)的精神，從1998年初起，呼圖壁縣農(nóng)保辦在全面暫停吸收農(nóng)民投保的同時，開場探索用養(yǎng)老保險證質(zhì)押貸款的方式來確保已有資金保值增值的新途徑。大體上說，呼圖壁縣養(yǎng)老保險證質(zhì)押貸款的探索可區(qū)分成以下兩個階段：第一階段從1998年7月至2001年底，為小圍試點階段。1998年下旬，為幫助農(nóng)民搞好春耕生產(chǎn)和配合縣政府調(diào)整產(chǎn)業(yè)構(gòu)造，呼圖壁縣農(nóng)保辦在縣所轄的五工臺、大豐兩鎮(zhèn)選擇了6個條件比擬好的行政村進(jìn)展試點，貸款事項僅限于農(nóng)戶購置生產(chǎn)

17、資料和開展奶牛業(yè)。盡管試點工作以不公開方式慎重進(jìn)展，但產(chǎn)生的效果卻出乎意料。資料顯示，從1998年7月底至9月，在短短兩個多月的時間里，縣農(nóng)保辦為兩個試點鎮(zhèn)的上百戶農(nóng)民發(fā)放貸款50余萬元。需要說明的是，在此期間，試點工作并不總是一帆風(fēng)順。由于縣農(nóng)保辦畢竟不是金融機(jī)構(gòu)，按規(guī)定無權(quán)直接與保險人發(fā)生金融關(guān)系。1998年10月，呼圖壁縣人民銀行根據(jù)有關(guān)法規(guī)條例，對縣農(nóng)保辦用養(yǎng)老保險證質(zhì)押貸款的做法作出了1萬元處分的決定，要求其立即停頓借貸。2001年，呼圖壁縣審計部門經(jīng)過調(diào)查后認(rèn)為縣農(nóng)保辦參與放貸是違規(guī)行為，并做出了沒收30萬元利息所得的決定。第二階段從2002年初至2005年，為全面開展時期。由于縣

18、審計部門處分的金額較大，呼圖壁縣農(nóng)保辦負(fù)責(zé)人只得尋求地方政府領(lǐng)導(dǎo)的支持，經(jīng)過反復(fù)宣講，述事情的利弊，終于得到了政府主要領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可和支持。2001年底，在呼圖壁縣委、縣政府的多方協(xié)調(diào)下，縣農(nóng)保辦根據(jù)“中國人民銀行貸款通則“中的有關(guān)規(guī)定，與縣農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用聯(lián)社等幾家代辦銀行正式簽訂了“農(nóng)保基金委托貸款協(xié)議書“，委托銀行向農(nóng)戶發(fā)放貸款，農(nóng)保辦不再直接參與放貸。至此，農(nóng)?；疬\營方式與國家的金融法規(guī)銜接起來，養(yǎng)老保險證質(zhì)押貸款方式終于從地下走到地上。2002年初，呼圖壁縣委、縣政府首次以文件的形式肯定了用保險證質(zhì)押借貸農(nóng)?；鸬淖龇ǎ试S農(nóng)民用養(yǎng)老保險證質(zhì)押貸款，并把它作為農(nóng)民調(diào)整產(chǎn)業(yè)構(gòu)造籌措資金

19、的渠道之一。2005年，呼圖壁縣政府辦公室又專門出臺了“關(guān)于規(guī)農(nóng)村社保資金保值增值運營管理的通知“呼政辦200541號。今年年初，在政府的大力支持下，呼圖壁縣農(nóng)保辦在全縣重新啟動了停滯了8年的農(nóng)保工作，質(zhì)押貸款的圍也由原來的農(nóng)戶生產(chǎn)性貸款，擴(kuò)展到醫(yī)療、教育等生活性貸款。自此，呼圖壁縣的養(yǎng)老保險證質(zhì)押貸款進(jìn)入了全面開展時期。2.做法與規(guī)定貸款對象與使用。凡已參加縣農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的成員簡稱“被保險人，在繳費期間均有資格享受養(yǎng)老保險證質(zhì)押貸款待遇。被保險人因生產(chǎn)或其它特殊原因如子女教育，家庭成員病殘等急需資金暫時解困的，均可質(zhì)押貸款。貸款比例與期限。1998年，養(yǎng)老保險證質(zhì)押貸款按保險證面值的50

20、%給予辦理。此后，貸款比例逐年提高。至2005年，養(yǎng)老保險證質(zhì)押貸款比例已提高到投保農(nóng)民個人賬戶資金積累額的70%。經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人表示，今后視情況還將逐步提高養(yǎng)老保險證質(zhì)押貸款的貸款比例，如提高到與保險證面值相等或甚至高于保險證的面值。養(yǎng)老保險證質(zhì)押貸款期限一般為3個月至3年不等，最長不超過3年。貸款利率與利息。養(yǎng)老保險證質(zhì)押貸款利率與銀行同期基準(zhǔn)利率一樣，在貸款基準(zhǔn)利率上上浮20%50%，逾期還款按銀行罰息的標(biāo)準(zhǔn)罰息。凡貸款期限在一年以上的，必須當(dāng)年結(jié)清利息。貸款程序與責(zé)任。借款人持證到縣農(nóng)保辦填寫?zhàn)B老保險證質(zhì)押貸款登記申請表，縣農(nóng)保辦逐一驗證并填寫質(zhì)押證清單并向借款人出具“委托貸款通知書

21、，受委托銀行憑借款人所持“委托貸款通知書和養(yǎng)老保險證質(zhì)押清單為借款人辦理正式貸款手續(xù)。借款人還款后憑銀行收回貸款憑證到縣農(nóng)保辦領(lǐng)回被質(zhì)押的養(yǎng)老保險證。根據(jù)委托貸款協(xié)議，農(nóng)保辦按利息收入的1.5%每年年底前向委托的銀行一次性付清手續(xù)費。農(nóng)保機(jī)構(gòu)和銀行在質(zhì)押貸款的農(nóng)民無法歸還借款的情況下，可以用被質(zhì)押養(yǎng)老保險證的余款核銷頂帳。二、呼圖壁縣養(yǎng)老保險證質(zhì)押貸款的福利效應(yīng)1緩解了農(nóng)民燃眉之急，加快了農(nóng)戶增收步伐。大量的實證研究顯示，由于資金缺乏，當(dāng)前農(nóng)民最迫切需要解決的實際問題主要有三項，即農(nóng)戶增收難、子女上學(xué)難和成員看病難。事實上，上述問題日益成為中國社會主義新農(nóng)村建立亟待破解的三大難題。而養(yǎng)老保險證

22、質(zhì)押貸款的施行，極緩解了農(nóng)民燃眉之急。表1所示，自1998年至2004年底八年間，呼圖壁縣共有1,252戶3,756人參與了養(yǎng)老保險證質(zhì)押貸款，累計借款603.3萬元。所貸款項全部用于農(nóng)戶開展生產(chǎn)、子女教育、成員看病等生產(chǎn)生活中出現(xiàn)的急難事項。表1 呼圖壁縣養(yǎng)老保險證質(zhì)押貸款的用途情況類別借款用途質(zhì)押借款戶數(shù)質(zhì)押保險證件數(shù)質(zhì)押保險證占全部證件比例%生產(chǎn)借款購置牛羊711213324.63春耕生產(chǎn)481144316.67村修變壓器13260.30小本生意進(jìn)貨11330.38購置運輸工具8240.28生活借款繳交學(xué)費10300.35建房8240.28看病7210.24其它390.10合 計1252

23、375643.37注：本表根據(jù)呼圖壁縣農(nóng)保辦提供的資料整理而成。豐富的訪談資料也說明，農(nóng)戶用養(yǎng)老保險證質(zhì)押貸款后，其發(fā)揮的福利效應(yīng)十分彰顯。如呼圖壁縣二十里店鎮(zhèn)十四戶村周家，通過自持和借用鄰里共8個養(yǎng)老保險證，貸款1.6萬元為期3年買了一頭成年奶牛1萬元和一頭小牛6,000元。由于成年奶牛買回來即可產(chǎn)奶，每月可獲得牛奶收入1,000多元，小牛1年后也可產(chǎn)奶。戶主盤算，他家用不了兩年，就可以連本帶息還清貸款。再如五工臺鎮(zhèn)五組王家，通過自持和借用鄰里共23個養(yǎng)老保險證，貸款3萬元買了臺柴油拖拉機(jī)耕地，秋后還清本息后一算賬，凈賺了1萬多元。目前該戶除去賣掉的一臺輪式拖拉機(jī)外，家里還停著一輛鏈軌推土機(jī)

24、，一臺小四輪拖拉機(jī)。戶主不無自豪地說，“我給自己的晚年上了雙保險。一方面我可以通過這種借貸方式開展生產(chǎn)，賺了錢存起來養(yǎng)老；另一方面，還可以領(lǐng)取農(nóng)保辦的養(yǎng)老金。2.增進(jìn)了農(nóng)村社區(qū)和諧，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)開展。首先，由于單個農(nóng)戶養(yǎng)老保險證質(zhì)押貸款額度有限，假設(shè)要解決生產(chǎn)生活中急需的重大難題，如春耕生產(chǎn)購置生產(chǎn)資料種子、化肥、地膜，購置牛羊，備置運輸工具，為子女繳交學(xué)費，去醫(yī)院看病等，一般需要借用幾戶甚至幾十戶的養(yǎng)老保險證。真是這種養(yǎng)老保險證在農(nóng)戶之間相互借用和流轉(zhuǎn)，既幫助農(nóng)戶組織發(fā)動起了他們潛在的社會資本，也有助于村民之間建立一種誠信關(guān)系，成為一個負(fù)責(zé)任的村民。更為重要的是，養(yǎng)老保險證的借用和流轉(zhuǎn)，在

25、一定程度上具有自我定向功能。這是因為，養(yǎng)老保險證質(zhì)押貸款金額不大，假設(shè)貸款數(shù)量較大，需借用的養(yǎng)老保險證較多，這對經(jīng)濟(jì)條件較為富裕的農(nóng)戶來說，本錢較高。實際情況也正是如此。經(jīng)濟(jì)條件較好的農(nóng)戶，一般通過農(nóng)村信用合作社的小額信貸方式借款。而采用養(yǎng)老保險證質(zhì)押貸款的，多是經(jīng)濟(jì)條件中等及偏下的農(nóng)戶。其次，養(yǎng)老保險證質(zhì)押貸款深受農(nóng)村基層干部的歡送。由于養(yǎng)老保險證質(zhì)押貸款實現(xiàn)了農(nóng)民增收，緩解了農(nóng)村貧困，基層的干群關(guān)系也得到了較大改善。再次，養(yǎng)老保險證質(zhì)押貸款也融入了地方經(jīng)濟(jì)開展。以促進(jìn)農(nóng)戶增收為例。當(dāng)前，農(nóng)民增收的最大障礙是缺乏資金。其中貸款難是阻礙農(nóng)民增收的主要因素。這是因為，一方面目前各國有商業(yè)銀行根本

26、不給農(nóng)民投放貸款，另一方面，作為農(nóng)民貸款主渠道的農(nóng)村信用合作社，存在貸款條件嚴(yán)格和貸款手續(xù)繁瑣復(fù)雜，經(jīng)常令貸戶望而生畏，望貸興嘆。具體而言，*農(nóng)村信用合作社貸款主要有兩種方式：一是農(nóng)戶小額信用貸款。該項貸款，銀行普遍要求貸款農(nóng)戶提供房產(chǎn)證、存折或大型農(nóng)機(jī)具作為抵押資產(chǎn)。然問題是，農(nóng)村的房屋根本上沒有房產(chǎn)證，存折和大型農(nóng)機(jī)具更是拿不出來，無法滿足銀行的要求。二是農(nóng)戶聯(lián)保貸款。為解決農(nóng)戶沒有抵押物品的制約，農(nóng)村信用合作社在向農(nóng)民貸款時推出了一種“多戶聯(lián)保的措施，規(guī)定只要有5戶或10戶信譽(yù)好的家庭互相擔(dān)保，質(zhì)押戶口本，簽字按手印既可。每戶最高可貸2萬元，條件是春季帶，秋季收回，近兩年很受農(nóng)民的歡送。

27、這一舉措雖然解決了農(nóng)戶抵押資產(chǎn)的限制，但隨之而來的問題有兩個，即5戶信譽(yù)好的家庭不容易找到，即便找到了，貸款農(nóng)戶基于風(fēng)險不確定，通常不愿意向鄰里開口。因為只要一戶還不上錢，信用社就不會再給其他擔(dān)保家庭貸款，誰也不愿意拿這個事情開玩笑。養(yǎng)老保險證質(zhì)押貸款突破了上述局限，不僅貸款手續(xù)簡便，抽袋煙的工夫就可辦妥，而且鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親的借養(yǎng)老保險證容易得多。正因如此，養(yǎng)老保險證質(zhì)押貸款深受廣闊農(nóng)民群眾的歡送。最新資料顯示，為協(xié)助全縣作好春耕備耕工作，緩解農(nóng)民貸款難問題，自2006年2月下旬至4月初，呼圖壁縣農(nóng)保辦已向253戶1037人辦理了養(yǎng)老保險證質(zhì)押貸款手續(xù)，貸款總額180余萬元。3破解了農(nóng)保工作兩大困局

28、，確保了養(yǎng)老金正常發(fā)放。如前所述，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作亟待解決難題主要有兩個：農(nóng)保政策吸引力弱，參保人數(shù)逐年減少；基金流失嚴(yán)重，保值增值困難。呼圖壁縣通過推行養(yǎng)老保險證質(zhì)押貸款，有效地破解了上述困局。具體表現(xiàn)在以下四個方面：一是參保農(nóng)民受益面廣，資金使用率高。據(jù)統(tǒng)計，截至2005年6月30日，呼圖壁縣共有1,397戶農(nóng)民用養(yǎng)老保險證質(zhì)押貸款，質(zhì)押的養(yǎng)老保險證件數(shù)計4,516本，借款金額一般為1,00030,000元，有超過半數(shù)52.05%的參保農(nóng)民參與了養(yǎng)老保險證質(zhì)押貸款工作；全縣用養(yǎng)老保險證累計質(zhì)押借款金額為697.15萬元，占農(nóng)民參保資金總量的55.3%。農(nóng)民都非常珍惜被質(zhì)押的養(yǎng)老保險證，

29、8年來，沒有一戶農(nóng)民養(yǎng)老保險證因不歸還欠款而被核銷。二是確保了農(nóng)保基金平安保值增值。如表2所示，截止2005年底，呼圖壁縣農(nóng)?；鹨延?998年上半年的1,200.85萬元，增加到2,362.9萬元，其中農(nóng)?；鹄塾嬂⑹杖霝?,162.05萬元，平均年收益率到達(dá)7%以上。三是保證養(yǎng)老保險金的正常發(fā)放。自2001年起，呼圖壁縣的養(yǎng)老金將整體按年復(fù)利5%的計發(fā)標(biāo)準(zhǔn)核發(fā)。截至2005年6月30日，呼圖壁縣累計為733位年滿60周歲的老人發(fā)放養(yǎng)老金51.55萬元，其中2004年度發(fā)放養(yǎng)老金15萬元。四是增強(qiáng)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策的吸引力。由于養(yǎng)老保險證質(zhì)押借款提高了農(nóng)保基金抵御風(fēng)險的能力，緩解了參保農(nóng)

30、戶生產(chǎn)生活中面臨的諸多燃眉之急，從而極激發(fā)了他們未來參保的積極性。一些已參保的農(nóng)民表示：如果這項制度能持續(xù)下去，他們將會更加積極參保。而當(dāng)時未能參保的許多農(nóng)民則經(jīng)常向縣農(nóng)保辦工作人員打聽：農(nóng)保工作什么時候能重新啟動，他們迫切希望為制度所覆蓋。表2 呼圖壁縣農(nóng)保資金1997-2005年收益情況年份滾存本金萬元當(dāng)年利息收入萬元當(dāng)年收益率%1996年1997年1998年1999年2000年2001年2002年2003年2004年2005年193.461011.211675.791695.961770.861847.321974.862072.972202.282362.9019.93105.4416

31、7.30110.61103.8989.86141.24116.84146.32163.9410.3010.439.986.525.874.867.155.646.647.40 注：本表根據(jù)呼圖壁縣農(nóng)保辦提供的資料整理而成。三、呼圖壁縣養(yǎng)老保險證質(zhì)押貸款的機(jī)理分析如上所述，呼圖壁縣養(yǎng)老保險證質(zhì)押貸款實施至今，發(fā)揮了多重福利效應(yīng)：緩解了農(nóng)民燃眉之急，加快了農(nóng)戶增收步伐；增進(jìn)了農(nóng)村社區(qū)和諧，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)開展；破解了農(nóng)保工作兩大困局，確保了養(yǎng)老金正常發(fā)放。進(jìn)一步分析說明，養(yǎng)老保險證質(zhì)押貸款的成功，主要得益于在現(xiàn)行農(nóng)保制度中引入資產(chǎn)建立的要素，利用農(nóng)民現(xiàn)有所積累的金融財富去改善他們長遠(yuǎn)生計。具體而言，

32、主要表現(xiàn)在以下三個方面：1. 養(yǎng)老保險證質(zhì)押貸款突破了現(xiàn)行農(nóng)保制度“再分配與消費取向的定位，賦予了其“生產(chǎn)與投資的功能。依照現(xiàn)行制度設(shè)計，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是農(nóng)民代際之間或生命周期“收入的再分配，個人賬戶是農(nóng)民年老后的一項“補(bǔ)充收入。也就是說，農(nóng)保制度的定性定位是以增加老年農(nóng)民收入或曰提高他們年老后的消費水平為根本目標(biāo)的。這種單一功能的設(shè)計，在緩解老年農(nóng)民貧困方面有其積極作用，但其存在問題也很明顯。首先，從人的生命周期看，農(nóng)保制度有助于解決農(nóng)民年老之后的養(yǎng)老需要，但對其年老之前一個長時段的家庭生計的維持與改善未作相應(yīng)的安排。大量的實證研究顯示，在當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境下，養(yǎng)老保障并非是大多數(shù)農(nóng)民目

33、前最緊迫的需要。事實上，在農(nóng)民的家庭預(yù)算中，開展生產(chǎn)，子女教育，疾病治療等工程支出均位列在養(yǎng)老保險之前 *紅志：“完善農(nóng)村社會保障制度的思路與對策，收錄于陳佳貴 王延中主編的“社會保障綠皮書：中國社會保障開展報告2001-2004“2005年第2卷。在此情況下，如果農(nóng)保政策沒有一個整合的設(shè)計，要說服收入不高的農(nóng)民超越現(xiàn)實而謀劃長遠(yuǎn)，難度是相當(dāng)大的。其次，從農(nóng)民的生活邏輯看，農(nóng)保制度雖在一定程度上平滑了農(nóng)民階段性消費行為，但對農(nóng)民渴望的生產(chǎn)和投資功能卻沒有支持。“農(nóng)民的錢，萬萬年，是多數(shù)中國農(nóng)民生活邏輯的真實寫照。這昭示我們：農(nóng)民手中的錢來之不易，他們希望把每一分錢盡可能發(fā)揮出最大效用，并使之成

34、為自己終身受用的資產(chǎn)。養(yǎng)老保險證質(zhì)押貸款突破了現(xiàn)行農(nóng)保制度“再分配與消費取向的規(guī)限，把農(nóng)民個人賬戶單一的養(yǎng)老功能轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂芯C合功能的開展賬戶。在確保實現(xiàn)養(yǎng)老功能的同時，鼓勵農(nóng)民把個人賬戶上的資金投資于他們當(dāng)前急需的教育、醫(yī)療和其他創(chuàng)收活動。這種功能多元化舉措，大大激發(fā)了農(nóng)民參保的積極性。2.養(yǎng)老保險證質(zhì)押貸款明晰了農(nóng)民對個人賬戶的產(chǎn)權(quán)，強(qiáng)化了他們對資產(chǎn)的控制權(quán)和選擇權(quán)。個人養(yǎng)老賬戶屬于農(nóng)民個人所有，是農(nóng)保制度的一個鮮明特征。進(jìn)而言之，參保農(nóng)民對自己名下的資產(chǎn)理論上擁有絕對控制權(quán)和投資選擇權(quán)，如自主轉(zhuǎn)移，選擇投資策略和容等。然實際的情況是，參保農(nóng)民對賬戶資產(chǎn)的控制權(quán)極為有限。除個別特殊情況如死亡

35、等外，在到達(dá)規(guī)定年齡之前，參保農(nóng)民只有繳費的義務(wù)，并無實質(zhì)的控制權(quán)力，也沒有投資選擇權(quán)。參保農(nóng)民對其名下的賬戶資金只是“名義上的擁有。這種個人資產(chǎn)的“虛置，與目前采取的完全積累型的制度模式相疊加，使問題更趨復(fù)雜。有研究說明，現(xiàn)行的完全積累型的制度模式，其最大的收益群體是年輕人，而年輕人的收益時間是幾十年以后 楊燕綏 趙建國 韓軍平：“建立農(nóng)村養(yǎng)老保障的戰(zhàn)略意義，載于“戰(zhàn)略與管理“2004年第2期。也就是說，在一個相對較長的時期，農(nóng)民個人賬戶上的資金長期處于閑置狀態(tài)。這對生活本不富裕的參保農(nóng)民來說，是很難承受的，也會大大挫傷了他們參保的積極性，弱化農(nóng)保政策的吸引力。事實上，目前我國農(nóng)保制度只覆蓋

36、了一成左右的農(nóng)村勞動力就很能說明問題。養(yǎng)老保險證質(zhì)押貸款把原本屬于農(nóng)民的權(quán)利重新還給了農(nóng)民。農(nóng)民僅憑自己的養(yǎng)老保險證，就可以不受時空限制地支取個人中的絕大局部資金，用于解決他們生產(chǎn)和生活中急需的重大事項，真正表達(dá)了個人屬于農(nóng)民個人所有的精神實質(zhì)。在此過程中，農(nóng)民的主人翁意識、參與意識和理財觀念也得以形成。 3.養(yǎng)老保險證質(zhì)押貸款在拓寬農(nóng)保資金保值增值渠道的同時，也創(chuàng)立了一個積累家庭資產(chǎn)和本地財富的新循環(huán)。按照現(xiàn)行制度設(shè)計，農(nóng)?；鹬荒艽嫒脬y行和購置國債。實際上，限于人才和資金因素，縣級農(nóng)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的選擇只有一個，那就是存銀行。而把農(nóng)保資金存入銀行，需要面對兩大潛在的風(fēng)險：一是銀行本身存在的風(fēng)險

37、。大量的證據(jù)顯示，銀行不但不能確保存入資金萬無一失，與此相反，它可能是資金風(fēng)險的主要來源。據(jù)調(diào)查，*全疆共收繳農(nóng)保資金6,000余萬，其中與銀行發(fā)生爭執(zhí)并對簿公堂的近2,000萬，目前已追回的資金不到三分之二。二是銀行資金運作衍生的問題。相對于城鎮(zhèn)和更大的行政區(qū)域，縣級農(nóng)村社區(qū)對銀行資金的大宗需求以及相應(yīng)承當(dāng)?shù)娘L(fēng)險能力都是相對有限的。基于市場原則，銀行通常把存入的農(nóng)保資金投放到其它區(qū)域和城鎮(zhèn)社區(qū)。其結(jié)果是：最缺乏資金的農(nóng)村社區(qū)，其有限的資金反而因為銀行體系被抽離。養(yǎng)老保險證質(zhì)押貸款把取之農(nóng)民的資金重新借貸給農(nóng)民，讓他們直接參與資金的管理與運營，不僅有助于農(nóng)保資金在社區(qū)部運行，防止了農(nóng)保資金通過

38、金融體系流出農(nóng)村社區(qū)。更為重要的是，通過為農(nóng)戶建立一塊金融資產(chǎn)的跳板，把繁榮和時機(jī)帶到每個家庭和社區(qū)。四、研究啟示與政策建議1研究結(jié)果的啟示1養(yǎng)老保險證質(zhì)押貸款有可能成為改革和完善中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的新引擎?，F(xiàn)行的農(nóng)保制度主要基于收入再分配和消費取向，無視了制度的生產(chǎn)和投資功能。這一制度缺陷，既不能確保農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計，也違背了這一低收入群體的生活邏輯，更無法創(chuàng)立農(nóng)民個人、家庭和社區(qū)財富積累的新循環(huán)，不利于激發(fā)農(nóng)民參保的積極性，政策的吸引力也將會大打折扣。呼圖壁縣養(yǎng)老保險證質(zhì)押貸款的實踐說明，在現(xiàn)行農(nóng)保制度中引入資產(chǎn)建立要素，讓農(nóng)民直接參與個人資產(chǎn)的管理與運營，有可能開啟中國農(nóng)保工作穩(wěn)步推

39、進(jìn)的新局面。2養(yǎng)老保險證質(zhì)押貸款為探索建立適合被征地農(nóng)民和農(nóng)民工特點的養(yǎng)老保險方法提供了嶄新思路。保守估計，中國目前被征地農(nóng)民約有4,000萬，農(nóng)民工近2億人進(jìn)城務(wù)工人員1.2億，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工0.8億，他們的養(yǎng)老保障問題已經(jīng)引起了黨和政府的高度重視。如國家勞動和社會保障部把被征地農(nóng)民和農(nóng)民工的社會保障確立為今后一個時期農(nóng)保工作的重中之重。最近，國務(wù)院又專門下發(fā)了“國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的假設(shè)干意見“，要求積極探索適合農(nóng)民工特點，低費率、廣覆蓋、可轉(zhuǎn)移，并能夠與現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度銜接的農(nóng)民工養(yǎng)老保險方法。從既定目標(biāo)看，探索中的養(yǎng)老保險證質(zhì)押貸款根本符合未來政策的取向，假設(shè)對此加以進(jìn)一步完善，有

40、可能為探索建立億萬被征地農(nóng)民和農(nóng)民工的養(yǎng)老保險方法提供了一種全新思路。3養(yǎng)老保險證質(zhì)押貸款有可能成為扎實推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建立的有效途徑。建立社會主義新農(nóng)村，是中國共產(chǎn)黨新時期提出的重大歷史任務(wù)，事關(guān)全面建立小康社會和現(xiàn)代化建立全局。當(dāng)前，建立社會主義新農(nóng)村最緊迫的任務(wù)主要有五項，即開展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，增加農(nóng)民收入，改善農(nóng)村面貌，培養(yǎng)新型農(nóng)民和推進(jìn)農(nóng)村綜合改革。與此相比照，呼圖壁縣養(yǎng)老保險證質(zhì)押貸款對上述目標(biāo)的實現(xiàn)均奉獻(xiàn)良多，如緩解了農(nóng)戶生產(chǎn)生活的燃眉之急，促進(jìn)農(nóng)戶增收，改善基層干群關(guān)系，培養(yǎng)有責(zé)任感的村民，加快地方經(jīng)濟(jì)開展等。進(jìn)而言之，著力推進(jìn)養(yǎng)老保險證質(zhì)押貸款的研究并使之成為一種復(fù)興農(nóng)村社區(qū)的有

41、效策略，必然對確保社會主義新農(nóng)村建立有良好開局具有重大意義。2.政策建議1重新審視農(nóng)保工作的定性定位，把引導(dǎo)和幫助農(nóng)民累積資產(chǎn)作為政策目標(biāo)之一?？v觀全球的社會政策走勢，一個突出的變化是，越來越多的國家或地區(qū)將以再分配和消費取向的社會政策轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨a(chǎn)和投資取向的社會政策。理論和實證資料均顯示，資產(chǎn)建立在加強(qiáng)人力資本投資，促進(jìn)個人和社區(qū)財產(chǎn)形成，消除經(jīng)濟(jì)社會參與障礙等方面有獨特成效 *秀蘭：“從歐美國家社會福利政策變化趨勢談我國社會福利的政策取向，收錄于閻青青主編的“社會福利與弱勢群體“，中國社會科學(xué)2002年版。我國農(nóng)保工作十余年來的探索也說明，與年老后收入和消費的變化相比，農(nóng)民更在意的是因資產(chǎn)

42、缺乏所導(dǎo)致的貧困。引導(dǎo)和幫助農(nóng)民積累資產(chǎn)，現(xiàn)行的農(nóng)保制度有其得天獨厚的優(yōu)勢。其中最為突出的是，目前采取的完全積累型的模式實質(zhì)上就是一種鼓勵農(nóng)民積累資產(chǎn)的政策機(jī)制。今后只要配套政策設(shè)計合理，組織得力，這一機(jī)制完全可能轉(zhuǎn)變成農(nóng)民實現(xiàn)資產(chǎn)積累，增進(jìn)自身和社區(qū)福利的制度化手段。2賦予個人養(yǎng)老金更多的開展功能，使之成為一個促進(jìn)農(nóng)民邁入小康生活的“資產(chǎn)。要成功實現(xiàn)上述轉(zhuǎn)換，關(guān)鍵一點是把農(nóng)民的“名義實體化，即強(qiáng)化農(nóng)民對個人資金的控制權(quán)和選擇權(quán)。為穩(wěn)妥起見，個人賬戶的權(quán)限擴(kuò)應(yīng)遵循漸進(jìn)原則，并輔之于教育和培訓(xùn)農(nóng)民的過程。此外，對資金投資取向，政府應(yīng)有所規(guī)限，如僅限于開展生產(chǎn)，子女教育、疾病治療等假設(shè)干個事關(guān)農(nóng)民

43、生存和開展的重大事項，以確保農(nóng)民養(yǎng)老保障目標(biāo)的實現(xiàn)。3進(jìn)一步深化幾個典型經(jīng)歷的認(rèn)識，確保制度良性運行與可持續(xù)開展。從現(xiàn)有的資料看，目前廣為認(rèn)同的典型經(jīng)歷至少有以下幾個，即經(jīng)歷以個人繳費為主，參保繳費成為多數(shù)農(nóng)民的自覺行動、大興經(jīng)歷加大了政府補(bǔ)貼和扶持力度、南經(jīng)歷集體補(bǔ)助占相當(dāng)比重、霍山經(jīng)歷財政對農(nóng)?；鹳N息盧海元2004：“中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的根本情況與開展設(shè)想“，內(nèi)部稿。假設(shè)從資產(chǎn)建立的角度看，上述經(jīng)歷有待探究的問題很多，如典型經(jīng)歷的成功秘訣是什么？是觀念變化，政府和集體資金的誘導(dǎo)，還是資產(chǎn)潛在效應(yīng)影響；如何理解政府和集體資金的投入？是基于提高農(nóng)民的養(yǎng)老待遇，抑是促進(jìn)他們的資產(chǎn)積累，或是兩

44、者兼?zhèn)?；巨額農(nóng)保資金未來的出路在哪里？是繼續(xù)采取傳統(tǒng)方式，還是投資于農(nóng)戶和社區(qū)？3有待進(jìn)一步研究的問題1養(yǎng)老保險證質(zhì)押貸款的風(fēng)險防患問題。隨著養(yǎng)老保險證質(zhì)押貸款的福利效益日趨明顯，呼圖壁縣農(nóng)保工作的未來取向主要有兩個：一是重新啟動農(nóng)民投保業(yè)務(wù)，讓全縣所有的農(nóng)民都參加到農(nóng)保中來。據(jù)了解，新制定的“呼圖壁縣農(nóng)村社會保險工作方案“已經(jīng)縣政府批準(zhǔn)，今年春季已開場向全縣推行。二是提高農(nóng)民投保額度，增強(qiáng)農(nóng)民貸款能力?？梢灶A(yù)見，上述兩項措施，勢必將會籌集巨額的農(nóng)保資金。由此引發(fā)的問題是：假設(shè)維持現(xiàn)有的貸款模式，未來籌集的農(nóng)?；鸷芸赡艽蟠蟪鰠⒈＾r(nóng)民的貸款能力。這局部資金出路在哪里，如何實現(xiàn)有效的保值增值，

45、值得三思。如假設(shè)不然，潛在的風(fēng)險將會不期而至?？尚械淖龇ㄓ腥阂皇菑?qiáng)化宣傳，讓每一個參保農(nóng)民知曉貸款途徑和益處。據(jù)了解，目前呼圖壁縣僅有半數(shù)投保農(nóng)戶進(jìn)展了貸款。許多農(nóng)民根本不知道養(yǎng)老保險證有何作用或?qū)︷B(yǎng)老保險證的價值沒有足夠認(rèn)識。二是重新規(guī)劃貸款使用方向，適度增加農(nóng)民消費性貸款，并延長其貸款期限。調(diào)查顯示，目前農(nóng)戶貸款主要用于買奶牛等生產(chǎn)性工程，子女教育、成員看病、住房修繕等生活支出不多。三是重視農(nóng)戶教育，尤其是貸款農(nóng)戶的投資理財教育。2養(yǎng)老保險證質(zhì)押貸款的功能定位問題。據(jù)了解，與前幾年相比，養(yǎng)老保險證質(zhì)押貸款在局部農(nóng)村社區(qū)不則吃香了。究其成因，主要是農(nóng)村信用合作社的改革配合到了農(nóng)戶的實際需要

46、，如不斷簡化貸款手續(xù)，創(chuàng)新貸款方式等，再加上其貸款額度較高的固有優(yōu)勢，自然對貸款農(nóng)戶有較強(qiáng)的吸引力。在此背景下，養(yǎng)老保險證質(zhì)押貸款有必要重新認(rèn)定其功能問題：如是否應(yīng)提高貸款額度，以滿足局部農(nóng)戶的需要；抑是定位為銀行貸款主渠道的補(bǔ)充作用；或是根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)條件的優(yōu)劣，確定其不同功能。如在經(jīng)濟(jì)條件好的地區(qū)，設(shè)定為銀行體系的補(bǔ)充作用。反之，調(diào)整為主渠道地位。中國新農(nóng)村開展與農(nóng)村社會保障中國社科院社會政策研究中心團(tuán)摘要 本文將中國農(nóng)村社會保障定義為對農(nóng)民的生產(chǎn)和生活的全面保護(hù)或稱農(nóng)民的可持續(xù)生計。中國新農(nóng)村建立需要新農(nóng)村社會保障。它不同于工業(yè)社會保障，是從社會保護(hù)的政策視角去推進(jìn)農(nóng)村開展。它既要改變農(nóng)村

47、開展的單純經(jīng)濟(jì)政策導(dǎo)向，又要改變單純社會救助政策導(dǎo)向，而要以促進(jìn)農(nóng)村社會整體開展為主導(dǎo)，探索一條新路。本文在總結(jié)以往經(jīng)歷的根底上，提出借鑒東亞農(nóng)村開展模式：立法倡導(dǎo)綜合性農(nóng)協(xié)組織及其體系的建立和成長和就地多元化等開展思路。十一.五規(guī)劃提出建立新農(nóng)村是重大的歷史任務(wù)，“要按照生產(chǎn)開展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整治、管理的要求，“要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會開展，推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建立，全面深化農(nóng)村改革，大力開展農(nóng)村公共事業(yè)，千方百計增加農(nóng)民收入。這樣一個對于建立新農(nóng)村的全面描述，表達(dá)了在中國實現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化開展的目標(biāo)?？梢哉f，建立新農(nóng)村就是試圖找到一條適合中國農(nóng)村的開展之路。自1949年以來，這是中央政府首次將中

48、國農(nóng)村開展提高到這樣的戰(zhàn)略高度。它必然引起農(nóng)村開展政策的新一輪探索。作為統(tǒng)領(lǐng)各項農(nóng)村政策和制度的總綱，農(nóng)村開展政策的新開展勢必影響農(nóng)村社會保障政策。本文試圖研究新農(nóng)村開展的戰(zhàn)略性政策的走向，以及對于農(nóng)村社會保障的根本影響，這對于進(jìn)一步探索適應(yīng)農(nóng)村開展的社會保障政策方向是有助益的。一建立新農(nóng)村的戰(zhàn)略走向分散經(jīng)營且超大規(guī)模的小農(nóng)戶如何進(jìn)入現(xiàn)代化，和其他居民共同享有社會開展成果，是決定中國社會開展的根本性問題。中國至今還是一個農(nóng)業(yè)人口大國，人地矛盾十分鋒利。據(jù)2003年統(tǒng)計，農(nóng)業(yè)人口7.84億，占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)60.91%，中國的耕地總面積不到20億畝，人均耕地缺乏1.4畝。在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，由于

49、工業(yè)加速開展，耕地每年在以1000萬畝的速度銳減。今后由于人口增加經(jīng)濟(jì)開展，土地資源將更加短缺。要使農(nóng)民擺脫貧困，國際經(jīng)歷之一是以大農(nóng)經(jīng)濟(jì)農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化解決分散的不規(guī)模經(jīng)濟(jì)的問題，但是，中國由于農(nóng)民人口超大規(guī)模且土地資源稀缺，沒有可能走市場配置農(nóng)業(yè)資源的道路，面對三農(nóng)問題，市場機(jī)制失靈已經(jīng)成為共識。國際經(jīng)歷之二是農(nóng)民進(jìn)城，以加快城鎮(zhèn)化來解決農(nóng)業(yè)不規(guī)模問題，但是即便到2030年實現(xiàn)60%的城市化率，按照那時中國總?cè)丝诘哪繕?biāo)預(yù)測值(2005年預(yù)測值為14.7億)計算，還有至少5.88億人口在農(nóng)村生活。使幾億農(nóng)民在較短的歷史時期擺脫貧困，以較低的社會代價進(jìn)入現(xiàn)代開展?fàn)顟B(tài)，這一目標(biāo)完全超出了現(xiàn)有的

50、人類經(jīng)歷，它無疑意味著中國只能在城鄉(xiāng)二元的社會構(gòu)造下探索自己獨特的農(nóng)村現(xiàn)代化和中國現(xiàn)代化之路，因此，它不能不是一個長期的歷史任務(wù)。 1949年以來，中國共產(chǎn)黨一直在探索如何從小農(nóng)經(jīng)濟(jì)過渡到社會主義社會主義即現(xiàn)代化的代稱，盡可能的縮短當(dāng)中所謂無法逾越的資本主義階段，直到取消它，從小農(nóng)直接過渡到社會主義。嘗試了多種方法。在早期先是試圖用國家資本主義方式來代替資本主義階段，在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)之外，單獨完成國家工業(yè)化，結(jié)果做不到。不抓住糧食，不搞統(tǒng)購統(tǒng)銷，不抑制小農(nóng)戶的所謂資本主義自發(fā)傾向，中國的大工業(yè)就搞不起來。就在這個時期，農(nóng)村土改后出現(xiàn)了在互助組根底上開展起來的合作社。當(dāng)時黨中央出臺了一份文件“關(guān)于農(nóng)業(yè)

51、生產(chǎn)互助合作的決議“。文件中最關(guān)鍵的一句話是“既然西方資本主義在開展過程中有一個工場手工業(yè)階段，即尚未采用蒸汽動力機(jī)械，而依據(jù)工場分工以形成新的生產(chǎn)力階段，則中國的合作社依據(jù)統(tǒng)一經(jīng)營形成的生產(chǎn)力，在動搖私有制根底也是可行的。意思是說，照馬克思主義原理，只有當(dāng)生產(chǎn)力出現(xiàn)革命性變化時才能導(dǎo)致生產(chǎn)關(guān)系的根本變化，而農(nóng)民合作社用統(tǒng)一組織社員進(jìn)展農(nóng)業(yè)勞動，社員們就形成分工，這就比社員單干效率高得多，這實際上就是生產(chǎn)力的變革。這個變革會導(dǎo)致農(nóng)村的小農(nóng)戶所有制發(fā)生變化，演變成集體所有制，這就是公有制之一種，于是，小農(nóng)戶通過合作社就和平長入社會主義所有制了。所以，當(dāng)時發(fā)表很多按語，大講在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)民群眾

52、當(dāng)中也蘊(yùn)含著極大的社會主義積極性。在所謂解決了農(nóng)村所有制改造問題的根底上，中國建立了農(nóng)業(yè)支持工業(yè)，鄉(xiāng)村支持城市的國家工業(yè)化戰(zhàn)略。其實，馬克思根本沒有講過僅僅依靠社會化分工就可以改變所有制。而當(dāng)時認(rèn)為合作社，特別是高級社，已經(jīng)具有了公有制的根底，這就是農(nóng)業(yè)社會主義。隨后走到人民公社，公共食堂，一大二公，不斷推動公有制從低級向高級開展，形成了由黨和政府為證明小農(nóng)可以直接長入社會主義的理論而進(jìn)展的政策設(shè)計和制度創(chuàng)造。而且由社會主義革命理論自然引伸出公有制對私有制的革命，“革資本主義尾巴的階級斗爭。這個所謂農(nóng)業(yè)社會主義的實踐和理論錯在哪里呢？杜潤生先生在1995年曾經(jīng)提出，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的生物學(xué)特性和農(nóng)業(yè)勞

53、動的度量和監(jiān)視本錢，限制了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分工的效率，所以互助合作不能當(dāng)作農(nóng)業(yè)主體勞動來對待。將工業(yè)分工引入到農(nóng)業(yè)中去，試圖依靠運動式的方式興修水利，大搞集體化、機(jī)械化，形成規(guī)模經(jīng)營的效率，其實都是與農(nóng)業(yè)勞動的特征和規(guī)律背道而馳的。則，分散的具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的廣延性和繼起性的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)走一條怎樣的道路才能夠真正提高其生產(chǎn)效率，實現(xiàn)現(xiàn)代化呢？從1980年代初起，中國的農(nóng)村改革通過承包責(zé)任制，提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，從而進(jìn)入了中國農(nóng)業(yè)持續(xù)開展的10年，但是進(jìn)入1990年代以后，隨著農(nóng)產(chǎn)品市場競爭劇烈和農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重，中國的三農(nóng)問題日漸嚴(yán)重。過去20多年來的農(nóng)村改革與開展主要循下面一些邏輯展開 以下農(nóng)村改革與開展路

54、徑是中國社科院社會學(xué)所王曉毅提出后我加以補(bǔ)充的。：產(chǎn)權(quán)改革的路徑：希望通過承包、租賃和拍賣，將那些集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)清晰的劃分到戶，包括農(nóng)田、集體企業(yè)、林地和草地，甚至水井，都盡可能清晰地承包到戶。從而可利用增進(jìn)個人資產(chǎn)的市場鼓勵機(jī)制，以提高資產(chǎn)的使用效率。 產(chǎn)業(yè)化和專業(yè)化的思路：試圖通過形成農(nóng)產(chǎn)品的規(guī)模經(jīng)營，創(chuàng)造集中化的生產(chǎn)基地，使農(nóng)產(chǎn)品與市場聯(lián)系在一起，典型提法是公司加農(nóng)戶。城鎮(zhèn)化的路徑：人們寄希望于農(nóng)村之外，試圖通過城市化和工業(yè)化解決農(nóng)村剩余勞動力問題，從而使農(nóng)村和城市得到同時開展。一方面大量進(jìn)入城市的農(nóng)民可以繁榮城市經(jīng)濟(jì)，另外一個方面農(nóng)村剩余勞動力的減少也可以使農(nóng)村的資源更為集約地被使用。

55、但是勞動力轉(zhuǎn)移同樣面臨巨大困難，由于農(nóng)民工的工資沒有與經(jīng)濟(jì)開展同步增長，他們并沒有脫離農(nóng)村，失去勞動能力以后仍然要回到農(nóng)村。同時農(nóng)村的土地也并沒有集中，仍然分散在不同農(nóng)戶。扶貧與社區(qū)開展的思路：試圖通過國家規(guī)劃和國家投資為主的八七扶貧方案，解決中西部地區(qū)2000多個貧困縣的脫貧問題。社會保障的思路：試圖通過建立農(nóng)村養(yǎng)老、農(nóng)村醫(yī)療、農(nóng)村最低生活保障等各項制度，保障農(nóng)民的公利，加強(qiáng)政府的轉(zhuǎn)移支付。公共效勞的思路：試圖通過加強(qiáng)農(nóng)村教育，建立農(nóng)村的文化、衛(wèi)生、環(huán)保等各項公共效勞的組織和制度，推動以工帶農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的社會轉(zhuǎn)移支付。這些開展思路盡管都有所成效，尤其在局部地區(qū)和局部工程上收益較為明顯，但是并

56、沒能從根本上改變農(nóng)民群體的弱勢地位，沒能遏制近些年來城鄉(xiāng)差距持續(xù)擴(kuò)大的勢頭，沒能在國家的整體圍、從涵蓋今后一個長時期的可持續(xù)開展的機(jī)制的角度，形成解決中國三農(nóng)問題的長期穩(wěn)定且又綜合的戰(zhàn)略性政策。從*種程度上說，這些措施只是在重復(fù)西方農(nóng)村開展道路的前提下，一些解決局部問題的措施。并不能從根本上解決中國三農(nóng)問題。從長遠(yuǎn)看，甚至?xí)谷r(nóng)問題進(jìn)一步惡化。而我們的近鄰，東亞的日本、國和地區(qū)，卻在西方興旺國家之外，走出了一條用社會保護(hù)政策推進(jìn)小農(nóng)戶就地積累和農(nóng)村開展的獨特道路，取得了世界矚目的成就。三地的實踐各有不同，根源卻一樣，其經(jīng)歷集中到一點，通過社會立法方式頒發(fā)對小農(nóng)戶和農(nóng)村的社會保護(hù)政策，大力推進(jìn)

57、和支持小農(nóng)戶的自治性的綜合組織及其體系，以這些組織及其體系為中介，形成政府農(nóng)民組織體系分散的小農(nóng)戶的協(xié)作鏈，將小農(nóng)戶帶進(jìn)現(xiàn)代化社會。其中最有啟發(fā)意義的經(jīng)歷是，三地都立法規(guī)定企業(yè)不允許進(jìn)入農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民的剩余只能由農(nóng)民自己的自治組織獲取和支配，這個規(guī)定日本在2001年、在1999年，才通過修訂法律予以廢除。三地實施小農(nóng)戶社會保護(hù)政策的直接效益，一是形成了系統(tǒng)化制度化的農(nóng)協(xié)組織體系，二是提升了農(nóng)民自主治理能力，三是形成了一份巨大的農(nóng)民組織的共同資產(chǎn)。尤其是三地的農(nóng)協(xié)組織都擁有農(nóng)協(xié)自己的信用社和農(nóng)業(yè)銀行。農(nóng)協(xié)組織都不是單一性而是綜合性的，兼顧生產(chǎn)生活、兼有養(yǎng)老、醫(yī)療、文化甚至旅游觀光等各方面的功能

58、?？梢哉f是一個經(jīng)濟(jì)利益、社會利益、政治利益的共同體。這些效益的直接后果，是推動小農(nóng)戶和平長入現(xiàn)代工業(yè)社會。日本在戰(zhàn)后50年間，成功地走向工業(yè)社會，農(nóng)業(yè)人口從近四成下降到4%左右。國和中國地區(qū)也在近年完成了工業(yè)化，農(nóng)業(yè)人口下降到左右。除了全球性的經(jīng)濟(jì)增長環(huán)境這個大因素外，與三地實施小農(nóng)戶社會保護(hù)政策的成功實施有關(guān)。以開展理論來看，這樣的做法恰恰是將小農(nóng)戶的剩余留給了農(nóng)民自己，保護(hù)小農(nóng)戶自行積累，并且自動地在自己的家園進(jìn)展擴(kuò)大再生產(chǎn)。當(dāng)然，由于20世紀(jì)工業(yè)社會正處于上升階段，城鄉(xiāng)差異不僅在勞動生產(chǎn)率上，生活方式和社會生活質(zhì)量上的差異也很大，這是日臺三地農(nóng)業(yè)人口大幅度下降的主因。東亞社會的成功經(jīng)歷告

59、訴我們：第一，不能將建立新農(nóng)村視為一個短期的、簡單的工程，需要的是樹立長期奮戰(zhàn)、艱辛奮戰(zhàn)的準(zhǔn)備。第二，必需立法。這是因為只有立法才能保護(hù)脆弱的農(nóng)業(yè)脆弱的農(nóng)村和脆弱的農(nóng)民群體真正能夠得到應(yīng)該屬于他們的利益。第三，必須立法倡導(dǎo)綜合性農(nóng)協(xié)組織及其體系的建立和開展，以此作為人與環(huán)境可持續(xù)開展、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)開展的根本制度進(jìn)展長期建立。二、新農(nóng)村的開展模式與社會保障何謂中國新農(nóng)村的開展模式？它與當(dāng)前正在運行中的農(nóng)村開展一般模式有何不同？新的開展模式對于農(nóng)村社會保障提出了什么要求？筆者曾將中國新農(nóng)村的開展模式概括為就地多元化。它的根本輪廓有這樣幾條：一是農(nóng)村生態(tài)地理環(huán)境大體上維持原貌，有相當(dāng)?shù)谋壤霓r(nóng)耕土地。二

60、是農(nóng)民的身份并沒有變成城市居民。三是農(nóng)民的謀生方式多元化?？梢栽诔鞘谢蜞l(xiāng)鎮(zhèn)打工，在農(nóng)村消費，土地作為生活資料永久保存，打工的收入鼓勵其返回農(nóng)村作為自己和家人享用低價高質(zhì)的公共效勞的代價。四是農(nóng)村社區(qū)的公共設(shè)施和公共效勞具有與周邊城市帶相似的水平，它并非基于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)收入而是政府大力推行社會政策的效果。五是社區(qū)生活是開放的，與社區(qū)外更多交流與互動，人口聚居的程度低于城鎮(zhèn)，高于自然村行政村，形成了一種既不同于傳統(tǒng)的封閉的農(nóng)村社會，又不同于脫離自然生態(tài)生造出來的現(xiàn)代城市社會的居間的生活方式。比起城鎮(zhèn)，它的人口構(gòu)成的同質(zhì)化程度要高得多、人口也沒有則集中、社區(qū)形態(tài)相對也比擬單純，它是在廣闊的自然空間被建