土地利用總體規(guī)劃在土地管理工作中的作用

1、 土地利用總體規(guī)劃在土地管理工作中的作用 土地利用總體規(guī)劃是國(guó)家集中統(tǒng)一管理土地的重要體現(xiàn)，是加強(qiáng)土地宏觀管理的關(guān)鍵措施，是實(shí)施土地用途管制的基本依據(jù)。土地利用總體規(guī)劃工作的基本任務(wù)，是根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求和土地條件，統(tǒng)籌安排各業(yè)用地，規(guī)定土地用途，依據(jù)法律和規(guī)劃維護(hù)和監(jiān)督城鄉(xiāng)建設(shè)、土地開(kāi)發(fā)等各項(xiàng)土地利用活動(dòng)的合理有序進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)土地的科學(xué)開(kāi)發(fā)和合理利用，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。規(guī)劃工作包括規(guī)劃編制、審批和實(shí)施管理等方面，是一項(xiàng)長(zhǎng)期、連續(xù)的任務(wù)，規(guī)劃實(shí)施管理是規(guī)劃工作的重點(diǎn)和核心，是實(shí)現(xiàn)規(guī)劃各項(xiàng)目標(biāo)和任務(wù)、發(fā)揮規(guī)劃宏觀調(diào)控作用的基本措施。因此，我們要充分認(rèn)識(shí)規(guī)劃在土地管理工作中的基礎(chǔ)地位和“

2、龍頭”作用，充分認(rèn)識(shí)做好規(guī)劃實(shí)施管理工作的重要意義，切實(shí)加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施管理，保障土地利用和管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。要把規(guī)劃實(shí)施管理放在土地管理工作的重要位置，加強(qiáng)配合，自覺(jué)遵守和積極維護(hù)經(jīng)依法批準(zhǔn)的規(guī)劃。 土地利用總體規(guī)劃是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)的重大問(wèn)題。土地利用總體規(guī)劃是按照保護(hù)資源、保障發(fā)展、維護(hù)權(quán)益、服務(wù)社會(huì)的要求，統(tǒng)籌需要與可能、局部與整體、當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)的關(guān)系，切實(shí)轉(zhuǎn)變用地觀念、創(chuàng)新用地模式、完善用地機(jī)制，堅(jiān)持用發(fā)展和改革的辦法解決土地利用問(wèn)題，把土地利用推向科學(xué)合理、集約高效、和諧有序和可持續(xù)發(fā)展的軌道。土地利用總體規(guī)劃的編制工作堅(jiān)持了七條原則：（一）必須加快轉(zhuǎn)變

3、土地利用方式；（二）必須嚴(yán)格保護(hù)耕地、林地等戰(zhàn)略資源；（三）必須統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)發(fā)展用地；（四）必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用；（五）必須統(tǒng)籌區(qū)域土地利用；（六）必須保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展合理用地需求；（七）必須保障土地資源可持續(xù)利用。 土地資源是有限的，如何利用有限的土地資源是有關(guān)國(guó)計(jì)民生的大事。尤其是中國(guó)這樣疆土廣大的國(guó)家，更應(yīng)該重視有計(jì)劃的開(kāi)發(fā)利用土地，結(jié)合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土整治和資源環(huán)境保護(hù)的要求、土地供給能力以及各項(xiàng)建設(shè)對(duì)土地的需求，進(jìn)行總體規(guī)劃，避免重復(fù)建設(shè)，浪費(fèi)土地資源。 第一章土地利用總體規(guī)劃在土地管理工作中的作用 由于我國(guó)土地利用規(guī)劃的歷史較短，與城市規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃相比，在理論

4、和方法的研究方面尚有一定的差距。面對(duì)規(guī)劃中日益增多的不確定性、非理性因素和行為,以往單一的理性、確定性和剛性的土地利用規(guī)劃理論已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要,規(guī)劃理論與實(shí)踐的裂隙日益增大。因此,在土地利用規(guī)劃中,應(yīng)不斷吸納科學(xué)技術(shù)的最新成就,用非理性、不確定性、彈性的規(guī)劃理論來(lái)補(bǔ)充與完善理性、確定性、剛性理論,建立和完善土地利用規(guī)劃的思想和方法論,這樣做有利于土地利用規(guī)劃的理論創(chuàng)新及規(guī)劃與實(shí)際的有效結(jié)合,從而最大限度地避免規(guī)劃與實(shí)際的分離；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)了一系列不確定性的信息，土地利用規(guī)劃剛性的指標(biāo)受到挑戰(zhàn)。沒(méi)有一定剛性的規(guī)劃缺少?gòu)?qiáng)制性，不能起到控制作用,難以發(fā)揮效力；沒(méi)有一定彈性的規(guī)劃缺乏應(yīng)變能

5、力，控制過(guò)死，不能適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,這就需要我們不斷探索。 第一節(jié)我國(guó)在土地利用總體規(guī)劃方面的法律法規(guī)規(guī)定 中華人民共和國(guó)土地管理法、中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例、建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理辦法、土地利用總體規(guī)劃編制審批規(guī)定、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)土地復(fù)墾項(xiàng)目管理暫行辦法、國(guó)土資源部建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦法、土地復(fù)墾規(guī)定、自然保護(hù)區(qū)土地管理辦法、基本農(nóng)田保護(hù)條例、湖南省實(shí)施中華人民共和國(guó)土地管理法辦法、湖南省土地開(kāi)發(fā)整理?xiàng)l例、湖南省土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目管理暫行辦法、湖南省基本農(nóng)田保護(hù)條例和湖南省土地利用總體規(guī)劃條例等與土地管理有關(guān)的法律、法規(guī)和規(guī)章都涉及到了土地利用總體規(guī)劃方

6、面的條文規(guī)定。 今年3月5日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶在十屆全國(guó)人大五次會(huì)議上作政府工作報(bào)告時(shí)強(qiáng)調(diào)，節(jié)約集約用地，不僅關(guān)系當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，而且關(guān)系國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和民族生存根基。在土地問(wèn)題上，我們絕不能犯不可改正的歷史性錯(cuò)誤，遺禍子孫后代，一定要守住全國(guó)耕地不少于18億畝這條紅線，堅(jiān)決實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度。 溫家寶強(qiáng)調(diào)，要認(rèn)真執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃。要堅(jiān)決控制建設(shè)占地規(guī)模，加強(qiáng)耕地特別是基本農(nóng)田保護(hù)，禁止擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。要認(rèn)真落實(shí)新修訂的禁止類和限制類項(xiàng)目用地的規(guī)定，特別要禁止別墅類房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、高爾夫球場(chǎng)、黨政機(jī)關(guān)和國(guó)有企事業(yè)單位新建培訓(xùn)中心等項(xiàng)目用地。 一、提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，切

7、實(shí)做好規(guī)劃實(shí)施管理工作 各級(jí)土地利用總體規(guī)劃批準(zhǔn)后，要及時(shí)組織規(guī)劃實(shí)施，絕不能放松規(guī)劃工作。要把規(guī)劃實(shí)施管理放在土地管理工作的重要位置，納入領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)責(zé)任體系，主要領(lǐng)導(dǎo)要親自抓、負(fù)總責(zé)。各有關(guān)部門(mén)要大力支持規(guī)劃工作，加強(qiáng)配合，自覺(jué)遵守和積極維護(hù)經(jīng)依法批準(zhǔn)的規(guī)劃。 二、建立健全規(guī)劃審查和計(jì)劃管理制度，全面加強(qiáng)對(duì)建設(shè)用地、農(nóng)用地和土地開(kāi)發(fā)復(fù)墾整理的規(guī)劃管理。 嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審制度。建設(shè)項(xiàng)目可行性研究論證階段，必須按規(guī)定程序和權(quán)限報(bào)土地行政主管部門(mén)預(yù)審。不符合土地利用總體規(guī)劃和法律規(guī)定的建設(shè)項(xiàng)目不得通過(guò)用地預(yù)審。屬于國(guó)務(wù)院或省級(jí)人民政府批準(zhǔn)權(quán)限的能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目確需占

8、用土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍以外的土地，可通過(guò)用地預(yù)審，同時(shí)提出規(guī)劃調(diào)整建議。未通過(guò)預(yù)審的建設(shè)項(xiàng)目，土地行政主管部門(mén)不予受理建設(shè)用地申請(qǐng)。 切實(shí)做好農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的規(guī)劃審查工作。在建設(shè)用地項(xiàng)目報(bào)批過(guò)程中，各級(jí)土地管理部門(mén)要依據(jù)土地利用總體規(guī)劃嚴(yán)格審查，并由負(fù)責(zé)規(guī)劃的職能部門(mén)出具審核意見(jiàn)，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目是否符合規(guī)劃、計(jì)劃負(fù)責(zé)。 土地利用計(jì)劃是實(shí)施土地利用總體規(guī)劃的重要手段。要建立嚴(yán)格的計(jì)劃管理制度，充分發(fā)揮計(jì)劃對(duì)用地總量和用地方向的調(diào)控作用。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用必須納入計(jì)劃，對(duì)耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地嚴(yán)格實(shí)行指令性計(jì)劃管理，未取得計(jì)劃指標(biāo)，不得批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目用地，堅(jiān)決杜絕計(jì)劃外用地。加強(qiáng)對(duì)計(jì)劃執(zhí)行情況的監(jiān)管，建立計(jì)

9、劃指標(biāo)臺(tái)帳制度，實(shí)行土地利用計(jì)劃的動(dòng)態(tài)管理。 三、制定和完善規(guī)劃實(shí)施管理法規(guī)、規(guī)章，加強(qiáng)執(zhí)法檢查，推進(jìn)規(guī)劃法治化 加強(qiáng)法制建設(shè)是有效實(shí)施規(guī)劃的保障。要盡快制定土地利用規(guī)劃實(shí)施管理辦法，完善規(guī)劃法規(guī)體系，把規(guī)劃實(shí)施工作納入法治化軌道。 要嚴(yán)格執(zhí)法。土地利用總體規(guī)劃是土地利用和管理的基本依據(jù)，具有法律效力，城鄉(xiāng)建設(shè)、土地開(kāi)發(fā)等各項(xiàng)土地利用活動(dòng)都必須符合規(guī)劃的要求，不允許任何地方、任何領(lǐng)導(dǎo)隨意改變規(guī)劃。擅自修改規(guī)劃、違反規(guī)劃批地和用地的，要依法嚴(yán)肅查處。各級(jí)土地行政主管部門(mén)要加強(qiáng)地規(guī)劃實(shí)施的經(jīng)?；O(jiān)督檢查，建立健全規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督檢查制度，認(rèn)真查處和糾正各種違反規(guī)劃的行為。 四、加強(qiáng)規(guī)劃基礎(chǔ)業(yè)務(wù)建設(shè)，

10、積極運(yùn)用現(xiàn)代科技手段，提高規(guī)劃實(shí)施管理水平 運(yùn)用信息技術(shù)、遙感技術(shù)等現(xiàn)代科技手段，加強(qiáng)和改進(jìn)規(guī)劃實(shí)施管理工作。實(shí)行常規(guī)監(jiān)測(cè)與遙感監(jiān)測(cè)相結(jié)合，切實(shí)加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施情況的動(dòng)態(tài)管理。 五、搞好規(guī)劃隊(duì)伍建設(shè)，保障規(guī)劃實(shí)施管理工作的開(kāi)展 規(guī)劃工作責(zé)任重大，任務(wù)艱巨。要加強(qiáng)規(guī)劃管理職能，調(diào)整充實(shí)規(guī)劃力量，明確規(guī)劃管理人員。 加強(qiáng)規(guī)劃隊(duì)伍自身建設(shè)，不斷提高干部隊(duì)伍的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)。有計(jì)劃地開(kāi)展崗位培訓(xùn)，實(shí)行持證上崗制度。規(guī)劃管理人員要嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家的法律和政策，堅(jiān)持原則，秉公執(zhí)法。要嚴(yán)格獎(jiǎng)懲制度。對(duì)在規(guī)劃工作中作出突出成績(jī)的先進(jìn)單位和個(gè)人給予表彰，對(duì)違反土地利用總體規(guī)劃批準(zhǔn)用地的，依照關(guān)于違反土地管理規(guī)定行為

11、行政處分暫行辦法的有關(guān)規(guī)定給予行政處分；情節(jié)嚴(yán)重、構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。 第二節(jié)加強(qiáng)規(guī)劃法制建設(shè) 依法實(shí)施土地利用總體規(guī)劃，是保障規(guī)劃落實(shí)的重要法律依據(jù)。只有加強(qiáng)規(guī)劃法制建設(shè)，才能全面落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和土地用途管制制度。 1.深入開(kāi)展土地規(guī)劃法律法規(guī)學(xué)習(xí)教育，進(jìn)一步提高依法用地、按規(guī)劃用地的意識(shí)，在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)按照規(guī)劃合理利用土地。嚴(yán)格依法管理土地，積極推進(jìn)土地利用方式轉(zhuǎn)變，對(duì)違反規(guī)劃占地的，應(yīng)依法追究責(zé)任。 2.制定土地利用規(guī)劃配套法規(guī)和規(guī)章，逐步完善適應(yīng)新時(shí)期土地規(guī)劃要求的土地法律、法規(guī)及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系，建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的土地規(guī)劃實(shí)施與管理法治化新秩序，作為

12、縣級(jí)土地利用規(guī)劃配套法律和規(guī)章，可考慮依據(jù)國(guó)家土地管理法、加強(qiáng)土地管理，切實(shí)保護(hù)耕地的通知、深化改革嚴(yán)格土地管理的決定和土地利用總體規(guī)劃綱要和省、市的有關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合縣情，研究制定土地利用規(guī)劃的管理?xiàng)l例。 3.加大土地管理執(zhí)法力度，建立經(jīng)常性的規(guī)劃監(jiān)督管理制度。作為土地行政管理的職能部門(mén)，要依法實(shí)施土地利用規(guī)劃，把規(guī)劃監(jiān)督管理工作納入工作目標(biāo)責(zé)任制考核。 第三節(jié)加快現(xiàn)代科技手段在規(guī)劃中的應(yīng)用 在技術(shù)應(yīng)用上，新一輪規(guī)劃與上一輪規(guī)劃相比取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，規(guī)劃編制和圖件制作基本實(shí)現(xiàn)了計(jì)算機(jī)化。目前存在的一個(gè)主要問(wèn)題是規(guī)劃中技術(shù)應(yīng)用層次不高，沒(méi)有提升到規(guī)劃信息系統(tǒng)的層次上來(lái)。在新一輪規(guī)劃編制過(guò)程中

13、，土地管理專業(yè)人員和技術(shù)人員雖有一定的配合，但尚未達(dá)到提高科技在規(guī)劃編制中的應(yīng)用層次，建立合理的規(guī)劃信息系統(tǒng)。為此，加快現(xiàn)代科技手段在規(guī)劃中的應(yīng)用，在縣一級(jí)顯得更加必要。 1.進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)劃管理信息系統(tǒng)建設(shè)，加大信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，加快推進(jìn)規(guī)劃信息系統(tǒng)的應(yīng)用，逐步建立國(guó)家、省、市、縣四級(jí)互聯(lián)互通的網(wǎng)絡(luò)體系，提高規(guī)劃管理水平和用地報(bào)批工作效率。 2.將現(xiàn)代科技應(yīng)用于規(guī)劃編制和實(shí)施管理，提高規(guī)劃成果質(zhì)量和科學(xué)性，同時(shí)實(shí)現(xiàn)規(guī)劃實(shí)施的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。 3.國(guó)家、省、市、縣應(yīng)根據(jù)現(xiàn)代科技專業(yè)和規(guī)劃管理信息系統(tǒng)建設(shè)的需要，建立和加強(qiáng)應(yīng)用隊(duì)伍的培訓(xùn)和建設(shè)，提高基層管理隊(duì)伍的科技業(yè)務(wù)素質(zhì)。 眾所周知，國(guó)土資源部分

14、別于2002年和2003年部署了縣級(jí)和市（地）級(jí)土地利用總體規(guī)劃修編試點(diǎn)工作，可至今尚未見(jiàn)到在此基礎(chǔ)上所形成的認(rèn)可的土地利用總體規(guī)劃修編思路或技術(shù)規(guī)程。這種現(xiàn)象是否說(shuō)明一個(gè)問(wèn)題即新的符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的土地利用總體規(guī)劃修編思路尚未形成，或者說(shuō)突破上一輪土地利用總體規(guī)劃編制思路尚未實(shí)現(xiàn)，是何原因值得深究。 規(guī)劃歷來(lái)屬于未來(lái)學(xué)的研究范疇，規(guī)劃離不開(kāi)預(yù)測(cè)，規(guī)劃是依據(jù)過(guò)去和現(xiàn)在來(lái)研究未來(lái)。人們對(duì)規(guī)劃的認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)，即科學(xué)規(guī)劃就不應(yīng)偏離現(xiàn)實(shí)。實(shí)際上規(guī)劃中存在著大量的不確定性因素，規(guī)劃系統(tǒng)是一個(gè)信息不完全的灰色系統(tǒng)，規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中發(fā)生修改和完善的要求，本屬正常范圍，決不能因此得出規(guī)劃無(wú)用的結(jié)論，或

15、稱可有可無(wú)論。退一步來(lái)講，若沒(méi)有2010年規(guī)劃建設(shè)用地總量為0.37億ha這項(xiàng)指標(biāo)作為參照系，如何根據(jù)2002年全國(guó)建設(shè)用地總量0.39億ha，作出提前8年完成了2010年的規(guī)劃指標(biāo)的評(píng)價(jià)呢？同樣若沒(méi)有2010年規(guī)劃耕地保有量1.28億ha，依據(jù)2000年底就有19個(gè)省市區(qū)的耕地少于2010年保有量指標(biāo)而作出提前10年突破規(guī)劃指標(biāo)的評(píng)價(jià)。根據(jù)這些事實(shí)作出規(guī)劃宣告失敗的結(jié)論是值得商榷的，恰恰相反，出現(xiàn)偏差并不可怕，關(guān)鍵在于揭示偏差產(chǎn)生的原因，并加以改正。何況掌握的信息不全、不準(zhǔn)，直接影響規(guī)劃指標(biāo)的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，才是導(dǎo)致規(guī)劃指標(biāo)偏離實(shí)現(xiàn)的主要?jiǎng)右?。絕對(duì)不能僅依托規(guī)劃指標(biāo)存有偏差，從而否定規(guī)劃客觀

16、必要性，雖然兩者有聯(lián)系，規(guī)劃指標(biāo)必竟不是規(guī)劃的全部?jī)?nèi)容，何況既使在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，依據(jù)客觀變化情況即時(shí)修改和完善原規(guī)劃指標(biāo)也屬常見(jiàn)現(xiàn)象，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家戴（Day）于1978年正式提出遞推規(guī)劃滾動(dòng)調(diào)整方法就是佐證，這種方法就是為了解決由“無(wú)知”引起的對(duì)未來(lái)判斷的誤差（不確定性），使不確定性降低到最小程度。通過(guò)這種“瞻前顧后”的動(dòng)態(tài)調(diào)整方式，滾動(dòng)調(diào)整將不同時(shí)期規(guī)劃銜接起來(lái)，在調(diào)整的同時(shí)保證了規(guī)劃的穩(wěn)定性和連續(xù)性。 在回顧上一輪規(guī)劃時(shí)普遍認(rèn)為，規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不實(shí)、不準(zhǔn)，信息不全、有誤是導(dǎo)致規(guī)劃與實(shí)際偏差很大，直接影響規(guī)劃科學(xué)性的重要原因，這種數(shù)字游戲式規(guī)劃決不能再繼續(xù)下去了。 土地利用總體規(guī)劃是以規(guī)劃

17、單位管轄土地總面積作為規(guī)劃范圍即規(guī)劃對(duì)象，它的主要任務(wù)按照科學(xué)發(fā)展觀在部門(mén)間合理分配土地資源，最終應(yīng)滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)各方面的土地需要。絕對(duì)不能使土地利用總體規(guī)劃成為部門(mén)規(guī)劃或耕地保護(hù)專項(xiàng)規(guī)劃。在規(guī)劃目標(biāo)中保護(hù)耕地（吃飯）、保障建設(shè)（建設(shè)）和生態(tài)保護(hù)（生態(tài)環(huán)境）同等重要，不可偏廢。 第四節(jié)國(guó)外如何進(jìn)行土地用途管制 土地資源短缺是目前許多國(guó)家所共同面臨的問(wèn)題。如何進(jìn)行土地用途管制，國(guó)外的一些經(jīng)驗(yàn)值得研究借鑒。 一美國(guó)：宏觀調(diào)控為導(dǎo)向的土地利用規(guī)劃 美國(guó)在人口增加，經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中大量侵占了優(yōu)質(zhì)農(nóng)地，著名“硅谷”曾經(jīng)就是農(nóng)業(yè)基地。僅城市化就使美國(guó)優(yōu)質(zhì)農(nóng)地以每年平均200萬(wàn)英畝的速度減少，由此引發(fā)了一系列的

18、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境生態(tài)問(wèn)題。為此，美國(guó)各州開(kāi)始采取一系列的措施來(lái)控制城市發(fā)展規(guī)模，保護(hù)優(yōu)質(zhì)農(nóng)地，使土地用途管制內(nèi)容成功轉(zhuǎn)向控制城市規(guī)模和農(nóng)地保護(hù)。由于土地利用規(guī)劃與控制是地方政府的責(zé)任，因此各州政府都頒布了各自的法案，通過(guò)法律要求地方政府根據(jù)本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和土地利用現(xiàn)狀，劃定城市增長(zhǎng)線，分期分批發(fā)展，建筑許可的總量控制等措施來(lái)控制城市發(fā)展規(guī)模，保護(hù)優(yōu)質(zhì)農(nóng)地。美國(guó)土地利用規(guī)劃體系分為州土地利用規(guī)劃和地方土地利用規(guī)劃。美國(guó)總體規(guī)劃又稱“非永久性憲法”，即根據(jù)不斷變化的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)定期修訂。同時(shí)建立嚴(yán)格的土地利用規(guī)劃制定程序。通過(guò)土地利用規(guī)劃，引導(dǎo)城市的發(fā)展，緩解城市發(fā)展壓力，控制土地開(kāi)發(fā)的區(qū)位速度

19、、公共設(shè)施的服務(wù)水平。1993年通過(guò)的美國(guó)紐約市區(qū)劃決議是迄今最新的版本。由于經(jīng)過(guò)不斷修訂和補(bǔ)充，形成系統(tǒng)而完整的一套區(qū)劃規(guī)定，并一直發(fā)揮著良好的作用。這套決議是規(guī)劃、設(shè)計(jì)、開(kāi)發(fā)、管理必須遵守的法定條例。它具有以下特點(diǎn)： (1)它將土地用途和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的區(qū)劃與建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)規(guī)定結(jié)合在一起，將使用權(quán)編制與實(shí)施規(guī)劃過(guò)程中必須遵守的事項(xiàng)有機(jī)地聯(lián)系在一起，既有利于執(zhí)行，又方便使用。 (2)用地區(qū)劃覆蓋全市，全紐約市按限制性用地號(hào)、區(qū)劃圖號(hào)、街區(qū)號(hào)和地塊號(hào)四個(gè)層次組成編號(hào)等系列。并在全覆蓋的前提下，按不同地理位置和不同開(kāi)發(fā)狀況予以區(qū)別對(duì)待。 (3)在嚴(yán)格的控制之中留有機(jī)動(dòng)靈活的余地，以適應(yīng)市場(chǎng)變化和一些不

20、可預(yù)見(jiàn)的因素對(duì)土地使用和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的沖擊，并隨發(fā)展變化而不斷補(bǔ)充和修訂。按照發(fā)展的需要及勢(shì)頭，及時(shí)劃出“特殊目的區(qū)”進(jìn)行專門(mén)區(qū)劃。這是為防止出現(xiàn)空白而對(duì)開(kāi)發(fā)失控，同時(shí)又配合新情況而采取的應(yīng)變手段之一。 二日本：綜合管理為導(dǎo)向型的土地利用規(guī)劃 日本土地利用基本規(guī)劃對(duì)各區(qū)域土地發(fā)揮綜合調(diào)控和間接管理作用。根據(jù)土地利用不同類型劃分不同的用途，各區(qū)域再依據(jù)個(gè)別法進(jìn)行土地利用的限制。日本的土地利用通過(guò)國(guó)土利用規(guī)劃和土地利用基本規(guī)劃進(jìn)行宏觀管理，并通過(guò)法律和行政的手段，使宏觀管理與微觀管理結(jié)合起來(lái)，形成一個(gè)比較系統(tǒng)完善的體系。日本的城市土地利用是以土地私有制和自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)建立的，依法律和行政手段實(shí)現(xiàn)土

21、地利用的微觀調(diào)控，建立比較完整的體系。其特點(diǎn)是著重于宏觀的直接調(diào)控，同時(shí)實(shí)行間接的微觀調(diào)控。 日本土地規(guī)劃體系由國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃、國(guó)土利用規(guī)劃、土地利用基本規(guī)劃和城市規(guī)劃等構(gòu)成。日本土地規(guī)劃按層次分為全國(guó)規(guī)劃，都、道、府、縣規(guī)劃和市、鎮(zhèn)、村規(guī)劃三級(jí)，每級(jí)規(guī)劃都是對(duì)各自區(qū)域內(nèi)國(guó)土利用合理組織所應(yīng)采取的措施和設(shè)想。到目前為止，日本已完成了五次國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃，根據(jù)各項(xiàng)公共事業(yè)的性質(zhì)、建設(shè)地點(diǎn)以及計(jì)劃的實(shí)施程度，對(duì)國(guó)土利用進(jìn)行綜合調(diào)整。為確保公共事業(yè)建設(shè)所需的土地，日本制定了整備計(jì)劃，確保土地開(kāi)發(fā)的順利進(jìn)行。 為了緩和土地供需矛盾，日本鼓勵(lì)建設(shè)高層公共住宅。同時(shí)，為充分利用土地資源，合理開(kāi)發(fā)地下空間

22、，有效擴(kuò)展城市容量，提高土地利用率。日本還大力開(kāi)發(fā)地下交通，發(fā)展地鐵體系，努力擴(kuò)展土地經(jīng)濟(jì)供給能力。為防止城市無(wú)序擴(kuò)張，日本實(shí)行土地使用分區(qū)管制，嚴(yán)格控制農(nóng)地轉(zhuǎn)用。日本將城市區(qū)域劃分為“市街化區(qū)域”和“市街化調(diào)整區(qū)域”，在市街化調(diào)整區(qū)域以外，將農(nóng)地分為一、二、三類。原則上不許可一類農(nóng)地轉(zhuǎn)用，許可三類農(nóng)地轉(zhuǎn)用，當(dāng)在三類農(nóng)地中轉(zhuǎn)用有困難或不適當(dāng)時(shí)才準(zhǔn)許二類農(nóng)地轉(zhuǎn)用。 另外，日本建立了一整套的以限制土地交易為主要目的的土地交易管理制度。在該制度體系中，最重要的是土地交易審批制度，用以直接控制某些地區(qū)的地價(jià)水平及土地使用目的。日本的都、道、府、縣各地方政府在自己的行政區(qū)范圍內(nèi)確定“限制區(qū)域”。限制區(qū)域

23、一經(jīng)確定，其時(shí)效一般為5年，過(guò)了5年后，或者重新確定該地區(qū)仍然為“限制區(qū)域”，或者自動(dòng)取消。限制區(qū)域確定后，在這個(gè)區(qū)域內(nèi)的土地交易如果面積超過(guò)一定的標(biāo)準(zhǔn)，就必須得到地方政府的批準(zhǔn)。土地交易雙方正式簽訂交易合同以前，必須向地方政府提出申請(qǐng)，政府對(duì)土地交易主要是從土地交易價(jià)格和土地使用目的兩個(gè)方面進(jìn)行審查。交易價(jià)格審查以交易土地附近的地價(jià)水平及政府確定的限制價(jià)格為依據(jù)，使用目的審查以城市規(guī)劃要求為依據(jù)。 三英國(guó)：法規(guī)為導(dǎo)向型的土地利用規(guī)劃 英國(guó)城市土地規(guī)劃由完善的法規(guī)體系和執(zhí)法系統(tǒng)構(gòu)成。其立法系統(tǒng)包括制定城市土地利用規(guī)劃法案和編制具有法律約束力的開(kāi)發(fā)規(guī)劃；其執(zhí)法系統(tǒng)則是指以簽發(fā)規(guī)劃許可控制地區(qū)的土

24、地開(kāi)發(fā)活動(dòng)。 英國(guó)規(guī)劃法明確指出，除少數(shù)例外，所有的開(kāi)發(fā)與建設(shè)必須通過(guò)規(guī)劃得到政府的批準(zhǔn)。這是因?yàn)槭袌?chǎng)本身無(wú)法產(chǎn)生一個(gè)合理的、有效的土地使用機(jī)制，無(wú)法做到既能在短期內(nèi)解決對(duì)空間合理的要求，又能滿足未來(lái)發(fā)展的長(zhǎng)期需要。同時(shí)，土地是人類賴以生存的有限資源，政府部門(mén)必須參與土地的分配，在再分配過(guò)程中對(duì)近期和遠(yuǎn)期的要求進(jìn)行平衡，對(duì)不同利益集團(tuán)之間進(jìn)行平衡。 英國(guó)的法律規(guī)定在規(guī)劃的編制過(guò)程中，必須有三個(gè)月公眾參與的階段，這項(xiàng)規(guī)定可以從兩個(gè)方面來(lái)理解：首先，城市規(guī)劃的實(shí)施毫無(wú)疑問(wèn)地將影響社會(huì)某些人的利益，所以人們有權(quán)利了解規(guī)劃的詳細(xì)內(nèi)容。同時(shí)還應(yīng)該給人們以表達(dá)意見(jiàn)的機(jī)會(huì)。通過(guò)這種方式促使規(guī)劃考慮絕大多數(shù)市

25、民的利益；第二，規(guī)劃的實(shí)施不僅需要政府的投資，也需要私人的投資。公眾參與能夠協(xié)助投資者與開(kāi)發(fā)商了解投資環(huán)境和有關(guān)規(guī)劃事宜。 民主監(jiān)督制度作為對(duì)土地規(guī)劃法規(guī)體系中的約束行為，反映在土地規(guī)劃法規(guī)的立法系統(tǒng)中是民主參與政策；反映在土地規(guī)劃法規(guī)的執(zhí)法系統(tǒng)中，則表現(xiàn)為“規(guī)劃起訴”和中央政府對(duì)地方政府在執(zhí)法過(guò)程中的強(qiáng)化監(jiān)督管理。在英國(guó)，每一種類型的開(kāi)發(fā)規(guī)劃編制過(guò)程中幾乎都有法定的公眾參與程序。其形式有公眾評(píng)議、公眾審查、公眾討論、公眾審核、公眾意見(jiàn)等等。英國(guó)有關(guān)城市規(guī)劃方面的起訴分為規(guī)劃起訴和強(qiáng)制執(zhí)行起訴。完整的民主監(jiān)督制度保證了城市利用與開(kāi)發(fā)中按照城市規(guī)劃要求而有序展開(kāi)。作為開(kāi)發(fā)商在投資開(kāi)發(fā)前，他要對(duì)土

26、地使用規(guī)劃方案有所了解。需要知道周圍地區(qū)的土地使用性質(zhì)他需要知道在其中投資地區(qū)附近所進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)是否有利于開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)和獲取利潤(rùn)。 第二章土地利用總體規(guī)劃 第一節(jié)土地利用總體規(guī)劃的性質(zhì)和內(nèi)容 一土地利用總體規(guī)劃的概念 在1998年修訂后的土地管理法中，對(duì)土地利用總體規(guī)劃的定義是：土地利用總體規(guī)劃，是在一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求和當(dāng)?shù)刈匀弧⒔?jīng)濟(jì)、社會(huì)條件，對(duì)土地的開(kāi)發(fā)、利用、整治、保護(hù)在空間上、時(shí)間上所作的總體安排和布局。 規(guī)劃的目的：“加強(qiáng)對(duì)土地利用的宏觀控制和計(jì)劃管理，合理利用土地資源，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展”，因此土地利用總體規(guī)劃是土地管理的重要內(nèi)容，是土地管理科學(xué)化

27、、法制化的基礎(chǔ)，同時(shí)亦為實(shí)行用地分區(qū)和用地審批相結(jié)合的土地管理制度提供依據(jù)。 規(guī)劃的特點(diǎn)：具有戰(zhàn)略性、地域性、政策性、綜合性、動(dòng)態(tài)性，也兼有近期實(shí)施的可操作性。 土地利用總體規(guī)劃是法定的最權(quán)威的土地利用規(guī)劃，是土地利用的總綱，對(duì)城市規(guī)劃、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)規(guī)劃等專業(yè)、專項(xiàng)規(guī)劃的規(guī)模和布局起控制和指導(dǎo)作用。 二土地利用總體規(guī)劃的性質(zhì) 1.土地利用總體規(guī)劃是土地資源配置的戰(zhàn)略性規(guī)劃； 2.土地利用總體規(guī)劃是社會(huì)總體利益的要求； 3.土地利用總體規(guī)劃強(qiáng)調(diào)自上而下，逐級(jí)控制； 4.土地利用總體規(guī)劃的作用是因地制宜，合理配置土地資源。 三土地利用總體規(guī)劃的內(nèi)容 不同層級(jí)政府的職能不同，地域空間尺度不同，各級(jí)

28、政府負(fù)責(zé)編制和實(shí)施本級(jí)土地利用總體規(guī)劃的任務(wù)和內(nèi)容也不盡相同?？偟膩?lái)看，國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)規(guī)劃體系中，從上至下，規(guī)劃任務(wù)和內(nèi)容由宏觀逐漸向中觀，進(jìn)而向微觀轉(zhuǎn)變。 1.全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要 國(guó)家和省級(jí)土地利用總體規(guī)劃屬于高層次的政策性規(guī)劃，主要起宏觀調(diào)控作用。 2.省級(jí)土地利用總體規(guī)劃 以全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要作為省級(jí)規(guī)劃的依據(jù)。 3.地（市）級(jí)土地利用總體規(guī)劃的主要內(nèi)容 地區(qū)（市）級(jí)規(guī)劃是由由省級(jí)規(guī)劃向縣級(jí)規(guī)劃過(guò)渡的中間層次，其中，市域土地利用總體規(guī)劃仍屬于政策性規(guī)劃的范疇，中心城區(qū)土地利用總體規(guī)劃則屬于管理型規(guī)劃。 .根據(jù)省級(jí)土地利用總體規(guī)劃的要求，結(jié)合地區(qū)土地資源及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

29、的情況，確定土地利用目標(biāo)和方向； .根據(jù)本地區(qū)土地利用的自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)條件和經(jīng)濟(jì)布局進(jìn)行地域分區(qū)，確定各地域土地利用方向和管理措施； .研究分析土地的供需情況，綜合研究進(jìn)行土地利用結(jié)構(gòu)與布局調(diào)整； .確定本地區(qū)與周邊地區(qū)在中心城市職能、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)上的分工與協(xié)作關(guān)系，確定中心城市建設(shè)用地規(guī)模和范圍，處理好土地開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)、整治的關(guān)系，確定基本農(nóng)田保護(hù)、土地開(kāi)發(fā)整理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)的重點(diǎn)地區(qū)，確定重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目及土地開(kāi)發(fā)、整治和保護(hù)的重點(diǎn)地區(qū)，并將耕地等重要土地資源的控制指標(biāo)分解到縣級(jí)政府； .制定實(shí)施規(guī)劃的政策措施。 4.縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃的主要內(nèi)容 縣級(jí)土地利用總體

30、規(guī)劃屬于管理型規(guī)劃，是土地利用管理的重要依據(jù)，也是保證省級(jí)和全國(guó)土地利用總體規(guī)劃實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。 根據(jù)地級(jí)規(guī)劃所規(guī)定的土地利用方向、重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的布局，結(jié)合本縣的土地資源特點(diǎn)，確定縣內(nèi)的土地利用方向、各類用地的規(guī)模和布局，重點(diǎn)確定耕地、土地開(kāi)發(fā)整理和城鎮(zhèn)建設(shè)用地控制指標(biāo)和布局，并把指標(biāo)分解到鄉(xiāng)；進(jìn)行土地利用分區(qū)，編制各分區(qū)用途管制規(guī)則；制定實(shí)施規(guī)劃的措施。 縣級(jí)土地規(guī)劃的內(nèi)容一般包括： 、研究規(guī)劃期間社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地利用的需求，確定規(guī)劃的主要任務(wù)； 、提出未來(lái)土地利用的戰(zhàn)略目標(biāo)，明確土地利用的重點(diǎn)和方針； 、調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和布局，制訂全縣各類用地控制的具體指標(biāo)； 、規(guī)劃生態(tài)保護(hù)和重點(diǎn)城鎮(zhèn)建設(shè)用

31、地； 、安排交通、水利及能源等重點(diǎn)項(xiàng)目用地； 、劃定土地用途區(qū)，并制定各區(qū)土地利用管制規(guī)則； 、將全縣土地利用的主要指標(biāo)分解落實(shí)到各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)； 、制定近期規(guī)劃； 、擬定實(shí)施規(guī)劃的措施。 5.鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃的主要內(nèi)容 鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃處于土地利用總體規(guī)劃體系的最低層，屬實(shí)施型規(guī)劃。鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃重在定位落實(shí)，要以規(guī)劃圖為主，提高規(guī)劃的可操作性。 根據(jù)縣級(jí)規(guī)劃的要求和本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）自然社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，確定本鄉(xiāng)土地利用的目標(biāo)、發(fā)展方向和各類用地指標(biāo)，重點(diǎn)安排好耕地、生態(tài)環(huán)境用地及其他基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施用地，確定村鎮(zhèn)建設(shè)用地和土地整理、復(fù)墾、開(kāi)發(fā)的規(guī)模和范圍； 進(jìn)行土地用途分區(qū)，落實(shí)每一塊土地的具體用途和

32、限制條件；制定實(shí)施規(guī)劃的措施。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃的內(nèi)容一般包括： 研究分析土地利用現(xiàn)狀和土地供需狀況； 確定規(guī)劃目標(biāo)； 調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和布局； 劃定土地用途區(qū)； 落實(shí)耕地保有量及基本農(nóng)田保護(hù)面積； 確定建制鎮(zhèn)、小集鎮(zhèn)、中心村、居民點(diǎn)（村民建房用地）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、獨(dú)立工礦建設(shè)用地規(guī)模和范圍； 安排交通、水利及能源等重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目用地布局； 安排土地整理、復(fù)墾、開(kāi)發(fā)項(xiàng)目（區(qū)）； 安排生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)用地； 制定近期規(guī)劃； 制定實(shí)施規(guī)劃的措施。 6.土地利用總體規(guī)劃報(bào)告的內(nèi)容 前言、行政區(qū)內(nèi)自然和社會(huì)經(jīng)濟(jì)概況、土地資源及利用現(xiàn)狀分析、土地適宜性評(píng)價(jià)、土地供給和需求分析、土地利用總體規(guī)劃方案

33、和用地平衡、土地利用分區(qū)、土地利用總體規(guī)劃圖、規(guī)劃說(shuō)明、規(guī)劃實(shí)施措施。 第二節(jié)土地利用總體規(guī)劃的編制程序 一.土地利用總體規(guī)劃的編制過(guò)程 土地利用總體規(guī)劃工作一般可分為準(zhǔn)備、編制、審批三個(gè)階段。 （1）組織與技術(shù)準(zhǔn)備階段 土地利用總體規(guī)劃是一項(xiàng)綜合協(xié)調(diào)工作，涉及到許多部門(mén)，所以土地利用總體規(guī)劃應(yīng)由當(dāng)?shù)卣畞?lái)領(lǐng)導(dǎo)，規(guī)劃辦公室是具體編制規(guī)劃的工作班子，應(yīng)包括科技人員，及適合做綜合工作的專家。 明確規(guī)劃任務(wù)，確定工作內(nèi)容，確定所需收集資料及其來(lái)源，人員配備，工作經(jīng)費(fèi)，時(shí)間進(jìn)度等。 明確規(guī)劃的范圍、時(shí)間期限、指導(dǎo)思想、目的、參與規(guī)劃的部門(mén)、技術(shù)路線、成果要求等。 （2）編制規(guī)劃階段 主要是在準(zhǔn)備階段的

34、基礎(chǔ)上，搞好用地分區(qū)，擬定用地指標(biāo)，編制規(guī)劃供選方案并組織人員論證，完成規(guī)劃初稿、規(guī)劃說(shuō)明和總體規(guī)劃圖。 在實(shí)地調(diào)查基礎(chǔ)上，收集、整理和分析核實(shí)有關(guān)自然構(gòu)成要素，如氣候、地形、土壤、水文地質(zhì)等方面的圖件資源、等方面的數(shù)據(jù)、圖件、文字等資料。 重點(diǎn)進(jìn)行土地評(píng)價(jià)、經(jīng)濟(jì)分析、社會(huì)分析和環(huán)境分析。 要進(jìn)行土地利用戰(zhàn)略研究。 編制規(guī)劃供選方案，根據(jù)土地利用中存在問(wèn)題及解決途徑的不同，土地利用目標(biāo)的不同等，編制不同的規(guī)劃方案，根據(jù)土地利用存在的的主要問(wèn)題和規(guī)劃目標(biāo)、任務(wù)，對(duì)各個(gè)供選方案進(jìn)行評(píng)價(jià)和比較，從中選出較好的方案。方案的評(píng)價(jià)從社會(huì)的接受性、土地利用方式的適宜性、規(guī)劃對(duì)土地資源和環(huán)境的影響、對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)

35、的影響以及對(duì)政府的影響等方面考慮。 （3）規(guī)劃審批和公布實(shí)施階段 包括規(guī)劃成果驗(yàn)收、土地利用總體規(guī)劃的審批及實(shí)施。 規(guī)劃經(jīng)批準(zhǔn)后，由同級(jí)人民政府組織實(shí)施，該級(jí)土地管理部門(mén)為規(guī)劃實(shí)施主管部門(mén)。 二.編制規(guī)劃的基本原則 1.綜合分析與可持續(xù)發(fā)展的原則 2.系統(tǒng)性原則 3.靈活性與動(dòng)態(tài)性的原則 4.珍惜土地，保護(hù)耕地的原則 5.統(tǒng)籌兼顧，全面安排的原則 6.因地制宜，切實(shí)可行的原則 7.部門(mén)和公眾參與的原則 9.以供給能力調(diào)控用地需求的原則 三土地利用總體規(guī)劃的技術(shù)手段 地理信息系統(tǒng)、各類GIS軟件系統(tǒng)等。 四土地利用總體規(guī)劃的監(jiān)督執(zhí)行 監(jiān)督不是規(guī)劃的過(guò)程，但它是完成規(guī)劃的必需步驟。 監(jiān)督機(jī)構(gòu)是各級(jí)

36、人大、政府、行政執(zhí)法部門(mén)。 土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施應(yīng)包括法律措施、行政措施、經(jīng)濟(jì)措施、技術(shù)措施等。 土地利用總體規(guī)劃在實(shí)施過(guò)程中，可以根據(jù)需要對(duì)規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行修訂。修訂的時(shí)間，一般五年或十年修訂一次。一般情況下，規(guī)劃一旦審批通過(guò)，不準(zhǔn)隨意修改。 第三節(jié)土地利用總體規(guī)劃與其他專項(xiàng)規(guī)劃的關(guān)系 一.土地利用總體規(guī)劃與基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃的關(guān)系 基本農(nóng)田是指“按照一定時(shí)期人口和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地。” 基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃的核心是對(duì)基本保護(hù)區(qū)內(nèi)農(nóng)田實(shí)行特殊保護(hù)。其內(nèi)容包括基本農(nóng)田保護(hù)方案和保護(hù)區(qū)劃定、落實(shí)規(guī)劃方案、制定保護(hù)措施。 土地利用總體規(guī)劃應(yīng)包含基本農(nóng)田保護(hù)

37、規(guī)劃的原則，基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)納入土地利用總體規(guī)劃的目標(biāo)、用地指標(biāo)和用地分區(qū)中。 耕地總量應(yīng)該是動(dòng)態(tài)平衡的。其內(nèi)涵一是數(shù)量上的平衡，二是耕地質(zhì)量上的平衡?；緝?nèi)容有抓農(nóng)田基本建設(shè)、改造中低產(chǎn)田、小流域治理等，還包括占用耕地后復(fù)墾再造耕地。 二土地利用總體規(guī)劃與村鎮(zhèn)規(guī)劃、城市規(guī)劃的關(guān)系 村鎮(zhèn)規(guī)劃的任務(wù)是根據(jù)一定時(shí)期村鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，確定村鎮(zhèn)性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向，合理利用村鎮(zhèn)土地，協(xié)調(diào)村鎮(zhèn)布局及進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署和全面安排。 村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃是點(diǎn)和面、局部和整體的關(guān)系。 城市規(guī)劃是為了實(shí)現(xiàn)一定時(shí)期內(nèi)城市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，確定城市性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向，協(xié)調(diào)城市空間

38、布局和進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署和全面安排。 城市規(guī)劃是建設(shè)城市和管理城市的基本依據(jù)，是確保城市空間資源的有效配置和土地合理利用的前提和基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的重要手段之一。在我國(guó)，城市規(guī)劃根據(jù)其詳細(xì)程度的不同，又進(jìn)一步分為城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃。 第四節(jié)編制土地利用總體規(guī)劃的幾個(gè)專題研究 一.土地利用現(xiàn)狀分析 影響土地利用的自然與社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件分析、土地資源數(shù)量分析和質(zhì)量分析、土地利用結(jié)構(gòu)分析（8大類型）、土地利用動(dòng)態(tài)變化分析、土地利用程度分析、土地利用集約度和土地利用效益分析（包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益）。 通過(guò)對(duì)上述土地利用的各種分析，進(jìn)行土地利用現(xiàn)狀評(píng)述，總結(jié)土地

39、利用的變化規(guī)律、利用特點(diǎn)、成功的經(jīng)驗(yàn)、土地利用存在的問(wèn)題和產(chǎn)生的原因，并提出合理利用土地的設(shè)想。 二.土地評(píng)價(jià) 土地評(píng)價(jià)的目的：是為土地管理、土地利用規(guī)劃及土地估價(jià)服務(wù)。 土地的適宜性評(píng)價(jià)的原則：是以一定的利用方式為前提、多宜性、綜合性等。 土地的自然適應(yīng)性評(píng)價(jià)就是評(píng)價(jià)某種植物或土地利用方式對(duì)土地自然特性的適宜程度，或者是評(píng)價(jià)某一土地類型對(duì)不同的植物或土地利用方式的適宜程度。大多數(shù)土地適宜性評(píng)價(jià)是通過(guò)分析土地的限制性進(jìn)行的。土地的限制性有大有小，有可改變和不可改變之分。 土地的適宜性分類：就是根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)，確定土地對(duì)某種土地利用方式的適宜性和適宜程度。土地的適宜性分類包括自然適宜性和經(jīng)濟(jì)適宜

40、性。 土地資源的質(zhì)量：是土地可利用程度的標(biāo)志，是土地多種屬性的綜合體現(xiàn)，是評(píng)定土地適宜性、適宜等級(jí)的基礎(chǔ)。構(gòu)成土地資源質(zhì)量因素的主要是環(huán)境因素（全球環(huán)境、地域性環(huán)境）、原生因素（立地條件、礦物質(zhì)因素）及可更生因素（生態(tài)、工程、工業(yè)化因素、經(jīng)營(yíng)管理因素等）。衡量土地資源質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)通常是通過(guò)土地的自然級(jí)別和經(jīng)濟(jì)級(jí)別的差異來(lái)表現(xiàn)的。一般有4項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)：肥沃度標(biāo)準(zhǔn)、適宜性標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)、潛在性標(biāo)準(zhǔn)。 土地資源承載力：是指土地資源的人口承載潛力。土地評(píng)價(jià)是人口承載力研究的基礎(chǔ)，土地生產(chǎn)潛力是土地資源承載力研究的核心，土地生態(tài)環(huán)境保護(hù)是土地資源承載力研究的先決條件，科學(xué)技術(shù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件也是土地資源承載力研究

41、中必須要考慮的。 影響土地承載力的因素包括：土地資源的數(shù)量和質(zhì)量、氣候資源和水資源狀況、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)條件、物質(zhì)生活水平的平均需要、土地承載力的研究時(shí)間段。 農(nóng)用地分等定級(jí)：農(nóng)用地分等、定級(jí)的工作對(duì)象是現(xiàn)有農(nóng)用地和宜農(nóng)未利用地。 農(nóng)用地分等定級(jí)就是依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)與方法將具有不同質(zhì)量或生產(chǎn)力水平的農(nóng)用地分類為不同的等與級(jí)，以反映它們的差別。農(nóng)用地等別是依據(jù)構(gòu)成土地質(zhì)量穩(wěn)定的自然條件和經(jīng)濟(jì)條件，在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行的農(nóng)用地質(zhì)量綜合評(píng)定。農(nóng)用地等別劃分側(cè)重于反映因農(nóng)用地潛在的（或理論的）區(qū)域自然質(zhì)量、平均利用水平和平均效益水平不同，而造成的農(nóng)用地生產(chǎn)力水平差異。 農(nóng)用地分等定級(jí)的原則：綜合分析原則、分層控制

42、原則、主導(dǎo)因素原則、土地收益差異原則以及定量分析與定性分析相結(jié)合原則。 （3）人口與土地需求量預(yù)測(cè) 預(yù)測(cè)是指預(yù)先或事先的預(yù)測(cè)或估計(jì)，是人們利用已經(jīng)掌握的知識(shí)和手段，預(yù)先推知和判斷事物的未來(lái)或未知狀況。 各類預(yù)測(cè)方法大致可以概括為四類：直觀型、探索型、規(guī)范型及反饋型。 （4）土地利用總體規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià) 土地利用總體規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)是指對(duì)規(guī)劃實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)價(jià)，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)的方法和制度，可看作為戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)的一種。 環(huán)境影響評(píng)價(jià)的原則：因地制宜原則、層次性原則及主導(dǎo)性原則。 環(huán)境影響評(píng)價(jià)的主要內(nèi)容：對(duì)土壤的影響、對(duì)水環(huán)境

43、的影響、對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的影響和對(duì)自然災(zāi)害的影響。 土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的步驟：生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀及評(píng)價(jià)、土地利用總體規(guī)劃可能引致的環(huán)境問(wèn)題的識(shí)別、環(huán)境影響評(píng)價(jià)指標(biāo)分析、土地利用總體規(guī)劃的環(huán)境影響預(yù)測(cè)與評(píng)價(jià)、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量分區(qū)、土地利用總體規(guī)劃的建議。 第五節(jié)縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃的編制 在我國(guó)五級(jí)土地利用總體規(guī)劃體系中，縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃規(guī)劃是基礎(chǔ)。縣級(jí)規(guī)劃屬管理型規(guī)劃，它既要落實(shí)全國(guó)、省、地級(jí)規(guī)劃的指標(biāo)和布局的要求，起總量控制作用，又直接面向基層土地管理，對(duì)全縣范圍內(nèi)的各行業(yè)、各部門(mén)土地規(guī)劃起指導(dǎo)和控制以及承上啟下作用。實(shí)踐證明，縣級(jí)規(guī)劃是最重要的一級(jí)規(guī)劃。 1.縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃的任務(wù) 縣級(jí)土地

44、利用總體規(guī)劃通過(guò)具體劃分不同功能的土地利用區(qū)域，直接控制和具體實(shí)現(xiàn)土地利用規(guī)劃的各種要求，也是保證省級(jí)和全國(guó)土地利用總體規(guī)劃實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵?？h級(jí)土地利用總體規(guī)劃的任務(wù)是： 合理調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和布局，制定全縣各類用地指標(biāo)，確定土地整理、復(fù)墾、開(kāi)發(fā)、保護(hù)分階段任務(wù)； 劃定土地利用區(qū)，并確定各區(qū)土地利用管制規(guī)則； 安排能源、交通、水利等重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的用地； 將全縣土地利用指標(biāo)分解落實(shí)到各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)； 擬定實(shí)施規(guī)劃的措施。 2.編制縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃的準(zhǔn)備工作 組織準(zhǔn)備、收集資料。 3.土地供需分析 土地利用現(xiàn)狀分析、土地需求預(yù)測(cè)、土地供給分析、土地供需平衡分析。 土地供需平衡分析中，土地利用總體規(guī)劃“以供給制約和引導(dǎo)需求”主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：數(shù)量控制和質(zhì)量控制。 4.確定土地利用目標(biāo)與基本方針 確定規(guī)劃目標(biāo)的依據(jù)：上一級(jí)土地利用總體規(guī)劃的要求，或上級(jí)下達(dá)本縣的土地利用