應(yīng)對(duì)財(cái)政收入增速放緩八大政策建議

1、應(yīng)對(duì)財(cái)政收入增速放緩八大政策建議在財(cái)政收入特別是中央財(cái)政收入快速下降的情況下，如何正確認(rèn)識(shí)財(cái)政收入的基本態(tài)勢(shì)，把 握并遵循客觀規(guī)律，科學(xué)確定財(cái)政保障范圍，是財(cái)政政策管理與實(shí)施的難點(diǎn)所在，應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)， 積極有效優(yōu)化相關(guān)政策，對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行和完成宏觀調(diào)控任務(wù)具有重要意義。一、財(cái)政收入增速放緩的基本性質(zhì)、成因和預(yù)期分析當(dāng)前財(cái)政收入增速放緩的基本情況是：（一）財(cái)政收入增速放緩的兩個(gè)突出矛盾2013年以來，我國(guó)財(cái)政收入增長(zhǎng)面臨著兩個(gè)突出矛盾，即：財(cái)政收入特別是中央財(cái)政收入增 速明顯放緩的矛盾，以及財(cái)政收入放緩與財(cái)政支出剛性增長(zhǎng)反差形成的“懸殊額”不斷拉大 的矛盾。（二）當(dāng)前財(cái)政收入增速放緩的基本性質(zhì)

2、分析財(cái)政收入增速放緩的原因主要包括基本性因素、結(jié)構(gòu)性因素和臨時(shí)性因素三個(gè)方面，這可成 為對(duì)當(dāng)前財(cái)政收入增速放緩原因基本性質(zhì)分析的框架?；拘砸蛩貙?dǎo)致的財(cái)政收入增速放緩主要與宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和其他經(jīng)濟(jì)因素形成的基本面增長(zhǎng) 總量（規(guī)模）相關(guān)。在分析中，主要考慮以下四個(gè)方面的指標(biāo)因素：（1）宏觀經(jīng)濟(jì)增速應(yīng)有 明顯的放緩甚至衰退；（2）財(cái)政收入顯著低于GDP的增速；（3）主要固定資產(chǎn)的溢價(jià)能力下 降；（4）全要素生產(chǎn)率水平下降。結(jié)構(gòu)性因素導(dǎo)致的財(cái)政收入增速放緩主要與宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和財(cái)政收入增長(zhǎng)的結(jié)構(gòu)（比例）相 關(guān)。在研究中，主要分析以下五類結(jié)構(gòu)性指標(biāo)：（1）經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的結(jié)構(gòu)變化；（2）稅收制度 結(jié)構(gòu)變化；（

3、3）財(cái)政體制結(jié)構(gòu)變化；（4）固定資產(chǎn)結(jié)構(gòu)變化；（5）財(cái)政支出結(jié)構(gòu)變化。臨時(shí)性因素導(dǎo)致的財(cái)政收入增速放緩主要與某些具體改革和外部變化因素相關(guān)。在實(shí)際生活 中，主要包括以下四個(gè)方面的因素：（1）因?yàn)榇笞谏唐穬r(jià)格的突然變化導(dǎo)致的進(jìn)口環(huán)節(jié)稅收 收入下降；（2）因?yàn)檗r(nóng)牧產(chǎn)品價(jià)格突然上漲而導(dǎo)致的無稅收環(huán)節(jié)增加值的快速上升；（3）因 為稅收起征點(diǎn)等改革而導(dǎo)致突然減收；（4）因?qū)χ貜?fù)征稅的紓解而導(dǎo)致的突然減收等。不同性質(zhì)的財(cái)政收入增速放緩的解決方法不同。對(duì)于基本性因素導(dǎo)致的財(cái)政收入增速放緩， 我們只能采用將部分財(cái)政政策用以支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資產(chǎn)溢價(jià)的辦法作為基礎(chǔ)，并適時(shí)調(diào)整相 關(guān)收入改革進(jìn)程的基本策略，必要時(shí)考慮

4、政府支出“瘦身”；而若是結(jié)構(gòu)性因素導(dǎo)致的財(cái)政收 入增速放緩，則可以在保持整個(gè)收支格局基本穩(wěn)定的前提下，下大力氣，有重點(diǎn)、有步驟解 決好運(yùn)行中的結(jié)構(gòu)性問題，糾正現(xiàn)行政策的扭曲;對(duì)于臨時(shí)性因素導(dǎo)致的財(cái)政收入增速放緩， 則可以通過政府的資產(chǎn)處置收入或是債務(wù)性收入對(duì)資金缺口進(jìn)行臨時(shí)性補(bǔ)充，待相關(guān)改革成效顯現(xiàn)或風(fēng)險(xiǎn) 因素消退后，再回歸正常收支狀態(tài)。從當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和財(cái)政改革的形勢(shì)看，基本表現(xiàn)為結(jié)構(gòu)性增速放緩的特征。因此，化解 財(cái)政收入增速放緩問題的根本思路不是放緩減稅改革，在維護(hù)財(cái)政經(jīng)濟(jì)形勢(shì)穩(wěn)定的情況下， 尋求發(fā)展；而是謹(jǐn)慎分析并研討頂層規(guī)劃的各個(gè)環(huán)節(jié)，堅(jiān)持正確的改革方向和系統(tǒng)性原則， 大力推進(jìn)改革，

5、積極促進(jìn)制度和管理創(chuàng)新，用包括存量改革在內(nèi)的方式開創(chuàng)財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展新 局面。此外，當(dāng)前還表現(xiàn)為臨時(shí)性增速放緩的特征。主要臨時(shí)性因素的構(gòu)成，要么是不易控制的因 素導(dǎo)致，要么是我們正在推進(jìn)改革的一種短期效果。因此，不宜就因素本身來進(jìn)行調(diào)整和控 制，可采用加大政府資產(chǎn)處理規(guī)?；蜻M(jìn)一步擴(kuò)大政府性債務(wù)融資的方式進(jìn)行補(bǔ)償和化解。建 議在上述臨時(shí)性因素尚未消退的情況下，2014年政府為彌補(bǔ)赤字的債務(wù)融資總規(guī)模至少仍應(yīng) 保持在1萬億元以上。（三）近期財(cái)政經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化對(duì)結(jié)構(gòu)性因素的影響我們通過對(duì)當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的判斷和財(cái)政改革推進(jìn)的預(yù)期，展開對(duì)上述結(jié)構(gòu)性因素影響的 分析。主要內(nèi)容包括：國(guó)際經(jīng)濟(jì)總體呈加速?gòu)?fù)蘇的環(huán)境

6、，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供支持在國(guó)際經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的推動(dòng)下，我國(guó)的出口環(huán)境有望改善，出口行業(yè)的產(chǎn)出水平、利潤(rùn)水平和固 定資產(chǎn)投資都有望持續(xù)擴(kuò)張，從而改善我國(guó)的企業(yè)所得稅和其他流轉(zhuǎn)稅的收入狀況；此外， 受到全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇利好消息的影響，全球資本市場(chǎng)有望恢復(fù)增長(zhǎng)，從而為資本性稅收提供空 間；大宗商品進(jìn)口價(jià)格也有望保持上升的態(tài)勢(shì)，提高進(jìn)口環(huán)節(jié)的稅收收入。因此，國(guó)際經(jīng)濟(jì) 的復(fù)蘇將明顯緩解影響我國(guó)財(cái)政收入增長(zhǎng)的結(jié)構(gòu)性因素。國(guó)內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)保持穩(wěn)定，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重心向第二產(chǎn)業(yè)略有偏移從投資結(jié)構(gòu)來看，上半年，第二產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)性投資占比明顯上升，房地產(chǎn)開發(fā)性投資沒有進(jìn) 一步擠占實(shí)體經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)性投資的空間。工業(yè)增加值增速保持基本穩(wěn)定

7、，并略快于GDP的增速 水平，有望通過設(shè)備改造和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方式帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，在短期表現(xiàn)為 財(cái)政收入弱衰退后，將逐步轉(zhuǎn)入支持財(cái)政收入增長(zhǎng)階段。產(chǎn)業(yè)政策將繼續(xù)在創(chuàng)新型企業(yè)和中小企業(yè)發(fā)展方面發(fā)力從2013年產(chǎn)業(yè)政策的核心看，強(qiáng)調(diào)包容性的色彩，即：我國(guó)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出多層次性，因此，無 論是勞動(dòng)密集型還是技術(shù)密集性，無論是現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)組織還是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)形態(tài)都擁有良好的發(fā)展 空間。產(chǎn)業(yè)政策對(duì)稅收優(yōu)惠的要求基本保持在特定園區(qū)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和中小企業(yè)發(fā)展等 方面，短期內(nèi)呈現(xiàn)出弱減收效果，未來將隨著經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇而相應(yīng)改善?！盃I(yíng)改增”改革持續(xù)推進(jìn)，結(jié)構(gòu)性減稅和總量性增收有機(jī)統(tǒng)一在短期內(nèi)減稅減收的同時(shí)，“營(yíng)改

8、增”改革有助于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)分工細(xì)化和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)與先進(jìn)制造 業(yè)的發(fā)展，因此，從長(zhǎng)期來看，財(cái)政收入總規(guī)模仍可保持快速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。財(cái)政體制調(diào)整穩(wěn)步推進(jìn)，地方稅制和轉(zhuǎn)移支付有望進(jìn)一步優(yōu)化目前，按照財(cái)力與事權(quán)相匹配的原則，在一定范圍內(nèi)，將實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入的逐步下沉和事權(quán)的 有序上劃，這一改革將優(yōu)化中央與地方的財(cái)政收入關(guān)系，從而為地方擁有并自主使用更多的 財(cái)力提供空間。另外，房產(chǎn)稅擴(kuò)圍、資源稅從價(jià)改革等一系列有利于地方稅制的改革正在穩(wěn) 步推進(jìn)，上述稅收有望逐漸成長(zhǎng)為地方的主體稅種，并進(jìn)一步增強(qiáng)地方可支配的財(cái)力水平。 中央與地方之間的縱向轉(zhuǎn)移支付將進(jìn)一步提高一般性轉(zhuǎn)移支付的水平；而地方與地方間的橫 向轉(zhuǎn)移支付制度也

9、將逐步建立?？傮w來看，當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和財(cái)政改革環(huán)境有助于緩解財(cái)政收入增速持續(xù)放緩的風(fēng)險(xiǎn)。因 此，我們暫沒有必要調(diào)整財(cái)政支出的基本結(jié)構(gòu)，民生和“三農(nóng)”支出仍將是中央財(cái)政支出的 重點(diǎn)內(nèi)容；也沒有必要全力維護(hù)房地產(chǎn)市場(chǎng)的繁榮，適時(shí)適度強(qiáng)化對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控，有 助于在經(jīng)濟(jì)、財(cái)政都可承受的范圍內(nèi)，更好地推進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。對(duì)待當(dāng)前財(cái)政收入增速放 緩的情況，我們可以統(tǒng)籌利用既有財(cái)力、債務(wù)融資、資產(chǎn)處置和行政指導(dǎo)等資源，大力促進(jìn) 改革，全力推進(jìn)創(chuàng)新，支持轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，用局部質(zhì)變性的改革和有序量變性的改進(jìn)來 應(yīng)對(duì)當(dāng)前困局。二、應(yīng)對(duì)財(cái)政收入增速放緩的基本思路及政策建議（一）應(yīng)對(duì)財(cái)政收入增速放緩的基本思路考

10、慮適應(yīng)財(cái)政收入增速放緩的現(xiàn)實(shí)，首先通過優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)開拓收入來源，擴(kuò)大對(duì)“存量財(cái)富” 征稅；其次，在充分考慮近期和中長(zhǎng)期財(cái)政可持續(xù)發(fā)展和統(tǒng)籌把握代內(nèi)、代際平衡基礎(chǔ)上， 適度利用債務(wù)空間和規(guī)模，來度過短期財(cái)政支出壓力；再次，加強(qiáng)預(yù)算管理；第四，發(fā)揮財(cái) 政資金“四兩撥千斤”的作用，創(chuàng)新財(cái)政投資多元化渠道；第五，如果可用的手段仍不能應(yīng) 對(duì)增速放緩，“巧婦難為無米之炊”，就需要我們?cè)诮y(tǒng)籌考慮近期和中長(zhǎng)期財(cái)政平衡和可持續(xù) 發(fā)展基礎(chǔ)上進(jìn)一步界定政府職能，對(duì)政府支出范圍進(jìn)行一定程度“瘦身”，在保障民生支出的 前提下壓縮政府投資和行政支出。（二）應(yīng)對(duì)財(cái)政收入增速放緩的政策建議1 .優(yōu)化稅制開拓新財(cái)源收入，構(gòu)建和

11、完善合理的地方稅體系在現(xiàn)行稅制注重對(duì)“流量”征稅的基礎(chǔ)上，探索加大對(duì)“存量財(cái)產(chǎn)”征稅的力度，優(yōu)化稅制開拓財(cái)源，并結(jié)合財(cái)政體制改革構(gòu)建和完善合理的地方稅體系，同時(shí) 也強(qiáng)化社會(huì)公平調(diào)節(jié)。一是推進(jìn)資源稅改革進(jìn)程。盡快實(shí)行煤炭、巖金礦、磷礦等資源稅從 價(jià)計(jì)征改革。二是推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)稅制改革。在總結(jié)上海、重慶兩地試點(diǎn)的基礎(chǔ)上積極穩(wěn)妥推進(jìn) 房地產(chǎn)稅制度，可考慮將原房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅、土地使用稅、土地增值稅、土地出讓金 等項(xiàng)稅費(fèi)整合，轉(zhuǎn)化為房地產(chǎn)保有階段統(tǒng)一收取的房地產(chǎn)稅。三是適時(shí)啟動(dòng)環(huán)境稅改革措施。 同時(shí)，注意按客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事和嚴(yán)格法治規(guī)范，防止征收“過頭稅”。2.合理利用國(guó)債空間，度過短期財(cái)經(jīng)困難，促進(jìn)

12、長(zhǎng)期結(jié)構(gòu)優(yōu)化 首先，在充分考慮近期和中長(zhǎng)期財(cái)政可持續(xù)發(fā)展和統(tǒng)籌把握代內(nèi)、代際平衡的基礎(chǔ)上，合理 評(píng)估、適度利用債務(wù)空間和規(guī)模，來度過短期財(cái)政支出壓力。其次，充分認(rèn)識(shí)在邊際效應(yīng)遞 減規(guī)律的作用下，我國(guó)2008年以來積極財(cái)政政策擴(kuò)張性操作效果的下降，不能簡(jiǎn)單采用類似 2008年那樣的大規(guī)模經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張措施，更不能以犧牲調(diào)結(jié)構(gòu)為代價(jià)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，而必須 以實(shí)現(xiàn)有質(zhì)量、有效益、可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為目標(biāo)，在加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、不斷優(yōu)化經(jīng) 濟(jì)結(jié)構(gòu)中實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)體制和政治體制的深刻變革。為此，政府需要在短期需求下降和避免長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)中樞快速下移之間做好平衡，自覺地把“需 求管理”與中國(guó)特色的“供給管理”

13、有機(jī)地緊密結(jié)合起來。即：在經(jīng)濟(jì)周期中的每一個(gè)高速 增長(zhǎng)期，通過積極主動(dòng)的結(jié)構(gòu)性“填平補(bǔ)齊”盡量平穩(wěn)地、有保有壓地拉長(zhǎng)其時(shí)間段；而當(dāng) 每一個(gè)相對(duì)低迷期來臨，則通過“反周期操作”盡量以擴(kuò)張和結(jié)構(gòu)升級(jí)縮短其時(shí)間段。從而 使經(jīng)濟(jì)又好又快的狀態(tài)能夠長(zhǎng)期保持。3 .進(jìn)一步健全政府預(yù)算體系，強(qiáng)化資金統(tǒng)籌使用統(tǒng)籌使用政府性資源收入，建立健全政府預(yù)算體系，實(shí)行全口徑預(yù)算管理，在強(qiáng)化一般預(yù)算 收入管理的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)政府性基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度建設(shè)和管理，推進(jìn)社會(huì) 保險(xiǎn)基金預(yù)算管理制度化、規(guī)范化。在適合條件下可以考慮統(tǒng)籌使用一些資金，比如國(guó)有資 產(chǎn)收益，用于社會(huì)保障支出或財(cái)政一般預(yù)算支出，來增加財(cái)政可用財(cái)

14、力。在配套改革中壓縮、節(jié)約政府行政經(jīng)費(fèi)在守住民生底線，切實(shí)保障重點(diǎn)領(lǐng)域的民生支出不縮水的同時(shí)，對(duì)行政經(jīng)費(fèi)等一般性支出進(jìn) 行嚴(yán)格控制，并積極在配套改革中努力降低行政成本：一是以政府層級(jí)扁平化為契機(jī)減輕財(cái) 政負(fù)擔(dān)。二是酌情進(jìn)一步深化“大部制”改革，精簡(jiǎn)結(jié)構(gòu)，降低相關(guān)運(yùn)行成本。三是完善預(yù) 算收支管理制度，進(jìn)一步增強(qiáng)預(yù)算的完整性、透明度和有效性，根據(jù)預(yù)算公開透明管理的要求，壓縮“三公經(jīng)費(fèi)”，并逐步擴(kuò)大預(yù)算公開范圍和細(xì)化的程度，加強(qiáng)人大、社會(huì)等多方面監(jiān)督，減少不必要的開支。進(jìn)一步強(qiáng)化財(cái)政支出績(jī)效管理，提高財(cái)政資金效益一是加快完善財(cái)政績(jī)效管理制度，加強(qiáng)重大民生支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，提高財(cái)政資金使用效益。 二是

15、充分發(fā)揮人大、政協(xié)、審計(jì)和社會(huì)公眾對(duì)預(yù)算的監(jiān)督作用，確保每一分錢花得公開透明。 三是進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，堅(jiān)決制止一些地方違法違規(guī)融資和擔(dān)保承諾行為，逐 步將地方債務(wù)收支分類納入預(yù)算管理，建立地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。四是逐步建立績(jī) 效預(yù)算，做到預(yù)算編制時(shí)就有績(jī)效目標(biāo)，執(zhí)行和監(jiān)督環(huán)節(jié)都不斷強(qiáng)化績(jī)效管理。通過全過程 績(jī)效管理，把節(jié)約的資金用到急需資金的項(xiàng)目上，用到刀刃上，通過“少花錢、多辦事”達(dá) 到解決財(cái)政壓力的目的。保障基本公共服務(wù)，推進(jìn)政府提供公共品的多元化融資一是完善保障和改善民生的制度安排，加快發(fā)展各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化， 加大收入分配調(diào)節(jié)力度，堅(jiān)定不移走共同富裕

16、道路，使發(fā)展成果惠及全體人民。二是落實(shí)強(qiáng) 農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策，努力爭(zhēng)取農(nóng)業(yè)再獲豐收，保障主要農(nóng)副產(chǎn)品有效供給，促進(jìn)貧困地區(qū)、民 族地區(qū)等發(fā)展，推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化和城鎮(zhèn)化建設(shè)。三是在基本社保、教育、醫(yī)療、住房、 公共基礎(chǔ)設(shè)施、新農(nóng)村建設(shè)等方面，繼續(xù)實(shí)施重點(diǎn)支持，并強(qiáng)調(diào)資金績(jī)效。四是創(chuàng)新財(cái)稅政 策的實(shí)施方式，采取貼息、補(bǔ)助、獎(jiǎng)勵(lì)等手段，發(fā)揮財(cái)政資金和財(cái)稅政策“四兩撥千斤”的 杠桿作用，引導(dǎo)社會(huì)各方面加大投入，加快構(gòu)建多元化、多形式投融資體系。積極推進(jìn)民主理財(cái)、科學(xué)決策機(jī)制的建設(shè)在保障民生支出的前提下壓縮政府投資和行政支出，結(jié)合推進(jìn)民主決策的進(jìn)程，將財(cái)政支出 項(xiàng)目的取舍納入民主決策中予以規(guī)范考慮。著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)提高財(cái)政支出促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和效果，實(shí)現(xiàn)財(cái)政與經(jīng)濟(jì)互相促進(jìn)的良性循環(huán)著力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量和效益。一是支持科技創(chuàng)新，加快建設(shè) 國(guó)家創(chuàng)新體系、提高企業(yè)創(chuàng)新能力。二是著力支持培育新的增長(zhǎng)點(diǎn)，加快重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整和升 級(jí)換代。三是以經(jīng)濟(jì)手段為主加大落后產(chǎn)能淘汰力度。四是支持要素價(jià)格形成機(jī)制的改