我國保障性住房體系建設現狀

1、我國保障性住房體系建設現狀張所續(xù)1（中國國土資源經濟研究院 北京101149）摘要：隨著城市住房向著市場化和商業(yè)化迅猛推進,部分城市房價也隨之一路飆 升，中低收入群體無力購房的狀況日益突出，并逐漸成了嚴重的社會問題之一， 保障性住房的建設，成了當下政府和民眾關注的熱點。通過分析我國保障性住房 建設情況及存在的問題，提出一些針對性的建議。關鍵詞：房地產市場，保障性住房，經濟適用房，廉租房隨著我國經濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化的推進，居住需求和攀升的房價矛盾 日益突出，住房問題成為社會關注的熱點、焦點問題。解決中低收入 人群的住房問題，不僅關系到國民的生存問題，也關系到一個國家經 濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。近幾年，國家

2、不斷加大住房保障力度，采取多種 方式對不同困難類型家庭實施住房保障，解決了部分低收入家庭的住 房問題，促進了經濟、社會的協(xié)調發(fā)展。保障性住房是指政府為中低收入住房困難家庭所提供的限定建 設標準、限定銷售價格或租金的，具有社會保障性質的住房，它包括 城市的廉租住房、經濟適用住房，一些林區(qū)、墾區(qū)、煤礦職工的棚戶 區(qū)（危舊房）改造、游牧民定居工程以及自2009年開始由國務院確 定的試點地區(qū)的農村危房改造工程。1我國保障性住房發(fā)展歷程我國從1995年開始實施國家安居工程實施方案，推行保障性 住房建設?！鞍簿庸こ獭庇媱澯?年左右時間，完成安居工程建筑面 積1.5億平方米。安居房直接以成本價向中低收入家庭

3、出售,并優(yōu)先1張所續(xù)（ 1978-），男，漢，山東青島，中國國土資源經濟研究院助理研究員，工學學士，人民大學在職碩 士研究生在讀，現從事國土資源經濟研究。出售給無房戶、危房戶和住房困難戶，在同等條件下優(yōu)先出售給離退 休職工、教師中的住房困難戶，不售給高收入家庭。為穩(wěn)步推進住房商品化、社會化，逐步建立適應社會主義市場經 濟體制和我國國情的城鎮(zhèn)住房新制度，1998年7月3日國務院出臺 國務院關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知 （國發(fā)1998第23號）。通知要求：1998年下半年，停止住房實物 分配，逐步實行住房分配貨幣化；建立和完善以經濟適用住房為主的 多層次城鎮(zhèn)住房供應體系。加快住

4、房建設，不斷滿足城鎮(zhèn)居民日益增 長的住房需求。新的住房保障體系主要分三個層次：一是面對最低收 入家庭的廉租住房；二是為中低收入家庭提供的經濟適用住房；三是 面向中高收入階層的商品房，是完全市場化的。2006年，溫家寶總理在第十屆全國人民代表大會第四次會議上作 的政府工作報告中強調“要著力調整住房供應結構，嚴格控制高 檔房地產開發(fā)，重點發(fā)展普通商品房和經濟適用房。建立健全廉租房 制度和住房租賃制度。”我國房屋價格“十一五”期間總體呈上升趨勢（圖1），2010年 10月份，房屋銷售價格指數為108.6，環(huán)比提高4.5%。受2008年美 國“次貸危機”的影響，我國房價指數降到歷史低點98.3。抑制房

5、 價過快上漲，解決低收入家庭的住房問題成為“十一五”規(guī)劃中房地 產政策調控的主要任務。2007年國務院出臺關于解決城市低收入 家庭住房困難的若干意見（國發(fā)200724號），提出了住房保障制 度的目標和基本框架，要求逐步擴大廉租住房制度的保障范圍。2007年底前，所有設區(qū)的城市要對符合規(guī)定住房困難條件、申請廉租住房 租賃補貼的城市低保家庭基本做到應保盡保；2008年底前，所有縣 城要基本做到應保盡保?！笆晃濉逼谀珖庾》恐贫缺Ｕ戏?圍要由城市最低收入住房困難家庭擴大到低收入住房困難家庭；2008 年底前，東部地區(qū)和其他有條件的地區(qū)要將保障范圍擴大到低收入住 房困難家庭。5 0 5 0 5

6、110 0 9 TI dx 1- 1-二菲昌Z 二寸a-Q 皿01汁600、 二卜a-6QCIZ 二 Ia-6QCIZ 皿日汁舀捋 二卜a-ooQQZ 二寸a-ooQQZ 二 Ia-OOQCIZ 二菲卜QQZ 二寸a-goz 二非卜QW 皿01汁900、 二菲90材 二寸a-goQZ 二非90材 皿01汁900、 二卜a-SQQZO9房屋銷售價格指數（同比）圖1 2005年7月-2010年10月房屋銷售價格指數 數據來源：國家統(tǒng)計局2010年8月21日，李克強副總理主持召開加快保障性安居工程 建設工作座談會時強調，要認真貫徹落實黨中央、國務院的決策部署， 以更大的決心更有力的措施，加快把保障性

7、住房重大民生工程建設 好，使人民群眾住有所居、安居樂業(yè)。2010年10月18日，十七屆 五中全會審議了中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十二個五 年規(guī)劃的建議。和以往“五年規(guī)劃”不同，“十二五規(guī)劃”重點突出 民生，“加大保障性安居工程建設力度，加快棚戶區(qū)改造，發(fā)展公共 租賃住房，增加中低收入居民住房供給”，成為未來五年房地產市場 發(fā)展的重要方向，計劃每年新建保障性住宅500萬套，力爭還清3000套保障性住房的歷史欠賬。2010年3月20日，國土資源部召開全系統(tǒng)視頻會議，部署加強 房地產用地供應和監(jiān)管工作。要求各地把握時序做好以住房為主的房 地產供地計劃，確保保障性住房用地供應。把政府工作報告

8、中確定的 今年300萬套保障性住房、280萬套棚戶區(qū)改造任務，按照有關部門 分解數量在各地供地計劃中落實。2010年6月11日住房城鄉(xiāng)建設部等六部委聯合印發(fā)關于做好 住房保障規(guī)劃編制的通知，部署2010-2012年保障性住房建設規(guī)劃 和“十二五”住房保障規(guī)劃編制工作。要求省級2010-2012年保障性 住房建設規(guī)劃要確保于2010年6月30日前上報住房城鄉(xiāng)建設部等部 門。各級2010-2012年保障性住房建設規(guī)劃要確保于2010年7月底 前向全社會公布。各級“十二五”住房保障規(guī)劃要確保于2010年9 月底前編制完成。政府出臺系列住房保障政策，運用土地、信貸等調控手段，保障 中低收入家庭的住房。

9、以經濟適用房、廉租房和“兩限房”為主的住 房保障體系逐步建立。2我國保障性住房發(fā)展現狀截至2006年底，全國657個城市中，已經有512個城市建立了 廉租住房制度，達到77.9%；累計已有54.7萬戶低收入家庭，通過 廉租住房制度改善了住房條件；全國累計用于廉租住房制度的資金為 70.8億元。2006年當年用于廉租住房制度的資金為23.4億元，占 1999年以來累計籌集資金的1/3。已經開工建設和收購廉租住房5.3 萬套，建筑面積293.68萬平方米。2007年前三個季度，全國經濟適用房投資完成額同比增長 30.5%,比2006年同期加快21.6個百分點；占住宅投資的比重為4.4%， 比200

10、6年同期提高1.2百分點。截至2007年6月末，全國656個城 市中已有586個建立了廉租房制度，占89.3%。2008年，國務院辦 公廳關于促進房地產市場健康發(fā)展的若干意見（國辦發(fā)2008131 號），要求多渠道籌集建設資金，加大保障性住房建設力度，全國在 建的廉租住房63萬套。2009年，全國已完成新建和改擴建各類保障 性住房200萬套，各類棚戶區(qū)改造130萬戶，農村危房改造76.9萬 戶。2010年全國城鎮(zhèn)保障性住房建設項目、各類棚戶區(qū)改造項目已 開工410萬套，占計劃的70%;農村危房改造已開工68萬戶，占計 劃的56%。隨著保障性住房體系在我國逐步確立，國家不斷加大對保障性住 房的投

11、資建設力度，特別是2007年國務院出臺國務院關于解決城 市低收入家庭住房困難的若干意見（國發(fā)200724號），經濟適 用住房投資額不斷增長，年增長率保持在15%以上（圖2）。2008年 中央財政安排保障性安居工程支出181.9億元，2009年保障性住房 支出達到550.56億元，2010年又安排住房保障支出992.58億元。1998 年 1999年20002001 年2如2 年2如3 年20042005 年2如6年2如？年20082009年經濟適用房資金投入（億元）圖2我國歷年來經適房資金投入情況數據來源：中國指數研究院 優(yōu)先保證保障性住房用地，全力解決低收入家庭的住房問題。2009年全國保障

12、性住房用地實際供應1.04萬公頃，同比增加30.9%, 棚戶區(qū)改造用地實際供應0.3萬公頃；農村危房改造用地實際供應 0.9萬公頃，較好地確保了城市廉租房、經濟適用房建設用地供應。2010年4月15日，國土部通報2010年全國住房用地供應計劃情況。 2010年全國住房建設用地擬供應量達到18.5萬公頃，同比增幅超過 135%，其中保障房用地供應為2.45萬公頃，同比增幅超過123%。其中 經濟適用房用地1.74萬公頃，占保障性住房用地總量的71%，與去 年實際供地相比增加79%;廉租房用地0.71萬公頃，占保障性住房總 量的29%,與去年實際供地相比增加472%（4.7倍）;棚改房用地為3.6

13、6 萬公頃，占住房供地計劃的20%;中小套型商品房用地為8.04萬公 頃，占住房供地計劃的43.5%；三類用地供應合計占到了 2010年全 國總供地計劃的76.6% （圖3）。經濟適用房用 地.9.40% 廉租房用地，大戶型高檔房用地，23.4396中小套型商品房用地，43.50%棚改房用地.19.30%圖3 2010年全國住房用地供應計劃情況 數據來源：國土資源部網站以北京為例，2010年北京計劃供應住宅用地2500公頃，其中,廉租房和經濟適用房和中小套型商品房用地占比70%。土地供應量及保障性住房用地占比同比2009年大幅提高（圖4）。圖4 2005-2010年北京住宅及保障性住房用地供應

14、量數據來源：北京國土資源局3存在問題自我國實行保障性住房政策以來，許多低收入家庭的住房條件得 到改善。但在看到可喜成績的同時，我們還應看到在此過程中存在的 問題。（1）法律政策保障不到位。我國由于經濟改革和市場經濟的運 作，社會保障制度尚未完善，相關法律政策缺乏。在保障性住房申請 過程中的弄虛作假行為屢有發(fā)生，缺乏強有力的法律制約。對弄虛作 假的申請者，只是處以駁回申請或者取消其輪候資格，罰款5000元， 并三年內不予受理其保障房申請的懲罰。這跟其一旦成功申請保障性 住房動輒獲幾十萬甚至上百萬的收益相比，違法成本實在太低了。（2）供地計劃數大量節(jié)余。由于在制定計劃和統(tǒng)計時口徑不統(tǒng) 一，未考慮實

15、際用地中利用存量土地等因素。許多利用原址、多余安 置房源和政府回購的保障性住房建設無需供地，造成計劃用地大于實 際用地面積。（3）用地選址相對偏遠，一些地區(qū)出現保障房空置。地方政府 考慮自身土地收益問題，造成選址難。在城區(qū)位置較好的地方，征地 拆遷的成本高，保障性住房建設資金不足，往往難以選址；在偏遠位 置，道路、交通、醫(yī)療、教育等市政配套基礎設施相對滯后，居民生 活不便，造成居民不愿搬遷，保障性住房空置的現象。（4）跟蹤監(jiān)管難到位。當前，保障性住房建設仍然存在著一些 不規(guī)范的行為，違規(guī)操作、邊報邊用、擅自改變土地用途、配套的經 營性用地規(guī)避招拍掛等現象時有發(fā)生。4建議（1）建立健全法律體系，

16、對住房保障政策的制定實施提供法律 保障。任何企圖通過弄虛作假、虛報信息、權錢交易等非法手段，騙 購保障性住房、牟取利益的行為都須受到法律、法規(guī)的處罰和追究。 引入銀行誠信體系，對于在申請保障性住房中弄虛作假者，在今后申請貸款、就業(yè)等方面進行限制，斬斷伸向保障性住房的“黑手”。（2）年度保障性住房供地計劃實行彈性化政策。供地計劃受建 設資金、規(guī)劃等不確定因素影響較大，實際供地與計劃安排存在較大 差異，建議允許各地在不突破年度土地利用計劃總規(guī)模的前提下，可 以根據保障性住房建設實際用地需求，合理調整年度保障性住房用地 計劃規(guī)模和結構。（3）進一步完善保障性住房用地政策。允許對廉租房與經濟適 用房小

17、區(qū)內配建的商業(yè)等服務設施用地，在嚴格執(zhí)行有關規(guī)定前提 下，實行土地面積分攤、協(xié)議出讓供地。同時，明確保障性住房進入 市場的條件、程序、費稅政策等，完善房地產市場體系，促進房地產 市場健康平穩(wěn)發(fā)展。（4）進一步加強批后監(jiān)管，規(guī)范保障性住房用地秩序。建立嚴 格的保障性住房供地公示制度，向社會公開各類保障性住房建設規(guī) 劃、年度供地數量、布局、用地審批等情況。建立保障性住房建設情 況定期報告制度，提高公開性和透明度;加強對保障性住房規(guī)劃實施、 計劃執(zhí)行、土地供應以及建設目標完成等情況的監(jiān)督檢查。加強實地 巡查和執(zhí)法監(jiān)察，地方政府及國土資源部門要依法查處違規(guī)操作、未 批先用、擅自改變用途等違規(guī)行為，規(guī)范

18、用地管理秩序。（5）改善財稅體制，加速產業(yè)結構調整。減少地方政府的財政 赤字，同時將土地出讓金納入財政體系，杜絕對于土地財政的依賴。 調整產業(yè)結構，從過度依賴投資拉動經濟增長的模式轉變?yōu)橥顿Y、消 費和出口等多方面共同推動經濟發(fā)展。(6)加強群眾監(jiān)督機制建設。在保障性住房土地供應、建設及 保障性住房申請公示等方面，發(fā)揮社會的力量，建立群眾監(jiān)督舉報機 制，對舉報違法違規(guī)用地、提交虛假保障性住房申請資料等情況的舉 報人一經查實給予重獎。溫家寶總理在全國人民代表大會上的政府工作報告中多次強調， 把好土地、信貸兩個閘門，堅持實行最嚴格的土地管理制度。根據我 國國情探索建立具有中國特點的住房建設和消費模式

19、，建立健全廉租 房制度和住房租賃制度，抓緊建立住房保障體系。加大對閑置囤積土 地、炒地炒房、捂盤惜售、哄抬房價等違法違規(guī)行為的查處力度。住房問題是一個民生問題，需要依靠政府和市場雙重力量支撐， 任何一個國家都不會只是依靠市場去解決。建立健全保障性住房體 系，解決低收入家庭住房問題，抑制房價過快上漲，成為“十二五” 乃至更長一段時間內，房地產政策調控的主要任務。參考文獻：1張蓉.我國保障性住房現狀分析J.今日南國(理論創(chuàng)新版)，2009 (07).劉傳俊,吳世澤，李亨英.關于我國住房保障休系建設的幾點思考J.中國房 地產,2009( 11).田明剛.淺析我國住房保障體系建設中的若干問題及對J.經濟 師，2008 (12).陳建林.關于完善住房保障制度的若干政策思考J.現代商業(yè),2008 (6).丁純剛.我國的保障性住房存在的問題及發(fā)展對策J.科學時代，2010 (08).甘永晶.對加快保障性住房建設的思考J.基建管理優(yōu)化,2010 (03).朱丹丹.淺析我國住房公積金支持保障性住房的新規(guī)J.經濟論 壇，2010 (08).陳慧穎.淺談“保障性住房”建設J.建筑與預算,2010 (03).The construction of affordable housing system sta