解決中國土地財政問題的制度設計與政策建議(共23頁)

1、解決(jiju)中國土地財政問題的制度設計與政策建議關于解決中國土地財政問題(wnt)的討論已經(jīng)持續(xù)了一段時間，相關的 HYPERLINK / t _blank 改革(gig)一直在不斷推進，一些政策措施還收到了比較明顯的效果。未來房地產(chǎn)稅制改革的逐步推進、人口規(guī)模變化趨勢的日益明朗，將深刻影響 HYPERLINK / t _blank 市場預期，住房市場和土地出讓 HYPERLINK / t _blank 價格總體將趨穩(wěn)。而且，前期出讓的國有土地40 70年的使用權將陸續(xù)到期，到期后如果實行自動續(xù)期而不再上市公開競價，土地出讓面積和收入規(guī)模將大大萎縮，土地出讓收入高速增長很難持續(xù)。著手解決土

2、地出讓收入規(guī)模過大、地方 HYPERLINK / t _blank 政府對其依賴過高等土地財政問題已是比較迫切的課題。一、土地財政面臨的風險與挑戰(zhàn)歷史地看，中國土地財政現(xiàn)象的產(chǎn)生和形成，是中國特定制度環(huán)境和 HYPERLINK / t _blank 經(jīng)濟 HYPERLINK / t _blank 發(fā)展階段綜合作用的結果，其實質是在中國社會主義土地公有制的條件下，集體土地國有化和國有土地加速資本化。土地出讓制度的建立和完善，圍繞土地增值收益分配形成了一種新的利益格局，并由此引發(fā)相應的經(jīng)濟社會風險。在政府實際運用的土地相關財力資源(土地 HYPERLINK /Economy/tax o null

3、t _blank 稅收收入、土地非稅收入和土地抵押貸款)當中，土地財政風險主要集中在土地出讓收入和土地抵押貸款上，主要原因是中國土地資本化進程過快，地方政府對土地出讓收入和土地抵押貸款的依賴程度非常高，有可能導致未來出現(xiàn)政府收支矛盾和債務風險。作為土地財政風險的直接體現(xiàn)，地方政府在高度依賴土地出讓收入的同時，已經(jīng)面臨來自土地財政的風險與挑戰(zhàn)，這些挑戰(zhàn)具體表現(xiàn)在以下幾個方面。(一)土地(td)資源低效利用，帶來耕地減少、城市病等相關問題隨著土地資源特別是建設用地資源的加速資本化，在土地集中、高強度利用的同時，不可避免地會存在總量上的不可持續(xù)性和結構的不合理性。土地利用結構上的不合理性，不但直接影

4、響耕地的規(guī)模和質量，也會反映到城鎮(zhèn)規(guī)劃布局上來，帶來水源緊張、地質(dzh)破壞、交通擁堵、大氣污染等矛盾和問題，“大城市病”是其集中體現(xiàn)。(二)土地出讓收入規(guī)模波動(bdng)大且不可持續(xù)，增加地方財政收支風險從財政收支角度看，除了直接組織土地出讓收入，目前土地收益權抵押貸款也是政府融資的重要方式之一，這使得土地財政與政府性債務之間形成了直接關聯(lián)，地方政府在利用土地獲得融資杠桿效應的同時也放大了財政風險。一是土地出讓收入規(guī)模高速擴張，存在收入增長不可持續(xù)的潛在風險。土地作為一種資源，無論采取何種開發(fā)方式，在一定期限內其可以利用的總量是有限的。土地資源的有限性決定了土地出讓收入的高增長不可持續(xù)

5、。地方政府加速(ji s)土地資本化獲取的土地出讓收入，雖然能夠保證當前地方政府對資金的需求，但在土地資源耗費到一定時期后，出讓收入的高增長就難以為繼，給形成支出路徑依賴的地方政府帶來較大的沖擊。特別是近幾年土地出讓收入有一部分逐步納入公共財政預算，用于民生領域等剛性支出。未來如果出讓收入急劇下降，就會帶來財政收支風險。以某市為例，由于土地資源(zyun)開發(fā)利用的限制，1998 2000年，該市土地 HYPERLINK /Economy/tax o null t _blank 財政收入占地方(dfng)財政收入的比重持續(xù)下降，由1998年的近70%，下降至2009年的20%左右，其主要原兇是

6、土地讓收入比重由55%左右下降至10%以下。在接受調研的多個城市當中，目前土地出讓收入均占到土地財政收入的60 %以上，土地稅收收入比重遠低于土地出讓收入。在土地出讓收入規(guī)模急劇下降的過程中，如果沒有其他收入來彌補這一缺口，政府收支將面臨困境。二是土地出讓收支管理不規(guī)范，影響了資金使用效益。從收入管理上看，一些地方仍然存在越權減免或變相減免土地出讓收入的現(xiàn)象;有的將已征收的土地出讓收入滯留在過渡性賬戶列支，造成土地出讓收入的流失或低效率使用。從支出用途上看，許多地方?jīng)]有嚴格按照國家政策規(guī)定計提相關專項資金，農(nóng)業(yè)土地開發(fā)、 HYPERLINK / t _blank 保障性住房建設等政策落實不到位

7、;部分地方違規(guī)安排土地出讓收入用于樓堂館所建設、向 HYPERLINK / t _blank 企業(yè)注資或提供補貼。從資金管理上看，土地出讓收入“切塊”分配、粗放管理現(xiàn)象還比較普遍，沒有實行嚴格的項目預算管理，資金使用效益還有待進一步提高。三是土地抵押融資規(guī)模迅速擴大增加了潛在的政府債務風險。土地抵押融資多數(shù)是以地方(dfng)政府的還款承諾，即政府信用作支撐。這些依托政府信用的貸款，其還款能力主要取決于未來的土地出讓收入。國際金融危機以來，在實施新一輪積極 HYPERLINK /Economy/tax o null t _blank 財政政策(ci zhn zhn c)的過程中，地方政府土地抵

8、押融資規(guī)模迅速增加，使地方政府債務風險也迅速放大。一旦土地出讓增量下降、經(jīng)濟下滑和房地產(chǎn)市場不景氣，地方政府獲取的土地出讓收入不能覆蓋需要以此為償還來源的政府債務規(guī)模時，償債風險就會顯現(xiàn)。實際上部分市縣的債務率已經(jīng)超過了100%，債務逾期現(xiàn)象已經(jīng)出現(xiàn)。由于地方政府業(yè)已存在的舉債融資行為缺乏規(guī)范，各地舉債融資渠道和方式不一，且多頭舉債、舉債程序不透明。除地方政府債券和各種財政(cizhng)轉貸外，大部分地方政府性債務收支未納入預算管理和監(jiān)督，相關管理制度也不健全。(三)土地增值收益分配不合理，引發(fā)社會(shhu)矛盾和風險從利益分配角度看，土地財政是以政府為主體、圍繞土地所進行的財政收支活動，

9、實質上是對各相關主體利益分配關系的一種調整(tiozhng)。作為基本的生產(chǎn)要素，土地既是農(nóng)業(yè)、工業(yè)發(fā)展的基礎，也是居民消費(農(nóng)民宅基地、市民房地產(chǎn))的依存條件。各級政府、企業(yè)、居民(農(nóng)民、市民)等各方利益相關者，都通過土地要素的配置緊密地聯(lián)系在一起。因而，土地要素的配置和再配置過程，既是資本化實現(xiàn)和深化的過程，也是利益關系、社會結構的調整和演化過程。任何一個環(huán)節(jié)的利益沖突，如果協(xié)調處理不好，就有可能演變?yōu)樯鐣悦芎蜎_突。目前土地收益分配存在的主要問題：一是土地稅制調節(jié)財富分配能力弱，妨礙了社會公平的實現(xiàn)。目前，中國對土地保有環(huán)節(jié)只象征性地定額征收土地使用稅;房產(chǎn)稅的征稅范圍也比較窄，對住宅

10、沒有征稅;調節(jié)土地級差收入的土地增值稅實際征管不到位，土地增值收益主要被少數(shù)人群獲取。這帶來了許多(xdu)負面影響：土地與房產(chǎn)投機一度十分嚴重，房地產(chǎn)泡沫盛行。“種菜的不如賣菜的”，土地與房產(chǎn)大量囤積，房地產(chǎn)價格遠超出實際購買能力;土地“漲價歸公”原則難以落實，大量本該收歸公有的土地收益被少數(shù)人截取，引起社會分配不公。二是征地成本補償不充分，失地農(nóng)民的社會保障缺位。前期，大量的征地、拆遷過程中，對于農(nóng)民和拆遷居民的利益保障未到位，這些人群的就業(yè)、養(yǎng)老、看病等壓力大，有的基本生活難以保證。近幾年，隨著征地拆遷相關制度的改革，補償安置標準逐漸提高，政府在就業(yè)、住房和社會保障等方面的支出迅速增加。

11、與此同時，由于補償、安置標準前后反差更大，引起前期失地人群的利益訴求，如果處理不好，容易引發(fā)不穩(wěn)定因素，政府為此需要支付更多的歷史成本。(四)地方政府對土地出讓收入過度(gud)依賴，妨礙了發(fā)展方式轉變土地財政涉及地方經(jīng)濟社會發(fā)展思路和模式的選擇與轉變。在政府主導的工業(yè)化、城市化進程中，大量的基礎設施建設需要在短時間內完成(wn chng)，產(chǎn)業(yè)結構布局與調整需要通過土地利用結構變動來實現(xiàn)，巨大的投資規(guī)模需要通過土地財政來籌集。土地出讓收入成為政府推動實現(xiàn)施政目標的重要工具，在GDP導向的考核機制下，地方政府搞開發(fā)區(qū)、鋪攤子、上項目等的熱情高，對改善民生、保護環(huán)境、發(fā)展社會事業(yè)等關心不夠。近幾

12、年，隨著政績考核逐步增加民生、節(jié)能減排、生態(tài)保護等方面的權重，這一現(xiàn)象有所改觀，但是仍然缺乏穩(wěn)定的制度來推動發(fā)展方式轉變?？偟目矗恋刎斦姆e極作用與面臨的挑戰(zhàn)，既是中國工業(yè)化、城市化發(fā)展到特定時期的一個縮影，也影響和決定了經(jīng)濟社會發(fā)展的模式選擇，關系到一個地方經(jīng)濟社會發(fā)展的全過程，必須統(tǒng)籌考慮，系統(tǒng)設計(shj)、協(xié)同推進土地、財稅等相關領域的改革，才有可能有效化解相關矛盾和問題。二、主動引導土地財政轉型的總體(zngt)思路未來510年是解決中國土地財政問題的關鍵時期。一方面，由于各地仍有相當規(guī)模的國有土地儲備，未來五年的土地出讓收入總體仍將保持穩(wěn)定增長，為解決土地財政問題贏得寶貴的緩沖時

13、間;另一方面，目前房產(chǎn)稅試點已經(jīng)開始，可以通過加大試行推廣力度，積極推進全面深化改革，未來通過穩(wěn)定的房地產(chǎn)稅收入，彌補未來土地出讓收入下降可能帶來的部分收支缺口。因此，政府應當抓住時機，統(tǒng)籌多個方面的制度改革調整，主動引導土地財政轉型，有效防范和化解(hu ji)土地財政相關風險，有效增強經(jīng)濟社會發(fā)展的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。針對目前地方政府(zhngf)對土地出讓收入的依賴情況，為保證剛性支出需求和應對償還債務壓力，政府在推動土地財政轉型的過程中，宜統(tǒng)籌考慮土地出讓收入、土地稅收收入和土地收費收入，穩(wěn)定土地財政收入流量，多管齊下，綜合施策，推動土地財政轉型。引導土地財政轉型(zhun xn)的總體

14、思路如下。(一)穩(wěn)定(wndng)地方財政收入流量一些地方政府對改革土地管理制度和相關稅收制度存在顧慮，擔心壓縮征地規(guī)模、開征房地產(chǎn)稅后市場預期會發(fā)生急劇改變，會導致土地出讓收人大幅下滑，帶來較大的收支壓力。這就需要在推動土地財政轉型的過程中，統(tǒng)籌考慮土地租、稅、費三種收入來源，科學測算土地出讓收入和房地產(chǎn)稅稅收收入的流量變化，在未來土地出讓收人流量出現(xiàn)下降時，通過相對穩(wěn)定的房地產(chǎn)稅收入，彌補土地出讓收入下降形成的支出缺口，穩(wěn)定地方財政流量，支撐經(jīng)濟社會穩(wěn)定健康發(fā)展。主要途徑包括：調整土地出讓收入的政府間分配格局，中央集中統(tǒng)籌一部分土地出讓收入;加快推進房產(chǎn)稅試點，積極做好全面推進房產(chǎn)稅改革各

15、項準備工作;控制和壓縮政府征地范圍，逐步減少土地出讓面積和土地出讓收支規(guī)模;進一步規(guī)范土地出讓收支管理，切實發(fā)揮土地出讓收入資金效益。(二)調整(tiozhng)土地管理制度其核心(hxn)是要全面推行“永佃制”，穩(wěn)定土地市場(shchng)預期。明確國有土地使用權到期后免費續(xù)期，允許集體建設用地通過統(tǒng)一的土地使用權交易平臺公平競價流轉，政府主要通過所得稅、土地增值稅來獲取土地增值收益，實現(xiàn)“漲價歸公”。因此，需要認真總結集體建設用地直接入市流轉的試點經(jīng)驗，進一步完善改革方案，加快推進集體建設用地流轉制度改革。通過修訂、完善相關法律法規(guī)，允許集體所有建設用地，按照規(guī)劃的用途和土地利用計劃直接進

16、入一級市場交易，增強土地一級市場的競爭性。通過集體所有土地流轉制度改革，從制度上消除征地、出讓規(guī)模過大的問題，減少土地出讓收入總量，從而逐步解決土地財政問題。同時，要建立健全國有土地的分級資產(chǎn)管理體系，將土地資產(chǎn)及收益管理納入公共財政預算。土地作為國有資產(chǎn)，具有全民性和完整性，這就決定了必須實行國家統(tǒng)一所有的所有權制度，并在此基礎上建立自上而下、完整有效、統(tǒng)一的國有土地所有權控制體系。同時，由于土地資源的分布廣泛性和形態(tài)多樣性，決定了必須實施分級管理。通過清晰界定土地資本預算權限與預算責任，建立責任、權利與義務相匹配，預算約束與預算激勵相對等的土地資本預算管理體系，進而完善土地國有資產(chǎn)管理體制

17、和監(jiān)管方式，在土地交易過程中規(guī)范出讓行為，防止國有資產(chǎn)流失。(三1完善(wnshn)相關稅收制度其核心是推動開征真正意義上的房地產(chǎn)稅，穩(wěn)定房地產(chǎn)市場預期，健全地方稅體系。統(tǒng)籌考慮總體稅收負擔，整合現(xiàn)有土地使用稅、房產(chǎn)稅等稅種(shuzhng)，開征規(guī)范的房地產(chǎn)稅(物業(yè)稅)，發(fā)揮其籌集地方政府稅收收入、調整房地產(chǎn)市場預期、推動轉變經(jīng)濟發(fā)展方式等方面的作用。改革的努力方向和主要內容：一是逐步擴大征收范圍。實行“見房征稅(zhn shu)”，無人申報納稅的房產(chǎn)由政府征收充公，征稅對象由企業(yè)擴大到個人或家庭，對個人住房f存量和增量)征稅;由城市擴展到 HYPERLINK / t _blank 農(nóng)村，并

18、對直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的房地產(chǎn)和農(nóng)民住房繼續(xù)免稅。二是將計稅依據(jù)調整為參照住房的房產(chǎn)市場價格確定的評估價值，評估值按規(guī)定周期進行重估。三是合理確定稅率水平，長期看稅率范圍可考慮為1%3 %之間;可區(qū)分生產(chǎn)經(jīng)營用房和居住用房、普通住宅和高檔住宅實行不同的稅率，對于生產(chǎn)經(jīng)營用房、普通住宅的適用稅率可以從低，而對于高檔住宅等從高適用稅率;將固定比例稅率調整為幅度比例稅率，并賦予地方具體適用稅率確定權。四是在稅收優(yōu)惠上，可對“基本住房需求”按照一定的基本居住面積(例如人均40平方米)予以免稅?？紤]房產(chǎn)稅改革涉及面廣、影響深遠，改革難度也非常大，推進改革應遵循分步實施、逐步推進的戰(zhàn)略，逐漸擴大目前房產(chǎn)稅的征

19、稅范圍和征稅地區(qū)，最終在全國范圍內實施。未來，需要通過地方試點，總結在房產(chǎn)價值評估技術和征管手段上的有效經(jīng)驗，并加快完善有關房地產(chǎn)產(chǎn)權登記制度和房地產(chǎn)信息網(wǎng)絡的建設，為房地一體征稅的房地產(chǎn)稅開征提供扎實的基礎條件。(四)健全(jin qun)預算管理制度其核心是將土地出讓計劃與相關收支納入預算管理程序，由人大審批與監(jiān)督。將年度土地出讓計劃、土地出讓收支安排納入嚴格的預算管理程序，接受人大審批與監(jiān)督，以有效控制土地初始資本化節(jié)奏。嚴格實現(xiàn)五年規(guī)劃、年度計劃管理，年度土地利用計劃和土地出讓收入預算報經(jīng)當?shù)厝舜鷷徟?，超出部分劃轉下年度使用，不足部分政府通過公共預算、舉借債務等其他收入渠道調劑彌補(

20、mb)。通過硬化預算約束，抑制地方政府透支土地資源的沖動。(五)完善(wnshn)債務管理制度建立健全政府性債務管理制度體系，在推動建立全口徑預算監(jiān)督管理制度的過程巾，將土地相關政府債務收支全面納入預算管理。實行規(guī)范的政府債務收支計劃管理。所有政府負有償還責任的債務，統(tǒng)一納入政府債務計劃管理。存量債務變動和當年新增舉債計劃接受人大審批，實行規(guī)范的政府債務收支計劃管理。在規(guī)范編制地方政府債務收支計劃的基礎上，加強對政府舉債資金使用的監(jiān)管，提高資金使用效益，硬化預算約束。(六)規(guī)范(gufn)土地收益分配按改變后的用途和規(guī)劃、以市場價格補償農(nóng)民，繼續(xù)堅持并嚴格執(zhí)行土地(td)公開競價制度，政府通過

21、稅收調節(jié)其中的過高收入。中央集中部分土地出讓收入用于地區(qū)間的均衡調節(jié)。三、防范(fngfn)和化解土地財政相關風險的政策建議(一)逐步壓縮政府征地和出讓規(guī)模我國實行國有與集體所有土地并存的土地公有制。實際當中，國有土地的存最是有限的，政府出讓土地的增量來源于征地。因此，通過修訂和完善相關法律，允許集體所有土地直接進入一級市場流通，減少政府征地規(guī)模，是壓縮土地出讓規(guī)模和土地出讓收人流量、解決土地財政問題的前提和基礎。據(jù)初步測算，如果未來兩年逐步限制政府征地范圍，壓縮征地規(guī)模?！笆濉逼陂g，政府土地出讓收入規(guī)模將可以減少至“十一五”期間(年均14500億元)的一半，即7000億元左右。屆時，土地

22、出讓收入占地方公共財政預算收入、地方政府收入的比重將分別降至10%和5%以下，地方政府對土地出讓收入的依賴程度徹底恢復到正常水平。與此同時，在真正意義上的房地產(chǎn)稅開征前，政府對土地轉讓增值收益征收土地增值稅、所得稅，可以增加一部分稅收收入，部分彌補土地出讓收入下降的缺口。(二)積極穩(wěn)妥(wntu)地推進房地產(chǎn)稅改革作為推動土地財政轉型的第一階段，要圍繞全面推進房地產(chǎn)稅改革，推進集體建設用地直接入市改革試點，合理控制土地出讓節(jié)奏和政府性債務規(guī)模，由主要依賴(yli)土地出讓收入向出讓收入與稅收收入并重的階段過渡。在此基礎上，按照“精簡稅種、拓寬稅基(shu j)、優(yōu)化稅率、科學征管”的原則全面推

23、進房地產(chǎn)稅改革，實現(xiàn)稅基全面覆蓋，統(tǒng)籌考慮房地產(chǎn)相關稅費負擔，合理確定稅率結構，健全財產(chǎn)登記管理系統(tǒng)和定期評估制度，實行科學化、規(guī)范化的征收管理，最終開征真正意義上的房地產(chǎn)稅。實際當中有效推進這一改革，需要解決好立法程序、民眾認同、地方政府配合、技術準備等具體問題，以真正形成改革合力，順利推進和落實改革舉措。第一，先立法后實行。考慮到開征真正意義上的房地產(chǎn)稅，對部分公眾特別是先富階層的利益(ly)觸動比較大，技術基礎等配套條件要求比較高，一些地方政府在算“收支(shu zh)賬”的同時，可能會存在畏難情緒。因此，建議(jiny)采取“先立法、后實行”的辦法，在法律出臺后，預留一段緩沖時間給各地

24、做好相關準備工作?？梢钥紤]先由中央層面制定房地產(chǎn)稅法，授權國務院或省(市、區(qū))級人大制定實施細則，各地方政府具體實施。個別特殊地區(qū)可以申請適當延后實施。房地產(chǎn)稅改革涉及多部法律法規(guī)的調整，在啟動房地產(chǎn)稅法立法進程的同時，宜同時啟動土地管理法和城市房地產(chǎn)管理法等相關法律法規(guī)修訂工作。這樣做既有利于加快房地產(chǎn)稅改革步伐，推動完善房地產(chǎn)稅制，在調節(jié)收入分配、穩(wěn)定房價方面迅速發(fā)揮導向作用，又留有充足時間研究解決執(zhí)行中可能遇到的困難和問題，凝聚社會共識，有效落實房地產(chǎn)稅改革成果，是一種積極而穩(wěn)妥的做法。第二，保持宏觀稅負相對穩(wěn)定。當前，公眾對稅制調整和稅負問題比較關注，開征真正意義上的房地產(chǎn)稅，應保證房

25、地產(chǎn)相關稅費負擔的相對穩(wěn)定。除了整合房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等稅種外，還需要統(tǒng)籌考慮城市基礎設施配套費、地方教育費附加、城市建設維護稅等稅費項目，在覆蓋原有支出需求的同時，保持總體稅費負擔相對穩(wěn)定。這也是房地產(chǎn)稅改革獲得社會支持和認可、順利推進實施的重要因素。第三，加快推進技術準備工作。從房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅到房地一體計征的房地產(chǎn)稅，從技術上至少要解決(jiju)三個問題：一是土地與房產(chǎn)權屬性質的確認;二是免稅與征稅房地產(chǎn)的范圍界定;三是房地產(chǎn)市場價值評估技術能力與社會認可度。如果這三個問題沒有很好解決，那么再完美的方案設計也很難得到有效執(zhí)行。只有扎實做好相關技術準備工作，全面掌握房地產(chǎn)權屬信

26、息，科學合理核定征稅范圍、稅基、稅率以及抵扣標準等，才能有效推進房地產(chǎn)稅改革，把理論上的完美推演轉化為利國利民的改革實踐。(三)均衡(jnhng)控制土地資本化進程首先要克服(kf)和轉變“好日子先過”的觀念，增強土地資源利用的均衡性和可持續(xù)性。關鍵是要在加強和規(guī)范土地管理的過程中，控制好土地資源利用節(jié)奏和資本化進程。土地出讓實行五年總量控制、年度彈性供地，保持合理的供地節(jié)奏，相對均衡地獲取土地出讓收入。探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。將集體建設用地人市總量納入年度供地計劃，統(tǒng)籌安排集體和國有建設用地的配置比例，控制農(nóng)村集體建設用地流轉節(jié)奏，逐步形成統(tǒng)一、開放、競爭、有序的城鄉(xiāng)建設用地市場體系

27、。全方位進行土地利用監(jiān)管。通過當?shù)厝舜蟆⒄f(xié)和社會公眾進行有效監(jiān)督，強化土地規(guī)劃、利用計劃管理和用途管制，提高土地資源的開發(fā)利用效率。通過改變土地財稅激勵結構，弱化各方拉升土地財政的不良沖動，促進土地資源的均衡利用。(四)控制(kngzh)土地融資的規(guī)模和速度實施本輪積極財政政策以來，全國各地債務規(guī)模急劇擴張，在市場化改革取得重大進展的新背景下，這種狀況需要引起高度重視。有效控制政府債務風險，需要在利用土地杠桿融資、加快經(jīng)濟社會發(fā)展的過程中，防止土地融資風險倒逼財政，引發(fā)政府信用危機。建立國有土地收益權質押財政備案制度。凡是利用國有土地收益權進行(jnxng)質押貸款的，必須到財政部門登記備案

28、，以切實掌握利用土地抵押進行融資的整體規(guī)模，及時對土地融資風險進行有效的評估和監(jiān)控。建立和完善政府債務預警制度。對于政府債務負擔超過一定程度的區(qū)(市)縣，向有關銀行、國土部門發(fā)出預警，入市改革試點，合理控制土地出讓節(jié)奏和政府性債務規(guī)模，由主要依賴土地出讓收入向出讓收入與稅收收入并重的階段過渡。在此基礎上，按照“精簡稅種、拓寬稅基、優(yōu)化稅率(shul)、科學征管”的原則全面推進房地產(chǎn)稅改革，實現(xiàn)稅基全面覆蓋，統(tǒng)籌考慮房地產(chǎn)相關稅費負擔，合理確定稅率結構，健全財產(chǎn)登記管理系統(tǒng)和定期評估制度，實行科學化、規(guī)范化的征收管理，最終開征真正意義上的房地產(chǎn)稅。實際當中有效推進這一改革，需要解決好立法程序、民

29、眾認同、地方政府配合、技術準備等具體問題，以真正形成改革合力，順利推進和落實改革舉措。第一，先立法后實行?？紤]到開征真正意義上的房地產(chǎn)稅，對部分公眾特別是先富階層的利益觸動比較大，技術基礎等配套條件要求(yoqi)比較高，一些地方政府在算“收支(shu zh)賬”的同時，可能會存在畏難情緒。因此，建議(jiny)采取“先立法、后實行”的辦法，在法律出臺后，預留一段緩沖時間給各地做好相關準備工作?？梢钥紤]先由中央層面制定房地產(chǎn)稅法，授權國務院或省(市、區(qū))級人大制定實施細則，各地方政府具體實施。個別特殊地區(qū)可以申請適當延后實施。房地產(chǎn)稅改革涉及多部法律法規(guī)的調整，在啟動房地產(chǎn)稅法立法進程的同時，

30、宜同時啟動土地管理法和城市房地產(chǎn)管理法等相關法律法規(guī)修訂工作。這樣做既有利于加快房地產(chǎn)稅改革步伐，推動完善房地產(chǎn)稅制，在調節(jié)收入分配、穩(wěn)定房價方面迅速發(fā)揮導向作用，又留有充足時間研究解決執(zhí)行中可能遇到的困難和問題，凝聚社會共識，有效落實房地產(chǎn)稅改革成果，是一種積極而穩(wěn)妥的做法。第二，保持宏觀稅負相對穩(wěn)定。當前，公眾對稅制調整和稅負問題比較關注，開征真正意義上的房地產(chǎn)稅，應保證房地產(chǎn)相關稅費負擔的相對穩(wěn)定。除了整合房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等稅種外，還需要統(tǒng)籌考慮城市基礎設施配套費、地方(dfng)教育費附加、城市建設維護稅等稅費項目，在覆蓋原有支出需求的同時，保持總體稅費負擔相對穩(wěn)定。這也是房地產(chǎn)

31、稅改革獲得社會支持和認可、順利推進實施的重要因素。第三，加快推進技術準備工作。從房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅到房地一體計征的房地產(chǎn)稅，從技術上至少要解決三個問題：一是土地與房產(chǎn)權屬性質的確認;二是免稅與征稅房地產(chǎn)的范圍界定;三是房地產(chǎn)市場價值評估技術能力與社會認可度。如果這三個問題沒有很好解決，那么再完美的方案設計也很難得到有效執(zhí)行。只有扎實做好相關技術準備工作，全面掌握房地產(chǎn)權屬信息，科學合理核定征稅范圍、稅基、稅率以及(yj)抵扣標準等，才能有效推進房地產(chǎn)稅改革，把理論上的完美推演轉化為利國利民的改革實踐。(三)均衡控制(kngzh)土地資本化進程首先要克服和轉變“好日子先過”的觀念，增強土地資

32、源利用的均衡性和可持續(xù)性。關鍵是要在加強和規(guī)范土地管理的過程中，控制好土地資源利用節(jié)奏和資本化進程。土地出讓實行五年總量控制、年度彈性供地，保持合理的供地節(jié)奏，相對均衡地獲取土地出讓收入。探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。將集體建設用地人市總量納入年度供地計劃，統(tǒng)籌安排集體和國有建設用地的配置比例，控制農(nóng)村集體建設用地流轉節(jié)奏，逐步形成統(tǒng)一、開放、競爭、有序的城鄉(xiāng)建設用地市場體系。全方位進行土地利用監(jiān)管。通過當?shù)厝舜?、政協(xié)和社會公眾進行有效監(jiān)督，強化土地規(guī)劃、利用計劃管理和用途管制，提高土地資源的開發(fā)利用效率。通過改變土地財稅激勵結構，弱化各方拉升土地財政的不良沖動，促進土地資源的均衡利用。(四

33、)控制土地融資(rn z)的規(guī)模和速度實施本輪積極財政政策以來，全國各地債務規(guī)模(gum)急劇擴張，在市場化改革取得重大進展的新背景下，這種狀況需要引起高度重視。有效控制政府債務風險，需要在利用土地杠桿融資、加快經(jīng)濟社會發(fā)展的過程中，防止土地融資風險倒逼財政，引發(fā)政府信用危機。建立國有土地收益權質押財政備案制度。凡是利用國有土地收益權進行質押貸款的，必須到財政部門登記備案，以切實掌握利用土地抵押進行融資的整體規(guī)模，及時對土地融資風險進行有效的評估和監(jiān)控。建立和完善政府債務預警制度。對于政府債務負擔超過一定程度的區(qū)(市)縣，向有關銀行、國土部門發(fā)出預警，對沒有償還原有貸款、改善負債狀況的地方政府

34、，停止辦理國有土地收益權質押貸款。(五)中央集中(jzhng)統(tǒng)籌一部分土地出讓收入按照現(xiàn)行政策規(guī)定(gudng)，土地出讓收入主要歸地方支配使用，中央只集中了30%的新增建設用地土地使用費。如前所述，這種分配格局強化了地方政府的“賣地”沖動，也拉大了地方財力差距。因此，要改變這一狀況，就必須重塑中央與地方之間的土地收入分配格局，中央適當集中一部分土地出讓收入。這樣做：一是具有充分的法理基礎，國有土地屬于全國人民，其收益自然應當由全體人民共享，中央集中土地出讓收入是全體人民共享土地收益的具體體現(xiàn);二是可以帶來多方面的積極效益，有利于調節(jié)(tioji)地區(qū)間財力差異，也可以適當調節(jié)地方政府的“賣

35、地”沖動，增強土地資源利用和土地出讓收入增長的均衡性和可持續(xù)性;三是技術上可操作，通過信息化管理手段，中央財政完全可以有效監(jiān)控土地出讓收入組織情況，及時實現(xiàn)收入分成、劃轉。結合進一步完善我國財稅體制，中央集中統(tǒng)籌土地出讓收入可以考慮在以下兩種方案當中選擇：第一種方案：中央從土地出讓收益中集中45%(大致相當于從土地出讓收入中集中22.5%)。將土地收益中計提的15%左右的農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金、10%的保障性住房建設資金、10%的教育發(fā)展資金、10%的水利建設資金，直接劃人中央國庫，由中央進行全國范圍內的橫向轉移支付，進行地區(qū)間的再分配調節(jié)。地方留成部分，除了(ch le)土地出讓成本性支出以外，大約還有55%左右的土地收益，由地方各級政府自行統(tǒng)籌使用。第二種方案：