調(diào)研報告：生態(tài)補償機制的實施困境與應對策略

1、調(diào)研報告：生態(tài)補償機制的實施困境與應對策略我國生態(tài)環(huán)境功能重要區(qū)域類型多、分布廣，也存在著大量生態(tài)敏感和生態(tài)脆弱 區(qū)域，同時，我國的區(qū)域不平衡發(fā)展問題突出，生態(tài)功能重要區(qū)域、敏感和脆弱區(qū)域 不僅承擔著重要的生態(tài)功能，也背負著經(jīng)濟和社會發(fā)展重任，保護與發(fā)展的矛盾十分 突出。生態(tài)補償機制是根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本，運用 政府和市場手段，調(diào)節(jié)生態(tài)保護利益相關者之間利益關系的環(huán)境經(jīng)濟政策。通過生態(tài) 補償機制的建立，可以實現(xiàn)保護生態(tài)環(huán)境、促進人與自然和諧發(fā)展的目的。一、我國生態(tài)補償機制初步建立經(jīng)過2 0多年的理論和實踐探索我國在生態(tài)補償機制研究和應用方面都取得了 長足的進步。近年

2、來各地區(qū)、各部門在生態(tài)補償領域積極探索，取得了寶貴經(jīng)驗。自 2005年以來，國務院每年把生態(tài)補償建設列為年度工作要點，并于2010年把生態(tài) 補償列入B類立法計劃，國家正在逐年加大對生態(tài)補償?shù)馁Y金投入，覆蓋了森林、 草原、礦山、流域、水土保持、重點生態(tài)功能區(qū)、海洋等領域，并先后實施了一系列 重大工程，同時針對重點區(qū)域進行了具有生態(tài)補償性質(zhì)的大量資金投入。中央財政安 排的生態(tài)補償資金總額從2001年的23億元增加到2013年的1586.87億元。黨的十八大以來，我國先后出臺了一系列涉及生態(tài)補償機制的政策方案。2015 年9月21日，中共中央、國務院印發(fā)了生態(tài)文明體制改革總體方案，在生態(tài)文 明體制改

3、革的目標中提出包括資源有償使用和生態(tài)補償制度的系統(tǒng)完整的生態(tài)文明 制度體系。2016年5月13日印發(fā)的國務院辦公廳關于健全生態(tài)保護補償機制的 意見為我國生態(tài)保護補償提供了制度創(chuàng)新路線圖，為今后生態(tài)保護補償具體行動提 供了目標指引。2017年2月7日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布關于劃定 并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見，突出強調(diào)要加大生態(tài)保護補償力度。財政部會 同有關部門加大對生態(tài)保護紅線的支持力度，加快健全生態(tài)保護補償制度，完善國家 重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策。推動生態(tài)保護紅線所在地區(qū)和受益地區(qū)探索建立橫向 生態(tài)保護補償機制，共同分擔生態(tài)保護任務”，對生態(tài)保護補償工作進行了細化。此 外，20

4、16年12月20日財政部、環(huán)保部、國家發(fā)改委、水利部還聯(lián)合出臺了關于 加快建立流域上下游橫向生態(tài)補償機制的指導意見，助推橫向生態(tài)補償機制趨向完 善 1=1 O目前我國的生態(tài)補償政策主要涵蓋海洋保護、水土整治、巖溶地區(qū)石漠化處理、 資源枯竭型城市生態(tài)修復類的補助、飲用水水源地保護等，涉及的領域有重點生態(tài)功 能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)、森林、濕地、草原、流域等。尤其是森林的生態(tài)補償工程，如天 然林資源保護工程、退耕還林工程、中央財政林業(yè)補助資金等工程對一直以來頻遭破 壞的生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)資源起到了恢復和保護的作用。二、我國生態(tài)補償機制的實施困境由于生態(tài)補償涉及的利益關系復雜，實施難度較大，在實施過程中還存在不

5、少矛 盾和問題亟待解決。（一）生態(tài)補償政策體系不健全由于缺乏權威高效的組織體系啟前還沒有統(tǒng)一的部門來管理生態(tài)補償，條條管 理思路難以形成生態(tài)補償系統(tǒng)化政策。我國生態(tài)補償存在管理多元化、政策碎片化的 現(xiàn)象，導致生態(tài)補償效果大打折扣。生態(tài)保護管理分別涉及林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、國土、 環(huán)保等部門，由于各部門在生態(tài)保護領域各有不同的管理舉措，生態(tài)補償政策機制的 部門色彩強烈，補償管理部門多元化。以部門為主導的生態(tài)補償，責任主體不明確， 缺乏明確的分工，管理職責交叉，專項轉(zhuǎn)移支付落實到縣級財政后往往分塊執(zhí)行，各 部門間可能存在利益沖突，難以充分溝通配合，較難跨區(qū)域、跨工程從整體上把握生 態(tài)環(huán)境建設，資金難以

6、形成合力。生態(tài)補償大多數(shù)是一次性的且補償標準較低，內(nèi)生動力不足。像退耕還林、退牧 還草、生態(tài)公益林補償金等政策大多是以項目、工程、計劃的方式組織實施，有明確 的時限，期限內(nèi)農(nóng)、牧民全靠補助生存，當期限過后居民利益得不到補償時，為了滿 足基本的生活和發(fā)展需求，可能出現(xiàn)新一輪的生態(tài)破壞問題，政策的不可持續(xù)給實施 效果帶來一定風險。“一刀切”式的補償標準也容易出現(xiàn)“過度補償”“低補償”和 “踩空”現(xiàn)象。（二）生態(tài)補償手段單一當前我國生態(tài)補償存在單一行政色彩濃厚、補償方式單一、資金來源單一以及市 場手段參與不足的問題。我國生態(tài)補償項目大多是以中央和各級政府作為制定和實施 生態(tài)補償政策的主體，政府仍然是

7、生態(tài)產(chǎn)品“唯一”購買者，單一的行政色彩比較濃 厚，缺少市場及社會參與，單一的資金來源不僅造成國家的巨大財政負擔，導致生態(tài) 補償財政機制缺乏穩(wěn)定性、長效性，也不符合破壞者付費、使用者付費、受益者付費、 保護者得到補償?shù)幕驹瓌t，難以喚醒全社會保護環(huán)境的道德意識。此外，對環(huán)保型 生產(chǎn)和服務的企業(yè)，在稅收優(yōu)惠、稅費改革以及貸款貼息的鼓勵性財政手段也略顯不 足。雖然我國也開展了一些市場交易的模式，例如碳匯、排污權交易、水權交易等， 但這些交易大都還處于試點階段，許多地方政府還沒有認識到市場化補償?shù)暮锰帲?這些途徑發(fā)揮市場機制對生態(tài)補償?shù)淖饔眠€有很長的路要走。（三）橫向生態(tài)補償缺乏協(xié)商平臺橫向生態(tài)補償

8、是通過采用公共政策或市場化手段將生態(tài)保護的經(jīng)濟外部性內(nèi)部 化，調(diào)節(jié)不具有行政隸屬關系、但生態(tài)關系密切的地區(qū)間的利益關系，這是生態(tài)補償 的重要形式。現(xiàn)實中省市內(nèi)跨縣、區(qū)還易協(xié)調(diào)，但省際談判和博弈的歷程十分艱辛， 因此目前我國一些地區(qū)開展的橫向生態(tài)補償實踐仍處于探索過程中。流經(jīng)皖浙兩省的 新安江是我國確立的第一個跨省流域橫向生態(tài)補償?shù)脑圏c。安徽和浙江兩省，在中央 財政設立的新安江流域水環(huán)境補償基金的支持下建立了獎優(yōu)罰劣的補償機制。2011 年11月啟動時，由中央財政拿出3億元，安徽、浙江兩省各拿1億元，共同設立每 年總額5億元的新安江流域水環(huán)境補償基金。試點期內(nèi)，新安江流域的水質(zhì)總體上 保持為優(yōu)，

9、主要污染物和濃度比較穩(wěn)定，并且有所改善。雖然新安江跨流域水環(huán)境補 償試點已經(jīng)具備了橫向財政轉(zhuǎn)移支付的特征，但還不屬于真正意義上的橫向生態(tài)補 償。由于現(xiàn)有的法律、法規(guī)及政策沒有涉及生態(tài)補償?shù)臈l款，無法遵循共同的原則和 法律法規(guī)指導和約束上下游的經(jīng)濟和社會行為各地的流域生態(tài)補償實踐多是在上一 級政府的協(xié)調(diào)下，由補償雙方協(xié)商達成，缺少有效協(xié)調(diào)利益相關方關系的跨行政區(qū)域 的合作機制，限制了橫向生態(tài)補償?shù)拈_展，特別是跨省生態(tài)補償層面，由于涉及多省 區(qū)地方利益，“向外掏錢”被認為是“劃不來”的事，或者通過協(xié)商容易形成一種向 國家要錢的共識。目前我國在一些大江大河流域設有專門管理委員會，對水資源實行 流域管

10、理和區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。但是在實踐中，流域管理機構(gòu)往往權責有限， 無法承擔跨部門、跨省域問題的綜合協(xié)調(diào)，未能對流域進行真正統(tǒng)一有效的管理。（四）生態(tài)補償缺乏系統(tǒng)有效的監(jiān)測評估機制目前國家和地方對流域生態(tài)環(huán)境建設相關工作出臺的考核評估辦法往往是針對 某一具體投資項目或者政策實施的某一部分特定目標并未對某一系統(tǒng)性政策實施的 整體效果進行全面的績效評估對生態(tài)補償?shù)目冃гu估也是大多側(cè)重于對生態(tài)環(huán)境質(zhì) 量的條條評價或資金使用情況，缺乏對區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)功能的整體性和系統(tǒng)性評價溶 易出現(xiàn)條條評價結(jié)果好轉(zhuǎn)，但整體生態(tài)環(huán)境惡化趨勢沒有根本性轉(zhuǎn)變。此外，其他必 要的過程監(jiān)管、相關經(jīng)濟社會發(fā)展政策的綠色化生態(tài)化

11、等方面往往被忽略，試點地區(qū) 都只希望提高補償資金標準，但對得到補償后同時應負哪些責任、通過什么手段、什 么渠道來履行這些責任、資金使用及效果如何等卻重視不夠，生態(tài)補償全過程監(jiān)督的 評估考核制度還未建立。以重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付為例，目前已經(jīng)初步形成了績效評估體系，主要通過 縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的動態(tài)變化結(jié)果來考核?？己私Y(jié)果變優(yōu)，則給予資金獎勵，考核結(jié) 果變差，則給予資金扣減。換句話說，國家給補助，地方政府的責任和義務就是保證 生態(tài)環(huán)境質(zhì)量不變差。但是，鑒于我國生態(tài)環(huán)境尚處于整體惡化的趨勢，要從源頭遏 制生態(tài)退化趨勢建設美麗中國迫切需要國家重點生態(tài)功能區(qū)鞏固和提高生態(tài)功能， 才能保障國家生態(tài)安全。因

12、此，需要完善目前的監(jiān)管方式，推動受補助地區(qū)主動加強 區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護工作。同時用于地方生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核的指標有待進一步完善。 生態(tài)環(huán)境與自然稟賦、氣候、災害等多種客觀因素密切相關，目前的考核指標尚不能 全面真實地反映地方政府為保護區(qū)域生態(tài)功能所付出的努力。三、完善我國生態(tài)補償機制的對策堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先的基本方針，堅持在保護中發(fā)展、在發(fā)展中保護的基本 要求，堅持綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的基本路徑，堅持以改革創(chuàng)新的基本動力， 探索建立多元化補償機制，完善生態(tài)保護成效與資金分配掛鉤的激勵約束機制。形成 以主體功能區(qū)定位為依據(jù)，以預防和控制突破生態(tài)保護紅線為著力點，以改善生態(tài)環(huán) 境和促進區(qū)

13、域發(fā)展為整體目標，堅持政府主導、多方參與、全民行動、齊抓共管的生 態(tài)補償工作格局。（一）以生態(tài)補償提升區(qū)域發(fā)展內(nèi)生動力完善生態(tài)補償專項資金制度。結(jié)合歸并規(guī)范專項資金工作，按照資金渠道不變的 原則，整合分散在條條管理中的資金，統(tǒng)籌和規(guī)范現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)保、 住建、海洋等各部門具有生態(tài)補償性質(zhì)的各類專項資金，取消部分資金規(guī)模小、投向 分散、任務已完成、失去政策依據(jù)、連年轉(zhuǎn)結(jié)效益低下的專項資金，調(diào)整和整合部分 使用方向相似、資金性質(zhì)相近、關聯(lián)性較大的專項資金。堅持事權與財權相統(tǒng)一的原 則，屬于中央事權的項目，不讓地方政府配套。確需地方配套的，應根據(jù)受益范圍和 受益程度明確中央和地方（省市、

14、縣）各級政府分擔比例。同時要充分考慮地區(qū)生 態(tài)系統(tǒng)服務價值、生態(tài)保護成本和發(fā)展機會成本等因素應給予地方政府以獎代補”。積極創(chuàng)新生態(tài)補償方式采取多種補償方式以充分調(diào)動政府和老百姓保護生態(tài)環(huán) 境的積極性。受益地區(qū)和保護地區(qū)遵循成本共擔、效益共享、合作共治的保護思路， 堅持誰受益、誰補償原則，以保護和改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為目標，通過對口支援、 產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、園區(qū)合作、生態(tài)移民等方式實施橫向生態(tài)補償，雙方共同分擔生態(tài)保護任 務。按照主體功能區(qū)劃要求，依托當?shù)靥厣Y源優(yōu)勢，科學引導產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整大力 發(fā)展特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)，改變傳統(tǒng)生產(chǎn)方式，形成與當?shù)鼐用竦睦媛?lián)結(jié)機制，針對喪失 勞動能力、無法通過產(chǎn)業(yè)扶持和就業(yè)幫

15、助實現(xiàn)補償?shù)?，通過低保政策等社會保障實施 政策性補償，并探索財政支持貧困戶購買重大疾病醫(yī)療保險辦法，資助無勞動力的特 困對象參加基本醫(yī)療保險。（二）多渠道做大生態(tài)補償資金“蛋糕”建立以政府投入為主全社會支持的生態(tài)補償?shù)耐度谫Y體制既要堅持政府主導， 努力增加公共財政對生態(tài)補償?shù)耐度?，又要積極引導社會各方的參與，探索多渠道多 形式的生態(tài)補償方式，拓寬生態(tài)補償市場化、社會化運作的渠道，形成多方并舉合 力推進。按照“誰投資、誰受益”的原則，支持鼓勵社會資金參與對生態(tài)建設、環(huán)境 污染整治的投資?？煽紤]的生態(tài)補償融資渠道有：開征環(huán)境稅，加大環(huán)境稅使用中生 態(tài)補償?shù)谋戎兀话l(fā)行生態(tài)補償彩票，吸引民間資本對生態(tài)

16、補償?shù)馁Y金投入；利用債券 市場發(fā)行生態(tài)環(huán)境保護債券，用于大型環(huán)境保護項目；對區(qū)域用能權、用水權等進行 確權登記，并探索建立碳排放權、排污權制度，培育和發(fā)展交易市場，實現(xiàn)資源產(chǎn)權 交易；建立消費者信賴產(chǎn)品認證體系等，從全社會籌集生態(tài)補償資金。（三）實行生態(tài)補償清單式管理機制做好前期謀劃，以生態(tài)功能區(qū)為基本單元，以主體功能區(qū)定位為基本依據(jù)，以預 防和控制突破生態(tài)保護紅線為著力點，以財權和事權相統(tǒng)一的原則，編制好生態(tài)補償 規(guī)劃。當前亟須建立一份生態(tài)補償清單，明確生態(tài)系統(tǒng)現(xiàn)狀、生態(tài)系統(tǒng)變化的趨勢、 生態(tài)系統(tǒng)服務價值狀況厘清生態(tài)補償基礎和實際需求明確一定時間內(nèi)的目標體系， 科學制定補償主體、補償方式、補

17、償資金來源、補償標準、資金分配、資金使用、資 金管理、監(jiān)督考評等方面，編制科學可行的生態(tài)補償規(guī)劃，實施清單式管理，開展生 態(tài)補償系統(tǒng)審計時均應參考該清單進行。（四）充分發(fā)揮國家生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系在生態(tài)補償中的作用按照科學性、精簡有效性以及可操作性三大原則構(gòu)建生態(tài)補償監(jiān)測評估指標體 系，并將監(jiān)測評估結(jié)果納入政府績效考核體系。要加大資源消耗、環(huán)境保護等指標在 政績考核中的權重，對限制開發(fā)的重點生態(tài)功能區(qū)，實行生態(tài)保護優(yōu)先的績效評價。 建立健全有利于形成主體功能區(qū)的績效考核評價體系，建立“天一地”一體化生態(tài) 環(huán)境動態(tài)監(jiān)控體系與第三方獨立評估機制，結(jié)合資金分配使用，科學評估生態(tài)補償效 益，確保生態(tài)補償政策落到實處，發(fā)揮最大效益。建議用足用好生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡建設方案（國發(fā)201556號）提到的生 態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡，充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡在生態(tài)補償中的作用，從源頭上為生態(tài) 補償提供充足的依據(jù)，也為生態(tài)補償政策周期內(nèi)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變化做好數(shù)據(jù)支持，為 生態(tài)補償?shù)目冃гu估打下良好的基礎。將考核目標分解落實到縣級人民政府，并作為 領導班子和領導干部綜合考核評價的重要內(nèi)容，作為干部選拔任用、管理監(jiān)督的重要 依據(jù)，