【全面解讀】財預(yù)201750、62、87號文

1、50 、 62、 87 號文作者簡介：張盛族大連市城市建設(shè)投資集團有限公司基礎(chǔ)設(shè)施事業(yè)部部長短短一個月，50 號文一波影響還未平息，62、 87 號文一波又起，上至財政部門下到金融系統(tǒng)和城投類企業(yè)都產(chǎn)生了極大的震動和影響。4 月 26 日財政部等六部委聯(lián)合發(fā)布財預(yù)50 號文，就加強地方融資平臺融資管理及規(guī)范PPP 等事項作出了相關(guān)規(guī)定，62 號文對規(guī)范土地儲備專向債的規(guī)定隨即出臺。時隔一天，最猛烈的87 號文發(fā)布，就規(guī)范政府購買服務(wù)管理，制止地方政府違法違規(guī)舉債融資做出詳細要求。那么三個文件到底分別講點啥：結(jié)合之前出臺關(guān)于規(guī)范地方債務(wù)的國發(fā)19 號、財預(yù)463 號、新 、國發(fā) 43 號、財預(yù)5

2、號、國辦88 號、財辦94 號、財預(yù)175 號等文件，可以看出近期發(fā)布的三個文件本質(zhì)上更多的是對近三年來的政策從執(zhí)行層面的強化和對被異化政策的一次糾偏。核心在于全面堵住地方政府及其部門違規(guī)進行融資擔保或變相融資擔保形成地方政府或有債務(wù)的可能性，確保地方政府只能通過地方債形成政府債務(wù)。一、先嘮嘮 50 號文此次六部委聯(lián)合發(fā)文意在結(jié)合各自權(quán)限立體化、全方位的監(jiān)管地方政府債務(wù)，防止債務(wù)風(fēng)險和金融風(fēng)險相互交叉感染。此刻出臺是在幾輪摸底后對地方政府違法違規(guī)舉債融資問題的一次反思和總結(jié)，內(nèi)容主要針對融資平臺和 PPP 等方式隱性舉債的糾偏，而非否定模式本身，通過規(guī)范化使之達到當初設(shè)計制度的本意。正如俗語道

3、“經(jīng)是好經(jīng)，只是被某些和尚念歪了”。 近年來對政府官員考核指標轉(zhuǎn)變了，不單純考核GDP ； 雪花般文件的下發(fā)從政策上也基本建立了相對完善的體系，可為什么地方政府違法舉債就屢禁不止？拋開投資拉動經(jīng)濟，實質(zhì)上來講還是日益增長的城鎮(zhèn)化需求和地方財力不足之間的矛盾。所有政策都在堵不在疏，地方政府便必然自己去找出口：按住表外，就會冒出表表外；不讓擔保，就用回購，因此造成問題與政策相伴相生的發(fā)展。（一）規(guī)范融資平臺針對融資平臺，50 號文重申，“地方政府不得將公益性資產(chǎn)、儲備土地注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺償債資金來源，不得利用政府性資源干預(yù)金融機構(gòu)正常經(jīng)營行為”、“融資平

4、臺公司在境內(nèi)外舉債時，應(yīng)當向債權(quán)人主動書面聲明不承擔政府融資職能”實際上早在國發(fā) 19 號文、財預(yù)463 號文就已明確“政府辦公樓、學(xué)習(xí)、醫(yī)院、公園等公益資產(chǎn)不得注入平臺公司”； 43 號文及新預(yù)算法也早已劃清融資平臺和地方政府債務(wù)界限、弱化平臺背后的政府隱性擔保。因此對于2015 年后新成立或已轉(zhuǎn)型為市場化運營的國有企業(yè)來說并無太大意義。目前，各地城投公司仍是政府相關(guān)實體，也都在完善著法人治理結(jié)構(gòu)，地方政府仍將從以下方面影響城投公司信用質(zhì)量：1 、作為城投公司股東，地方政府可以合規(guī)的增加投資，而不是注入公益性等不便處置的資產(chǎn)2、地方政府或通過其設(shè)立或參股的擔保公司提供間接的信用支持3、作為城

5、投公司服務(wù)的客戶，地方政府應(yīng)按與城投公司簽訂的合同及時足額履行付款義務(wù)。（二）糾偏 PPP2014 年財政部和發(fā)改委先后力推PPP 的初衷主要是轉(zhuǎn)變基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目融資方式、發(fā)揮市場機制的決定性作用，但在實操中一開始就異化成新的融資工具，丟掉了初心：其一，撬動社會資本投資功能逐漸減弱，目前參與 PPP 項目的社會資本以央企和國企居多，民企相對較少。其二，一些地方政府違規(guī)出具擔保函、兜底函，對項目進行回購或承諾固定收益等，顯然不符合PPP 風(fēng)險共擔、利益共享的理念。增加了地方政府性債務(wù)風(fēng)險。其三，部分不規(guī)范的 PPP 項目形成了地方政府或有債務(wù)，導(dǎo)致地方政府隱性負債增加。據(jù)財政部的統(tǒng)計，截

6、至今年3 月末， 全國 PPP綜合信息平臺項目入庫數(shù)前三位的省份是貴州、山東和新疆?？梢钥闯鲐斄姷牡胤秸惶庇谕茝VPPP ， 越是財力吃緊的地方越熱衷于PPP 。分析 PPP 項目對地方政府負債的影響，需要區(qū)分項目的不同類型，如果是使用者付費充足的特許經(jīng)營類項目，不涉及政府未來的支付義務(wù)，不會增加政府債務(wù)，但如果是使用者付費不足或不收費項目，政府將在PPP 合同期承擔確定的未來支付義務(wù)。50 號文有助于社會資本合作方和資金提供方對地方政府在PPP 項目中的角色和義務(wù)形成清晰穩(wěn)定的預(yù)期，長期推動PPP 項目健康運行。在規(guī)范 PPP 融資操作的同時，政府也相繼出臺了鼓勵PPP項目資產(chǎn)證券化和

7、債券融資等相關(guān)文件，比如發(fā)改辦財金730 號文，在資本市場端為社會資本參與PPP基礎(chǔ)設(shè)施項目融資提供了有限的融資渠道。從內(nèi)容看，50號文首次提出允許地方政府設(shè)立或參股擔保公司依法依規(guī)提供擔保（地方政府只承擔有限責任），這已成為地方政府向企業(yè)輸送信用支持的唯一合法途徑。二、再聊聊62 號文62 號文的出臺依舊是對43 號文等相關(guān)文件的繼承、細化和確認。再一次的“開正門、堵邪門”，開篇便言“年先從 2017土地儲備領(lǐng)域開展試點，發(fā)行土地儲備專項債券，規(guī)范土地儲備融資行為，促進土地儲備事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，今后逐步擴大范圍。 ”表達保守， 因為畢竟62 號文針對的是專項債券。專項債券必須對應(yīng)有專項收入的

8、項目，但對于無收入的公益性城市基礎(chǔ)設(shè)施項目是否可通過PPP 或政府購買服務(wù)來實現(xiàn)此處并未明確。62 號文一大特色便是實現(xiàn)專項債券與項目的嚴格對應(yīng)，可第 28 條第 2 款“因儲備土地未能按計劃出讓、土地出讓收入暫時難以實現(xiàn)，不能償還到期債券本金時，可在專項債務(wù)限額內(nèi)發(fā)行土地儲備專項債券周轉(zhuǎn)償還，項目收入實現(xiàn)后予以歸還”算不算又留個口子， 會不會產(chǎn)生借新還舊的現(xiàn)象呢？其中，最令人驚恐的便是第32 條“地方各級政府不得以土地儲備名義為非土地儲備機構(gòu)舉借政府債務(wù)，不得通過地方政府債券以外的任何方式舉借土地儲備債務(wù)，不得以儲備土地為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔?！保藯l并未明確否定采用政府購

9、買服務(wù)進行一級土地整理。尚且給人留以遐想空間。三、最后談?wù)?7 號文無論50 號文還是62 號文實際上都存在很多表述模糊的地方，正當本人遐想政策也許故意留了幾條口子作為緩沖時，87 號文便以迅雷不及掩耳之勢而至。詳細列舉政府購買服務(wù)負面清單并首次將非金融機構(gòu)的融資列入禁止范圍。2014 年政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）規(guī)定，政府向社會力量購買服務(wù)的內(nèi)容為適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的公共服務(wù)，突出公共性和公益性，要逐步加大政府向社會力量購買服務(wù)的力度。并且只要納入政府采購目錄的事項都可以做政府購買服務(wù)，而禁止納入的范圍又比較模糊，再加上縣級政府就有列入政府購買目錄的權(quán)限，因此，政府購

10、買服務(wù)確有日益泛濫之勢。不少地方政府擴大政府購買服務(wù)的范圍，把采購工程變成了采購服務(wù)，用工程代建服務(wù)、購買基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)等變通方式做成了政府購買服務(wù)，變相舉借債務(wù)，隱性債務(wù)風(fēng)險不斷積累累加。針對上述亂象，財政部87 號文嚴肅進行了規(guī)范。在政府購買服務(wù)的范圍上，財政部要求不得將原材料、燃料、設(shè)備、產(chǎn)品等貨物，以及對建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴建及 其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項目。 嚴禁將鐵路、公路、 機場、 通訊、 水電煤氣，以及教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，儲備土地前期開發(fā)，農(nóng)田水利等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項目。嚴禁將建設(shè)工程與服務(wù)打包作為政府

11、購買服務(wù)項目。嚴禁將金融機構(gòu)、融資租賃公司等非金融機構(gòu)提供的融資行為納入政府購買服務(wù)范圍。政府建設(shè)工程項目確需使用財政資金，應(yīng)當依照 中華人民共和國政府采購法及其實施條例、中華人民共和國招標投標法規(guī)范實施。就是以列舉的方式，明確將有形的建設(shè)和物品的采購與無形的服務(wù)分開，將融資行為與政府的服務(wù)分開。從預(yù)算管理上，要求先有預(yù)算，然后才能購買服務(wù)，不得把政府購買服務(wù)作為增加預(yù)算支出的依據(jù)。簽訂購買服務(wù)合同，就當確認財政支出已在年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃中安排。防止以購買服務(wù)的名義增加將來政府的支出責任，增加政府的負債。并且87 號文提出不得利用或虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同為建設(shè)工程變相舉債不得通過政府購買服務(wù)

12、向金融機構(gòu)、融資租賃公司等非金融機構(gòu)進行融資，不得以任何方式虛構(gòu)或超越權(quán)限簽訂應(yīng)付（收）賬款合同幫助融資平臺公司等企業(yè)融資。而該文件明確了政府購買服務(wù)邊界，為施工企業(yè)或社會資本參與方厘清了思路，意義重大！值得關(guān)注內(nèi)容1.嚴格限定政府購買服務(wù)的范圍嚴禁將鐵路、公路、機場、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，儲備土地前期開發(fā)，農(nóng)田水利等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項目。嚴禁將建設(shè)工程與服務(wù)打包作為政府購買服務(wù)項目。嚴禁將原材料、燃料、設(shè)備、產(chǎn)品等貨物，以及建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項目。嚴禁將金融機構(gòu)、融資

13、租賃公司等非金融機構(gòu)提供的融資行為納入政府服務(wù)范圍。2.嚴格規(guī)范政府購買服務(wù)預(yù)算管理先有預(yù)算，后購買服務(wù)，所需資金應(yīng)當在既有年度預(yù)算中統(tǒng)籌，不得因政府購買服務(wù)增加預(yù)算。政府購買服務(wù)信息及預(yù)算應(yīng)及時向社會公開，提高透明度（中國政府采購網(wǎng)）3.嚴禁利用或虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同違法違規(guī)融資地方政府及部門不得利用或虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同為建設(shè)工程變相舉債不得通過政府購買服務(wù)向金融機構(gòu)、融資租賃公司等非金融機構(gòu)進行融資不得以任何方式虛構(gòu)或超越權(quán)限簽訂應(yīng)付（收）賬款合同幫助融資平臺公司等企業(yè)融資至此，三個文件完美的從融資平臺、PPP 、土地儲備融資、政府購買服務(wù)等方面給予全方位、立體化、無死角的規(guī)范。但治理種

14、種亂象的規(guī)范，應(yīng)該是具體問題具體分析，重堵更應(yīng)重疏。保持政策的穩(wěn)定性、可預(yù)測性才更有利于政策的權(quán)威性，否則一腳油門一腳剎車的政策，辛苦的是一線從業(yè)人員、更傷害的也許是政府工作人員的積極性。搞不好造成不敢作為、不懂如何作為就事與愿違了。此外，例如只能依靠地方政府土地儲備專項債去解決全國土地整理問題等政策我覺得絕不會是永久的、科學(xué)的。估計不久的將來會繼續(xù)出臺更多號文兒，作為我們就觀望著去學(xué)習(xí)吧50t文件：以下為 關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知（財預(yù)2017 50 號）全文：各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市財政廳（局）、發(fā)展改革委、司法廳（局），中國人民銀行上?？偛?、各分行、營業(yè)管理部、省

15、會（首府）城市中心支行、副省級城市中心支行，各銀監(jiān)局、證監(jiān)局：2014 年修訂的預(yù)算法和國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見（國發(fā)2014 43 號）實施以來，地方各級政府加快建立規(guī)范的舉債融資機制，積極發(fā)揮政府規(guī)范舉債對經(jīng)濟社會發(fā)展的支持作用，防范化解財政金融風(fēng)險，取得了階段性成效。但個別地區(qū)違法違規(guī)舉債擔保時有發(fā)生，局部風(fēng)險不容忽視。為貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險的底線，現(xiàn)就進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為有關(guān)事項通知如下：一、全面組織開展地方政府融資擔保清理整改工作各省級政 府要認真落實國務(wù)院辦公廳印發(fā)的地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案（國辦函2016 8

16、8 號）要求，抓緊設(shè)立政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組，指導(dǎo)督促本級各部門和市縣政府進一步完善風(fēng)險防范機制，結(jié)合2016 年開展的融資平臺公司債務(wù)等統(tǒng)計情況，盡快組織一次地方政府及其部門融資擔保行為摸底排查，督促相關(guān)部門、市縣政府加強與社會資本方的平等協(xié)商，依法完善合同條款，分類妥善處置，全面改正地方政府不規(guī)范的融資擔保行為。上述工作應(yīng)當于2017 年 7月 31 日前清理整改到位，對逾期不改正或改正不到位的相關(guān)部門、市縣政府，省級政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)當提請省級政府依法依規(guī)追究相關(guān)責任人的責任。財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處要密切跟蹤地方工作進展，發(fā)現(xiàn)問題及時報告。二、切實加強融資平臺公司融資管理加

17、快政府職能轉(zhuǎn)變，處理好政府和市場的關(guān)系，進一步規(guī)范融資平臺公司融資行為管理，推動融資平臺公司盡快轉(zhuǎn)型為市場化運營的國有企業(yè)、依法合規(guī)開展市場化融資，地方政府及其所屬部門不得干預(yù)融資平臺公司日常運營和市場化融資。地方政府不得將公益性資產(chǎn)、儲備土地注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源，不得利用政府性資源干預(yù)金融機構(gòu)正常經(jīng)營行為。金融機構(gòu)應(yīng)當依法合規(guī)支持融資平臺公司市場化融資，服務(wù)實體經(jīng)濟發(fā)展。進一步健全信息披露機制，融資平臺公司在境內(nèi)外舉債融資時，應(yīng)當向債權(quán)人主動書面聲明不承擔政府融資職能，并明確自2015 年 1 月 1 日起其新增債務(wù)依法不屬于地方政府債

18、務(wù)。金融機構(gòu)應(yīng)當嚴格規(guī)范融資管理，切實加強風(fēng)險識別和防范，落實企業(yè)舉債準入條件，按商業(yè)化原則履行相關(guān)程序，審慎評估舉債人財務(wù)能力和還款來源。金融機構(gòu)為融資平臺公司等企業(yè)提供融資時，不得要求或接受地方政府及其所屬部門以擔保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔保。對地方政府違法違規(guī)舉債擔保形成的債務(wù)，按照國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案的通知（國辦函 2016 88 號） 、 財政部關(guān)于印發(fā)地方政府性債務(wù)風(fēng)險分類處置指南的通知（財預(yù)2016 152 號）依法妥善處理。三、規(guī)范政府與社會資本方的合作行為地方政府應(yīng)當規(guī)范政府和社會資本合作（PPP ） 。允許地方政府以單獨出資或與社會資

19、本共同出資方式設(shè)立各類投資基金，依法實行規(guī)范的市場化運作，按照利益共享、風(fēng)險共擔的原則，引導(dǎo)社會資本投資經(jīng)濟社會發(fā)展的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，政府可適當讓利。地方政府不得以借貸資金出資設(shè)立各類投資基金，嚴禁地方政府利用PPP 、 政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債，除國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門參與 PPP 項目、設(shè)立政府出資的各類投資基金時，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益，不得對有限合伙制基金等任何股權(quán)投資方式額外附加條款變相舉債。四、進一步健全規(guī)范的地方政府舉債融資機制全面貫徹落

20、實依法治國戰(zhàn)略，嚴格執(zhí)行預(yù)算法和國發(fā)2014 43 號文件規(guī)定，健全規(guī)范的地方政府舉債融資機制，地方政府舉債一律采取在國務(wù)院批準的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券方式，除此以外地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)。地方政府及其所屬部門不得以文件、會議紀要、領(lǐng)導(dǎo)批示等任何形式，要求或決定企業(yè)為政府舉債或變相為政府舉債。允許地方政府結(jié)合財力可能設(shè)立或參股擔保公司（含各類融資擔?；鸸荆瑯?gòu)建市場化運作的融資擔保體系，鼓勵政府出資的擔保公司依法依規(guī)提供融資擔保服務(wù)，地方政府依法在出資范圍內(nèi)對擔保公司承擔責任。除外國政府和國際經(jīng)濟組織貸款轉(zhuǎn)貸外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提

21、供擔保，不得承諾為其他任何單位和個人的融資承擔償債責任。地方政府應(yīng)當科學(xué)制定債券發(fā)行計劃，根據(jù)實際需求合理控制節(jié)奏和規(guī)模，提高債券透明度和資金使用效益，建立信息共享機制。五、建立跨部門聯(lián)合監(jiān)測和防控機制完善統(tǒng)計監(jiān)測機制，由財政部門會同發(fā)展改革、人民銀行、銀監(jiān)、證監(jiān)等部門建設(shè)大數(shù)據(jù)監(jiān)測平臺，統(tǒng)計監(jiān)測政府中長期支出事項以及融資平臺公司舉借或發(fā)行的銀行貸款、資產(chǎn)管理產(chǎn)品、企業(yè)債券、公司債券、非金融企業(yè)債務(wù)融資工具等情況，加強部門信息 共享和數(shù)據(jù)校驗，定期通報監(jiān)測結(jié)果。開展跨部門聯(lián)合監(jiān)管, 建立財政、發(fā)展改革、司法行政機關(guān)、人民銀行、銀監(jiān)、證 監(jiān)等部門以及注冊會計師協(xié)會、資產(chǎn)評估協(xié)會、律師協(xié)會等 行業(yè)

22、自律組織參加的監(jiān)管機制，對地方政府及其所屬部門、 融資平臺公司、金融機構(gòu)、中介機構(gòu)、法律服務(wù)機構(gòu)等的違 法違規(guī)行為加強跨部門聯(lián)合懲戒，形成監(jiān)管合力。對地方政 府及其所屬部門違法違規(guī)舉債或擔保的，依法依規(guī)追究負有 直接責任的主管人員和其他直接責任人員的責任；對融資平 臺公司從事或參與違法違規(guī)融資活動的，依法依規(guī)追究企業(yè) 及其相關(guān)負責人責任；對金融機構(gòu)違法違規(guī)向地方政府提供 融資、要求或接受地方政府提供擔保承諾的，依法依規(guī)追究 金融機構(gòu)及其相關(guān)負責人和授信審批人員責任；對中介機構(gòu)、 法律服務(wù)機構(gòu)違法違規(guī)為融資平臺公司由具審計報告、資產(chǎn) 評估報告、信用評級報告、法律意見書等的，依法依規(guī)追究 中介機構(gòu)

23、、法律服務(wù)機構(gòu)及相關(guān)從業(yè)人員的責任。六、大力推進信息公開地方各級政府要貫徹落實中共中央辦 公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推進政務(wù)公開工作的意見 等規(guī)定和要求，全面推進地方政府及其所屬部門舉債融資行 為的決策、執(zhí)行、管理、結(jié)果等公開，嚴格公開責任追究， 回應(yīng)社會關(guān)切，主動接受社會監(jiān)督。繼續(xù)完善地方政府債務(wù) 信息公開制度，縣級以上地方各級政府應(yīng)當重點公開本地區(qū)政府債務(wù)限額和余額,以及本級政府債務(wù)的規(guī)模、種類、 利率、期限、還本付息、用途等內(nèi)容。省級財政部門應(yīng)當參考國債發(fā)行做法，提前公布地方政府債務(wù)發(fā)行計劃。推進政府購買服務(wù)公開，地方政府及其所屬部門應(yīng)當重點公開政府購買服務(wù)決策主體、購買主體、承接主體、

24、服務(wù)內(nèi)容、合同資金規(guī)模、分年財政資金安排、合同期限、績效評價等內(nèi)容。推進政府和社會資本合作（PPP ）項目信息公開，地方政府及其所屬部門應(yīng)當重點公開政府和社會資本合作（PPP ）項目決策主體、政府方和社會資本方信息、合作項目內(nèi)容和財政承受能力論證、社會資本方采購信息、項目回報機制、合同期限、績效評價等內(nèi)容。推進融資平臺公司名錄公開。各地區(qū)要充分認識規(guī)范地方政府舉債融資行為的重要性，把防范風(fēng)險放在更加重要的位置，省級政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組要切實擔負起地方政府債務(wù)管理責任，進一步健全制度和機制，自覺維護總體國家安全，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險的底線。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市、計劃單列市）政府性債務(wù)

25、管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室應(yīng)當匯總本地區(qū)舉債融資行為清理整改工作情況，報省級政府同意后，于2017 年 8 月 31日前反饋財政部，抄送發(fā)展改革委、人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會。特此通知。財政部 發(fā)展改革委司法部 人民銀行銀監(jiān)會 證監(jiān)會2017 年 4 月 26 日 62 號文件：關(guān)于印發(fā)地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）的通知財預(yù) 2017 62 號各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市財政廳（局）、各省級國土資源主管部門：根據(jù)中華人民共和國預(yù)算法和國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見（國發(fā)2014 43 號）等有關(guān)規(guī)定，為完善地方政府專項債券管理，逐步建立專項債券與項目資產(chǎn)、收益對應(yīng)的制度，有效防范

26、專項債務(wù)風(fēng)險，2017年先從土地儲備領(lǐng)域開展試點，發(fā)行土地儲備專項債券，規(guī)范土地儲備融資行為，促進土地儲備事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，今后逐步擴大范圍。為此，我們研究制訂了地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行） 。2017 年土地儲備專項債券額度已經(jīng)隨同2017 年分地區(qū)地方政府專項債務(wù)限額下達，請你們在本地區(qū)土地儲備專項債券額度內(nèi)組織做好土地儲備專項債券額度管理、預(yù)算編制和執(zhí)行等工作，盡快發(fā)揮債券資金效益?，F(xiàn)將地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）印發(fā)給你們，請遵照執(zhí)行。附件：地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）財政部國土資源部2017 年 5 月 16 日附件：地方政府土地儲備專項債券管理辦

27、法（試行）第一章 總則第一條 為完善地方政府專項債券管理，規(guī)范土地儲備融資行為，建立土地儲備專項債券與項目資產(chǎn)、收益對應(yīng)的制度，促進土地儲備事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，根據(jù)中華人民共和國預(yù)算法和國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見 （國發(fā)2014 43 號）等有關(guān)規(guī)定，制訂本辦法。第二條 本辦法所稱土地儲備，是指地方政府為調(diào)控土地市場、促進土地資源合理利用，依法取得土地，進行前期開發(fā)、儲存以備供應(yīng)土地的行為。土地儲備由納入國土資源部名錄管理的土地儲備機構(gòu)負責實施。第三條 本辦法所稱地方政府土地儲備專項債券（以下簡稱土地儲備專項債券）是地方政府專項債券的一個品種，是指地方政府為土地儲備發(fā)行，以項目對應(yīng)并

28、納入政府性基金預(yù)算管理的國有土地使用權(quán)出讓收入或國有土地收益基金收入 （以下統(tǒng)稱土地出讓收入）償還的地方政府專項債券。第四條地方政府為土地儲備舉借、使用、償還債務(wù)適用本辦法。第五條地方政府為土地儲備舉借債務(wù)采取發(fā)行土地儲備專項債券方式。省、自治區(qū)、直轄市政府（以下簡稱省級政府） 為土地儲備專項債券的發(fā)行主體。設(shè)區(qū)的市、自治州， 縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)級政府（以下簡稱市縣級 政府）確需發(fā)行土地儲備專項債券的，由省級政府統(tǒng)一發(fā)行 并轉(zhuǎn)貸給市縣級政府。經(jīng)省級政府批準，計劃單列市政府可 以自辦發(fā)行土地儲備專項債券。第六條 發(fā)行土地儲備專項債券的土地儲備項目應(yīng)當有 穩(wěn)定的預(yù)期償債資金來源，對應(yīng)的

29、政府性基金收入應(yīng)當能夠 保障償還債券本金和利息，實現(xiàn)項目收益和融資自求平衡。第七條土地儲備專項債券納入地方政府專項債務(wù)限額 管理。土地儲備專項債券收入、支由、還本、付息、發(fā)行費 用等納入政府性基金預(yù)算管理。第八條 土地儲備專項債券資金由財政部門納入政府性 基金預(yù)算管理，并由納入國土資源部名錄管理的土地儲備機 構(gòu)專項用于土地儲備，任何單位和個人不得截留、擠占和挪 用，不得用于經(jīng)常性支由。第二章額度管理第九條財政部在國務(wù)院批準的年度地方政府專項債務(wù) 限額內(nèi)，根據(jù)土地儲備融資需求、 土地由讓收入狀況等因素, 確定年度全國土地儲備專項債券總額度。第十條 各省、自治區(qū)、直轄市年度土地儲備專項債券 額度應(yīng)

30、當在國務(wù)院批準的分地區(qū)專項債務(wù)限額內(nèi)安排，由財 政部下達各省級財政部門，抄送國土資源部。第十一條 省、自治區(qū)、直轄市年度土地儲備專項債券 額度不足或者不需使用的部分，由省級財政部門會同國土資源部門于每年8 月底前向財政部提出申請。財政部可以在國務(wù)院批準的該地區(qū)專項債務(wù)限額內(nèi)統(tǒng)籌調(diào)劑額度并予批復(fù)， 抄送國土資源部。第三章 預(yù)算編制第十二條縣級以上地方各級土地儲備機構(gòu)應(yīng)當根據(jù)土地市場情況和下一年度土地儲備計劃，編制下一年度土地儲備項目收支計劃，提出下一年度土地儲備資金需求，報本級國土資源部門審核、財政部門復(fù)核。市縣級財政部門將復(fù)核后的下一年度土地儲備資金需求，經(jīng)本級政府批準后于每年9 月底前報省級

31、財政部門，抄送省級國土資源部門。第十三條省級財政部門會同本級國土資源部門匯總審核本地區(qū)下一年度土地儲備專項債券需求，隨同增加舉借專項債務(wù)和安排公益性資本支出項目的建議，經(jīng)省級政府批準后于每年10 月底前報送財政部。第十四條省級財政部門在財政部下達的本地區(qū)土地儲備專項債券額度內(nèi)，根據(jù)市縣近三年土地出讓收入情況、市縣申報的土地儲備項目融資需求、專項債務(wù)風(fēng)險、項目期限、項目收益和融資平衡情況等因素，提出本地區(qū)年度土地儲備專項債券額度分配方案，報省級政府批準后將分配市縣的額度下達各市縣級財政部門，并抄送省級國土資源部門。第十五條市縣級財政部門應(yīng)當在省級財政部門下達的土地儲備專項債券額度內(nèi)，會同本級國土

32、資源部門提出具體項目安排建議，連同年度土地儲備專項債券發(fā)行建議報省級 財政部門備案，抄送省級國土資源部門。第十六條 增加舉借的土地儲備專項債券收入應(yīng)當列入 政府性基金預(yù)算調(diào)整方案。包括：（一）省級政府在財政部下達的年度土地儲備專項債券 額度內(nèi)發(fā)行專項債券收入；（二）市縣級政府收到的上級政府轉(zhuǎn)貸土地儲備專項債 券收入。第十七條 增加舉借土地儲備專項債券安排的支由應(yīng)當 列入預(yù)算調(diào)整方案，包括本級支出和轉(zhuǎn)貸下級支由。土地儲 備專項債券支由應(yīng)當明確到具體項目，在地方政府債務(wù)管理 系統(tǒng)中統(tǒng)計，納入財政支由預(yù)算項目庫管理。地方各級國土資源部門應(yīng)當建立土地儲備項目庫，項目 信息應(yīng)當包括項目名稱、地塊區(qū)位、儲

33、備期限、項目投資計 劃、收益和融資平衡方案、預(yù)期土地生讓收入等情況，并做 好與地方政府債務(wù)管理系統(tǒng)的銜接。第十八條 土地儲備專項債券還本支由應(yīng)當根據(jù)當年到 期土地儲備專項債券規(guī)模、土地出讓收入等因素合理預(yù)計、 妥善安排，列入年度政府性基金預(yù)算草案。第十九條 土地儲備專項債券利息和發(fā)行費用應(yīng)當根據(jù) 土地儲備專項債券規(guī)模、利率、費率等情況合理預(yù)計，列入 政府性基金預(yù)算支由統(tǒng)籌安排。第二十條土地儲備專項債券收入、支出、還本付息、發(fā)行費用應(yīng)當按照地方政府專項債務(wù)預(yù)算管理辦法（財預(yù) 2016 155 號）規(guī)定列入相關(guān)預(yù)算科目。第四章 預(yù)算執(zhí)行和決算第二十一條省級財政部門應(yīng)當根據(jù)本級人大常委會批準的預(yù)算調(diào)

34、整方案，結(jié)合市縣級財政部門會同本級國土資源部門提出的年度土地儲備專項債券發(fā)行建議，審核確定年度土地儲備專項債券發(fā)行方案，明確債券發(fā)行時間、批次、規(guī)模、期限等事項。市縣級財政部門應(yīng)當會同本級國土資源部門、土地儲備機構(gòu)做好土地儲備專項債券發(fā)行準備工作。第二十二條地方各級國土資源部門、土地儲備機構(gòu)應(yīng)當配合做好本地區(qū)土地儲備專項債券發(fā)行準備工作，及時準確提供相關(guān)材料，配合做好信息披露、信用評級、土地資產(chǎn)評估等工作。第二十三條土地儲備專項債券應(yīng)當遵循公開、公平、公正原則采取市場化方式發(fā)行，在銀行間債券市場、證券交易所市場等交易場所發(fā)行和流通。第二十四條土地儲備專項債券應(yīng)當統(tǒng)一命名格式，冠以“XX年XX省

35、、自治區(qū)、直轄市（本級或XX市、縣）土地儲 備專項債券（X期）一一X年XX省、自治區(qū)、直轄市政府專項 債券（X期）”名稱，具體由省級財政部門商省級國土資源部門確定第二十五條土地儲備專項債券的發(fā)行和使用應(yīng)當嚴格對應(yīng)到項目。根據(jù)土地儲備項目區(qū)位特點、實施期限等因素，土地儲備專項債券可以對應(yīng)單一項目發(fā)行，也可以對應(yīng)同一地區(qū)多個項目集合發(fā)行，具體由市縣級財政部門會同本級國土資源部門、土地儲備機構(gòu)提出建議，報省級財政部門確定。第二十六條土地儲備專項債券期限應(yīng)當與土地儲備項目期限相適應(yīng)，原則上不超過5 年，具體由市縣級財政部門會同本級國土資源部門、土地儲備機構(gòu)根據(jù)項目周期、債務(wù)管理要求等因素提出建議，報省

36、級財政部門確定。土地儲備專項債券發(fā)行時，可以約定根據(jù)土地出讓收入情況提前償還債券本金的條款。鼓勵地方政府通過結(jié)構(gòu)化創(chuàng)新合理設(shè)計債券期限結(jié)構(gòu)。第二十七條省級財政部門應(yīng)當按照合同約定，及時償還土地儲備專項債券到期本金、利息以及支付發(fā)行費用。市縣級財政部門應(yīng)當及時向省級財政部門繳納本地區(qū)或本級應(yīng)當承擔的還本付息、發(fā)行費用等資金。第二十八條土地儲備項目取得的土地出讓收入，應(yīng)當按照該項目對應(yīng)的土地儲備專項債券余額統(tǒng)籌安排資金，專門用于償還到期債券本金，不得通過其他項目對應(yīng)的土地出讓收入償還到期債券本金。因儲備土地未能按計劃出讓、土地出讓收入暫時難以實現(xiàn)，不能償還到期債券本金時，可在專項債務(wù)限額內(nèi)發(fā)行土 地儲備專項債券周轉(zhuǎn)償還，項目收入實現(xiàn)后予以歸還。第二十九條 年度終了，縣級以上地方各級財政部門應(yīng) 當會同本級國土資源部門、土地儲備機構(gòu)編制土地儲備專項 債券收支決算，在政府性基金預(yù)算決算報告中全面、準確反 映土地儲備專項債券收入、安排的支由、還本付息和發(fā)行費 用等情況。第五章監(jiān)督管理第三十條 地方各級財政部門應(yīng)當會同本級國土資源部 門建立和完善相關(guān)制度，加強對本地區(qū)土地儲備專項債券發(fā) 行、使用、償還的管理和監(jiān)督。第三十一條 地方各級國土資源部門應(yīng)當加強對土地儲 備項目的管理和監(jiān)督，保障儲備土地按期上市供應(yīng)，確保項 目收益和融資平衡。第三十二條