陜西省土地儲備中政府、農(nóng)民權(quán)益得失評價

1、陜西省土地儲藏中政府、農(nóng)民權(quán)益得失評價論文摘要：隨著1996年上海等地開始借鑒國外經(jīng)驗，摸索土地儲藏制度的同時，陜西省各地政府也于2002年前后紛紛建立了專門的土地儲藏機構(gòu)并出臺了相應(yīng)的土地儲藏制度。土地儲藏制度是政府調(diào)控土地和集約化用地的主要手段，制度在實施過程中給相關(guān)權(quán)益主體造成了一定的利益得失。結(jié)合陜西省政府及農(nóng)民等土地儲藏權(quán)益主體在土地儲藏過程中公信力和征地補償權(quán)益得失的分析，提出創(chuàng)新土地融資方式和完善土地儲藏制度，促使政府和農(nóng)民的權(quán)益到達(dá)損失最小化和收益最大化。論文關(guān)鍵詞：關(guān),鍵,詞,土地儲藏,政府權(quán)益,農(nóng)民權(quán)益引言土地儲藏是指政府部門或公共機構(gòu)依法運用市場機制，按照土地利用總體規(guī)劃

2、和城市規(guī)劃，采用收回、收購、置換、征用等方法取得土地進行開發(fā)整理予以儲存，并在適當(dāng)時機將儲存的土地投放到市場，以實現(xiàn)城市有序開展，保障公共目標(biāo)的實現(xiàn)以及合理調(diào)控土地市場等目的的一種管理制度。2實施土地儲藏制度過程中相關(guān)主體的權(quán)益得失2.1土地儲藏過程中政府權(quán)益得失陜西省土地儲藏制度的實施貫徹根本服從于我國土地儲藏制度的貫徹模式。由政府出面進行統(tǒng)一征用、統(tǒng)一回收、統(tǒng)一儲藏、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一出讓、統(tǒng)一管理;的土地儲藏制度。這種高度集中的土地收儲與供給方式將政府的公共管理職能擴展到市場運作層面，成為城市土地市場的需求者;、批發(fā)商;，使政府成為最大、最主要的土地供需主體，土地儲藏實施過程中政府的相關(guān)權(quán)益

3、也有得有失。陜西省土地儲藏制度嚴(yán)格實行一個口子進水，一個池子蓄水，一個龍頭放水;的政策，從2002年陜西省就建立了專門的土地儲藏機構(gòu)，負(fù)責(zé)全省范圍內(nèi)土地收購儲藏與運轉(zhuǎn)的實施管理工作。這種運作模式的建立使城市土地的批發(fā)權(quán);牢牢掌握在政府手中。這樣政府能夠有效杜絕土地隱形市場和灰色交易，提高以招標(biāo)、拍賣方式出讓土地的比例，防止國有土地資產(chǎn)流失促使土地市場健康開展。同時，凈地出讓政策還通過盤活存量土地、土地前期開發(fā)實現(xiàn)土地增值，引發(fā)土地儲藏價值的上漲，使政府取得較多的土地出讓金，增加政府土地收益、增加財政收入，為經(jīng)濟體制改革、國有企業(yè)改革、社會保障體系改革等提供較為足夠的資金，從而更好的加快城市根底

4、設(shè)施的建設(shè)。如至2006年西安市土地儲藏中心成立四年來，儲藏土地14000余畝，其中征用儲藏12500多畝，收購1500畝。在對儲藏土地進行前期開發(fā)過程中，還綜合了城市道路廣場建設(shè)、根底設(shè)施建設(shè)、城市拆遷建設(shè)、環(huán)境綜合治理等工程，為貫徹實施國家宏觀調(diào)控政策、推動西安市城市建設(shè)做出了積極的奉獻。通過實施土地儲藏，完成了西咸一體化的經(jīng)濟主動脈西咸路拓寬改造工程；通過收購儲藏企業(yè)的存量土地，為被收購企業(yè)注入開展資金，協(xié)助企業(yè)成功實施改制和擴大再生產(chǎn)；通過實施大型工程的前期開發(fā)，進行根底設(shè)施配套建設(shè)和環(huán)境綜合治理工程，不僅有步驟、按方案的落實了城市開展規(guī)劃，而且極大地帶動了周邊地區(qū)經(jīng)濟開展，為城市建設(shè)

5、發(fā)揮了積極的推動作用。根據(jù)城市化率的計算方法得從2002年至2021年，西安市的城市化率由70.8%提高至74.38%，極大地推動了城市化水平和城市根底設(shè)施建設(shè)。政府制定土地儲藏制度的最初想法是保護有限的國有資產(chǎn)，增加政府對土地一級市場的宏觀調(diào)控能力，壓縮屬于暴利行業(yè)的房地產(chǎn)開發(fā)商的利潤，防止出現(xiàn)泡沫經(jīng)濟;現(xiàn)象等。但當(dāng)土地的供給來源被政府用行政手段強制性壟斷后，在財政分稅制和招拍掛制度的共同襯托下，土地的出讓價格不斷創(chuàng)出新高一次次成為天價的新聞熱點。例如，2021年西安市芙蓉南路北側(cè)一塊占地127畝的住宅用地最后競拍樓面地價到達(dá)4200元/，成為西安市2021年樓面地價地王。從外表上看，房地產(chǎn)

6、開發(fā)商購得天價土地后是這一制度的受害者，但豈不知開發(fā)商在土地本錢提高之后同時提高了房價來保持原有的利潤率或取得同樣的超額利潤，使房價嚴(yán)重脫離西平安市人均生產(chǎn)總值32351元的承受能力。最終處于房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈最末端的普通百姓面對高昂的房價只能將所有的責(zé)任都?xì)w于政府的土地儲藏制度上，引發(fā)社會矛盾激化，國民對政府公共管理的公信力下降。目前陜西省各級政府是將儲藏土地報經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的部門批準(zhǔn)后，通過抵押貸款的方式獲得儲藏資金，支付補償、拆遷、安置、配套等項費用，來完成儲藏土地的前期開發(fā)。各商業(yè)銀行認(rèn)為，土地儲藏機構(gòu)作為政府的特殊單位，具有較大的穩(wěn)定性，金融風(fēng)險相對較低，各家銀行爭相來分食這塊蛋糕;，從而使土

7、地儲藏資金中銀行貸款占有較高比例。陜西省各級土地儲藏機構(gòu)在完成土地的前期開發(fā)后，將儲藏土地交由政府實施土地出讓，出讓收入全部上交財政，隨后財政核撥儲藏本錢歸還銀行貸款。這樣不僅延長了貸款時限，增加了利息支出，而且由于儲藏中心自身沒有回款，一旦土地儲藏機構(gòu)出現(xiàn)土地積壓、投資回收期長、資金周轉(zhuǎn)不靈的狀況，將很難再從銀行得到貸款，從而大大削弱了儲藏中心抵御風(fēng)險的能力。同時銀行貸款還有本錢較高、風(fēng)險較高等特點，當(dāng)?shù)貎r隨市場的波動而變化時，城市土地儲藏制度的運作也將受市場波動的影響；儲藏土地較長時間不能賣出，土地出讓價格低于預(yù)算價格甚至土地收益低于土地儲藏本錢，出現(xiàn)入不敷出的局面時，政府也有可能難以按時

8、歸還銀行貸款，由此引發(fā)政府面臨巨大的財政和金融風(fēng)險。2.2農(nóng)民的權(quán)益得失在土地儲藏制度的實施過程中，正在開展中的陜西不得不采用粗放型的土地利用模式大量儲藏屬于使用權(quán)屬于集體的農(nóng)用土地，從而使農(nóng)民成了土地儲藏制度的直接相關(guān)者。土地儲藏制度的實施使其生產(chǎn)、生活發(fā)生了一定變化，也對其相關(guān)權(quán)益造成了一定的影響。類似于其他省市，陜西省征用農(nóng)用土地時也需要根據(jù)農(nóng)地年均產(chǎn)值倍數(shù)計算，對農(nóng)地支付補償費用，例如?咸陽市城市規(guī)劃區(qū)市政建設(shè)用地征用土地補償暫行方法?中規(guī)定了征地補償費得補償標(biāo)準(zhǔn)。照這種其規(guī)定的補償標(biāo)準(zhǔn)計算，咸陽市政府因城市建設(shè)或土地儲藏要求需要征收農(nóng)村耕地時，農(nóng)民得到的征地補償費為水澆地或耕地4.1

9、5萬元畝;園地5.25萬元畝;其他土地為1.6萬元畝。雖然補償費只有幾萬塊一畝，但征地補償費的發(fā)放為因農(nóng)產(chǎn)值日益減少而想創(chuàng)業(yè)、外出打工的農(nóng)民提供了創(chuàng)業(yè)基金，進而脫貧致富，甚至帶動更多的人走上致富之路。另外，偏遠(yuǎn)、缺乏剩余資金地區(qū)的農(nóng)民可以用所得的土地補償費使子女有接受繼續(xù)教育的時機，提高農(nóng)村地區(qū)整體文化水平，使他們擺脫貧困，奔向小康。陜南、關(guān)中地區(qū)天然能源資源稀少，企業(yè)制造業(yè)也相對落后，只能由農(nóng)村土地承當(dāng)農(nóng)民就業(yè)和農(nóng)村社會保障的雙重功能。農(nóng)村土地不僅為廣闊農(nóng)民提供就業(yè)時機，而且是農(nóng)村家庭養(yǎng)老保障的物質(zhì)根底，是從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)村勞動力的失業(yè)保障。而土地儲藏制度中一次性貨幣補償?shù)男问街唤鉀Q了農(nóng)民的

10、燃煤之急，而沒有為失地農(nóng)民建立相應(yīng)的就業(yè)替代機制，也沒有把被征地農(nóng)民納入社會保障體系扶助的范疇。許多地方政府在支付低廉的征地補償費獲得土地后，便將農(nóng)民一推了之。雖然陜西省土地征用補償費相當(dāng)于省內(nèi)1個公務(wù)員一兩年的工資收入，理論上按省內(nèi)較高水平府谷縣農(nóng)民人均年生活消費支出1559元計算，1畝土地征用補償費能夠維持一個農(nóng)民10年左右的根本生活支出，但實際上許多農(nóng)民在土地征用后，由于原有的生產(chǎn)技能用不上，往往還要轉(zhuǎn)變就業(yè)方式、生活方式等付出大量的本錢，所以拿到的為數(shù)不多的征地補償款很快就會被花光，隨后便成為不同于城市居民的種地?zé)o田、就業(yè)無崗、社會保障無份的三無;農(nóng)民，生活陷入更加貧困的境地。由于陜西

11、省土地儲藏制度尚處于起步階段，土地征用過程中程序制度本身的不完善，導(dǎo)致征地過程中的透明度不高，主要表現(xiàn)為：第一，征地過程中的暗箱操作問題嚴(yán)重?，F(xiàn)行征地制度過分強調(diào)政府在征地過程中的強制性，而未能充分考慮土地被征用者尤其是被征地農(nóng)民的意見，對征與不征、征多少、征來干什么、怎樣補償、怎樣安置等均由政府說了算，根本不征求被征地農(nóng)民的意見。第二，征地過程缺乏群眾性。陜西省內(nèi)許多地方政府往往只是與集體經(jīng)濟組織的領(lǐng)導(dǎo)人協(xié)商征地事宜，而沒有傾聽廣闊農(nóng)民的意見，甚至一些農(nóng)民在完全不知情的情況下，土地就被村組干部出賣了。為了取得所有權(quán)屬于集體的農(nóng)用地，政府更是鉆法律空子，完全無視農(nóng)民利益，通過將農(nóng)民的農(nóng)村戶口變

12、為城市戶口、將農(nóng)村村組改為居委會等方法將農(nóng)村土地變?yōu)槭褂脵?quán)屬于國家的城市土地，根本不聽取農(nóng)民的意見，完全不考慮農(nóng)民的長期生活來源，嚴(yán)重的損害了農(nóng)民的利益，使農(nóng)民失去永遠(yuǎn)的生活保障。3改善土地儲藏制度中利益主體權(quán)益損失的措施為了使土地儲藏制度的各項政策更加完善，土地儲藏制度實施的更加完美，使政府、農(nóng)民因此取得最大利益，遭受最少損失，特從創(chuàng)新土地融資方式和完善土地儲藏制度等方面提出一些建議來保障土地儲藏制度實施過程中政府、農(nóng)民之間的權(quán)益不被損害。3.1積極創(chuàng)新土地儲藏融資方式，探索建立城市土地基金陜西省各土地儲藏機構(gòu)的啟動資金大多而用以抵押的土地，實際上是沒有辦理土地使用權(quán)證，貸款出現(xiàn)風(fēng)險時銀行無

13、法對抵押物進行處理變現(xiàn)，為政府和銀行帶來一定的財政和金融風(fēng)險。為防止財政風(fēng)險和金融風(fēng)險給政府和銀行帶來的不利影響，省內(nèi)各級政府應(yīng)積極創(chuàng)新土地儲藏融資方式，探索建立城市土地基金，將土地儲藏過程中的財政風(fēng)險和金融風(fēng)險扼殺在搖籃里。同時城市土地儲藏中心應(yīng)該是一個非盈利機構(gòu)，但是它所運作的資金將是巨額的，為了保證儲藏機構(gòu)的廉潔性，保證城市土地政策目標(biāo)體系的完整性，城市政府對于儲藏資金運作過程應(yīng)該進行嚴(yán)格的監(jiān)管。因此，建議建立城市土地基金，城市土地出讓資金進入土地基金，土地儲藏所需資金也從基金中支取。土地基金可以由市財政管理，也可以成立獨立的管理機構(gòu)，專門負(fù)責(zé)基金的運作。3.2制定合理的征地補償標(biāo)準(zhǔn)，改

14、革征地補償形式土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)按照該土地前三年平均產(chǎn)值的倍數(shù)來補償已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)市場經(jīng)濟的開展、遠(yuǎn)遠(yuǎn)背離了土地即將作為城市土地所反映的真實價值。建議對征用的土地實行比擬完整的經(jīng)濟補償;，即根本參照土地利用形式改變后的土地價格，在做了必要的扣除以后作為補償標(biāo)準(zhǔn)，而不是該地作為耕地時前三年的平均產(chǎn)值的倍數(shù)。另外，省內(nèi)政府除采取以現(xiàn)金方式對土地進行一次性補償以外，還可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況探索不同的征地補償方法，來更加全面的保護失地農(nóng)民的利益。例如為了減少征地農(nóng)民的經(jīng)濟風(fēng)險，可以考慮在現(xiàn)行土地所有制框架下，允許他們在農(nóng)村用地轉(zhuǎn)化為城市用地以后，保存一局部城市用地的使用權(quán)，農(nóng)民取得城市用地的使用權(quán)后，可

15、以再嚴(yán)格遵守政府制定的城市開展規(guī)劃的前提下，通過政府出讓的程序，將土地作為投資入股開發(fā)。另外，對于土地儲藏制度實施過程中，失地農(nóng)民日益增多，大量農(nóng)民生活水平下降，喪失了長期的生活保障。陜西地區(qū)可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況從根本上改革征地補償形式解決好失地農(nóng)民的就業(yè)問題。例如，陜北地區(qū)作為陜西省能源化工基地需要大量的技工人員，當(dāng)?shù)乜蓪⑥r(nóng)民的征地補償費作為失地農(nóng)民投資的教育經(jīng)費對其進行培訓(xùn)、教育從而提高其職業(yè)技能和就業(yè)能力應(yīng)聘于當(dāng)?shù)毓S，享受長期、穩(wěn)定的收入。陜南、關(guān)中地區(qū)也同樣可將失地農(nóng)民培訓(xùn)成為高級技工輸出到其他人力資源短缺地區(qū)，確保失地農(nóng)民有比擬穩(wěn)定和長效的根本收入，其生活狀況不因被征地而下降。3.

16、3完善土地征用程序，賦予被征地農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)為了提高征地過程的透明度，防止土地征用中的腐敗行為，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)土地征用程序。關(guān)鍵是要完善相關(guān)的征地程序制度，強化被征地農(nóng)民參與權(quán)和知情權(quán)。首先，建立土地征用方案事前公告、聽證和審批制度。及地方政府征地應(yīng)當(dāng)事先向社會公告征地用途，聽取社會各方尤其是被征地農(nóng)民的意見。其次，建立民主決策制度和征用回轉(zhuǎn)制度。為了保護被征地農(nóng)民的權(quán)益，增強征地過程的群眾性，建議參照自治法的規(guī)定實行村務(wù)、組務(wù)公開制度。具體可以規(guī)定為：對征地方案確實定和補償費用的分配及使用，必須經(jīng)三分之二以上村民或者村民代表同意。4結(jié)論土地既是農(nóng)民的生產(chǎn)資料也是生活保障資料、在市場上又是可

17、以出讓的商品，它表達(dá)著土地所有者的權(quán)益。加強和完善土地儲藏制度，對于培育公正健全的土地市場，保護所有者利益，促進現(xiàn)城市化建設(shè)具有重要意義。土地儲藏制度促進了土地市場的健康開展，同時也增加了最大、最主要的供需主體政府的收入，但由于政府在此過程中過度追求土地利益也致使其公信力下降并面臨著巨大的財政和金融風(fēng)險。作為土地儲藏制度最末端的百姓在土地儲藏制度中取得了一定的教育資金和創(chuàng)業(yè)資金解決了當(dāng)務(wù)之急，但由于不完善的土地儲藏制度和較低的土地補償標(biāo)準(zhǔn)也讓農(nóng)民失去了長期生活依托。因此，在實施土地儲藏制度的過程中，陜西省應(yīng)結(jié)合豐富的礦產(chǎn)資源集中在人口稀少的陜北地區(qū)，而人口密集的關(guān)中、陜南地區(qū)資源匱乏、輕工制造業(yè)相對落后;