做事才有錢花錢必問(wèn)效無(wú)效必問(wèn)責(zé)

1、做事才有錢花錢必問(wèn)效無(wú)效必問(wèn)責(zé)做事才有錢花錢必問(wèn)效無(wú)效必問(wèn)責(zé)青島市出臺(tái)首部預(yù)算績(jī)效管理地方性法規(guī)紀(jì)實(shí)（上）本報(bào)記者夏祖軍通訊員王瑞董曉萍成斌中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)網(wǎng)2014-11-2708:26:34近年來(lái)，青島市市直部門要花財(cái)政的錢，除了正常的預(yù)算程序外，還加了一道“閘門”即預(yù)算評(píng)審，“錢該不該給、該不該花”不是哪個(gè)人說(shuō)了算，也不是簡(jiǎn)單的“打打折、拍腦袋”來(lái)決定，必須經(jīng)預(yù)算評(píng)審后才能定；同時(shí)，拿到錢后也不是萬(wàn)事大吉，要進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，必須“花出效果”，否則將會(huì)被追究責(zé)任。從今年11月起，這樣的規(guī)矩更加明確了，用青島市財(cái)政局負(fù)責(zé)人的話說(shuō)，“做事才有錢，花錢必問(wèn)效，無(wú)效必問(wèn)責(zé)?！鼻鄭u財(cái)政的底氣，來(lái)自于11月1

2、日開(kāi)始施行的青島市預(yù)算績(jī)效管理?xiàng)l例（以下簡(jiǎn)稱條例）。這個(gè)經(jīng)青島市第十五屆人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議通過(guò)，并報(bào)經(jīng)山東省第十二屆人大常委會(huì)第十次會(huì)議批準(zhǔn)的條例，將績(jī)效理念和管理方法貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督全過(guò)程，通過(guò)硬性約束政府理財(cái)行為，實(shí)現(xiàn)預(yù)算資金運(yùn)行和預(yù)算管理效益最大化。從法律層面管住“亂花錢”青島市出臺(tái)的這一條例，是我國(guó)第一部專門規(guī)范預(yù)算績(jī)效管理的地方性法規(guī)。對(duì)于成為“第一個(gè)吃螃蟹的人”，青島市財(cái)政局負(fù)責(zé)人看得并不重?！拔覀儫o(wú)意追求第一，但卻創(chuàng)了全國(guó)第一，而且與十八屆四中全會(huì)確立的依法治國(guó)主題相吻合?！痹撠?fù)責(zé)人對(duì)記者說(shuō)，這是一種機(jī)緣巧合，青島市制定條例的初衷，就是想從法律層面管住“亂花錢、花

3、錢不講績(jī)效”的現(xiàn)象。一直以來(lái)，社會(huì)上存在這樣一個(gè)錯(cuò)覺(jué)，財(cái)政的錢不要白不要，誰(shuí)能要來(lái)就是本事大。于是，“跑部錢進(jìn)”“跑局錢進(jìn)”的現(xiàn)象層出不窮，其結(jié)果是浪費(fèi)了財(cái)政資金，滋生了各種腐敗問(wèn)題。為了改變過(guò)去“先分錢、再找項(xiàng)目”“重分錢、輕績(jī)效”的做法，青島市財(cái)政局從2008年開(kāi)始試點(diǎn)預(yù)算績(jī)效管理，從制度框架入手，逐步搭建起以預(yù)期績(jī)效目標(biāo)為核心，以預(yù)算評(píng)審、績(jī)效監(jiān)控和績(jī)效評(píng)價(jià)為手段，以人大、政協(xié)、審計(jì)等機(jī)構(gòu)、部門，以及社會(huì)各界專家、中介機(jī)構(gòu)為支撐，各方共同參與的政府預(yù)算績(jī)效管理新模式，預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理日益加強(qiáng)，績(jī)效評(píng)價(jià)范圍不斷擴(kuò)大，促進(jìn)了財(cái)政資金使用效益的不斷提高?！半m然預(yù)算績(jī)效管理取得了一些成績(jī)，但要從

4、根本上制約亂花錢還任重道遠(yuǎn)，僅靠財(cái)政部門一己之力很難做到?！鼻鄭u市財(cái)政局負(fù)責(zé)人告訴記者，目前預(yù)算績(jī)效管理仍存在認(rèn)識(shí)還不到位的問(wèn)題，一些部門對(duì)績(jī)效管理存有抵觸情緒。加上全國(guó)還沒(méi)有一部專門規(guī)范預(yù)算績(jī)效管理方面的法規(guī)，績(jī)效管理缺乏法律保障，權(quán)威性不足，制約了進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的空間?！柏?cái)政的錢每一分來(lái)自納稅人，作為資金管理部門，明知道有些錢不該花卻管不住、管不了，有時(shí)候更多的是無(wú)奈?！眳⑴c財(cái)政資金管理的相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)記者說(shuō)，解決問(wèn)題的根本辦法就是把預(yù)算績(jī)效管理上升到法律層面，發(fā)揮立法對(duì)預(yù)算管理改革發(fā)展的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，將預(yù)算績(jī)效管理納入法制化、規(guī)范化軌道。財(cái)政部預(yù)算司績(jī)效管理處處長(zhǎng)李海南說(shuō)：“新的

5、預(yù)算法就績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效評(píng)價(jià)等內(nèi)容作出了明確規(guī)定，這是個(gè)可喜的進(jìn)步，為開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理提供了上位法依據(jù)。青島市率先在預(yù)算績(jī)效管理領(lǐng)域立法，也為地方財(cái)政部門推進(jìn)這項(xiàng)工作開(kāi)了個(gè)好頭。”有了法律的“尚方寶劍”，財(cái)政部門管得理直氣壯，哪個(gè)部門再亂花錢就得掂量一下法律責(zé)任了?！霸缫惶斐雠_(tái)，早一天節(jié)約資金”和青島市財(cái)政局感同身受的，還有青島市人大財(cái)經(jīng)委主任委員劉瑞華?！澳壳吧鐣?huì)上有這樣一種通病，預(yù)算單位總喊錢不夠花，但把錢要回來(lái)后卻不關(guān)心用途，也不關(guān)心花錢的效果。由于沒(méi)有相關(guān)追責(zé)制度，個(gè)別單位認(rèn)為反正又不掏自己的腰包，干成了是自己的政績(jī)，干砸了算是公家交了學(xué)費(fèi)，樂(lè)此不疲?！眲⑷鹑A對(duì)記者說(shuō)，市財(cái)政局成立預(yù)

6、算評(píng)審和績(jī)效管理機(jī)構(gòu)后，這種現(xiàn)象有所改變，但在具體執(zhí)行中遇到的阻力也不小，想追究責(zé)任卻苦于沒(méi)有手段。對(duì)人大機(jī)構(gòu)而言，通過(guò)立法管好財(cái)政的錢，不僅有助于節(jié)約資金、提高資金使用效益，還可以促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，更好地服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生事業(yè)。想法不謀而合，條例很快就進(jìn)入立法程序?！拔覀兪?013年正式啟動(dòng)條例立法工作的，按照正常程序至少要到2015年才能出臺(tái)。在市委、市政府和市人大的支持和大力推動(dòng)下，立法工作進(jìn)展非常順利，不僅在當(dāng)年被列入市人大2014年立法計(jì)劃，條例在2014年8月經(jīng)市人大常委會(huì)二審后就獲得通過(guò)。”劉瑞華說(shuō)，這在青島市人大立法史上都是少見(jiàn)的，從中體現(xiàn)了預(yù)算績(jī)效管理立法的必要性和緊迫性

7、，也體現(xiàn)了社會(huì)各界對(duì)這部地方性法規(guī)認(rèn)知的一致性?！霸缫惶斐雠_(tái)，早一天節(jié)約資金?！眲⑷鹑A道出了條例緊鑼密鼓出臺(tái)的原因?！巴ㄟ^(guò)立法，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理的權(quán)威性，要求在預(yù)算編制時(shí)必須申報(bào)績(jī)效目標(biāo)，并實(shí)施績(jī)效運(yùn)行全程監(jiān)控，強(qiáng)化績(jī)效監(jiān)督和結(jié)果問(wèn)責(zé)，這樣就有更好的手段把財(cái)政資金管住、管好?！薄皸l例的出臺(tái)，凝聚了各方的智慧和力量。”青島市財(cái)政局副巡視員彭勤告訴記者，為確保高質(zhì)量完成條例起草工作，市財(cái)政局成立了專門工作小組，并委托財(cái)政部科研所全程參與立法起草工作。正式提交市人大常委會(huì)審議前，還在北京召開(kāi)專家論證會(huì)，邀請(qǐng)財(cái)政部預(yù)算司、科研所，以及中國(guó)社會(huì)科學(xué)院、全國(guó)人大預(yù)工委、北京市財(cái)政局等有關(guān)官員和專家，就條例

8、內(nèi)容進(jìn)行全面會(huì)審，提出具體完善建議。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長(zhǎng)高培勇指出，“財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理是政府績(jī)效管理的重要組成部分，管住花錢的績(jī)效將從一定程度上促進(jìn)政府行政的績(jī)效”。財(cái)政部科研所副所長(zhǎng)王朝才也對(duì)條例談了自己的看法，“績(jī)效預(yù)算是在西方發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展起來(lái)的，中國(guó)有自己的國(guó)情和管理體制，以前財(cái)經(jīng)界理論探討的多，落實(shí)到實(shí)踐的少，上升到地方立法很不容易，條例為探索實(shí)施中國(guó)特色的預(yù)算績(jī)效管理制度提供了試驗(yàn)田。”北京市財(cái)政局預(yù)算處副處長(zhǎng)王瑞超說(shuō)：“得知青島順利通過(guò)地方立法后，我們也很受鼓舞，下一步我們也會(huì)在現(xiàn)有預(yù)算績(jī)效管理制度基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提升制度的層級(jí)，把北京的預(yù)算績(jī)效管理進(jìn)一步深化推進(jìn)?！鼻鄭u

9、市立法工作組在起草過(guò)程中，還一直密切跟蹤預(yù)算法修訂內(nèi)容，使條例中關(guān)于績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效評(píng)價(jià)、人大常委會(huì)審查項(xiàng)目績(jī)效情況等內(nèi)容，與修訂后的預(yù)算法高度一致，確保我國(guó)首部預(yù)算績(jī)效管理地方性法規(guī)的科學(xué)性、合法性、前瞻性?！皟?nèi)容可能還有完善的地方，但大的方向是對(duì)的?！鼻鄭u市財(cái)政局負(fù)責(zé)人說(shuō)，條例的出臺(tái)使預(yù)算績(jī)效管理有法可依，革的不光是用錢單位的命，也是革財(cái)政自己的命，財(cái)政干部必須更加強(qiáng)化法律意識(shí)，自覺(jué)做到依法行政、依法理財(cái)。硬性約束政府理財(cái)行為翻開(kāi)條例單行本可以看到，條例共有六章、三十六條，內(nèi)容涵蓋預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)的預(yù)算績(jī)效管理，較好地將預(yù)算績(jī)效管理理念融入到預(yù)算管理全過(guò)程?！案郧暗臅盒修k法、意見(jiàn)

10、相比，條例提升了預(yù)算績(jī)效的權(quán)威性，硬性約束了政府理財(cái)行為?！鼻鄭u市財(cái)政局預(yù)算評(píng)審管理處處長(zhǎng)王鍵對(duì)此進(jìn)行了解讀。首先，把關(guān)口前移，預(yù)算編制必須先過(guò)“預(yù)算評(píng)審”關(guān)。以前資金使用單位熱衷于追求政府公共資源占用最大化，希望通過(guò)多報(bào)預(yù)算得到更多資金，很少考慮資金的績(jī)效，導(dǎo)致項(xiàng)目支出預(yù)算編制存在粗放和“報(bào)大數(shù)”現(xiàn)象，如果把關(guān)不嚴(yán)，極易造成資金浪費(fèi)，甚至為貪污、腐敗造就溫床。為此，條例明確規(guī)定，“對(duì)專項(xiàng)資金安排中沒(méi)有明確支出標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目支出，財(cái)政部門在審核其績(jī)效目標(biāo)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)項(xiàng)目、資金安排進(jìn)行預(yù)算評(píng)審，并將評(píng)審結(jié)果作為安排預(yù)算的重要依據(jù)”。這就從法律層面確認(rèn)了預(yù)算評(píng)審的地位，通過(guò)在預(yù)算編制階段進(jìn)行預(yù)算評(píng)審

11、，細(xì)化預(yù)算編制，確認(rèn)項(xiàng)目的必要性和合理性，審核項(xiàng)目規(guī)模和價(jià)格成本，確保預(yù)算編制的每一分錢都落在項(xiàng)目的實(shí)處。其次，加強(qiáng)目標(biāo)管理，事前優(yōu)化每一分錢的配置。目標(biāo)管理是有效用好財(cái)政資金的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，只有樹(shù)立起“用好錢”才能“要來(lái)錢”的理念，才能防止“立項(xiàng)拍腦袋”“海報(bào)項(xiàng)目”“盲目請(qǐng)款”等問(wèn)題，讓有限的財(cái)政資金更好地進(jìn)行配置并發(fā)揮效益。為此，條例規(guī)定，績(jī)效目標(biāo)與預(yù)算編制同步申報(bào)、同步審核、同步批復(fù)，進(jìn)一步發(fā)揮績(jī)效目標(biāo)的先導(dǎo)性作用?！邦A(yù)算部門在編報(bào)年度預(yù)算時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)本部門職能以及事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，按照財(cái)政部門的規(guī)定編報(bào)部門整體支出、項(xiàng)目支出的績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效說(shuō)明”?！柏?cái)政部門應(yīng)當(dāng)組織對(duì)預(yù)算部門提報(bào)的績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行

12、審核”，從“要錢不問(wèn)效”逐步向“用錢必問(wèn)效”方向轉(zhuǎn)變。最后，實(shí)行問(wèn)效問(wèn)責(zé)，給花錢單位戴上“緊箍咒”。在過(guò)去，一方面政府提供公共服務(wù)不足，另一方面財(cái)政支出損失浪費(fèi)嚴(yán)重，資金使用績(jī)效低下。為此，條例明確規(guī)定，預(yù)算部門為績(jī)效管理的責(zé)任主體，同時(shí)明確了人大、政府，以及財(cái)政、審計(jì)、預(yù)算等部門相應(yīng)的管理和監(jiān)督責(zé)任，并實(shí)行“花錢必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”機(jī)制。這等于是給盲目要錢、低效花錢者設(shè)立了一條紅線，在一定程度上促使花錢單位在決策前進(jìn)行必要的論證，花錢之前就要明確將來(lái)達(dá)到的效果。“相對(duì)于基本支出預(yù)算編制而言，項(xiàng)目支出由于每年內(nèi)容不盡相同，項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)、定額不一，項(xiàng)目支出預(yù)算編制難以像基本支出預(yù)算編制那樣規(guī)范。

13、為此，條例建立了專項(xiàng)資金生死制度?！迸砬诮榻B說(shuō)，預(yù)算部門在提出新設(shè)立專項(xiàng)資金時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照要求提報(bào)本部門事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和三年資金使用計(jì)劃，由財(cái)政部門組織力量開(kāi)展績(jī)效評(píng)估，確定資金的使用方向、范圍和額度，而后必須提交市政府常務(wù)會(huì)議集體研究通過(guò)方可生效，從法律層面解決過(guò)去隨意設(shè)置專項(xiàng)資金而無(wú)制度性約束的問(wèn)題。不僅如此，條例規(guī)定專項(xiàng)資金項(xiàng)目支出要全面實(shí)施預(yù)算評(píng)審和信息公開(kāi)。沒(méi)有細(xì)化到項(xiàng)目的專項(xiàng)資金不安排資金，沒(méi)有補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的專項(xiàng)資金項(xiàng)目支出預(yù)算必須事先進(jìn)行預(yù)算評(píng)審；財(cái)政部門批復(fù)部門預(yù)算后，預(yù)算部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)將專項(xiàng)資金的承擔(dān)單位、績(jī)效目標(biāo)、使用范圍等信息向社會(huì)全部公布，實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)資金的無(wú)縫隙公開(kāi)制度。條例還明確

14、規(guī)定，建立專項(xiàng)資金退出機(jī)制。專項(xiàng)資金使用期限一般不得超過(guò)五年，超過(guò)三年要進(jìn)行專項(xiàng)資金的中期績(jī)效評(píng)估，經(jīng)評(píng)估沒(méi)有績(jī)效、使用中出現(xiàn)違法違紀(jì)等行為的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)壓減或取消專項(xiàng)資金額度；專項(xiàng)資金使用期限屆滿后，應(yīng)當(dāng)結(jié)合年度項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，重新進(jìn)行績(jī)效評(píng)估后再確定是否予以保留或調(diào)整使用額度，從法律層面上打破專項(xiàng)資金“只生不死”的怪圈?！坝辛诉@些規(guī)定，部門再來(lái)要錢我們就得按法律辦事了?！鼻鄭u市財(cái)政局負(fù)責(zé)人說(shuō)，要錢可以，但必須接受“生死制度”的考驗(yàn)，如果還像過(guò)去那樣編報(bào)預(yù)算，只管要錢、花錢，不管績(jī)效，在經(jīng)過(guò)各方面評(píng)審評(píng)價(jià)后，以后可能不僅要不到錢，恐怕單位負(fù)責(zé)人臉上也會(huì)掛不住的。在走訪和座談中，記者感到了青島市有關(guān)人士對(duì)條例的由衷贊嘆。劉瑞華稱之為“具有劃時(shí)代意義”，條例解決了過(guò)去簡(jiǎn)單化審核預(yù)算、對(duì)部門考核沒(méi)有評(píng)價(jià)依據(jù)、項(xiàng)目更改缺乏法律依據(jù)等弊端，實(shí)現(xiàn)了花錢既有績(jī)效目標(biāo)，又有評(píng)審程序，又有操作內(nèi)容，又有無(wú)效追責(zé)和退出的機(jī)制。青島市政府辦公廳督查室處長(zhǎng)劉軍曉說(shuō)，條例較好地打通了財(cái)政資金“最前一公里”和“最后一公里”，確?！板X花得出去、又能花得好”。青島市審計(jì)局一位負(fù)責(zé)績(jī)效審計(jì)的處室負(fù)責(zé)人說(shuō)，隨著條例的頒布實(shí)施，青島市績(jī)效審計(jì)迎來(lái)了春天，績(jī)效審計(jì)的主體地位明確了，審計(jì)依據(jù)也做實(shí)了，對(duì)于開(kāi)