公共服務民營化

1、公共服務民營化第十組 金鑫 黃文哲 朱云飛一、社會公共服務民營化的定義本世紀后期， 伴隨著社會主義市場經濟體系的建立和公共事業(yè)領域的科技進步，為了解決社會公眾對公用物品的需求的不斷增長與公用物品供給不足之間的矛盾，我國開始了對公共事業(yè)領域的改革。為此，共有四種應對方案，分別是：民營化，產業(yè)化，市場化和投資主體多元化， 相較于他們的定義， 他們所表示含義各不相同，但四者常常聯(lián)系在一起，且市場化和產業(yè)化往往通過引入民間資本才能真正實現(xiàn)。因此，公共事業(yè)民營化比較切合實際。而對于民營化的解釋國內外至今仍未有一個相對統(tǒng)一的叫法。日本經濟學家植草益認為， 公企業(yè)的民營化是指廢除該公企業(yè)的設置法，同時出售政

2、府所有的公企業(yè)的資本，將其轉化為私營企業(yè)，并解除以公企業(yè)法規(guī)定的規(guī)制。西蒙 哈奇姆等人認為， 任何行為， 只要塔將一種服務放置于一個競爭的環(huán)境下，便是民營化行為。 這里最重要的因素是： 引入市場機制從而消除壟斷的價格體系，使價格更貼近完全競爭市場 條件下的價格。放松經濟規(guī)制，迫使供應商在同行業(yè)之間競爭，允許其他供應商進入此行業(yè)也是民營化的一種形式。市政垃圾處理中心通過投標最后贏得了這場競爭也是民營化。美國著名的民營化大師ES薩瓦斯認為，民營化是對資本主義國家日漸嚴重的“大政府現(xiàn)象”和“大政府問題”的糾偏行為。從廣義上講，是指更多依靠民間機構，更少依賴政府來滿足公眾的需求； 從狹義上講， 民營化

3、是一種政策，即引進市場激勵以取代經濟主體的隨意的政治干預，進而改進一個國家的國民經濟?？梢姡瑖鈱γ駹I化的定義是不統(tǒng)一的，而國內各界學者對此的看法也是各說紛紜。王俊豪認為，民營化不等于私有化。（自然壟斷產業(yè)的）民營化，是一個在自然壟斷產業(yè)逐漸增加民營經濟的比重，擴大民營企業(yè)的經營范圍，相應減少國有經濟的比重，縮小國有企業(yè)的經營范圍的過程。 “民營”是一個與“政府直接經營”相對應的概念，在生產資料民有的情況下，必然實行“民有民營”。但是，在生產資料國有的條件下，也可以實行“國有民營”?！懊駹I”與生產資料所有制沒有必然聯(lián)系，“民營”不等于“私有” ，民營化也就不等于“私有化” 。李少民、栗樹、 張

4、維迎從剩余索取權的讓渡來界定民營化。他們認為，當?shù)貐^(qū)間競爭充分激烈時， 每一個地區(qū)為了保存生存所需要的市場份額，就必須降低生產成本。 為了促使經理有積極性降低成本， 地方政府就不得不將全部或部分剩余份額讓渡給經理，從而拉開了民營化的大幕。對于公共服務，有學者這樣描述“公共服務是政府提供的以服務形式存在的公共物品，是公共物品的具體表現(xiàn)形式?！眰鹘y(tǒng)的理論認為： “公共物品具有非排他性和非競爭性，可分為純公共物品和準公共物品。純公共物品具有非排他性和非競爭性，應由政府來提供。 準公共物品是介于純公共物品和私人物品之間，不同時具有非排他性和非競爭性。私營部門和其他社會主體均可參與公共物品的提供。由此可

5、見， 從不同的角度出發(fā)，對民營化的理解都會有所偏失，但又各有其理。本人認為公共服務民營化是指更多地依靠民間機構，更少地依賴政府來滿足公眾的需求。在產品或精品文庫服務的生產和財產擁有方面減少政府的作用，重新調整政府在公共事業(yè)領域內的位置，布局政府與民間資本之間的關系， 增進社會其他機構作用的行動。 以最大限度的滿足人民大眾對國家公共服務和產品的需求。二、民營化的特征民營化最顯著的特征就是將市場機制引入公共領域，其基本原理就是政府同私人企業(yè)以及獨立組織訂立契約合同來提供服務，把公共資產賣給私人部門，將公共設施民營化，特許設立政府企業(yè)， 聘用顧問人員， 分配政府贈券， 出售特許權， 給予補貼， 以及

6、其他一些選擇。三、民營化的原因、優(yōu)點與目標（一）民營化的原因公共服務民營化的原因很多， 有預算方面的考慮， 管理方面的差異， 公共企業(yè)的責任問題，政府角色的“正確定位”等。當然，上述種種弊病在民營部門也同樣存在，但正如薩瓦斯所指出的，“民營部門經營不善要么被兼并，要么破產， 而政府部門經營不善不僅不會被兼并，而且可能獲得更多的預算期望借此提高其績效，盡管這種做法往往是徒勞的。”（二）民營化的優(yōu)點拓寬了城市建設資金的來源管道，減輕了政府財政補貼的負擔長期以來 ，中國公共事業(yè)由政府買單，投資主體單一 ，缺乏多樣化的資金來源渠道，造成城市基礎設施建設滯后于城市發(fā)展。近年來，雖然各級政府對城市基礎設施

7、建設的投資力度不斷加大 ，但仍然難以滿足社會經濟發(fā)展和改善城市居民生活的需要，資金缺口問題仍然比較突出 ;而隨著積極財政政策的逐漸淡出，基礎設施領域缺乏必要的投資資金，不僅使許多新建的基礎設施不能如期完成，也使得已有城市公共服務難以為繼。公共服務民營化有利于吸收民間資本進入公共服務領域，拓寬發(fā)展公共服務資金的來源和渠道，有利于政府發(fā)揮資金的杠桿效益，花小錢辦大事，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。城市公用事業(yè)實行民營化改革后， 出現(xiàn)了對公用事業(yè)的多元投資主體，投資主體包括國內、國外、國有、民營、 個體、 合資等， 一方面， 解決了過去在公用事業(yè)領域投資不足的問題，更好地滿足了投資需求，大大降低政府投資的風險

8、; 另一方面，也引進了市場競爭機制，各企業(yè)的經濟效益得到提高，減少甚至取消了政府的財政補貼，增加了政府的稅收和利潤。提高了資金在公共服務過程中的運作效率實行民營化改革后，一些公用事業(yè)部門的生產率獲得了明顯的提高。雖然生產率的增長取決于多種因素，但一個不容否認的事實是20 世紀80 年代對國有企業(yè)進行的重大改革，一些國有企業(yè)通過與國外公司合資或合作經營，在市場競爭的壓力下，加速了改革進程，引進了先進的經營理念和管理經驗，改進經營機制，提高了企業(yè)經營效益。據(jù)對青島、濟南、 杭州等市的調研，這些城市排水、道路保潔、綠化等方面服務實行競爭招標后，在服務質量不降低的前提下，節(jié)省資金達到20% -50%。

9、提升了公共服務的質量 :我國傳統(tǒng)的公共服務供給體制中，政府是公共服務的單一提供者，政府通過國家的強制性力量來汲取和整合資源，包攬國家和社會的公共事務，負責公共物品和公共服務的生產和提供。這種模式在一定程度上會導致公共服務質量低下，效率不高?！?鐵老大、水老虎、 電信爺 ” ，公共設施“滴、 漏、 冒、 跑 ” ，“ 臉難看 ，門難進” 等成為中國公共服務領域的真實寫照。在公共服務領域引進民營資本與政府部門“同場競技” ，有利于打破政府壟斷 ，在一定程度上改進政府懶散，不作為的現(xiàn)象，從而不斷提高公共服務的質量和效率。4. 建立了競爭機制，進一步推動社會市場的發(fā)展:歡迎下載2精品文庫競爭是民營化成

10、功的關鍵，“任何民營化努力的首要目標是（或者說應該是）將競爭和市場力量引入到公共服務、國企運營和公共資產利用過程中?！惫彩聵I(yè)民營化旨在通過民營化、市場化的方式提高公用事業(yè)的服務效率。隨著社會的發(fā)展， 公眾對公共服務和產品的需求日益多樣化，這對公共服務的數(shù)量和質量提出了更高的要求， 但是由于政府自身財力和能力的限制，無法及時有效地滿足公眾的公共服務需求， 對公眾的回應性降低，所以政府壟斷性的生產、供給公共服務并不是唯一有效的途徑，實現(xiàn)公共服務供給方式的多元化成為必然選擇。而公共服務民營化是以政府為主導，以市場化合社會化為主體，以公眾滿意為標準，打破政府壟斷，引進競爭機制，構建政府、私營部門（非

11、政府組織和私營企業(yè)）相互合作的公共服務體系，政府為安排者，私營部門為生產者， 公眾為消費者， 其實質在于給予公眾更多的選擇空間，師公眾自主選擇公共服務主體，通過刺激競爭提高公共服務質量。所以，公共服務民營化的問題不在于公營對私營，而是競爭對壟斷。加快了政府職能轉變的速度在市場經濟條件下，所有制形式發(fā)生了轉變，分配形式也發(fā)生了變化，在這種情況下，單一的依靠政府提供公共服務模式，必然不能滿足投資多元化和消費多樣化的需要。社會需求的變化，是政府職能轉變的推動力，政府必須順應市場需求，及時調整自身的行為，否則就會成為市場經濟發(fā)展的阻礙力量。所以，推進公共服務民營化改革，把現(xiàn)代企業(yè)的管理理念引入政府管理

12、中來，以市場為導向，開展政府管理活動，既可以在政府管理過程中減少人員，節(jié)約財政開支，還可以大大提高政府的工作效率，有利于促進政府職能的轉變。四、民營化的類型根據(jù)薩瓦斯的研究，民營化有以下3 種基本類型。（一）委托授權有時又稱“部分民營化” 。政府把實際生產活動委托給民營部門，但自身仍然承擔監(jiān)督的責任。它要求政府持續(xù)的、積極的介入。契約外包。即政府與民營部門簽訂合同，將部分貨品或服務委托民間提供或辦理。特許權。指由政府提供給私營部門，如水電、煤氣或交通運輸業(yè)者經營權，但政府保留“價格核準權” ，費用則由使用者承擔。若申請經營者超過一家，則可在競標的情形下，由民眾和政府來共同決定核準權。補貼。即政

13、府通過免稅、低息貸款、直接補助等形式，形成“誘因操作” ，吸引民營部門參與公共服務，并使得該部門可以就其提供的服務向公民索要較低的費用。4. 抵用券。由政府核發(fā)給有資格使用的民眾，指定消費某類貨品（如食物、房租）。通常社會福利救濟就是通過此種方式來實施的。強制。這也是委托授權的一種形式，指由政府以命令的方式要求私營部門支付強制性的服務，如失業(yè)保險金，即是由私營部門為支付分擔或共同承擔若干社會安全責任。（二）撤資或可稱作“移轉型民營化” 。它這意味著政府放棄某一企業(yè)、某一職能或某一資產，公營事業(yè)或資產轉移向民間。 像委托授權一樣， 撤資需要政府采取直接的、 明確的行動。與委托授權不同的是，撤資總

14、體上說是一次性工作。撤資通常有 3 種方式：一是出售，即把企業(yè)作為一個可繼續(xù)經營加以出售；二是贈與，即無償移轉。 出售和無償移轉的對象可以是事業(yè)機構現(xiàn)有的員工、產品的使用者或服務對象、社會大眾， 以及市場上現(xiàn)有的其他私人企業(yè)，或事業(yè)機構原有之所有人。三是清理結算，即對于經營績效不住的公營事業(yè)，可通過削減預算、關閉工廠， 以及出售資產等方式使之退出市場。（三）替代歡迎下載3精品文庫也可稱作“政府淡出” 。當大眾認為政府所提供生產或服務不能滿足社會的需求，而民間私營部門則意識到此種需求時， 私營部門就可替代政府提供某種生產或服務， 以滿足社會大眾的需求。與要求政府積極行動的委托授權和撤資不同，淡出

15、是一個消極和間接的過程，即政府以消損的形式逐漸被民營部門取代。替代的形式有：功能不足之替代。即政府不能滿足社會需要時，由民間加以補充。又稱“民間補缺”。例如，當社會治安日趨惡化，而警力又明顯不足時，就可由民間保安公司替代。政府撤退之替代。 隨著私人企業(yè)規(guī)模及市場占有的逐漸擴張， 公共部門縮減規(guī)模及資源的投入，以利于私人企業(yè)的發(fā)展。放松管制之替代。 即通過法令的修訂， 允許私人企業(yè)對原本由公有獨占的市場環(huán)境進行競爭和挑戰(zhàn)。五、我國在公共服務民營化過程中面臨的困境市場機制不成熟，沒有一個健全完善的市場環(huán)境西方國家的市場化取向是在市場經濟已經發(fā)育成熟的客觀條件下，讓經濟主體充分利用市場機制去合理配置

16、資源， 減少政府干預， 在私人產品的服務領域以及公共服務的供給領域引進市場機制。例如美國是通過合同出租、用者付費、公私協(xié)作、憑單制等市場化的做法，減少福利項目， 放松對經濟的管制以避免政府職能的干預，從而進行公共服務市場化。 而我國沒有如此深厚的發(fā)展市場經濟的基礎，我國當下處在幾乎由政府全部包管企事業(yè)單位，向企業(yè)作為獨立經濟主體進入市場過渡。準確的說， 西方國家的市場化取向是指市場機制不僅要重新主導私人產品服務的供給領域，而且要進入公共產品的服務供給領域。我國的市場化取向則是一個將政府職能轉變和培育、建立市場經濟體制同步發(fā)生的過程，是一個由全能政府向有限政府過渡的過程。 政府職能的轉變不是政府

17、自身的主動選擇，而是適應建立和發(fā)展社會主義市場經濟體制的要求。2. 監(jiān)管制度不完善，腐敗現(xiàn)象頻出政府監(jiān)管是公共事業(yè)民營化后政府亟待加強的職能，也是政府能力的集中體現(xiàn)。如果民營化后政府監(jiān)管職能出現(xiàn)缺位或越位的話，其結果不但會損害到社會公眾（消費者） 的切身利益， 而且也會損害到民營化后企業(yè)的利益，因為政府監(jiān)管不力會導致市場競爭的無序，市場的無序競爭最終又會損害到企業(yè)的利益，最終會轉嫁給無辜的公眾。由于監(jiān)管制度的不完善 “以市場為導向的改革將面臨貪污行為合理化和資本主義越權行為受到公然支持的危機。 ”政府監(jiān)管能力的薄弱因此成為推進我國公共事業(yè)民營化的重要障礙。法律制度不夠健全，缺乏良好的法制環(huán)境現(xiàn)

18、行許多過于原則化的法律對規(guī)制權力的規(guī)定，缺乏配套法規(guī)和規(guī)章的支持，導致規(guī)制權力的行使缺乏可操作性。 同時規(guī)制法規(guī)體系不健全， 許多領域的規(guī)制職能并沒有得到法律和政策明確授權，規(guī)制機構無“規(guī)”可循，無法做到依法規(guī)制。即使頒布了相應產業(yè)立法，也因為這些法律是由其主管部門牽頭起草，仍具有較大局限性。我國在法律方面的配套措施還不完善， 而使得民營化在很多問題上步履蹣跚，發(fā)展緩慢甚至停滯不前。民營化是一項牽涉面廣的重大舉措， 它觸及到一系列的政策和法規(guī)不協(xié)調的問題。這包括新政策法規(guī)的制定、舊法規(guī)政策的修訂以及新舊政策法規(guī)的交叉協(xié)調。當前，我國仍存在現(xiàn)行法規(guī)、政策的支持力度不夠， 表現(xiàn)為在某些問題上顯得態(tài)

19、度不夠堅決，在某些領域態(tài)度不夠明朗、一些相關的政策不完善等。第三方組織機構發(fā)展緩慢，參與公共服務的參與度不強公共事業(yè)民營化改革的核心做法是把政府的部分職能剝離出來，轉而尋求政府以外的其他組織來承擔相應的職能，以期實現(xiàn)低成本、 高效率地提供公共物品。 但是，這一改革目標的實現(xiàn)有賴于一個健康、 成熟的市場和發(fā)達的第三部門。 改革開放以來， 我國第三部門進入歡迎下載4精品文庫了一個快速發(fā)展的時期。 據(jù)有關資料顯示 , 1976 年全國性社會團體只有100 多個，地方性社會團體只有6 000 多個。截止到2003 年，全國已注冊社會團體142 000 個，已注冊民辦非企業(yè)單位124 000 個，工會、

20、共青團、 婦聯(lián)等 8 大人民團體的基層組織5 378 424 個，中國殘疾人聯(lián)合會、 中國計劃生育協(xié)會、 中國文藝界聯(lián)合會等其他準政府社團基層組織1 338 220個，學生社團、社區(qū)文娛團體、業(yè)主委員會、網上社團等各種草根組織758 700 個。盡管我國第三部門有了長足的發(fā)展， 但是，數(shù)據(jù)增長的背后卻掩蓋不了我國第三部門發(fā)展的艱難處境：一方面， 大量的非營利組織還很難真正成為獨立于政府的自治組織，尤其進入法律登記體系的非營利組織， 許多還保留著政府或事業(yè)單位的色彩；而一些具有獨立性的社會自發(fā)組織，被排除在法律體系之外，生存空間受限。另一方面，管理和社會監(jiān)督機制很不健全，存在較嚴重的非營利組織的

21、營利行為，影響了非營利組織的社會公信度。概言之， 轉軌過程中我國第三部門的發(fā)展是不夠充分的，這顯然影響和制約了我國第三部門參與公共事務、承接公共服務的能力， 同時也為公共事業(yè)民營化改革的推行增添了阻力。所以說， 中國公共事業(yè)民營化改革預取得更好的成效，培育和發(fā)展強大的第三部門已是刻不容緩。社會信用問題嚴重，政府信用缺失信用是影響公共服務民營化的一個重要因素。在公共服務領域， 一些私人企業(yè)和其它社會組織組建時問短、資金比較薄弱以及相關政策的不完善。許多公共服務長期由政府單一提供，社會公眾對私人企業(yè)了解不透徹，信任程度不高，這是我國公共服務民營化、市場化受到制約一個直接的原因。信用危機損害了政府和

22、企業(yè)的形象。在我國民營化過程中，一些政府的繁文縟節(jié)和缺乏信用使得原本就不多的投標商更為稀少，從而影響到民營化的實施效果。同時，民營部門因其天生的利潤動機也會出現(xiàn)信用問題。社會對公共服務民營化觀念認識不夠，導致領域間的關注度深淺不一公共服務民營化在我國的發(fā)展還不成熟，仍處于培育磨合階段， 除有些高層的政策制定者和該領域的研究者以外，普通公眾對此認識還很不充分。由于公意識形態(tài)的差異，使一部分人由不了解演變成反對民營化，他們相信政府任何方面都優(yōu)于私人部門，他們對民營化的反對均出自于本能。 一些人本能的排斥民營化，對民營化持有不信任、 懷疑的態(tài)度，不支持市場經濟體制下的市場力量。 以上這一系列認識上的

23、誤解給民營化的發(fā)展和推進帶來了一定的阻力。六、他國的民營化及（一）英國的民營化實踐1.英國是第一個制定大量民營化方案的國家。經撒切爾政府的多年努力，1987 年國營事業(yè)占英國GNP 的比率從1979 年的約 11.5 下降至 7.5，約三分之一的公營事業(yè)、 65 萬人員轉入民間部門。 重要的民營化案例包括 1979 年的英國石油， 1981 年的有線與無線電信事業(yè)， 1984 年的英國電信，以及 1987 年的勞斯萊斯汽車。 連原先不納入民營化的郵局、 煤礦、鋼鐵等事業(yè)， 也在部分進行民營化， 如 1988年的英國鋼鐵等。民營化的浪潮席卷了整個公用事業(yè)，甚至部分政府業(yè)務：如文具、公務產品、電腦

24、中心等，也出售給私人部門。在11 年的任期中，撒切爾政府共出售了40%的國營企業(yè)。2.民營化的政策，在英國已經成為一條不歸路。其他國家也相繼效仿英國的民營化方案，到 1992 年為止， 全世界有7000 多家公共企業(yè)（其中發(fā)展中國家的企業(yè)占2000 家）被私人買斷。（二） BOT模式及其在各國的應用BOT模式的涵義BOT模式是公共工程民營化的基本模式，是公共服務民營化的具體表現(xiàn)。它由興建、 營歡迎下載5精品文庫運、轉移 3 個階段構成， 即由民間部門組成特許公司，與政府簽訂合約，在政府特許年限內由特許公司自備資金興建工程；工程完工后，政府給予民間公司一定年限內的特許經營權，以回收成本，并取得合理利潤；民間公司經營期滿后，將產權及經營權轉交給政府。BOT也可理解為興建、擁有和轉移。廣義地說， BO