城鎮(zhèn)化：發(fā)展階段、政策演進(jìn)及經(jīng)驗借鑒

1、 城鎮(zhèn)化：發(fā)展階段、政策演進(jìn)及經(jīng)驗借鑒近年來，我國城市群正逐漸形成，其作用日益顯現(xiàn)，正逐步成為人口和經(jīng)濟活動的集聚中心。為更好地促進(jìn)城市群良性發(fā)展，在梳理改革開放以來我國城鎮(zhèn)化模式及政策演進(jìn)歷程，總結(jié)國內(nèi)外典型城市群發(fā)展經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，從國家和我省兩個層面上提出具體建議。一、改革開放以來我國城鎮(zhèn)化發(fā)展階段特征及政策沿革（一）城鎮(zhèn)化發(fā)展階段特征改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化步入了快速發(fā)展軌道，大體上可以劃分為四個階段：以小城鎮(zhèn)為主的分散型城鎮(zhèn)化階段（改革開放后至80 年代中后期）。 這一階段的主要特征是，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)、合理發(fā)展中等城市、控制大城市規(guī)模。大城市特大城市帶動的集中型城鎮(zhèn)化階段（80 年代中

2、后期至90 年代中后期）。 隨著經(jīng)濟社會發(fā)展重心向城市轉(zhuǎn)移，我國也相應(yīng)轉(zhuǎn)入了大城市特大城市帶動的集中型城鎮(zhèn)化階段。這一階段的主要特征是充分發(fā)揮城市的中心作用，逐步形成以城市特別是大、中城市為依托的，不同規(guī)模的，開放式、網(wǎng)絡(luò)型經(jīng)濟區(qū)。大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的多樣型城鎮(zhèn)化階段（90 年代中后期至21 世紀(jì)初期）。 針對越來越嚴(yán)重的區(qū)域發(fā)展不平衡問題，國家提出要“走符合我國國情、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的多樣化城鎮(zhèn)化道路，逐步形成合理的城鎮(zhèn)體系。以城市群為主體形態(tài)的新型城鎮(zhèn)化階段（21 世紀(jì)初期至今） 。 “十一五”以來的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略繼承了城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的思想，并提出要把城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)

3、，形成合理的城鎮(zhèn)化空間格局。中央“十三五”規(guī)劃建議中，又做出“發(fā)揮城市群輻射帶動作用，優(yōu)化發(fā)展京津冀、長三角、珠三角三大城市群，形成東北地區(qū)、中原地區(qū)、長江中游、成渝地區(qū)、關(guān)中平原等城市群”的總體發(fā)展布局。（二）城鎮(zhèn)化政策歷史沿革對應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的不同階段，我國城鎮(zhèn)化政策也相應(yīng)地做出了調(diào)整，其歷史沿革概括如下：以小城鎮(zhèn)為主的分散型城鎮(zhèn)化階段。政策以積極發(fā)展小城鎮(zhèn)、控制大中城市發(fā)展規(guī)模為重點。一是 經(jīng)濟管理體制下放，讓地方和企業(yè)有更多的經(jīng)營管理自主權(quán)，確立地方經(jīng)濟主體意識和企業(yè)市場主體地位。二是 實行農(nóng)業(yè)家庭聯(lián)產(chǎn)承包制， 解放農(nóng)業(yè)農(nóng)村勞動力。三是 大力支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展。使離開土地的農(nóng)民轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企

4、業(yè)工作，離土不離鄉(xiāng)。以大城市特大城市為中心帶動的集中型城鎮(zhèn)化階段。 政策重點是配合經(jīng)濟體制改革從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移。一是促進(jìn)城市開發(fā)，支持私營企業(yè)、開發(fā)區(qū)和產(chǎn)業(yè)集群形成和發(fā)展。 有效擴張城市空間，擴大城市規(guī)模。二是 松動戶籍政策，雖未放開戶籍管制，但允許農(nóng)村剩余勞動力向大中城市的流動。3大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的多樣型城鎮(zhèn)化階段。政策重點轉(zhuǎn)向促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，堅持走符合我國國情的大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的多樣化城鎮(zhèn)化道路，逐步形成合理的城鎮(zhèn)體系。 一是 放寬對大中小城市的戶籍限制。合理改革戶籍制度，放寬就業(yè)和進(jìn)城條件, 引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)城的同時, 強化農(nóng)民在城市就業(yè)和定居的政策。二是 推進(jìn)東中西部的大中小城市協(xié)調(diào)合

5、作的發(fā)展戰(zhàn)略。加強東中西部地區(qū)的城市交流與合作, 實現(xiàn)大中小城市間的優(yōu)勢互補和共同發(fā)展。4. 目前進(jìn)入以城市群為主體形態(tài)的新型城鎮(zhèn)化階段。政策重點關(guān)注完善城市功能和促進(jìn)城市組團(tuán)式發(fā)展。 “十一五”正式提出把城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，形成合理的城鎮(zhèn)化空間格局。一是 有條件的完全放開城市戶籍限制，更加注關(guān)城市常住人口，淡化戶籍人口和戶籍功能。二是 關(guān)注城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化。疏散中心城區(qū)或大城市的部分功能，改變“攤大餅”式的粗放發(fā)展方式。提倡組團(tuán)式空間布局。 三是 強調(diào)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。針對城市間產(chǎn)業(yè)的同質(zhì)化競爭、產(chǎn)業(yè)鏈條不緊密、產(chǎn)業(yè)整體競爭力弱的現(xiàn)狀, 從規(guī)劃高度明晰各個城市在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的功能定位

6、；逐步確立組團(tuán)式的新發(fā)展模式, 賦予城市群內(nèi)部各個城市不同的功能，產(chǎn)業(yè)上差別選擇，功能上差別定位；大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，維持城市群之間以及城市間之間不同的產(chǎn)業(yè)梯度，促進(jìn)城市群產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)。二、國內(nèi)外典型城市群發(fā)展經(jīng)驗通過對倫敦、東京、洛杉磯以及長三角、珠三角等國內(nèi)外典型城市群發(fā)展經(jīng)驗的梳理，其主要做法可以歸納為以下六個方面：（一）明確城市功能定位從國際視野來看，倫敦、東京和洛杉磯三個城市群都比較注重城市功能錯位，明晰城市定位。例如，東京城市群中各個城市都有明確的定位，東京定位為“紐約+華盛頓+硅谷+底特律”型的集多種功能于一身的世界綜合性職能大城市，功能包括全國的金融、管理中心以及最大的工業(yè)、商業(yè)

7、、政治文化和交通中心；大阪將城市發(fā)展定位為經(jīng)濟、貿(mào)易、文化中心和歷史文化名城，打造成為日本西部經(jīng)濟中心之一，也顯示了城市特色；京都主要注重繼承城市的傳統(tǒng)；神戶則發(fā)揮交通樞紐的作用，通過交通門戶和港口城市建設(shè)，構(gòu)建國際化都市。從國內(nèi)實踐來看，長三角城市群優(yōu)化提升上海核心城市的功能，充分發(fā)揮國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易、航運中心作用，形成以上海為核心，沿滬寧和滬杭甬線、沿江、沿灣、沿海、沿寧湖杭線、沿湖、沿東隴海線、沿運河、沿溫麗金衢線為發(fā)展帶的“一核九帶”城市格局。 珠三角城市群堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)科學(xué)布局、協(xié)調(diào)并進(jìn)的新型城鎮(zhèn)化道路，形成有序分工、優(yōu)勢互補的城鎮(zhèn)體系。從省域中心城市、地區(qū)性中心城市、地

8、方性中心城市、縣（市）域中心城市和縣城城關(guān)鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)（非縣城城關(guān)鎮(zhèn)部分）和其他小城鎮(zhèn)等五個層次進(jìn)行城市布局和定位。（二）構(gòu)建綜合交通體系發(fā)達(dá)便捷的綜合交通網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)是確保城市群功能一體化以及各級中心城市有效合作的前提和基礎(chǔ)。倫敦 的公共交通方便快捷，域內(nèi)有9 條地鐵干線，全長414 公里；地鐵技術(shù)和管理設(shè)備先進(jìn)，所有調(diào)度和信號系統(tǒng)均為自動控制；共有公共汽車線路350 多條，總運營里程2800 公里，公共汽車6600 多輛；倫敦港是英國最大的港口，也是世界著名的港口之一。東京、名古屋和阪神地區(qū)的高速公路與日本南北相貫的五條大干線相接，形成了全國高速公路網(wǎng)體系。區(qū)域內(nèi)擁有日本最大的港口群體和航空

9、網(wǎng)絡(luò)，超高速的新干線和地鐵幾乎能到達(dá)所有重要地區(qū)。鐵路、公路、航空和海運組成了一個四通八達(dá)的交通網(wǎng)，通向日本全國及世界各地。 珠三角城市群著力構(gòu)建一體化綜合運輸體系，建設(shè)以廣州為中心、連通區(qū)域內(nèi)所有地級以上市的城際軌道交通和快速干線鐵路網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)，高速公路網(wǎng)覆蓋區(qū)域內(nèi)所有縣（市） ，打造珠三角一小時城市圈。（三）促進(jìn)產(chǎn)業(yè)合理分工產(chǎn)業(yè)布局方面，倫敦、東京和洛杉磯城市群有個明顯的共同點，即通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移使城市間產(chǎn)業(yè)分工更趨合理，中心區(qū)域以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主，制造業(yè)向周邊轉(zhuǎn)移，形成產(chǎn)業(yè)梯度布局。以倫敦城市群為例，現(xiàn)代化的倫敦主要發(fā)展銀行、保險等金融服務(wù)業(yè)和創(chuàng)意、教育、文化、旅游等產(chǎn)業(yè)；發(fā)展新興工業(yè)的曼徹斯特

10、充滿了電子氣息，重點以電子、化工和印刷產(chǎn)業(yè)為主；伯明翰承接了大批倫敦及其他城市轉(zhuǎn)移的工業(yè)產(chǎn)業(yè)，重點打造英國的現(xiàn)代化制造業(yè)中心；作為倫敦都市圈中距離較遠(yuǎn)的城市，利物浦是英國重要的貨運和客運港口，對外貿(mào)易占全國1/4 。 謝菲爾德定位為英國的體育產(chǎn)業(yè)之城。尤其值得一提的是，倫敦借助區(qū)位和文化優(yōu)勢，實施“創(chuàng)意倫敦”戰(zhàn)略，扶持推動高附加值、可持續(xù)的創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并將創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)成為僅次于金融服務(wù)業(yè)的倫敦第二大支柱產(chǎn)業(yè)。這一點很值得河南學(xué)習(xí)借鑒，加快補齊文化發(fā)展短板。東京城市群采用政府主導(dǎo)下人為形成的既分工明確又兼顧合作的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，群內(nèi)核心城市集聚金融、專項管理服務(wù)等第三產(chǎn)業(yè)，其他城市呈現(xiàn)差別性和多樣性，總

11、體橫向集聚分類、縱向鏈化分層。這樣布局不僅避免群內(nèi)城市產(chǎn)業(yè)趨同而造成無謂的內(nèi)部競爭和資源浪費，同時也有利于資源的配置和城市群總體經(jīng)濟實力及社會形象的提升。珠三角城市群重點打造珠江口東岸知識密集型產(chǎn)業(yè)帶、珠江口西岸技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)帶、珠三角沿海生態(tài)環(huán)保型重化產(chǎn)業(yè)帶等三個產(chǎn)業(yè)帶，強化廣佛肇、深莞惠、珠中江三大經(jīng)濟圈產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢互補與合理布局，發(fā)揮廣州、深圳、珠海、佛山、東莞等中心城市在資源整合、產(chǎn)業(yè)集聚和功能提升中的核心作用。長三角城市群堅持以上海為龍頭，南京、杭州為兩翼，增強高端要素集聚和綜合服務(wù)功能，提高自主創(chuàng)新能力和城市核心競爭力。其他城市以核心區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為機遇，協(xié)同推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級、技術(shù)創(chuàng)新和集約

12、發(fā)展，增強現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)和人口集聚能力。（四）引導(dǎo)人口適度集聚倫敦、 東京和洛杉磯城市群著力通過轉(zhuǎn)變城市 “單中心”結(jié)構(gòu)、實施“多中心”發(fā)展戰(zhàn)略，亦即在核心城市外形成多個副中心與發(fā)展軸線，引導(dǎo)人口合理集聚，緩解主中心城域人口壓力，提高城市內(nèi)部交通、運轉(zhuǎn)和交流效率。長三角城市群 通過科學(xué)編制和實施人口分布規(guī)劃，引導(dǎo)和鼓勵人口向沿江、沿灣、沿海以及主要交通沿線、資源環(huán)境承載能力強的重點城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，適度提高人口集聚度。完善常住人口調(diào)控管理制度，引導(dǎo)人口有序流動。（五）建立利益共享機制為了促進(jìn)公共資源共享利用、降低管理成本、提高公共服務(wù)水平，洛杉磯探索建立了次中心城市的稅收共享機制。1954 年著名的萊克伍德

13、計劃，創(chuàng)造了第一個次中心城市-萊克伍德。該市以契約的形式與洛杉磯縣進(jìn)行合作，把其重要的公共服務(wù)（如消防、警察、圖書館等）交給洛杉磯縣政府，只需支付相關(guān)報酬。該地區(qū)的市政服務(wù)費用由洛杉磯縣內(nèi)的納稅人共同分擔(dān)。次中心地方政府分享中心城市稅收。（六）實施污染綜合治理主要措施：一是加強立法保障。美國、英國、日本都比較重視環(huán)境保護(hù)立法，強化環(huán)境保護(hù)硬性約束。美國 通過一系列法案規(guī)定構(gòu)成了比較完整的環(huán)境保護(hù)法律體系，將環(huán)保工作納入了法制化軌道。英國 為了改變倫敦的 “霧都” 形象，進(jìn)一步加強城市環(huán)境保護(hù), 從 2000 年開始啟動了新一輪的倫敦規(guī)劃草案，涵蓋了空氣質(zhì)量、生物多樣性、廢棄物處理、交通、環(huán)境噪

14、聲等多個方面。截至2013 年 3 月， 日本 在加強環(huán)境危機管理方面出臺了122 部法律。 二是加強教育培訓(xùn)。日本 通過推進(jìn)學(xué)校教育，公開環(huán)境信息，組織專家學(xué)者對市民開展防治污染研究成果傳播，督促有可能造成污染的企業(yè)定期對職員進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險意識教育與培訓(xùn)等方式，有效地引導(dǎo)了公眾主動參與環(huán)境保護(hù)、監(jiān)督污染活動。三是加強城市協(xié)作。珠三角城市群充分發(fā)揮聯(lián)席會議制度、城市聯(lián)盟、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、區(qū)域行業(yè)組織、民間組織等協(xié)調(diào)機構(gòu)的作用，通過統(tǒng)一協(xié)調(diào)重大建設(shè)項目布局、構(gòu)建跨界水體綜合防治體系、聯(lián)防聯(lián)控區(qū)域大氣復(fù)合污染、同保共育生態(tài)體系、促進(jìn)環(huán)境基本公共服務(wù)均等化、推進(jìn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施共建共享、搭建環(huán)境監(jiān)管一體化平臺等

15、措施建立完善城市群環(huán)境合作機制、區(qū)域協(xié)調(diào)機制、信息共享機制，強化區(qū)域協(xié)同聯(lián)動，促進(jìn)環(huán)保一體化。四是加強公私合作。美國及其他發(fā)達(dá)國家在污染治理過程中，都十分注重行政手段與市場手段的結(jié)合，建立公共私營部門合作伙伴關(guān)系（PPP） ，充分利用社會資源。三、相關(guān)建議借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗，結(jié)合我國和我省實際，建議在城市群規(guī)劃和發(fā)展上應(yīng)體現(xiàn)“六個注重”，具體如下：（一）注重功能分區(qū)，加強城市群發(fā)展規(guī)劃城市發(fā)展，規(guī)劃先行。加強規(guī)劃引導(dǎo)是規(guī)范和加快城市群發(fā)展的前提。國家層面，需在總結(jié)國內(nèi)京津冀、長三角、珠三角三大城市群和國際典型城市群發(fā)展經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，圍繞功能分區(qū)，從城市定位、產(chǎn)業(yè)分工、人口分布、交通建設(shè)等方面做好城

16、市群發(fā)展的總體規(guī)劃和頂層設(shè)計，堅持城市群規(guī)劃與區(qū)域經(jīng)濟體系建設(shè)相融合，實現(xiàn)城市群與區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。同時，強化規(guī)劃硬性約束，指導(dǎo)各地有針對性地開展相關(guān)工作。我省層面，應(yīng)提前研究、及早謀劃，積極與中央有關(guān)部委對接溝通，做好中原城市群前期規(guī)劃；待中央城市群發(fā)展規(guī)劃出臺后，結(jié)合中央精神進(jìn)一步細(xì)化完善中原城市群具體規(guī)劃。（二）注重內(nèi)涵發(fā)展，加強城市建設(shè)運營提高城市建設(shè)運營水平樹形象，提升文化內(nèi)涵鑄靈魂。國家層面，引導(dǎo)地方城市建設(shè)運營加快由“粗放式”向“內(nèi)涵式”轉(zhuǎn)變，著力提升城市文化品位，支持將當(dāng)?shù)孛褡搴吞厣幕厝谌氤鞘薪ㄔO(shè)和發(fā)展；積極推進(jìn)地下綜合管廊、海綿城市、立體交通體系等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)一步提

17、升城市綜合運營能力；在清雪除障、應(yīng)對公共安全和應(yīng)急事件等方面進(jìn)一步創(chuàng)新機制、完善制度，不斷提高城市綜合管理水平。從我省層面來講，應(yīng)重點在提高城市發(fā)展規(guī)劃水平、提升城市文化內(nèi)涵、打造生態(tài)文明城市、建設(shè)綜合交通網(wǎng)絡(luò)、加強城市綜合管理等方面發(fā)力，避免給人留下“暴發(fā)戶”、 “土豪金”式的城市形象。（三）注重差異管理，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)合理分工強化產(chǎn)業(yè)支撐，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)合理分工是城市群良性發(fā)展之根基。 國家層面，鼓勵各地因地制宜，探索發(fā)展具有當(dāng)?shù)靥厣膬?yōu)勢產(chǎn)業(yè)。產(chǎn)業(yè)布局上, 堅持政府主導(dǎo)、突出優(yōu)勢、分工明確、兼顧合作的導(dǎo)向，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)在城市群內(nèi)梯度分布，呈現(xiàn)出城市間產(chǎn)業(yè)的差別性、多樣性，避免群內(nèi)城市產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、惡性競爭和

18、資源浪費。從我省層面來看，針對河南農(nóng)業(yè)和文化資源優(yōu)勢及其“大而不強、勢而不優(yōu)”的現(xiàn)狀，建議我省爭取中央在農(nóng)業(yè)和文化發(fā)展方面賦予河南進(jìn)行自主探索的更大自由度和空間，走出一條具有河南特色的農(nóng)業(yè)型工業(yè)化和文化創(chuàng)意發(fā)展之路，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)率先突破。相比具體的政策、項目和資金，這種自主創(chuàng)新探索權(quán)更有意義、更具力度，也更有想象和操作的空間。（四）注重適度集聚，引導(dǎo)人口有序流動促進(jìn)人口適度集聚，引導(dǎo)人口有序流動，是城市群健康持續(xù)發(fā)展的重要保障。國家層面，結(jié)合我國人口較多的現(xiàn)實，借鑒倫敦、東京和洛杉磯發(fā)展經(jīng)驗，堅持人口集聚與分散疏導(dǎo)相結(jié)合，堅持城市群區(qū)域分布與群內(nèi)多中心布局相結(jié)合，促進(jìn)大中小城市、小城鎮(zhèn)與美麗鄉(xiāng)村相得益彰、協(xié)調(diào)發(fā)展。加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌力度，推動城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化；促進(jìn)群內(nèi)各城市均衡發(fā)展，提升綜合承載能力；科學(xué)編制和實施人口分布規(guī)劃，引導(dǎo)人口有序流動、適度集聚，緩解核心城域人口壓力。河南 是中國的縮影，在推進(jìn)中原城市群建設(shè)和發(fā)展中應(yīng)在引導(dǎo)人口合理分布、適度集聚方面率先破冰，為全國探索經(jīng)驗。（五