調(diào)研報(bào)告：治理違法殯葬行為現(xiàn)狀、存在問題及建議

1、 調(diào)研報(bào)告：治理違法殯葬行為現(xiàn)狀、存在問題及建議2010年頒布實(shí)施的殯葬管理?xiàng)l例，依法規(guī)范了遺體處理和喪事活動(dòng)管理，特別是對(duì)違規(guī)土葬、亂埋遺體、亂建墳?zāi)沟冗`法殯葬行為，經(jīng)民政部門責(zé)令限期改正而拒不改正的，明確賦予了民政部門直接強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)限，發(fā)揮了法律的指引作用，也為民政部門打擊逃避火化、違規(guī)建墳行為提供了有力手段。2012年底，根據(jù)新頒布的行政強(qiáng)制法，國(guó)務(wù)院取消了民政部門對(duì)上述違法行為直接強(qiáng)制執(zhí)行，如違法行為人拒不改正的，民政部門需要依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。這一立法上的新變化，對(duì)各地殯葬管理特別是遺體火化造成了一定影響，對(duì)殯葬改革基礎(chǔ)相對(duì)薄弱的農(nóng)村地區(qū)影響尤甚，違規(guī)土葬出現(xiàn)反彈，火化率有所

2、下滑。這種情況下，如何用足現(xiàn)有行政手段加大對(duì)違法殯葬行為的監(jiān)管力度，進(jìn)而加強(qiáng)行政與司法資源的對(duì)接與整合，維護(hù)遺體處理和喪事活動(dòng)管理的正常秩序，促進(jìn)殯葬改革順利推進(jìn)，已經(jīng)成為殯葬管理中亟需破解的難題。一、當(dāng)前治理違法殯葬行為面臨的問題及原因分析（一）治理違法殯葬行為缺乏剛性處罰措施。實(shí)行火葬、改革土葬作為殯葬改革的核心內(nèi)容，就是通過在人口稠密、耕地較少、交通方便的地區(qū)推行遺體火化，在地廣人稀、交通不便、暫不具備火葬條件的地區(qū)實(shí)行遺體入墓集中安葬，最大限度地降低殯葬活動(dòng)對(duì)耕地、木材等自然資源的消耗，促進(jìn)資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。因此，在實(shí)行火葬的地區(qū)逃避火化、違規(guī)土葬或在合法安葬設(shè)施以外亂埋遺體、亂

3、建墳?zāi)沟男袨?，都與殯葬改革的基本要求相違背，是對(duì)現(xiàn)有殯葬管理秩序的破壞。殯葬管理?xiàng)l例第20條明確禁止上述行為，但按照2012年修改后的規(guī)定，民政部門只能責(zé)令限期改正，這樣的行政處理方式在沒有直接強(qiáng)制執(zhí)行措施做保障的情況下，民政部門作出的具體行政行為的執(zhí)行效果很難達(dá)到。一是就處理性質(zhì)而言，責(zé)令限期改正不具有較強(qiáng)的制裁性和懲罰性。在殯葬管理?xiàng)l例第20條中，責(zé)令限期改正只是單獨(dú)適用，既沒有作為行政處罰的前置程序或與行政處罰并行適用，也不能等同于通過對(duì)當(dāng)事人科處新的義務(wù)來達(dá)到懲戒的目的的行政處罰，其目的僅在于制止和糾正違法行為，使違法行為恢復(fù)到合法狀態(tài)，是一種具有教育和救濟(jì)功能的行政行為，因此，即使違

4、法行為人不改正也無需承擔(dān)不利的法律后果。二是就殯葬活動(dòng)的特殊性而言，違法行為人自行改正的可能性很小。糾正遺體或骨灰違規(guī)下葬行為，不只涉及拆除墓位等違章建筑物那么簡(jiǎn)單，還會(huì)被認(rèn)為有悖于“入土為安”的傳統(tǒng)習(xí)俗和對(duì)逝者的極端不敬，沒有直接有效的外力介入，違法行為人一般不會(huì)自行改正。殯葬管理的社會(huì)環(huán)境及法制條件并不利于民政部門對(duì)違法殯葬行為的治理，責(zé)令限期改正的法律效力在實(shí)際操作中只能是大打折扣，這樣不僅影響了民政部門的行政效率，而且使其執(zhí)法權(quán)威受到損害。（二）申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行面臨諸多難題。當(dāng)前，因民政部門對(duì)治理違法殯葬行為缺乏剛性處罰措施，加之沒有直接強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)限，違法行為人對(duì)責(zé)令限期改正的處理

5、決定聽之任之的情況越來越多，違規(guī)土葬、亂埋亂葬的現(xiàn)象在一些農(nóng)村地區(qū)也隨之增加，民政部門在通過自身努力無法促使違法行為人自覺履行相關(guān)行政決定時(shí)，只有尋求司法途徑予以解決。行政強(qiáng)制法第13條第2款規(guī)定，法律沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。在這里，違法行為人不履行具體行政行為的，申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行是民政部門的法定職責(zé)。但申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行并非是一條捷徑，而要面臨諸多的現(xiàn)實(shí)困難。一是調(diào)查取證難。違法殯葬行為情況比較復(fù)雜，特別是遺體違規(guī)土葬隱蔽性強(qiáng)，取證困難。一些逝者家屬將遺體深埋后，不建造墳?zāi)?，也不留下任何?biāo)識(shí)，如果拒不配合調(diào)查，民政部門很難查出具體埋葬地點(diǎn)

6、。部分違規(guī)修復(fù)的墳?zāi)箽v史久遠(yuǎn)，難以確定具體的行政相對(duì)人。在可執(zhí)行內(nèi)容不確定或具體行政行為涉及的義務(wù)人不確定的情況下，也就不具備申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的條件。二是申請(qǐng)執(zhí)行周期長(zhǎng)。根據(jù)行政強(qiáng)制法規(guī)定，民政部門申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，必須在被執(zhí)行人申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟的法定期限屆滿之日起180日內(nèi)提出。因此，按照法律程序申請(qǐng)法院處理一宗違規(guī)土葬案件，最快也要在民政部門作出責(zé)令限期改正的處理決定之日起三個(gè)月以后，如果被執(zhí)行人在法定期限內(nèi)提起行政復(fù)議或行政訴訟，申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的時(shí)間將更長(zhǎng)。而違規(guī)土葬因涉及到遺體的掩埋腐爛，對(duì)執(zhí)行具有較強(qiáng)時(shí)限性要求，數(shù)月后再予執(zhí)行，遺體基本上已高度腐化，此時(shí)執(zhí)行將會(huì)面臨更多的

7、現(xiàn)實(shí)困難。三是申請(qǐng)執(zhí)行立案難。根據(jù)最高人民法院關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問題的解釋第87條第1款規(guī)定，法律法規(guī)沒有賦予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。但實(shí)踐中，法院本身就普遍存在執(zhí)行案件多和執(zhí)行難問題，特別是對(duì)于挖墳掘墓這類敏感特殊的“骨頭案”，更是不愿介入，多數(shù)都是不受理或不立案，即使立了案也是久拖不決或一裁了事，直接讓民政部門單獨(dú)執(zhí)行。執(zhí)行的效果自然是不盡如人意，司法的震懾作用也被大大消弱。二、用足行政手段治理違法殯葬行為違規(guī)土葬、亂埋亂葬是違反殯葬管理法規(guī)的一類行為，但又具有與其他違法行為更為復(fù)雜的特殊性，一旦尸骨違規(guī)下葬成為事實(shí)，再起出遷走，會(huì)涉及

8、傳統(tǒng)習(xí)俗、死亡禁忌、人倫情感等多種因素，面臨來自逝者家庭甚至家族的強(qiáng)大阻力及社會(huì)輿論的巨大壓力，歷來被視為殯葬管理的難點(diǎn)。因此，針對(duì)當(dāng)前治理違法殯葬行為面臨的上述困難和問題，還應(yīng)當(dāng)從實(shí)際從發(fā)，本著有利于規(guī)范行政行為，實(shí)現(xiàn)行政目的，提高行政效率，有效維護(hù)殯葬管理秩序和保護(hù)公民合法權(quán)益的角度，將監(jiān)管重心從事后補(bǔ)救轉(zhuǎn)移到事前防范上來，將監(jiān)管手段從倚重強(qiáng)制執(zhí)行轉(zhuǎn)移到思想教育和激勵(lì)引導(dǎo)上來，將監(jiān)管方式從民政部門單獨(dú)執(zhí)法拓展到多部門聯(lián)合執(zhí)法上來，才能從根本上轉(zhuǎn)變監(jiān)管無力、訴訟無門的被動(dòng)局面。（一）事前監(jiān)管預(yù)防違法行為。殯葬管理的重點(diǎn)在農(nóng)村，難點(diǎn)在基層，偷埋亂葬行為絕大多數(shù)發(fā)生在一些農(nóng)村基層地區(qū)。目前，在鄉(xiāng)

9、鎮(zhèn)一級(jí)多是由民政助理員身兼數(shù)職，很少有專職的殯葬管理或執(zhí)法人員，根本沒有力量對(duì)殯葬活動(dòng)加強(qiáng)事前監(jiān)管。因此，要將源頭預(yù)防作為重中之重，必須要充實(shí)基層一線的殯葬管理和執(zhí)法力量，將殯葬管理的觸角從縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）延伸到村（社區(qū)），建立殯葬信息報(bào)告制度和預(yù)警機(jī)制，完善遺體火化管理信息反饋制度和骨灰去向跟蹤制度，暢通信息渠道，及時(shí)掌握情況，采取必要措施，防止違法殯葬行為發(fā)生。（二）教育引導(dǎo)促使自行改正。一旦發(fā)現(xiàn)有違規(guī)土葬、亂埋亂葬行為，首先要以政策宣傳和思想疏導(dǎo)為主，通過對(duì)違法行為人耐心細(xì)致地?cái)[實(shí)情、講道理，轉(zhuǎn)變陳舊觀念，消除僥幸心理，贏得理解支持，促使其自行改正。同時(shí)，對(duì)遺體移出火化、遷墳安葬等

10、相關(guān)費(fèi)用減免的惠民政策及公益安葬服務(wù)，當(dāng)?shù)卣e極配套實(shí)施或提供，民政等相關(guān)部門要認(rèn)真予以落實(shí)，為當(dāng)事人履行相關(guān)行政決定提供必要的保障措施和條件。（三）責(zé)令改正依法及時(shí)跟進(jìn)。責(zé)令限期改正作為殯葬管理?xiàng)l例賦予民政部門的管理手段，對(duì)違法行為人具有法律的強(qiáng)制性和約束力。因此，在采取教育手段無法做通違法行為人思想工作的情況下，要及時(shí)依法作出責(zé)令限期改正的行政決定。為體現(xiàn)和維護(hù)殯葬管理者的執(zhí)法權(quán)威，責(zé)令改正的法律文書不能隨意下發(fā)，更不能下發(fā)后有始無終。現(xiàn)行殯葬法規(guī)、規(guī)章沒有對(duì)作出責(zé)令限期改正的形式、程序、期限等問題作出規(guī)定，但從規(guī)范執(zhí)法、保全證據(jù)、后續(xù)法律救濟(jì)的角度，都應(yīng)當(dāng)對(duì)責(zé)令限期改正的相關(guān)問題予以

11、明確。一是責(zé)令改正的期限，責(zé)令改正一般不宜要求違法行為人當(dāng)場(chǎng)改正，除非是違規(guī)下葬正在進(jìn)行中。實(shí)際操作中可根據(jù)違法殯葬行為的性質(zhì)、違規(guī)下葬時(shí)間、喪屬距離下葬地遠(yuǎn)近等情況，確定改正期限，各地執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)一般在7至20天之間。二是作出責(zé)令改正的形式，責(zé)令改正應(yīng)當(dāng)以書面形式作出，避免申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)因沒有法律規(guī)定的行政決定書等書面證據(jù)而不被法院受理。三是作出責(zé)令改正的程序，責(zé)令改正雖然不需要按照行政處罰法關(guān)于實(shí)施行政處罰的程序，但也應(yīng)當(dāng)遵循一般的行政監(jiān)督管理程序，即表明身份、進(jìn)行檢查、收集證據(jù)、指出問題、聽取當(dāng)事人陳述、申辯、下達(dá)通知書、簽字確認(rèn)等。四是法律文書的表述，責(zé)令限期改正通知書中表述的內(nèi)容應(yīng)是責(zé)令

12、當(dāng)事人糾正違法行為，及未在限定期限內(nèi)改正可能引起的法律后果，如可申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行等內(nèi)容，以增強(qiáng)通知書的法律效力和執(zhí)行力（法律效力只存在有無問題）。民政部門下達(dá)責(zé)令限期改正通知書后，還要進(jìn)行后續(xù)的監(jiān)管和跟進(jìn)，對(duì)拒不改正或整改不到位的，要在案卷材料中體現(xiàn)對(duì)整改情況的復(fù)查等內(nèi)容。（四）整合資源形成監(jiān)管合力。違規(guī)土葬、亂埋亂葬本質(zhì)上屬于非法占用國(guó)家土地或林地資源的行為，土地管理法、森林法等法律對(duì)此類行為也有相應(yīng)規(guī)定，并賦予了國(guó)土、林業(yè)部門對(duì)違規(guī)建墳，破壞種植條件或致使森林、林木受毀的行為責(zé)令改正和罰款并行適用的權(quán)限。因此，對(duì)涉及占用耕地、毀壞林木的違法殯葬行為，要盡快走出民政部門一家唱“獨(dú)角戲”的認(rèn)識(shí)

13、誤區(qū)，積極整合現(xiàn)有分散的制度和行政資源，在政府統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)下，加強(qiáng)部門協(xié)作，實(shí)行聯(lián)合執(zhí)法，形成合力監(jiān)管的長(zhǎng)效機(jī)制，三、積極通過司法途徑解決違法殯葬行為執(zhí)行難問題民政部門對(duì)違法行為人拒不改正違法殯葬行為，申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，既是法律賦予民政部門的權(quán)利，也是民政部門依法管理殯葬事務(wù)應(yīng)盡的職責(zé)。因?yàn)榉商峁┝嗣裾块T作為的可能性，而民政部門在作出的行政決定未被履行的情況下，有義務(wù)在法定期限內(nèi)按照法律的規(guī)定積極作為，否則即屬于行政不作為。正如上分析，申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行并非是“藥到病除”，其前提是民政部門要用足、用盡包括行政、經(jīng)濟(jì)、教育等多種手段仍無法促使違法行為人改正違法殯葬行為，在這種情況下，申請(qǐng)法

14、院強(qiáng)制執(zhí)行便成為確保具體行政行為得到履行的最后手段。申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行有明確程序要求，需要嚴(yán)格依法進(jìn)行。首先，需要履行催告程序。為最大限度地減少執(zhí)行過程中的矛盾沖突，體現(xiàn)文明執(zhí)法、人性執(zhí)法的理念，行政強(qiáng)制法規(guī)定了行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行前應(yīng)催告當(dāng)事人履行義務(wù)。民政部門可以制發(fā)催告書，催促當(dāng)事人在收到催告書一定期限內(nèi)（行政強(qiáng)制法規(guī)定為催告書送達(dá)十日內(nèi)）盡快改正違法行為，逾期不改正的，民政部門應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。值得注意的是，該催告可以在當(dāng)事人申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟的法定期限屆滿之前實(shí)施，但筆者認(rèn)為，也不宜過于提前，可將催告履行義務(wù)的時(shí)間起點(diǎn)設(shè)定在法定起訴期限屆滿之日。其次，在法定期限內(nèi)提出申請(qǐng)。

15、根據(jù)行政強(qiáng)制法第53條、55條以及最高人民法院關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國(guó)行政訴訟法若干問題的解釋第89條規(guī)定，民政部門向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，必須在當(dāng)事人申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟的法定期限屆滿之日起180日內(nèi)提出，申請(qǐng)時(shí)應(yīng)提供強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)書，并按要求準(zhǔn)備相關(guān)材料，具體包括據(jù)以執(zhí)行的責(zé)令限期改正決定書、當(dāng)事人意見及民政部門催告情況、申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行標(biāo)的物的情況、證明作出責(zé)令限期改正決定合法的材料等。此類案件管轄地是申請(qǐng)人所在地的基層法院，基層法院認(rèn)為執(zhí)行確有困難的，可以報(bào)請(qǐng)上級(jí)法院執(zhí)行；上級(jí)法院可以決定由其執(zhí)行，也可以決定由下級(jí)法院執(zhí)行。第三，法院應(yīng)依法受理。根據(jù)行政強(qiáng)制法第56條規(guī)定，法院接到民政部門強(qiáng)

16、制執(zhí)行的申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)在五日內(nèi)受理。針對(duì)實(shí)踐中基層法院對(duì)此類案件受理?xiàng)l件不明確、司法審查標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，致使民政部門能否申請(qǐng)和實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制執(zhí)行具有不確定性的問題，行政強(qiáng)制法第57條、58條明確規(guī)定，法院對(duì)行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的申請(qǐng)進(jìn)行書面審查，只要符合第55條規(guī)定提供了相應(yīng)材料，且行政決定具備法定執(zhí)行效力，沒有明顯缺乏事實(shí)根據(jù)、缺乏法律法規(guī)依據(jù)以及其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的，法院就應(yīng)當(dāng)自受理之日起七日內(nèi)作出執(zhí)行裁定。上述規(guī)定表明，法院對(duì)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行案件應(yīng)當(dāng)進(jìn)行“適當(dāng)性審查”而非“嚴(yán)格性審查”，也就是說以書面審查為主，在必要情況下就相關(guān)情況聽取被執(zhí)行人和民政部門的意見，這就避免了法院以過嚴(yán)過細(xì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行

17、審查并據(jù)此拒受此類案件的情況。第四，執(zhí)行模式應(yīng)以法院執(zhí)行為主，民政部門積極予以協(xié)助。根據(jù)最高人民法院關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國(guó)行政訴訟法若干問題的解釋第93條規(guī)定，法院受理行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行其具體行政行為的案件，應(yīng)由行政審判庭組成合議庭進(jìn)行審查和作出裁定，需要采取強(qiáng)制執(zhí)行措施的，由本院負(fù)責(zé)強(qiáng)制執(zhí)行非訴行政行為的機(jī)構(gòu)執(zhí)行。因此，在實(shí)踐中，像罰款、有關(guān)收費(fèi)類的不需要采取強(qiáng)制措施或強(qiáng)制執(zhí)行的非訴行政執(zhí)行案件，行政機(jī)關(guān)可以在法院指導(dǎo)下負(fù)責(zé)實(shí)施執(zhí)行；而像本文討論的對(duì)違法殯葬行為的強(qiáng)制執(zhí)行，需要專門的執(zhí)法力量和相關(guān)技術(shù)設(shè)備支持，應(yīng)當(dāng)由法院負(fù)責(zé)強(qiáng)制執(zhí)行非訴行政行為的機(jī)構(gòu)直接執(zhí)行。但因民政部門作為職能部門前期對(duì)相關(guān)情況比較了解，可以在法院組織下積極協(xié)助執(zhí)行，如開展調(diào)查、做被執(zhí)行人工作、協(xié)調(diào)案件解決、提出執(zhí)行的相關(guān)建議等，在必要情況下，民政部門也可協(xié)助制定執(zhí)行預(yù)案、牽頭成立由有關(guān)部門組成的執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)小組、召開預(yù)備會(huì)議討論執(zhí)行預(yù)案，確定執(zhí)行方案，積極配合法院完成執(zhí)行工作，但不能代替法院強(qiáng)制執(zhí)行。第五，法院不予受理或裁定不予執(zhí)行的救濟(jì)方式。按照行政強(qiáng)制法第56條、58條規(guī)定，民政部門對(duì)法院不予受理強(qiáng)制執(zhí)行案件的裁定有異議的，可以在法院作出不予受理裁定之日起15日內(nèi)向上一級(jí)法院申請(qǐng)復(fù)議；對(duì)法院不予執(zhí)行的裁定有異議的，可自收到裁定之日起15日內(nèi)向上一級(jí)法院申請(qǐng)復(fù)議?？傊?，民政部門對(duì)治理違規(guī)土葬、亂埋亂葬這一類違法