公共人力資源管理的制度安排

1、 公共人力資源管理的制度安排第一頁，共九十七頁。公共部門人事行政的基本制度安排本講要點： 公共部門人力資源管理制度的含義與地位 英美國家公共部門人力資源管理制度的演進 中國政府在公共部門人力資源管理制度方面的改革探索 現代公共部門人力資源管理制度的共同精神和獨特性第二頁，共九十七頁。一、公共部門人力資源管理制度的含義與地位 1.公共部門人力資源管理制度的內涵 2.公共部門人力資源管理制度的主要模式 3.公共部門人力資源管理制度的地位和作用第三頁，共九十七頁。 公共部門人力資源管理制度是指，在政府組織人力資源的任用和使用過程中 ，政黨組織、國家政權組織與其他政治組織在人事管理權劃分上形成的相對穩(wěn)

2、定的關系模式，也包括國有企事業(yè)組織在人事權上與政黨組織、政府形成的關系模式。其要點是： 1.公共部門人力資源管理制度的內涵第四頁，共九十七頁。 （1）公共部門人力資源管理制度要確定人事管理權的歸屬，以及歸屬范圍等問題。人事管理權包括： 人事任用的建議權 考查權 決定權 人事晉升使用的考核權 任命權中心：政府官員的任用制度 第五頁，共九十七頁。 （2）在公共部門人力資源管理制度中，對人事管理權具有影響力的組織有： 政黨，特別是執(zhí)政黨 國家權力機關 國家行政機關 其他政治組織和利益團體 公共部門人力資源管理制度針對的是人事權在上述有影響力的組織之間是如何歸屬和分配的。 在現代政黨政治上，政黨與政府

3、人事管理權劃分的關系格局，是管理制度最為重要的一個方面。第六頁，共九十七頁。（3）公職人員是分為級別的。 分級管理的權限如何劃分和確定是人力資源管理制度的要點。第七頁，共九十七頁。第八頁，共九十七頁。（4）公共部門人力資源管理制度的主要依據和原則。 “人治”方式 “法治”方式 以什么方式使用政府的人事管理權和管理公職人員隊伍第九頁，共九十七頁。 （5）公共部門人力資源管理制度一旦形成，就具有相對的穩(wěn)定性。第十頁，共九十七頁。 （6）一種公共部門人力資源管理制度的優(yōu)劣評價，主要看它選拔和使用公職人員的整體質量和素質，以及它的人才發(fā)展機制和路徑。 歸根結底，要評價經對政府工作是起著促進還是促退的作

4、用，是優(yōu)化政府人力資源的結構還是相反。第十一頁，共九十七頁。2.公共部門人力資源管理制度的主要模式 政府人事管理歸屬的不同組合方式，構成了公共部門人力資源管理的不同模式： （1）行政機關的首腦或人事主管機關執(zhí)掌公職人員管理的所有權限。這是一種理論模型，在現實社會中，政黨，特別是執(zhí)政黨掌控一定的人事管理權。 （2）政黨組織，特別是執(zhí)政的政黨基本掌控了政府人事管理的主要權力。 （3）執(zhí)政黨與行政機關及國有企事業(yè)組織劃分人事管理權限。第十二頁，共九十七頁。 （4）“人治”式的公共部門人力資源管理。特征：在人事任用中，以管理者的情感、偏好、親疏關系和利益關系，或以被任用者的家庭背景、身份地位和政治關系

5、作為任用的根本原則。同時在管理中以管理者的主觀隨意性為本，不經過任何法定程序決定人事任用。 （5）“法治”式的公共部門人力資源管理。特征：將政黨、行政機關及國有企事業(yè)組織的人事管理的權限、內容和過程都納入法制的軌道，要求管理者遵守法律規(guī)定和法定程序，而不是按黨派利益或個人意志行事。 各國在歷經百年的政府人事管理制度探索中，已經認識到以法治管理的重大意義?，F代公務員制度的實行，實質上是對法治管理精神的選擇。第十三頁，共九十七頁。 3.公共部門人力資源管理制度的地位和作用 （1）公共部門人力資源管理制度是國家政治制度與政治體制的重要組成部分。 （2）公共部門人力資源管理制度是影響政府人力資源構成和

6、素質的根本因素。（制度決定什么人可以進入政府，以及怎樣進入政府。決定人才優(yōu)和劣。） （3）公共部門人力資源管理制度關系到社會的穩(wěn)定與國家政權的穩(wěn)固。第十四頁，共九十七頁。 二、英美國家公共部門人力資源管理制度的演進 1.西方國家公共部門人力資源管理制度改革的背景 2.英國政府現代文官制度的選擇與推進 3.美國政府公務員制度的建立與發(fā)展 4.西方國家公務員制度的基本規(guī)則第十五頁，共九十七頁。 西方國家政府人力資源管理制度，是在借鑒了中國文官制度，特別是吸收科舉制度精華的基礎上，在與君主和政黨爭取政府人事管理權的過程中，經歷了幾十年的探索和斗爭，才逐步確立的。 從19世紀中后葉英美等國公務員制度建

7、立到今天的一百多年間，國家公務員制度仍在進行著積極的改革，不斷地完善，以求適應歷史發(fā)展要求。 1.西方國家公共部門人力資源管理制度改革的背景第十六頁，共九十七頁。 西方國家政府人力資源管理制度的改革，是資本主義社會經濟、政治、社會發(fā)展的必然產物，它為政府的改革開辟了道路，成為政府改革的先導。而選擇國家公務員制度是多種社會因素作用的結果。 （1）國家公務員制度產生的社會經濟基礎。西方國家在完成了工業(yè)革命以后，資產階級和其他社會階層對政府提出了新的要求：第一，隨著社會化的大生產，政府社會管理內容日益擴大，功能分化明確，客觀上需要一支職業(yè)化專業(yè)化的文官隊伍來管理國家；第二，為了保證社會生產力，資產階

8、級要求建立一個廉價而高效的政府，要求政府公職向社會公開，賦予人們更多的參與政治事務的權利和機會，這使得原有的政府人事管理制度已經無法適應社會發(fā)展的要求了。第十七頁，共九十七頁。 (2)國家公務員產生的社會政治根源 19世紀以后，隨著各主要資本主義國家相繼形成了政黨政治和官職分贓制度后，政府中出現了比較嚴重的混亂現象。競選獲勝的政黨在組閣的同時，將官職作為戰(zhàn)利品，合法公開地進行分贓，給政府帶來了一系列的問題和惡劣影響。 第一，出現了結構性腐敗。（拉關系，走后門，權錢交易等） 第二，周期性的政治震蕩。（與政黨共進退，使人員任用沒有連續(xù)性） 第三，公職隊伍人才匱乏，效率低下。（任人惟親和恩賜使無能之

9、輩進入公共部門）第十八頁，共九十七頁。（3）國家公務員制度產生的政治文化基礎 第一，資產階級大革命中提出的天賦人權，人人生而平等的思想，為現代文官制度創(chuàng)立提供了主要的理論依據。 第二，民主主義思想形成的政治理論氛圍，為公民爭取平等 任職權利創(chuàng)造了社會環(huán)境。 在西方各國中，英美兩國的公務員制度具有典型意義第十九頁，共九十七頁。2.英國政府現代文官制度的選擇與推進 （1）英國在實行現代文官制度之前的政府人事管理制度 第一，君主恩賜制（資產階級革命前實行） 第二，個人贍徇制（資產階級革命以后） 第三，政黨分贓制（資產階級兩黨政治建立以后）第二十頁，共九十七頁。第一，君主恩賜制 這是封建社會遺留下來的

10、政府人事管理制度。 政府的公職人員成為“君主的仆人（Crowns Service）”。政府官職被作為君主手中的賞賜物，依據君主個人的意志、情感或與其親疏關系，定奪用人和官職的歸屬。而政府是否能獲得優(yōu)秀人才，全憑君主個人的智慧、能力和好惡。第二十一頁，共九十七頁。第二，個人贍徇制 這是資產階級革命以后使用的用人制度。 當時資產階級的政黨和議會制度尚未發(fā)育完善，而資產階級在“光榮革命”后，建立了君主立憲制，資產階級向君主和舊貴族作了有限的妥協(xié)。君主、貴族和資產階級政治首領手中都掌握著一定的人事權，而他們爭相委任官職，是他們在政治領域擴大勢力占據優(yōu)勢的手段。 個人贍（ shn ）徇（ xn ）制就是

11、君主或資產階級的政治領袖依據個人的力量和選擇，向政府委任官員的用人制度。實際上，它是對君主恩賜制的延續(xù)，只是由單一的君主易位為君主和資產階級政治領袖兩個角色。第二十二頁，共九十七頁。第三，政黨分贓制 政黨分贓制（spoils system） 就是競爭獲勝的政黨，掌握任用政府官員的權力。這種做法的目的： 一是對本黨干部做出貢獻的賞賜，否則黨務人員將沒有動力為政黨服務。 二是政黨通過讓本黨主要領導成員占據主要行政職位，達到了控制行政體系和國家機關的目的。 三是本黨干部占據國家機關的重要職位，在政黨執(zhí)政期間，極大地加強了本黨的各方面實力，更加鞏固了政黨的合法統(tǒng)治地位。又稱政黨分肥制。第二十三頁，共九

12、十七頁。上述制度的共同特征： 第一，它們都是人治的、缺乏規(guī)范性的人事管理制度。 第二，它們導致的問題都是任人惟親、裙帶關系、門閥政治、士族政治等腐敗現象。 第三，它們的本質都是以非理性化的因素，即任用者把情感、偏好、利益關系和被任用者身份、背景等作為選擇官員的依據。第二十四頁，共九十七頁。（2）英國對傳統(tǒng)人事制度實行漸進改革 第一，在19世紀初期至30年代，實行常務次官制度 一是為了保證官員的穩(wěn)定性和連續(xù)性，在一些部設立常務次官職務，地位相當于副大臣。由此把官員分為兩大類，即政務官和業(yè)務官。 二是1853年麥考萊三人委員會考察了東印度公司人事制度報告，建議以考試競爭方式來選擇官員。與此同時，財

13、政大臣格拉斯頓授意斯坦福屈維廉爵士，全面調查英國的政府人事制度，提出改革意見。第二十五頁，共九十七頁。 1854年，著名的關于建立英國常任文官制度的報告，史稱諾斯科特屈維廉報告出爐。該報告提出人事制度改革建議： 第一，確立公開競爭的考試制度，文官通過此途徑擇優(yōu)錄用。 第二，確立公務員考試管理的統(tǒng)一標準，建立統(tǒng)一的文官制度。 第三，以工作成績和勤奮程度作為提升文官的依據。 第四，將政府文官分為政務官和事務官兩類，實行分途而治的原則。 上述建議奠定了現代文官制度的基礎。 1870年，英國現代文官制度正式確立，同時標志著世界上第一個現代常任文官制度的建立。第二十六頁，共九十七頁。（3）20世紀，英國

14、文官制度的進一步發(fā)展和完善 第一，借鑒了美國的職位分類制度，將以前分類比較粗糙的品位分類制度作了改革。如：1920年重新劃分了業(yè)務類公務員的等級結構。同時，也實行了一些以工作性質分析為基礎的分類管理措施，使公職管理更加規(guī)范化和科學化。 第二，1919年成立全國公務員的“惠特利會議”。1917年政府為解決日益增加的勞動糾紛，組成了一個由下議院副議長惠特利為首的委員會，由勞資雙方組成聯(lián)合會議，用協(xié)商的方法解決沖突。這種聯(lián)合會稱為“惠特利會議”。1919年，它被推廣到公務員系統(tǒng)，成為公務員與政府組織之間關系對話，維護文官的合法權益，解決矛盾關系的重要通道。 第二十七頁，共九十七頁。 第三，1966年

15、，在威爾遜政府決心全面改革公務員制度的支持下，以富爾頓爵士為首的12人委員會，提出著名的富爾頓報告。指出英國以往的文官制度是建立在“通才”基礎上的，現有官員大多來源于人文科學學科，缺乏現代管理知識和技能，他們占據了大多數高級職位。而各種專業(yè)人才遭到輕視，晉升困難。這就難以適應日益復雜、日益專業(yè)化的政府工作。 因此，提出改革方案：一是建立文官事務部，在首相的直接領導下，進行文官管理和改革。二是成立文官學院，專門培訓公務員，研究行政發(fā)展中遇到的問題。三是改革文官體系的結構，建立新的統(tǒng)一的職級制度。四是改善考任制等。第二十八頁，共九十七頁。3.美國政府公務員制度的建立與發(fā)展第二十九頁，共九十七頁。美

16、國公務員制度的發(fā)展史美國的發(fā)展史獨立戰(zhàn)爭13個殖民地形成13個國家聯(lián)邦政府共同利益第三十頁，共九十七頁。聯(lián)邦政府任用官員經歷三個時期：華盛頓總統(tǒng) 杰克遜總統(tǒng)杰克遜總統(tǒng) 1883年彭德爾頓法頒布1883年彭德爾頓法功績制第三十一頁，共九十七頁。 喬治華盛頓（17321799年）是美國首任總統(tǒng)，美國獨立戰(zhàn)爭大陸軍總司令。1789年，當選為美國第一任總統(tǒng)，1793年連任，在兩屆任期結束后，他自愿放棄權力不再續(xù)任，隱退于弗農山莊園。由于他扮演了美國獨立戰(zhàn)爭和建國中最重要的角色，故被尊稱為美國國父，學者們則將他和亞伯拉罕林肯、富蘭克林羅斯福并列為美國歷史上最偉大的總統(tǒng)。第三十二頁，共九十七頁。華盛頓總統(tǒng)

17、“資歷制”時期 無黨派觀念 總統(tǒng)任命參考*對憲法的忠誠*健全的品格（通過家庭背景、正規(guī)的教育、獲得的榮譽與好評來衡量）特點： 人員很少，規(guī)模小，總統(tǒng)可以任命和支配第一階段：17891829年：紳士政府：衛(wèi)士時期上流社會統(tǒng)治美國初期的政府。喬治華盛頓任命剛卸任駐法國公使的托馬斯杰斐遜為國務卿，任命精通財政的亞歷山大漢密爾頓為財政部部長。第三十三頁，共九十七頁。 第二階段：18291883年：平民政府：政黨分肥時期 1829年安德魯杰克遜的就職將平民帶進白宮，并表現出對以往閣員的厭惡。 黨派忠誠被強化，本黨成員被獎以政府職位，這種方式后來被稱為政黨分肥制-杰克遜的支持者認為這種制度是對聯(lián)邦人事制度

18、的必要改革。第三十四頁，共九十七頁。 安德魯杰克遜（Andrew Jackson，1767年3月15日1845年6月8日）是美國第七任總統(tǒng)（1829年1837年）。首任佛羅里達州州長、新奧爾良之役戰(zhàn)爭英雄、民主黨創(chuàng)建者之一，杰克遜式民主因他而得名。杰克遜始終被美國的專家學者評為美國最杰出的10位總統(tǒng)之一。第三十五頁，共九十七頁。 杰克遜總統(tǒng) 總統(tǒng)任命志同道合的人：任命的人幾乎在同一政黨 特點：規(guī)模小， 服務人員增加，分工變細，人員專業(yè)化 不足：政府官員素質不高，影響行政效率，任期四年一換，缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性。 共同點：注重政府的政治性功能，忽視了行政效率。 改善方法：服務性增加，公務員數量增加

19、并加強其穩(wěn)定性。 第三十六頁，共九十七頁。 第三階段：1883-1906年：好人政府：改革時期 1881年，加爾菲德總統(tǒng)在華盛頓火車站被一個未被任命的求官者槍殺。此時，選民已將政黨分肥制同邪惡聯(lián)系在一起。 兩年后，國會通過了彭德爾頓法案，該法案要求建立公共人事管理的考績制，并授權總統(tǒng)建立公務員委員會。第三十七頁，共九十七頁。1883年彭德爾頓法確立功績制第一個原則：競爭考試原則 功績制第二個原則：職務常任原則建立獨立于政府的機構文員制度委員會防止公務員能力考試變成靠政治的黨派考試特點：強調向社會所有階層開放。均勻分布，職位輪換聯(lián)邦政府官員職業(yè)文官政治官員終身任職，不與總統(tǒng)共進退不是終身任職，與

20、總統(tǒng)共進退競爭考試被選用，劃入“職業(yè)文官”系統(tǒng)由總統(tǒng)提名和國會參議院三分之二人通過批準任務，劃入政治官員行列第三十八頁，共九十七頁。第三個原則：“政治中立”原則 美國歷史上，第一次把行政官員從政治的控制與束縛中解放出來，使之成為“獨立的行政力量”。 政府公務員在政治上采取中立態(tài)度，不得幫助競選。第三十九頁，共九十七頁。第四階段：1906-1937年：效率政府：科學管理時期 1906年，紐約市政研究所成立，目的是鼓勵在政府中實施科學管理。 該所和其他這樣的研究所認為，公共部門與私營部門之間沒有本質的區(qū)別。 在弗雷德里克泰勒這位科學管理之父的追隨者中，弗蘭克吉爾布雷斯和利蓮吉爾布雷斯是最突出的兩位

21、。作為12個孩子的父母，他們用科學管理的原則和技術來管理他們的家庭。其中的兩個孩子合寫了一本書一打孩子更劃算，描寫了與這兩位效率專家在一起的生活。第四十頁，共九十七頁。 第五階段：1937-1955年：行政人政府：管理時期 為了尋找一種不同于泰勒、吉爾布雷斯夫婦和紐約市政府研究所所倡導的公共部門管理方式，富蘭克林羅斯?？偨y(tǒng)開始轉而依靠公共管理學家路易斯布朗洛來組織員工，并將行政管理的最新原則應用于聯(lián)邦政府。 1937年，在布朗洛委員會發(fā)表的一份有影響力的報告中，強調要提高總統(tǒng)工作人員的管理能力，并將人事管理與一般的總統(tǒng)事務管理更加緊密地結合在一起。第四十一頁，共九十七頁。第六階段:1955年至

22、今：分享權力的政府 1953年，國會要求前總統(tǒng)赫伯特胡佛進行二戰(zhàn)以來的第一次類似于布朗洛委員會那樣的研究。 該報告缺乏任何中心關注點，例如健全品格、政黨分肥制及其改革、考績制、科學管理以及公共管理原則等。 20世紀50年代以來的幾十年中，公職人員的管理行為受到了多方力量的影響，包括專業(yè)人士、工會、少數族裔和婦女、公共管理者、承包商和消費者。第四十二頁，共九十七頁。美國公務員組成第四十三頁，共九十七頁。 美國公務員的組成包括： 政府官員 消防人員 醫(yī)護人員 保健人員 清潔工 電工 餐廳服務員國有單位成員第四十四頁，共九十七頁。 在彭德爾頓法中的“職務常任原則”，把聯(lián)邦政府官員分成： 職業(yè)文官 政

23、治官員第四十五頁，共九十七頁。 職業(yè)文官 即事務官。通過競爭考試被選用的，并被劃入“職業(yè)文官”系統(tǒng)中，成為終身任職的官員，不與總統(tǒng)共進退。第四十六頁，共九十七頁。美 國 公 務 員 管 理第四十七頁，共九十七頁。美國公務員管理制度特征及其啟示 美國是國際上公認的公務員管理制度比較完善的國家，了解美國公務員管理制度的特征對完善我國公務員管理制度有著積極的意義。第四十八頁，共九十七頁。美國公務員管理情況 美國是聯(lián)邦制國家。聯(lián)邦之下設州下設郡，郡下設市。州和郡都有較強的獨立性。美國的公務員有聯(lián)邦公務員和地方公務員之分。 各州公務員管理也都依照所在州的法律規(guī)定，因而不完全一致，既使同一州的公務員管理，

24、由于“郡”都有較強的獨立性，也呈現出各自不同的特點并不完全一致。第四十九頁，共九十七頁。 1.關于公務員錄用 無論是聯(lián)邦政府還是地方政府，除少數政治任命官員和不需要技能的崗位的公務員以外其他公務員都必須通過公務員錄用考試，而且只能在考試成績前三名的考生中經面試擇優(yōu)錄用，嚴格實行凡進必考原則。 杜魯門第五十頁，共九十七頁。2. 職位分類與職位說明書制度 職位分類起源于美國，是美國公務員管理的基礎。 美國聯(lián)邦公務員和加盟州的公務員都實行職位分類制度，但州與州、州與聯(lián)邦的分類標準不完全一致。第五十一頁，共九十七頁。3. 工資管理 美國公務員工資管理的基本原則有四條： 第一，實行同工同酬，不論性別、種

25、族、信仰、 年齡，只要做相同的工作就應取得相同的報酬； 第二，要保持工資與職稱或者職等的相應關系； 第三，要維持公務員工資與市場中同類人員工資的大體持平； 第四，公務員工資要能夠隨經濟發(fā)展和物價的 變動而相應調整。第五十二頁，共九十七頁。4.獎勵情況 按照法律規(guī)定，公務員“不參加工會管理的人員每年可以根據其工作表現給予一次性獎勵，最高數額為不超過本人年工資的3%?！?其他公務員一律沒有現金和物質獎勵，但表現優(yōu)秀的公務員如果符合晉級或者晉升職務的條件，可以提前1年晉升。尼克松第五十三頁，共九十七頁。5.考核與懲戒情況 公務員的考核工作是美國公務員管理最薄弱的環(huán)節(jié)。紐約州和郡兩級人事部門的官員都坦

26、言，對年度考核工作不重視，也沒有什么指標，考核完全由上級評價，一般都能合格。 紐約州和郡公務員管理部門不重視考核的原因在于：按照現行制度規(guī)定處理不合格公務員難。 如一個部門某個公務員表現不好或不稱職，要給予幾個月的改正時間，并找其談話指出問題，進行非正式幫助。如沒有效果，要發(fā)一書面函給其本人，促其改正，這叫正式幫助，仍不起作用，就要降職使用。但被幫助者可以有救濟渠道維護自己的工作權利。他可以上訴打官司，還有工會為他談判，所在部門要出具足以說明問題的證據才能打贏官司。第五十四頁，共九十七頁。6. 退休情況 美國紐約州和郡公務員除法官外都沒有退休的年齡規(guī)定。 造成這種情況的原因在于：聯(lián)邦頒布有禁止

27、歧視老年人就業(yè)法。美國在事實上成為了沒有強制退休年齡的國家。 該州退休人員的基本退休金的計發(fā)辦法為：工齡滿37年半為原工資額的75%，不足年限的相應減少。據了解，工齡每少一年退休金減少1%。 第五十五頁，共九十七頁。7. 公務員培訓情況 美國紐約州和郡公務員培訓工作主要在具有技術性質的公務員中開展，培訓內容以專業(yè)技術為主。 對全體公務員進行的培訓:只有計算機操作培訓免費。 參加其他培訓均需個人支付一定費用。奧巴馬第五十六頁，共九十七頁。 8. 佐治亞州等三個加盟州公務員制度改良的情況 進入 21 世紀后，美國佐治亞州、德克薩斯州、佛羅里達州開始了公務員制度的改良運動，3個州都廢除了實際存在的公

28、務員終身制，實行公務員聘任制，引起了國際上的廣泛關注。 我們應當持續(xù)關注美國3個州公務員制度改良活動的進展及其產生的影響，分析其動因及成就以為我用。第五十七頁，共九十七頁。美國的反腐措施第五十八頁，共九十七頁。 在美國，反腐敗工作的主要思路是： 建立聯(lián)邦政府的道德標準，關注事先預防，而不是事后懲罰； 依賴法律； 防止“利益沖突”。克林頓第五十九頁，共九十七頁。 美國歷史上最嚴重的腐敗時期是靠社會改革力量來結束的。 19世紀后期至20世紀20年代，美國國內的文官改革運動和進步主義的城市改革運動推動了行政部門結構性的變化，使政府改變了管理公共事務的方式。第二次世界大戰(zhàn)結束后，美國進入了和平建設和經

29、濟起飛時期，它開始面臨許多新形式的腐敗問題，并需要政府采取新的措施來加以限制。第六十頁，共九十七頁。 從二戰(zhàn)后的杜魯門總統(tǒng)時期起，如何建立聯(lián)邦政府的道德標準成為一個持久問題。從二戰(zhàn)后發(fā)展至今，美國聯(lián)邦政府建立起一套反腐敗機制，它由關于政府道德的規(guī)章和法律、以及執(zhí)行這些規(guī)章和法律的機構所組成。 主要包括三個部分：第一，“政府道德標準”。第二，“政府道德法”，第三，“聯(lián)邦競選法”，它對不同的競選經費捐贈者可捐贈的金額和經費的使用做出了限制，目的是防止與競選有關的腐敗行為。里根第六十一頁，共九十七頁。觀察美國的反腐敗機制，我認為以下一些特點是值得我們借鑒的：第一，建立聯(lián)邦政府的道德標準被看作是反腐敗

30、的主要措施之一。政府在建立道德規(guī)章的同時，還設立了監(jiān)督執(zhí)行道德規(guī)章的機構，其主要關注的是事先預防，而不是事后懲罰。第二，對腐敗的控制不僅依賴于道德規(guī)章而且依賴于法律?！罢赖路ā弊詈蟊粩U大到也適用于立法部門和司法部門。第六十二頁，共九十七頁。 第三，在美國，私人經濟部門中的行政人員和政府官員之間的職位轉換是慣?，F象，因此防止“利益沖突”就成為防止腐敗的一個關鍵。許多重要的防止政治腐敗的法律和規(guī)章的直接目的在于消除利益沖突的可能性，使政府官員在制定政策時動機不受懷疑，例如財產申報和游說等限制。 第四，雖然大多數州政府也制定了自己的道德規(guī)則，并設立了“委員會”或“辦公室”來監(jiān)督道德管理，但在對最

31、嚴重的地方公共腐敗的調查中，是聯(lián)邦執(zhí)法機構起關鍵作用。第六十三頁，共九十七頁。 4.西方國家公務員制度的基本原則（西方公務員制度的核心價值） （1）以能力和業(yè)績取向為本的功績制，貫徹于國家公務員的體系。能力和成就取向代替身份取向。功績制決定了公務員制度的根本原則。 功績制客觀上要求將官職向全社會開放，從社會中公開選擇優(yōu)秀人才，任人惟賢； 要求建立以法律為形式的公務員管理的規(guī)范標準； 要求為有成就的公務員開放成長發(fā)展的道路； 要求公務員優(yōu)勝劣汰，這使得公務員制度富有競爭性和活力。第六十四頁，共九十七頁。 （2）奉行“價值中立或叫政治中立” 政治中立是指在政府中工作的業(yè)務類公務員，在執(zhí)行公務的過程

32、中，應超然于政黨政治和個人政治理念之外；不以行政權力偏袒某一政黨、政治團體或利益集團，應以客觀、公正、公平的態(tài)度和中立的能力盡忠職守，推動政府的各項政策，為公民服務；不受利益團體的影響，更不能圖謀某個集團的利益，采取統(tǒng)一、一致的標準，執(zhí)行法律；不介入派系或政治紛爭，專門執(zhí)行本職工作。目的是防范政府及政黨分贓制帶來的弊端所作的必要防范。 在公務員制度的運行中，“政治中立”原則是通過政務官和業(yè)務官分途而治，規(guī)定業(yè)務類公務員的政治權利和義務來實現的。第六十五頁，共九十七頁。 （3）政務官和業(yè)務官分途而治。在西方公務員制度 ，政務官和業(yè)務官的發(fā)展通道不同。 第一，產生方式不同。政務官是通過競選獲勝的執(zhí)

33、政黨組閣而獲得政治任命的；而業(yè)務官是通過公開考試，擇優(yōu)錄用，進入公職系統(tǒng)的。 第二，任期不同。政務官實行任期制，業(yè)務官實行常任制，一般通過正常退休離開公職系統(tǒng)。 第三，與執(zhí)政黨的關系不同。政務官與執(zhí)政黨共進退；而業(yè)務官則不受黨派輪流坐莊的影響，并采取功績制的晉升路線。 第四，業(yè)務類公務員有自身專門的管理機構，有自己的工會組織，具有相對的獨立性。第六十六頁，共九十七頁。 （4）建立專門的公務員管理機構。各國管理機構的模式有： 第一，公務員部內管理機構。在一級政府的職能工作部門內設立公務員管理機構，負責本部門的公務員管理。 第二，公務員部外管理機構。由政府首腦直接領導之下的公務員管理機構，有“委員

34、會”、“部”或“直屬局”等形式。整個公務員系統(tǒng)進行集中控制。目前的主要功能是政策制定和宏觀調控。 第三，公務員事務仲裁或公務員權利保護機構。主管處理公務員與其機關或行政首長發(fā)生爭議或人事糾紛時的裁決，接受公務員的申訴，維護公務員的合法權益。 第六十七頁，共九十七頁。 （5）公務員法定權利與義務的平衡 公務員是行政執(zhí)法的主體，一方面政府賦予和保護他們作為公務員應有的權利，另一方面，公務員是行政責任的承擔者，他們必須忠實履行其應盡的義務，接受政府和社會公眾的監(jiān)控。 公務員制度在法律、法規(guī)的制定中和實際的運作環(huán)節(jié)上，都力求使公務員享有的權利和其履行的義務之間保持平衡，保證其有效地使用行政管理權力，并

35、杜絕濫用權力。第六十八頁，共九十七頁。四、中國公務員制度改革與完善1.中國干部人事制度來源（1949.101993.10）干部人事管理制度確立有三個基本來源。 （1）中國共產黨在革命戰(zhàn)爭中形成的政治路線、組織路線和管理模式的延續(xù) （2）對蘇聯(lián)人事管理經驗的借鑒 （3）隨著高度計劃經濟模式的形成和高速度發(fā)展經濟的需要，必須建立與其相適應的干部管理機制。干部人事管理制度是當時歷史條件下的政治、經濟、意識形態(tài)作用的特定產物，帶有明顯的戰(zhàn)爭痕跡與時代烙印。第六十九頁，共九十七頁。2.中國干部人事制度的基本特征 第一，所有干部都是黨的干部,黨管干部是干部人事制度最根本的原則。 第二，所有干部必須堅持黨的

36、路線、方針和政策，在政治上、組織上和意識形態(tài)上與中央保持高度的一致，服從組織的分配和安排。 第三，分部管理干部。（根據工作需要和所在行政部門性質，將所有干部劃分為九類，按照中央及地方各級黨委和組織部門管理的總原則，將九類干部分別歸屬在中央及黨委下各部門，進行集中管理。） 第四，分級干部管理。(實行下管兩級干部) 第七十頁，共九十七頁。分部管理：軍隊干部，由軍委總干部部、總政治部和軍隊中的各級干部部、政治部負責管理；政府的文教工作干部，由中央及地方各級黨委的宣傳部負責管理；政府的計劃和工業(yè)工作干部， 由中央及地方各級黨委的計劃部、工業(yè)部負責管理；政府的財政、貿易工作干部，由中央及地方各級黨委的財

37、政和貿易工作部負責管理；政府的交通、運輸工作干部，由中央及地方各級黨委的交通、運輸部負責管理；政府的農林水利工作干部，由中央及地方各級黨委的農村工作部負責管理；少數民族的黨外上層代表人物、宗教界的黨外上層代表人物、各民主黨派和無黨派的民主人士、華僑民主人士、工商界代表人物，以及政治協(xié)商機關、民主黨派機關、工商聯(lián)、佛教協(xié)會、伊斯蘭協(xié)會和回民文化協(xié)會的機關干部，由中央及地方各級黨委的統(tǒng)戰(zhàn)工作部負責管理；政法工作干部，由中央及地方各級黨委的政法工作部負責管理；黨、群工作干部和未包括在上述八類之內的其他工作干部，由中央及地方各級黨委的組織部負責管理。各級黨委組織部仍在干部管理政策制定，重要干部的審查、

38、任免、考査、存檔備案等方面擁有重大權限。第七十一頁，共九十七頁。分級管理： 實行下管兩級干部的制度。即凡是在各級黨政機關、企事業(yè)單位中擔任主要領導職務的干部，要開列出職務名稱表，分別由中央和各級黨委、各部門黨組按管理兩級的原則負責管理。一級黨委和部門黨組，管理下兩級黨政機構中擔任主要領導職務的干部。如中央管理中央機關和國家機關的工作部（委、局（司）兩級的領導干部，對地方管理省（自治區(qū)、直轄市）和地（市、州、盟）兩級領導干部；而省、自治區(qū)、直轄市黨委主管省委機關和省人民政府機關的工作局（廳）和處兩級領導干部，對地方管理地（市、州、盟）和縣（市、旗）兩級領導干部，以此類推。其他干部，則由中央和各級

39、黨委、黨委工作部門分工負責。當干部管理出現交叉時，均由最上一級的黨委主管，下級黨委應從考查、考核、培養(yǎng)、教育、審査等方面協(xié)助管理，并可對這些干部的任免、調動、提拔、獎懲等提出建議，但決定權在主管黨委。主管黨委決定后，被任免、調動的領導干部需辦理行政任免手續(xù)。 1984年隨著改革的需要，中央下放了干部管理的權限，賦予地方黨委較多的人事權。在中央組織部的關于修訂中共中央管理的干部職務名稱表通知中決定，改革下管兩級干部的體制，采取分級管理、層層負責，減少中央管理干部的人數，原則上實行下管一級的垂直管理體系。第七十二頁，共九十七頁。3.干部人事制度存在的問題 第一，領導干部的年齡嚴重老化，整個干部隊伍

40、的文化素質低下，專業(yè)技術管理人員十分匱乏。 第二，“國家干部”概念籠統(tǒng)、寬泛，范圍不清，缺乏科學的管理分類。 第三，人事管理權限高度集中，管理方式陳舊單一，用人與治事嚴重脫節(jié)。 第四，干部人事制度中人治因素干擾過強，導致政府用人不正之風的蔓延。 第五，政府中的人事主管部門職能缺位，機構設置不夠穩(wěn)定。 第七十三頁，共九十七頁。4.中國公務員制度建立的目標和任務 （1）目標 第一，政府需要建立一個法治化的人事管理系統(tǒng)。 第二，保證黨的部門和政府部門，中央機關和地方機關合理地劃分人事管理權。 第三，采用規(guī)范、先進的公共部門人事管理方法和技術，吸收和開發(fā)現代人力資源管理科學、客觀、理性、有效的手段，為

41、獲取和培養(yǎng)適合于社會主義市場經濟需要的干部隊伍提供技術保證。 第七十四頁，共九十七頁。（2）任務 第一，制定并頒布了國家公務員法，推進公務員管理的法治化進程。 第二，引入人力資源管理的精神，進一步完善公務員管理的各項機制。 第三，運用先進的分析和評估方法，不斷開發(fā)公務員管理的技術手段。 第七十五頁，共九十七頁。 5.中國國家公務員制度的探索與建立過程 改革干部制度的探索起始于改革開放之后，1980年8月，鄧小平在中央政治局擴大會議上提出了逐步實現各級干部“四化”的要求，即革命化、年輕化、知識化、專業(yè)化。 并以此廢除了領導干部職務終身制，建立起正常的干部退休、退職制度。 但是，這時的人事改革只是

42、局部的，沒有針對整個干部人事管理制度。1984年以后，國家才思考管理制度的創(chuàng)新。從1984年到1993年的10個年頭中，中國公務員制度的探索與確立經歷了風風雨雨。大致包括四個發(fā)展階段：第七十六頁，共九十七頁。（1）政府人事管理制度的立法準備階段（1984年一1986年）。 中國政府人事管理制度的改革應該說是首先從制定政府工作人員管理的法律開始的，目的是促進人事管理的法制化進程。1984年中央組織部和勞動人事部根據中央指示，組織相關單位的工作人員和一部分專家學者，開始草擬國家機關工作人員法，后因國家機關工作人員的范圍太廣，于1985年改為國家行政機關工作人員條例，這就是國家公務員暫行條例的前身。

43、在廣泛聽取意見的基礎上修改后，1986年形成第十稿。 1986年下半年，中共中央政治局下面設立了政治體制改革領導小組，其中又設干部人事制度改革專題小組，專門討論中國政府人事制度改革的方向。提出的方案是借鑒西方國家公務員制度的普遍規(guī)律和特點，結合我國的具體國情和實際，對國家行政機關工作人員條例作重大修改，第一次使用了“國家公務員”概念，建議實行國家公務員制度。條例的名稱定為國家公務員暫行條例。由此，國家公務員制度作為我國政治體制改革的一項重要內容提上日程。第七十七頁，共九十七頁。（2）決策與正式宣布階段（1987年一 1988年4月） 黨和國家最高權力機構經過反復討論、醞釀，決定推行國家公務員制

44、度。 1987年黨的十二屆七中全會通過，同年黨的十三大正式宣布，我國將建立和推行中國特色的國家公務員制度。 1988年4月，七屆全國人大一次會議強調，在機構改革的同時，抓緊建立和逐步實施國家公務員制度，盡快制定國家公務員暫行條例，并研究制定國家公務員法。第七十八頁，共九十七頁。 （3）建立、完善公務員主管機構和公務員制度試點階段（1988年4月一1993年9月） 1988年成立國家人事部，專門管理國家公務員制度的運作。 1989年在國務院六個部門，即審計署、海關總署、國家統(tǒng)計局、國家稅務局、國家環(huán)保局和國家建材局進行公務員制度的試點。 1990年在哈爾濱和深圳兩個地方政府進行試點工作，并逐步推

45、廣。 在黨的十四大上中央提出要盡快建立國家公務員制度。1993 年1月，中央政治局全體會議聽取了人事部的匯報，原則同意了國家公務員暫行條例（草案）的內容及實施設想。同年4月24日，國務院第二次常務會議通過了國家公務員暫行條例， 于1993年8月14日公布，自1993年10月1日施行。第七十九頁，共九十七頁。 （4）國家公務員制度的確立與制度的推行與完善階段，自1993年10 月至今。 第一，在中央政府施行公務員制度，在完成“三定”的基礎上，實現過渡，按照公務員制度的功績制原則和其他管理機制管理公務員； 第二，地方各級政府逐步推行國家公務員制度； 第三，陸續(xù)出臺了一系列公務員管理的規(guī)章或單行條例

46、，如國家公務員考核暫行規(guī)定、國家公務員獎勵暫行規(guī)定等十幾個配套的實施細則，保證公務員制度的順利推行； 第四，建立公共部門整體性人力資源開發(fā)的機制，從傳統(tǒng)的“管”和“用”，發(fā)展到現代的“用”和“開發(fā)”觀念，不斷地適應了社會主義市場經濟對公務員素質提高的要求。第八十頁，共九十七頁。6.中國公務員制度的特征 （1）公務員是黨的干部，黨管干部是公務員管理的根本原則。 （2）公務員要堅持四項基本原則，堅持黨的基本路線，堅決執(zhí)行黨的路線、方針和政策。 （3）堅持德才兼?zhèn)涞娜瞬湃斡煤凸芾碓瓌t。 （4）堅持全心全意為人民服務的宗旨。 （5）建立了富有中國特色的公務員分類管理制度。 第八十一頁，共九十七頁。 四

47、、現代公共部門人力資源管理制度 共同精神和管理機制1.管理制度的共同精神 （1）功績主義精神 （2）法治主義精神 （3）人才主義精神 （4）人本主義精神 （5）市場主義精神 （6）分權主義精神第八十二頁，共九十七頁。 （1）功績主義精神 以成績和能力作為公務員任用和晉升的標準，切實貫徹任人惟賢的原則。不以年資高低、親疏關系、黨派關系、家庭背景等因素評價公務員。第八十三頁，共九十七頁。（2）法治主義精神 實行法治化的人事行政管理，以法律為準繩，政府和公務員都要做到有法可依，有法必依，依法辦事，違法必究，遵守法律規(guī)則，遵守法定管理程序。第八十四頁，共九十七頁。（3）人才主義精神 人才發(fā)展是現代人力

48、資源管理制度的主旋律。只有人才的充分儲備，國家才有競爭實力。 公共部門人力資源管理制度要給人才發(fā)展一個廣闊的空間。圍繞著人才主義精神，政府人事行政的基本任務是求才、用才、育才和留才。第八十五頁，共九十七頁。（4）人本主義精神 隨著現代管理觀念的更新，組織更加明確了員工在組織中的主體地位。組織與員工應是合作的關系， 員工既是組織績效實現的手段，更是組織發(fā)展的目的本身。 沒有人的發(fā)展和人的價值實現，社會進步就變得毫無意義。 公共部門的人力資源管理制度為發(fā)展公務員和完善公務員的人格做著不斷的努力，其制度設計更加重視發(fā)揮公務員的積極性和開發(fā)公務員的潛在能力。第八十六頁，共九十七頁。 （5）市場主義精神

49、 公共部門人力資源的管理越來越多地將市場的法則和機制引入到人事行政管理活動中。它強調人才的競爭和發(fā)展，組織的激勵向上。由此，創(chuàng)造一個人才成長的公平、公正的環(huán)境。第八十七頁，共九十七頁。（6）分權主義精神 轉變政府人事主管機構人事權集中統(tǒng)一管理的模式，與職能部門合理劃分人事管理權限。賦予用人單位較多的人事任用自主權，發(fā)揮單位的積極性。保證其用人與治事的統(tǒng)一。同時強化人事管理法規(guī)與政策的統(tǒng)一性，發(fā)展宏觀調控和人事監(jiān)督的功能，實現集中化控制和分散化管理的有機結合。 現代公共部門人力資源管理的基本精神，在其制度的內在運行機制設計中得到了充分的體現和有效的保證。第八十八頁，共九十七頁。2.現代公共部門人

50、力資源管理制度的內在運行機制 公共部門人力資源管理制度的內在運行機制是指，政府或人事行政主管機關根據公共部門人力資源管理制度的安排，圍繞著公共行政管理的需要和人力資源管理的目標，配套設計的一整套公務人員管理活動的規(guī)則或制度化措施。 它體現了公共部門人力資源管理制度的根本性質。在國家公務員制度下，公共部門人力資源管理的內在運行機制主要表現在五個方面。第八十九頁，共九十七頁。（1）競爭機制。 為了促使公職系統(tǒng)獲得優(yōu)秀的人才，并激發(fā)現有公務員的活力和進取精神，公務員管理體系必然引入競爭的機制。 競爭機制是市場主義法則在公務員制度中的體現和應用， 它促成了一個人才優(yōu)勝劣汰、競爭發(fā)展的環(huán)境。 競爭機制需要法制的規(guī)則，它有效運行的基礎是，所有的公務員和愿意成為公務員的社會人才，在公務員管理的法律規(guī)定面前人人平等；公務員管理機構以客觀、公正、公開的原則與程序從事管理活動。 在國家公務員制度的設計中，競爭機制已廣泛地運用于人力資源的管理環(huán)節(jié)中，包括公開考試，擇優(yōu)錄用，工作分析與職位分類，考績考核，功績晉升，人才流動，適才適用，同工同酬，勞酬相符等。第九十頁，共九十七頁。（2）保障機制 公務員是執(zhí)行國家行政管理職責的主體，他們?yōu)榫S護社會安全和發(fā)展社會經濟做著自己應有的貢獻。 政府要保證公務員隊伍的穩(wěn)定性、連續(xù)性，并能夠吸引更多的優(yōu)秀人才，就必須充分保障公務員工作和