公共管理學筆記

1、黎民公共管理學筆記公共管理學是時代的產(chǎn)物或公共法管理學產(chǎn)生的社會背景一、西方國家擺脫困境的需要（一）政府角色膨脹和規(guī)模擴大引起民眾不滿（二）經(jīng)濟衰退和財政壓力的加?。ㄈ┥鐣栴}與政府不可治理性的增加二、科技革命和全球化浪潮（一）科學技術革命是公共管理學產(chǎn)生和發(fā)展的重要推動力量（二）全球化是公共管理學產(chǎn)生和發(fā)展的另一推動力三、政府管理和民主制度方面的矛盾（一）以韋伯官僚制思想為基礎的行政體制難以適應時代的要求（二）西方國家民主的現(xiàn)狀難以滿足民眾的“民主需求”公共物品：是和私人物品相對應的概念。公共物品是指非競爭性的和非排他性的產(chǎn)品。公共管理：指政府為代表的公共部門依法通過對社會公共事務的管理，

2、以保障和增進社會公 共利益的職能活動。第一節(jié)公共管理學的理論淵源一、管理理論：（一）古典學派理論。弗里德里克泰勒為代表。古典學派關注焦點是“效 率，和“經(jīng)濟，。管理主義對公共管理學重要啟示是，管理作為一種純手段性的活動具有共 通性，它包含的一系列原則，可用于私營企業(yè)，也適用于公共部門。（二）行為學派理論。梅奧著名霍桑實驗，證實人不單純追求經(jīng)濟利益，生產(chǎn)效率取決于士 氣高低，用“社會人”概念取代“經(jīng)濟人”，將非正式組織概念引入管理學。（三）決策學派理論。決策學派以赫伯特西蒙為開端。西蒙指出，決策在行政中處于中心 地位，管理就是決策。決策在管理的各個層面存在，但在領導高層尤為重要。決策學派的查 爾

3、斯林德布洛姆提出漸進決策理論。（四）系統(tǒng)學派理論。系統(tǒng)學派以切斯特巴納德將組織視為一個社會系統(tǒng)而得名。20世紀 670年代，系統(tǒng)學派發(fā)展出兩大理論，生態(tài)理論，權變理論，（五）新管理主義理論。新管理主義是20世紀80年代以后在信息革命背景下產(chǎn)生的理論。 還處于發(fā)展變化中的新管理主義主要包括如下幾個方面。企業(yè)再造理論。企業(yè)再造：指為了取得業(yè)績的革命性進步，從根本上重新思考，徹底改造 業(yè)務流程。衡量績效的關鍵指標包括產(chǎn)品和服務質量、顧客滿意度、成本、員工工作效率。虛擬企業(yè)：把不同地區(qū)現(xiàn)存資源迅速組合成一種沒有圍墻、超越時空約束的企業(yè)模式，是 依靠電子網(wǎng)絡手段的聯(lián)系實現(xiàn)統(tǒng)一管理的經(jīng)營實體。能最快速度推

4、出高質量低成本新產(chǎn)品。學習型組織：通過培養(yǎng)彌漫整個組織的學習氣氛建立符合人性的、有機的、扁平的組織。 由多個創(chuàng)造型團隊構成，組織成員具有共同愿景和持續(xù)學習精神，是一種可持續(xù)發(fā)展的組織。二、當代經(jīng)濟學理論（一）公共選擇理論產(chǎn)生于20世紀40年代末，到60年代末形成 學術思潮。詹姆斯布坎南是代表人物。公共選擇：是通過集體行動和政治過程來決定資源在公共領域的分配，是人們選擇通過民主 政治過程，將個人的私人選擇轉化為集體選擇的一種過程或機制。公共選擇理論：基本假設：人是一個自利的、理性的、追求效用最大化得人。認為，人類社 會由經(jīng)濟、政治兩個市場組成。試圖把人的行為的這兩個方面納入統(tǒng)一的分析框架，用經(jīng)濟

5、 學方法和基本假設統(tǒng)一分析人的經(jīng)濟與政治行為，即人們通過貨幣選票、民主選票尋求自己 效用的最大化。拆除了經(jīng)濟學與政治學的傳統(tǒng)壁壘。公共選擇的規(guī)定性，是非市場的集體決策理論：集體性；規(guī)則性；非市場性。政治市場和經(jīng)濟市場在交易上的重要差別：經(jīng)濟市場交易私人物品，交易媒介是貨幣；政治市場交易規(guī)章、政策、議題等公共物品， 選擇媒介是公共選擇工具：投票、利益集團、代議制、政黨、政府等。市場交易是在單個人和單個廠商間進行；政治市場交易是在集團、政黨間交易；經(jīng)濟市場交易是自愿平等等價交易；政治市場交易非自愿性、不平等性、強制性。公共選擇理論對公共管理學的理論啟示：用經(jīng)濟學方法和假設研究政治，建立嚴謹?shù)挠嘘P政

6、府一般理論的努力，為公共管理學研究 提供了經(jīng)濟學視野和研究途徑；對資本主義民主政治過程矛盾性、投票制度虛偽性、少數(shù) 利益集團對決策過程操縱性的分析引發(fā)對政府干預行為的局限性及帶來的種種弊端的反思; 強調規(guī)則、立憲和立憲限制重要性的思想，改革政治先改革規(guī)則、市場失靈根源是現(xiàn)行法 律-政治規(guī)則失靈，使公共管理從規(guī)則制度創(chuàng)新層面研究。（二）政府失敗論（Government failure）是以布坎南為代表的公共選擇學派在分析市場經(jīng) 濟條件下政府干預行為局限性或非市場缺陷時涉及的主題，是公共選擇理論的核心論題。政府失?。褐競€人對公共物品的需求在現(xiàn)代代議制民主政治中得不到很好滿足，公共部門在 提供公共物

7、品時趨向于浪費和濫用資源，公共支出成本規(guī)模過大或者效率降低，政府的活動 達不到預期的目的這樣一些情況。“政府失敗論”是對政府干預產(chǎn)生“負效應”的原因及如何從制度上彌補這些缺陷的回答。 政府干預行為的局限性：公共決策失效：相對市場決策，政治決策是更復雜的過程，有相當?shù)牟淮_定性，存在諸 多困難、障礙或制約因素，使政府難以制定并實施好或合理的公共政策，導致公共決策失效。公共決策失誤的原因：（1）社會實際上不存在作為政府決策目標的所謂公共利益。（2）即使存在某種公共利益，現(xiàn)有公共決策機制卻因自身內(nèi)在缺陷難以實現(xiàn)這種利益。（3）決策信息的不完全性。（4）選民的“短見效應”。（5）選民的“理性而無知”。政

8、府工作機構的低效率：政府機構執(zhí)行政策和公共物品供給的效率不高，官僚主義作風 嚴重，必然影響政策執(zhí)行結果，使好政策產(chǎn)生惡結果，導致政府干預失敗。低效率原因：缺乏競爭性壓力沒有降低成本的激勵機制缺乏監(jiān)督信息。政府的內(nèi)部性與擴張。政府內(nèi)部性（internalities）指公共機構尤其政府部門及其官員追 求自身利益或組織自身目標而非公共利益或社會福利的特性。政府部門擴張：政府部門組成 人員的增加和政府部門支出水平的增長。政府的尋租活動。尋租是政府干預的副產(chǎn)品。當政府干預市場時，就會帶來以“租金” 形式出現(xiàn)的經(jīng)濟利益。尋租（Rent-seeking）指人類社會中非生產(chǎn)性的追求經(jīng)濟利益活動，或維護既得經(jīng)濟

9、利益 或對既得利益再分配的非生產(chǎn)性活動，是用較低賄賂成本獲取較高收益或超額利潤的活動。 尋租活動特點：利用各種合法或非法手段獲得擁有租金的特權?，F(xiàn)代社會尋租活動，是利用 行政法律手段來阻礙生產(chǎn)要素在不同產(chǎn)業(yè)間自由流動、自由競爭，以維護和攫取既得利益。 尋租活動導致“政府失敗”的原因：尋租導致經(jīng)濟資源配置扭曲，或是資源無效配置的 根源；尋租作為非生產(chǎn)性活動，它不增加任何新產(chǎn)品或新財富，只改變生產(chǎn)要素的產(chǎn)權關 系，把更大部分的國民收入裝進私人腰包；尋租導致不同政府部門間官員的爭權奪利，影 響政府聲譽，增加廉政成本，導致社會資源浪費?！罢≌摗睂补芾韺W的啟迪作用：深刻分析西方市場經(jīng)濟條件下政

10、府干預行為的局限性及代議民主制度的內(nèi)在缺陷；彌補了政府行為缺陷研究的空白；提供方法論啟示，把政治制度因素看做經(jīng)濟過程內(nèi)生 變量，把政府行為和制度因素納入經(jīng)濟學分析框架。（三）代理理論和交易費用理論委托一代理理論和交易費用理論是新制度經(jīng)濟學重要組成部分，對公共管理學影響是巨大。代理理論（Agent Theory）:又合同理論。在專業(yè)分工條件下，每個人不可能自給自足， 就產(chǎn)生“委托代理”關系，作為一種契約，一個或多個行為主體指定或雇傭另一些行為主體 為其提供服務，授予后者一定決策權力，并依據(jù)后者提供服務的數(shù)量和質量支付相應報酬。 如：雇主與雇員，律師與當事人，選民與政治家之間的關系?；炯俣ǎ禾幱?/p>

11、委托代理關系的雙方都是效用最大化者，加上信息分布的不對稱，委托人與 代理人的利益偏離和沖突便成為一種普遍現(xiàn)象。委托一代理關系的核心：委托方如何將代理人的行為限制在符合委托人利益的范圍內(nèi)。關注三個主要問題：代理人的選擇和對代理人的激勵；減少“代理成本”或由代理引起 的資源耗費；簽訂最優(yōu)合同，防止雙方尤其是代理方尋機違約為自己謀利。交易費用理論（Transaction cost theory）:是用制度比較分析方法研究經(jīng)濟組織制度 的理論。在新制度經(jīng)濟學看來，交易費用：指所有與制度或組織的建立、變遷和使用有關的 費用。交易費用理論關注焦點：是如何降低交易費用?？扑梗≧onal H. Coase）觀

12、點：于1937年提出交易費用概念：運用市場機制的費用，包括 在市場上搜尋有關價格的信息，為了達成交易進行談判簽約，以及監(jiān)督合約執(zhí)行所花的費用。科斯用交易費用的概念解釋為什么會出現(xiàn)企業(yè):企業(yè)從一個專業(yè)化的交易經(jīng)濟中出現(xiàn)的主 要原因，在于利用價格機制是有成本的。企業(yè)出現(xiàn)后，依靠價格紐帶形成的交易關系，就被 企業(yè)內(nèi)的契約關系所代替，外部問題被“內(nèi)部化”。原有市場交易及由此導致的交易費用被 企業(yè)內(nèi)協(xié)調和組織費用代替。從這個角度出發(fā)，企業(yè)被看成是價格機制的替代物。科斯理論中，經(jīng)濟資源配置機制既可以是市場又可以是企業(yè) 在市場上，經(jīng)濟資源通過價 格機制引導配置，在企業(yè)中，經(jīng)濟資源通過組織活動進行計劃配置。企

13、業(yè)的起源就是由于組 織協(xié)調比價格協(xié)調更為有效，即節(jié)約了交易費用。當企業(yè)規(guī)模擴張到某一邊際點，即企業(yè)再多“內(nèi)化”一項市場交易所引起的管理費用，等 于別的企業(yè)組織這項交易的費用時，靜態(tài)均衡就實現(xiàn)了，企業(yè)與市場之間規(guī)模邊界就確定了。 第三節(jié)新公共管理：指20世紀80年代以來在美國等國出現(xiàn)的關于行政改革的理論和實踐模 式，主要來自公共選擇理論、新制度經(jīng)濟學和政治學理論一些關于行政改革的理論設想，及 對近20年來經(jīng)濟與合作組織國家行政改革具體做法的理論概括。新公共管理主要體現(xiàn)企業(yè)管 理途徑（“B途徑”）的公共管理理念。新公共管理主要體現(xiàn)了企業(yè)管理途徑（又稱B途徑）的公共管理理念。新公共管理核心思想：把私

14、人部門管理手段和市場激勵結構引入公共部門和公共服務中，目 標是讓公共部門從轉換機制入手，從根本上改變政府與社會的關系，最終以新的公共管理模 式取代傳統(tǒng)的官僚制模式。公共組織：是以實現(xiàn)公共利益為目標的組織，一般擁有公共權力或者經(jīng)過公共權力的授權， 負有公共責任，以提供公共服務、管理公共事務、供給公共產(chǎn)品為基本職能。非政府公共組織：是指承擔公共物品的生產(chǎn)與提供、進行公共事務管理的除政府組織以外的 其他所有公共組織。二、非營利組織（一）非營利組織的概念與非營利性組織的有關定義很多，如“非政府組織”、“第三部門”、“獨立部門”、“慈善組織”、 “志愿者組織”、“公民社會組織”、“民間組織”、“免稅組織

15、”等等。公共組織的作用：（一）公共組織是公共管理的主體（二）公共組織是公共管理活動的基本支點（三）公共組織匯集和放大了管理人員的力量傳統(tǒng)公共組織的困境與變革表現(xiàn)在哪些方面？一、科層制基本特征（一）馬克斯韋伯的科層制理論（二）科層制組織的特征組織標準化。2.工作秩序化。3.管理規(guī)范化。二、傳統(tǒng)科層制組織的困境（一）對傳統(tǒng)科層制理論的評述。（二）科層制組織的內(nèi)在缺陷三、公共組織的變革（一）公共組織變革的主要動因（外部因素）：經(jīng)濟體制的轉軌推動公共組織的變革。政治制度的更迭導致公共組織的變革。社會發(fā)展程度促進或制約公共組織的變革。國際環(huán)境的重大變化影響公共組織的變革。（二）公共組織變革的目標公共組織

16、對外在環(huán)境的適應力、改造力。公共組織自身的穩(wěn)定性、協(xié)調性。（三）公共組織變革的主要內(nèi)容公共組織職能的變革公共組織結構的變革公共組織權力關系的變革公共物品：是相對那些可以劃分為企業(yè)或個人消費單元的基本生活或生產(chǎn)資料等私人物品而 言的共享性物質產(chǎn)品和服務項目。公共物品的特點：效用的不可分割性、受益的非排他性和消費的非競爭性。二、市場經(jīng)濟中公共管理職能的內(nèi)容限制壟斷和促進競爭界定和維護財產(chǎn)權，克服外部性有效提供公共產(chǎn)品保障收入分配的公正化調控宏觀經(jīng)濟公共決策：是公共組織在管理國家政務和社會公共事務過程中所做的決定，它是公共管理的首要環(huán)節(jié)，并貫穿于整個公共管理過程的始終。四、公共政策的執(zhí)行（一）政策執(zhí)

17、行在政策過程中的地位與作用：政策執(zhí)行是實現(xiàn)政策目標的根本途徑；政策執(zhí)行可檢驗與修正政策；政策執(zhí)行是政策過程不可缺少中間環(huán)節(jié)（二）政策執(zhí)行研究的途徑自上而下途徑：以政策制定者為出發(fā)點自下而上途徑：以政策執(zhí)行者為出發(fā)點（三）影響政策有效執(zhí)行的因素公共政策問題的性質：問題的復雜程度、范圍大小、與其他問題的關聯(lián)性。公共政策本身的因素：任何政策有效執(zhí)行的依賴因素：策的正確性有效執(zhí)行政策的根本前提;政策的明確性明確具體政策執(zhí)行過程簡單容易效果明顯:政策資源充足性。公共政策以外的因素目標團體對政策的態(tài)度。執(zhí)行機構之間、執(zhí)行機構與目標團體之間的溝通。政策執(zhí)行人員的素質和工作態(tài)度。其他社會、政治環(huán)境對政策執(zhí)行的

18、影響。公共管理執(zhí)行：是指履行公共決策，實現(xiàn)公共目標，完成計劃任務，使之達到公共事務間協(xié) 調發(fā)展，實現(xiàn)最大效率的過程。公共管理執(zhí)行的特點：1、執(zhí)行的政策性。2、執(zhí)行的自覺性。3、執(zhí)行活動的規(guī)則性。4、執(zhí) 行活動受執(zhí)行人員素質的影響。5、執(zhí)行的綜合性。公共管理的工具有三種:戰(zhàn)略管理、績效管理和目標管理。二、公共部門績效評估指標的選擇：用反映公共部門績效價值取向的“4E”(Economic， Efficiency，Effectiveness, Equity)概念來構建指標體系。經(jīng)濟(Economic)要求以盡可能低的投入或成本，提供與維持既定數(shù)量和質量的公共產(chǎn)品或服務。效率(Efficiency)投

19、入與產(chǎn)出之間的比例關系，效率關心的是手段問題，而這種手段經(jīng)常以貨幣方式體現(xiàn)。效率類型：一類是生產(chǎn)效率(Productive efficiency)，另一類效率是配置效率(Allocative efficiency)，指組織所提供的產(chǎn)品或服務是否能夠滿足的不同偏好。效能(Effectiveness)公共服務性質上很難界定，更難量化，不適用效率指標。效能成為衡量公共服務的重要指標。 效能：指公共服務符合政策目標的程度，常以產(chǎn)出與結果之間的關系加以衡量。效能分類：現(xiàn)狀的改變程度；行為的改變幅度。公平(Equity)：關心“接受服務的團體或個人都受到公平的待遇嗎？需要特別照顧的弱 勢群體得到更多的社會

20、照顧了嗎？”公平作為績效評估指標的具體困難：是在市場機制中難以界定，在現(xiàn)實中也比較難以測量。確定公共部門績效評估指標的要求：客觀性。 可比性。 時效性。 易操作性。 綜合性。三、公共部門績效評估指標體系的建構內(nèi)容：建立一套有效的績效評估制度，包括目標任務的確定，考核指標的計算，分析評估， 獎懲措施以及監(jiān)督工作的實施等方面的內(nèi)容建立科學合理的績效評估指標體系把公共 部門的績效評估置于全社會監(jiān)督之下。政府績效的測評標準和方法1、公共部門的績效評估標準：數(shù)量標準質量標準時效標準費用標準。2、公共部門績效的測評方法：職能測定法費用測定法標準比較法要素分析法。公共部門績效評估的指標體系業(yè)績:政府部門為社

21、會經(jīng)濟活動提供服務的數(shù)量和質量：基礎設施、法律法規(guī)、主導 產(chǎn)業(yè)政府管理目標的實現(xiàn)情況：就業(yè)、物價、經(jīng)濟增長、國際收支、資源配置、國民收入 等政策制定水平與實施效果：財政、貨幣、產(chǎn)業(yè)政策等政府管理效益：稅收、支出、 人才、投資等政府管理社會效果：社會公平正義、犯罪人數(shù)比例、人身財產(chǎn)安全程度等。 效率:公共管理效益：指完成既定目標基礎上，投入的工作量與獲得的工作效果之比。公共部門效率：公共部門機關和公共管理者從事公共管理活動所取得的成果、社會效益同所 消耗的人力、物力、財力、時間的比例關系。測量指標：數(shù)量、質量、時效、費用、能力發(fā)揮水平、系統(tǒng)要素與系統(tǒng)整體運行狀況等。效能:指公共部門履行職責的狀況

22、及由此產(chǎn)生的影響。是組織預期目標達成的程度，集中 反映公共部門工作的社會成效。效能統(tǒng)率和制約效率；效率服從服務于效能。效能的類型：社會效能：公共組織目標和手段的正確性；政府組織實現(xiàn)目標的能力群體效能：結構優(yōu)化程度，集體功能發(fā)揮是否符合組織目標。公共部門效能考核內(nèi)容：行為合理化水平：公共決策科學、民主監(jiān)督有效、廉潔勤政高效、政策有效運用、立法滿 足要求、政治體制及時改革；政府機關效能：合理完善的制度；依法行政；政務公開、提高辦事效率、開展優(yōu)質服務。公共管理成本:指公共部門管理行為所占用和耗費的資源及其程度，包括：為維持政府 機構運轉所產(chǎn)生的費用為履行其職能所產(chǎn)生的投入。一般公共管理成本指第一種含

23、義。具體包括：公共部門占用的人力物力財力；公共部門支出；國債。公共責任：是指公共組織的管理者所承擔的責任。如何正確處理對公共權力監(jiān)控中的問題（一）公共權力監(jiān)控中存在的問題對被監(jiān)控者實施監(jiān)控的問題：專業(yè)知識與信息不對稱專職地位的優(yōu)勢人事制度的 保護性質被監(jiān)控者設法逃避監(jiān)控對監(jiān)控者實施監(jiān)控的問題：監(jiān)控者內(nèi)在動力不足對監(jiān)控者的公共權力的監(jiān)控與約束監(jiān)控者之間的協(xié)調。政治指導的監(jiān)控手段缺乏；組織結構和功能的分割問題；公共權力的監(jiān)控成本問題（二）正確處理監(jiān)控中的問題建立監(jiān)控機構；2.完善監(jiān)控機制；3.提高監(jiān)控機構績效；4.發(fā)揮社會監(jiān)督的作用：社會公眾參與監(jiān)督輿論監(jiān)督政府與市場的關系一、政府與市場的區(qū)別（一

24、）運行目的政府運行的目的：是提供公共物品和服務（如法律、規(guī)則、制度、福利、安全等）。市場運行的基礎是交換，市場交換與其他社會生活交換根本區(qū)別:是配置資源的有效途徑。（二）運行方式及特點政府的運行方式，主要是通過財政稅收政策、貨幣政策、技術貿(mào)易政策等來調控市場運行， 通過各種法律的制定和執(zhí)行來規(guī)范、約束各個市場主體及其行為。政府行為一般具有公共性、 普遍性、強制性和非盈利性等特征。市場的運行方式及特點為：市場行為包括市場主體者（獨立的生產(chǎn)者和消費者）行為和市 場機制，市場行為的作用主要是通過價格機制來實現(xiàn)的。市場信息傳輸效率高、適應性強、 行為簡便、組織容易革新，遵循平等基礎上充分競爭的行為準則

25、。（三）運行的結果：政府運行結果可能是資源的有效配置，或者是資源浪費；市場運行結果有兩種情況：資源有效配置；損害了社會整體利益并引起社會秩序混亂。（四）擔負的職能：政府最主要職能是提供公共物品，政府在市場方面擔負的職能包括：為市場交換界定產(chǎn)權，為其確定交易規(guī)則，為市場主體最大限度降低交易成本創(chuàng)造條件。政府應具有監(jiān)督約束經(jīng)濟主體的功能。3.政府應具有維護社會正義的功能。政府應具有宏觀調控的功能。市場行為：指由價值規(guī)律的作用，市場通過價格變動和供求變化，自發(fā)配置資源的過程。 市場擔負的職能有：1.有效配置社會資源，滿足人們私人物品需要。傳遞生產(chǎn)者、消費者所需價格信息，減少當事人行為決策的不確定性，

26、提高經(jīng)濟活動效率。微觀調整優(yōu)化經(jīng)濟結構。4.參與部分公共物品與服務的提供。二、政府與市場的聯(lián)系：市場和政府對經(jīng)濟生活的作用的不同組合情況：市場有效，政府也有效，但是兩者的結果和目標不同。市場有效，政府失靈。3.市場失靈，政府有效。4.市場失靈，政府無效。三、政府與市場關系中存在的問題：處理政府與市場關系時，容易出現(xiàn)兩種截然相反的觀點：政府“全能”、市場無用論。政府“無為而治”、市場萬能論。四、規(guī)范政府與市場關系的措旅（一）重視發(fā)揮市場的功能市場經(jīng)濟是經(jīng)過幾百年發(fā)展才逐漸形成的復雜的制度安排。判斷任何一種制度優(yōu)劣主要有兩個標準：是否較好地解決信息問題與激勵問題。a.市場經(jīng)濟主要采取橫向信息傳輸方

27、式。b.市場是刺激競爭和優(yōu)勝劣汰規(guī)律起作用的場所， 經(jīng)濟當事人有追求福利最大化的內(nèi)在動力和外部激烈的市場競爭壓力，為經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟效 率的提高提供了足夠的內(nèi)在動力。在處理政府與市場的關系中，應充分認識和發(fā)揮市場的 功能，真正讓市場機制在資源配置和收入分配中起基礎性調節(jié)作用。（二）正確認識市場失靈。充分發(fā)揮市場職能，正確把握政府調節(jié)的范圍和力度，有針對性 矯正、完善、彌補市場不足和缺陷，構建市場與政府機制互補的“二元調節(jié)機制”。（三）減少政府失靈貨幣主義認為，減少政府失靈要取消政府財政政策對宏觀經(jīng)濟的干預。合理預期學派認為，解決政府失靈要聽其自然，一切讓市場經(jīng)濟自發(fā)調節(jié)。公共選擇學派認為，為有效

28、控制政府官僚階層的蔓延，促使政府行為真正有利于市場和公 民社會，最重要的方法是全面重新創(chuàng)造市場。斯蒂格利茨認為，干預是必要的，關鍵在于把握好干預的力度以及要采取適當?shù)男问健?從我國的現(xiàn)實出發(fā)，規(guī)范我國政府與市場關系、減少政府失靈的措施：盡快培育和發(fā)展市場體系。2.解決市場分割問題。3.主動促進國內(nèi)市場與國際市場接軌。 第三節(jié)政府與企業(yè)的關系企業(yè)是從事生產(chǎn)、流通等經(jīng)濟活動，通過滿足社會需要獲取利益，實行自主經(jīng)營、自負盈虧、 自我發(fā)展、自我約束的法人實體和市場競爭主體。正確處理政府與企業(yè)關系，是決定企業(yè)發(fā) 展的重要因素，是合理界定政府職能的關鍵。一、政府與企業(yè)的差別:政府與企業(yè)分別提供個人消費的公

29、共物品與私人物品；企業(yè)主要關 心經(jīng)濟利潤，而政府主要考慮社會效益。兩者的差異：（一）組織性質：政府成立基于公共利益需要，是社會公共利益代表，運行基礎是合法公 共管理權力，權力具有壟斷性，權力行使具有強制性；市場經(jīng)濟中企業(yè)是組織生產(chǎn)、配置 資源的基本經(jīng)濟單位，最大限度追求利潤是其基本價值取向，行為有獨立自主性，自負盈虧 性，市場導向性等特征。（二）運行的目的：政府管理目的是提供公共產(chǎn)品或服務，增進社會公共利益一般企業(yè) 管理，是通過生產(chǎn)和銷售產(chǎn)品或服務，達到營利目的。（三）管理的限制因素：政府運行過程受法律限制，政府嚴格在法律規(guī)定的程序和范圍內(nèi) 運行。企業(yè)管理，法律僅是一種外部制約因素，服從法律規(guī)

30、則并不是企業(yè)的原始動力。其 主要運行是在利益軌道上進行的，經(jīng)濟氣候是企業(yè)管理主要影響因素。（四）物質基礎：政府管理需要的物質資源來源于稅收或發(fā)行債券，其耗費資源是公共的。 政府經(jīng)費預算必須公開化，接受納稅人監(jiān)督。企業(yè)管理所需物質資源來源企業(yè)投資的回報， 來源于企業(yè)獲取的利潤，管理耗費屬企業(yè)“內(nèi)部事務”，他人無權干涉。（五）管理人員：政府主要管理人員是選舉或任命產(chǎn)生，選拔政府管理人員依賴于其政治 才干和政治傾向性，由專門部門或機構相對獨立加以考核評估。企業(yè)管理中，管理人員一 般根據(jù)其能力聘用，由于“職業(yè)生存”的威脅，所以企業(yè)管理人員辦事往往有更高效率。（六）績效評估：政府管理績效評估偏重社會效益

31、，企業(yè)管理績效評估強調經(jīng)濟效益。（七）擅長的任務：政府擅長：政策實施，保證公平，防止歧視和剝削，保證服務事業(yè)的 連續(xù)性和穩(wěn)定性，加強社會凝聚力。企業(yè)擅長：執(zhí)行復雜任務，模仿其他組織成功做法， 提供需要迅速適應變化的服務產(chǎn)品，提供紛繁復雜的服務，提供時尚的服務。政府與企業(yè)的聯(lián)系：三種模式，區(qū)別是政府對企業(yè)管理程度不同，政府與企業(yè)聯(lián)系不同：（一）政府規(guī)制型一一美英模式：這種模式以美國和英國為主要代表，主要特點:充分鼓勵自由競爭2.主要用財政和貨幣政策來調控市場不制定政府經(jīng)濟計劃和系統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)政策4.對企業(yè)依法實行必要而嚴格的管制（二）政府引導型一一歐洲模式：以德國和法國為主要代表，基本特點:自由競爭

32、與政府控制并存2.經(jīng)濟杠桿與政府引導并用3.經(jīng)濟增長與社會福利并重（三）政府主導型一一東亞模式：以日本、韓國、新加坡為代表，基本特點：政府用嚴厲規(guī)制迫使企業(yè)遵守市場規(guī)則2.利用利益機制誘導企業(yè)行為利用計劃和產(chǎn)業(yè)政策引導企業(yè)按指定方向發(fā)展4.通過行政指導說服企業(yè)服從政府意圖三、我國政府與企業(yè)關系中存在的問題產(chǎn)權不清、“所有者缺位”，使國有企業(yè)既不獨立，又不受制約以產(chǎn)值為核心的“政府承包責任制”強化了政府對國有企業(yè)的干預，導致政企不分大多數(shù)國有企業(yè)的艱難處境，加重了它對政府的依賴傳統(tǒng)企業(yè)人事制度，是政企不分臍帶片面政企分開論，使政府放松對企業(yè)監(jiān)督四、改善我國政企關系的措施建立產(chǎn)權清晰、權責明確的內(nèi)

33、外約束機制。大型國企公司制改革；小型國企民營化。加強對國有企業(yè)經(jīng)理的管理：企業(yè)董事會行使任免權；重塑政府的政績考核指標：強調質量、效益、數(shù)量等指標政府為國有企業(yè)解困創(chuàng)造良好的制度、市場環(huán)境：社會保障制度、企業(yè)聯(lián)合改組兼并破產(chǎn) 制度、銀行金融制度等。第四節(jié)政府與社會的關系一、政府與社會的聯(lián)系制度供給的視角：制度供給不足或短缺的現(xiàn)象。政府供給和社會供給是制度供給基本模式。市民社會的視角：市民社會與政府彼此獨立又相互影響相互制約。政治合法性的視角：取決于社會成員的接受和承認。二、政府與社會關系中存在的問題偏頗：過分夸大政府作用。導致：政府過分替代社會，與社會處同構狀態(tài)，社會生活過度 政治化；過分夸大

34、社會作用。導致：政府權威不足，缺乏超越社會力量實現(xiàn)所代表的普遍 制度利益的能力，缺少為民眾自愿接受和服務的權力合法化基礎，政府維持和鞏固受到挑戰(zhàn)。（一）政府與社會關系中缺失社會帶來的問題社會自主性缺失，可能造成社會虛弱及社會對政府依賴，使社會最終失去自身發(fā)展的動力。那些不同于政府的個人目標受到強力壓制不能實現(xiàn)，最終造成個人、社會對政府的疏遠與 冷漠，甚至引發(fā)社會對政府的反抗。體制外活動導致政府與社會的離異，政府能控制的社會資源因此越來越多地流失。導致社會對自身發(fā)展冷漠。社會對政府目標沒興趣，不能滿足自身目標，對未來失去信心。（二）政府與社會關系中政府權威不足帶來的問題過多否定作為強制力的國家政

35、權在社會生活中的地位和作用，使國家社會政治生活呈現(xiàn)愈 益明顯的分散化傾向。社會主義制度建立后，國家作為社會管理的強制性機構依然有繼續(xù)存在的必要性，市場原 則不可能完全取代非市場原則。過分強調社會自治，會助長分裂主義傾向和妨礙經(jīng)濟的發(fā)展。三、改善政府與社會關系的措施*以市場為中介，建立中國“強政府強社會”模式，保持二者的動態(tài)平衡。市場為政府提供經(jīng) 濟繁榮的基礎、為社會提供民主自由的可能；發(fā)揮制衡監(jiān)督作用，保證權力不被濫用。（一）明確良好政社關系的發(fā)展目標：1、政府與社會關系達到良性互動，“小政府、大社會”模式保證目標得以實現(xiàn)。2、“小政府、大社會”是：轉變政府職能，精簡政府機構，擴大社會自治功能

36、，即在轉變 政府職能、調整政府機構、規(guī)范政府行為的同時，充分發(fā)揮社會自身作用，把由政府包辦的 社會事務交還個人、企業(yè)事業(yè)單位和其他社會組織。（二）按“小政府”的客觀要求改革政府：轉變政府職能：組織公共物品的供給、發(fā)揮知識人才的作用、運用法律手段加強宏觀調控；改革政府機構：加強機構改革法制化、制定機構各部門設置的實體法；規(guī)范政府行為：科學化、規(guī)范化、法制化。（三）按“大社會”的內(nèi)在要求改革社會：提高社會自治能力：轉變觀念、調動積極性、擴展社會自主發(fā)展的資源和空間、提高成員 素質、增強參與意識、提高自我管理能力。培育社會中介組織：規(guī)范行為、制定參與競爭規(guī)則、道德標準和服務規(guī)范。建立社會對政府監(jiān)督制

37、約機制：克服主觀隨意性和短期行為，健全信訪協(xié)商對話制度建立社會保障體系：使政府從過多直接管理社會事務中解脫出來。二、非營利組織產(chǎn)生發(fā)展的原因社會原因：人們自愿結社的傳統(tǒng)、社會自治的傳統(tǒng)、人們保護自我權力的意識；經(jīng)濟原因：對市場和政府失靈的彌補。特定的時代背景：福利國家政策傷害了私人投資，反映弱化政府職能的需要。非宗教性，指不是宗教組織，不開展傳教、禮拜等宗教活動。五、非營利組織與政府組織的聯(lián)系1.政府從非營利組織輸入信息。2.非營利組織從政府輸入信息。政府以公平仲裁者的立場、態(tài)度和方法來化解、處理非營利組織之間的矛盾，以維護社會 的安定和基本的社會秩序，并以此實現(xiàn)各社會團體的有益互動。政府與非

38、營利組織關系既密 切聯(lián)系，也彼此矛盾：政府管理過強、力度過大，對非營利組織結社自由是限制；放任不管， 管理過輕，則造成非營利組織對政府、社會公共安全和公共利益的消極侵害。第二節(jié)非營利組織的作用與局限有人把國外非營利組織的作用概括為聚、立、推3個方面。一、非營利組織的基本社會作用社會服務功能：中介服務和直接服務；社會溝通功能：溝通政府與企業(yè)、政府與社會、政府與市場；社會評價功能：客觀公正評價生產(chǎn)和消費的產(chǎn)品；社會裁斷功能：沒有行政級別、不受地域限制，當事人自由選擇的公平獨立裁斷的組織；社會調節(jié)功能：按市場規(guī)則在資源配置中起具體調節(jié)作用；社會協(xié)調、代理功能：市場經(jīng)濟需要專門機構代理、協(xié)調多元利益格

39、局;倡導社會文明職能：關心人類、堅持人道主義的社會價值觀。非營利組織發(fā)揮社會作用的主要徐徑：即傳統(tǒng)途徑與現(xiàn)代途徑。傳統(tǒng)途徑：非營利組織以宗教名義、以地方具有名望的組織的名義，種類與作用相當有限。 現(xiàn)代途徑：非營利組織以契約外包、特許權、輔助制、購買券、志愿服務、自助服務等形式 提供各種服務，作用更廣泛、影響更深入。二、非營利組織的基本政治作用政府合法性的資源供給者：法理型統(tǒng)治合法性資源由法律制度構成，根本原因是人民對規(guī) 范自己的制度的認同。政府合法性作為一種公共物品，只能由市民社會（公共領域）賦予。政府權力的監(jiān)督者：自我組織公共利益公共意識影響決策、制約政府權力的重要社會力量；民主價值觀的培育

40、者:非營利組織自由結社、自我管理社會生活中逐步形成自覺自治原則；公民參政素質的促進者：培養(yǎng)公民正確參政觀念，提高參政技能，引導理智參政。三、非營利組織在中國轉型時期所擁有的獨特功能促進政府職能轉變：承擔政府為適應市場經(jīng)濟體制轉移出的部分經(jīng)濟、社會職能；培育和規(guī)范市場：作為市場經(jīng)濟支持體系，不隸屬于政府行政機構，能夠公平公正客觀；推動企業(yè)經(jīng)營機制轉換：政企分開需要非營利組織加強企業(yè)間橫向聯(lián)系和政府縱向聯(lián)系；形成自律性的社會秩序：使社會與政府分離，通過整合依靠社會自律形成社會秩序。四、非營利組織發(fā)展的局限性志愿組織的非志愿性：非營利活動所需開支與非營利組織能募集到資源間存在巨大缺口。獨立組織的非獨立性：非營利組織理論上應是獨立于企業(yè)和政府之外的，現(xiàn)實發(fā)展中，三 者間界限十分模糊，一部分非營利組織與企業(yè)的活動沒有區(qū)別。政府職能的虛假轉移：非營利組織的興起表面看是政府職能轉移的過程，事實上并不能完 全說明政府職能就完成了轉移。受到責任和腐敗問題困擾：非營利組織成立的初