淺析我國信訪制度出現(xiàn)困境的根源

1、北京師范大學(xué)珠海分校學(xué)院 PAGE 13 淺析我國信訪制度出現(xiàn)困境的根源 摘 要 信訪制度市具有中國特色的政治參與和權(quán)利救濟(jì)制度，在計劃經(jīng)濟(jì)初期起到過一定作用，但現(xiàn)在信訪案件居高不下，而且經(jīng)常發(fā)生圍堵黨委和政府機(jī)關(guān)大門、交通要道的群訪事件，社會影響很大。對各級黨委政府的壓力很大，信訪工作空前受到重視，工作條件、人員配備都比以往要好，工作效率也很高，客觀上起到黨委和政府與人民群眾溝通作用，也在力所能及的范圍內(nèi)解決了很多實際問題。但是，由于現(xiàn)行信訪制度本身存在的缺陷，使信訪制度逐漸扭曲甚至異化，但其實質(zhì)上突顯的是社會利益整合機(jī)制缺失與利益結(jié)構(gòu)失衡的問題。僅僅靠信訪制度來解決這個問題，在很多情況下無

2、能為力，因而探索困境的根源，并進(jìn)行合理的改革，才是走出困境的出路。關(guān)鍵詞：信訪制度；利益結(jié)構(gòu)；困境；改革Analysis of the constitutional system of petition system in China s reformABSTRACT The letters and visits system with Chinese characteristics, political participation and the right relief system in planned economy period, played a certain role, but

3、 now the cases remain high, and frequently contain Party committee and government bodies, gate, traffic group visit events, social influence. For the party committees at all levels of government pressure, the petition work unprecedented attention, working conditions, the staff are equipped with than

4、 ever before, the working efficiency is very high also, go up objectively the Party committee and government and people in the communication effect, also do everything in ones power range to solve many practical problems. However, due to the current petition system deficiencies, making it on so many

5、 letters to struggle with, it is difficult to fundamentally solve the problem. Now all of the letters and visits system reform gave attention, this article through to the petition system in China s present situation analysis, from the angle of constitutionalism presents to the Chinese petition syste

6、m reform proposals.Key words: The letters and visits system; constitutional reform;目 錄1. 緒論 2. 我國信訪制度的歷史發(fā)展 2.1信訪制度的創(chuàng)建和發(fā)展 2.2信訪制度的調(diào)整 2.3信訪制度的轉(zhuǎn)型 3. 我國信訪制度的現(xiàn)狀及困境 3.1 信訪渠道的不合理 3.2權(quán)力的結(jié)構(gòu)不合理 3.3責(zé)任歸屬不合理4. 我國信訪制度的改革4.1建立獨(dú)立于行政部門的利益仲裁機(jī)構(gòu)4.2發(fā)掘和培育社會自身的定紛止?fàn)幠芰?.3改革權(quán)力過分集中于上級的現(xiàn)狀，優(yōu)化地方治理結(jié)構(gòu)結(jié)語 參考文獻(xiàn) 致謝 1. 緒論 我國社會處在經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展和

7、社會體制轉(zhuǎn)軌過程中，各類社會矛盾的產(chǎn)生和沖突成為必然，并且體現(xiàn)為日趨增多的各類信訪活動。自上世紀(jì)90年代中期以來不斷增多的大規(guī)模群體信訪和矛盾激烈的個體信訪，引發(fā)了持續(xù)上升的“信訪洪峰”，成了影響社會穩(wěn)定的重要因素，也使我國的信訪工作和信訪制度成了各方關(guān)注的焦點(diǎn)。當(dāng)前的信訪現(xiàn)狀嚴(yán)重影響著社會穩(wěn)定，而社會穩(wěn)定又制約并引導(dǎo)著信訪工作的方向，這使得信訪制度與法治目標(biāo)之間存在著不可避免的沖突。當(dāng)穩(wěn)定壓倒一切時，所有的信訪機(jī)構(gòu)都成為社會穩(wěn)定工作的指揮部，“花錢買太平”、“擺平就是水平”等成為信訪工作的實際考核目標(biāo)。信訪制度原有的聯(lián)系群眾、反映社情民意等作用基本上趨于弱化，信訪方式亦成了相當(dāng)一部分民眾與政

8、府抗?fàn)幘S權(quán)的主要手段，組織化、政治化、涉外化的信訪傾向已經(jīng)對社會和政府構(gòu)成極大的威脅，如何解決信訪難題成為執(zhí)政黨必須面對的現(xiàn)實。對各級國家機(jī)關(guān)信訪部門而言，將維護(hù)社會穩(wěn)定的重任讓這一非國家序列的機(jī)構(gòu)來承擔(dān)，是一件“不可能的任務(wù)”，也不符合現(xiàn)代法治的基本原則。由于信訪機(jī)構(gòu)及信訪工作人員面對的是無法實現(xiàn)的社會穩(wěn)定預(yù)期目標(biāo)和不斷涌現(xiàn)的信訪浪潮，信訪制度運(yùn)行過程中又直接或間接形成一股對法治建設(shè)的抵消力，這樣的制度安排和社會現(xiàn)實之間的巨大反差，使得政府和民眾兩方面都陷入了困境。雖然政府為解決信訪難題已經(jīng)付出了高昂成本，卻仍然沒有化解一浪高過一浪的“信訪洪峰”，也未能滿足民眾對信訪制度的過高期許，這其中是

9、否值得我們追問和反思呢？2. 我國信訪制度的歷史發(fā)展信訪治理是中國特色的社會主義國家治理方式，從新中國成立開始創(chuàng)建、發(fā)展并不斷調(diào)整、完善。回顧60多年的發(fā)展史，信訪治理始終圍繞著社會轉(zhuǎn)型的中心任務(wù)，為大局服務(wù)。由于不同歷史時期的社會政治、經(jīng)濟(jì)狀況和國家的中心工作不同，社會矛盾不同，每個階段的信訪形勢、主要任務(wù)和職能也都有所不同。信訪治理作為一種高度靈活和擁有強(qiáng)大生命力的政治機(jī)制，適應(yīng)了不同歷史時期國家治理的特殊要求，發(fā)揮著不可替代的作用。至今，信訪已經(jīng)從最初的處理“人民來信來訪”，發(fā)展成為一項包括人大信訪、行政信訪、法院與檢察院的司法信訪等在內(nèi)的完備的制度體系。歷史的經(jīng)驗表明，信訪治理的改革也

10、必須立足于中國的歷史和現(xiàn)實，把完善信訪制度、走法制化道路作為深化改革的基本途徑。2.1信訪制度的創(chuàng)建和發(fā)展19491956年的短短數(shù)年間，中國社會制度經(jīng)歷了巨變。這一時期，信訪活動也空前活躍，黨和政府加強(qiáng)了對來信來訪問題的處理，設(shè)立處理信訪工作的專門機(jī)構(gòu)，制定各種規(guī)章制度，以規(guī)范信訪治理。1950年初，中共中央辦公廳秘書室成立，專門負(fù)責(zé)處理群眾寫給毛澤東等中央領(lǐng)導(dǎo)的信件。1951年5月16日，毛澤東批示，“要給人民來信以恰當(dāng)?shù)奶幚?，滿足群眾的正當(dāng)要求，要把這件事情看成是共產(chǎn)黨和人民政府加強(qiáng)和人民聯(lián)系的一種方法?！痹撆局该髁诵旁L工作的性質(zhì)和主要功能，成為信訪工作制度化建設(shè)的開端。同年6月，政務(wù)

11、院頒發(fā)關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定，對處理群眾來信來訪的原則、機(jī)構(gòu)設(shè)置都作出了相應(yīng)的規(guī)定。這個僅有六條內(nèi)容的簡要“決定”，是共和國歷史上第一部規(guī)范信訪活動和信訪工作的行政法規(guī)。此后，全國各地普遍開始加強(qiáng)信訪工作，結(jié)合各地實際情況制定了一系列有關(guān)信訪工作的指示、辦法等規(guī)章。黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位也逐步設(shè)置和健全信訪機(jī)構(gòu)，增加專、兼職信訪干部。1957年5月，全國第一次信訪工作會議召開。11月，國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)處理人民來信和接待人民來訪工作的指示頒布實施，標(biāo)志著當(dāng)代信訪治理制度的正式形成。這一時期的信訪內(nèi)容，大多和當(dāng)時的政治運(yùn)動、中心工作和各項政策法令及生產(chǎn)形勢相關(guān)，即使反映個人問題，也或多或

12、少和這些內(nèi)容有關(guān)。比如，很大一部分信訪，主要是對政權(quán)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)以及黨內(nèi)出現(xiàn)的脫離群眾的官僚主義提出意見、建議和批評。在19571976年的20年間，信訪活動受到政治運(yùn)動的很大制約；1957年開始信訪機(jī)構(gòu)處于癱瘓、半癱瘓狀態(tài)，在當(dāng)時十分混亂的情況下，信訪工作仍以特殊的方式有所開展。1968年6月6日，國務(wù)院秘書廳信訪室成立了“總理親啟信辦理小組”，成為溝通和反映信息的重要渠道，一直工作到1972年初。1972年后情況雖有好轉(zhuǎn)，但原有的規(guī)章制度已不適用，新的工作秩序又沒建立起來，始終處于維持、應(yīng)付狀況。每逢政治運(yùn)動一開始，來信來訪猛增，其內(nèi)容主要是揭發(fā)他人的問題；到運(yùn)動后期及運(yùn)動結(jié)束后相當(dāng)一段

13、時間里，反映運(yùn)動中存在的問題或要求落實政策的信訪開始增多?！拔母铩苯Y(jié)束后，來信來訪數(shù)量成倍增長，迫切要求平反冤假錯案、落實政策。1978年9月召開的第二次全國信訪工作會議，距離1957年第一次全國信訪工作會議已21年之久。會議討論、印發(fā)、交流了中央和有關(guān)部門、省市制定的具體政策草稿，涉及遣返遺留、上山下鄉(xiāng)、城市私有房產(chǎn)、平反后的工資工齡、成分出身、戶口等近十個具有普遍性的政策問題，為會后各地政策的正式出臺奠定了基礎(chǔ)。這些政策文件為以后三年的大規(guī)模平反運(yùn)動確立了標(biāo)準(zhǔn)和政策依據(jù)。2.2信訪制度的調(diào)整改革開放以來，社會轉(zhuǎn)型不斷加快，各種矛盾和沖突大量涌現(xiàn)，信訪量急劇上升，集體上訪、越級上訪不斷增多。

14、信訪制度建設(shè)步入迅速恢復(fù)發(fā)展的軌道，信訪功能重新定位為“為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和改革開放服務(wù)”，信訪制度建設(shè)進(jìn)入一個依法治理與制度創(chuàng)新的全新時期。十一屆三中全會之后，信訪治理開始步入正常發(fā)展軌道。1979年8、9月間，從中央到各地方陸續(xù)成立信訪工作領(lǐng)導(dǎo)小組，全國約抽調(diào)了20萬干部和中央機(jī)關(guān)的千人檢查組一同深入到基層，解決上訪人的要求和問題。1980年9月，撤銷中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳人民來訪聯(lián)合接待室，中共中央辦公廳、全國人大常委會辦公廳和國務(wù)院辦公廳分別成立人民來訪接待機(jī)構(gòu)。各地信訪機(jī)構(gòu)也作了相應(yīng)調(diào)整。一系列信訪制度得以迅速恢復(fù)發(fā)展，并逐步建立健全。1982年2月，第三次全國信訪工作會議在北京召開，

15、通過了黨政機(jī)關(guān)信訪工作暫行條例(草案)，明確“分級負(fù)責(zé)、歸口辦理”、“依法辦信訪”、“件件有著落、有結(jié)果”的原則，規(guī)定縣以上各級黨政機(jī)關(guān)都必須設(shè)置信訪機(jī)構(gòu)，使信訪機(jī)構(gòu)成為黨政部門的一個常設(shè)性部門。由于當(dāng)時信訪工作幾乎無法可依，該草案實際上擔(dān)當(dāng)了行政法規(guī)的角色，具有相當(dāng)?shù)募s束力和強(qiáng)制力。同年8月28日，人民日報頭版重點(diǎn)報道了三中全會以來的信訪治理狀況，指出“三年來上訪人數(shù)顯著減少，人民來信反映黨風(fēng)以及有關(guān)四化建設(shè)的意見和建議所占比例逐年增加”。全國大規(guī)模的平反冤假錯案工作基本結(jié)束。此后，隨著國家政治、經(jīng)濟(jì)形勢的迅速好轉(zhuǎn)和各項政策的逐步落實，信訪內(nèi)容發(fā)生了很大變化，信訪治理的主要功能逐漸轉(zhuǎn)移到“為

16、促進(jìn)改革開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)”上來。1982年2月第三次全國信訪工作會議審議修改當(dāng)前的信訪工作形勢和今后的任務(wù)，強(qiáng)調(diào)要“努力把信訪工作這件大事辦得更好、更有成效，為建設(shè)社會主義物質(zhì)文明和精神文明作出新的貢獻(xiàn)”。1986年3月12日，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合頒發(fā)的關(guān)于加強(qiáng)信訪工作的通知指出，當(dāng)前信訪工作擔(dān)負(fù)的主要任務(wù)就是為黨的中心工作服務(wù)。20世紀(jì)90年代中后期是信訪法規(guī)集中出臺的時期，標(biāo)志著信訪治理開始由政策規(guī)定向法制化軌道的轉(zhuǎn)變。1995年10月28日，新中國第一部嚴(yán)格意義上的信訪行政法規(guī)信訪條例正式頒布。雖然只是一部行政法規(guī)，但基于現(xiàn)實國情，該條例對人大、司法、黨的機(jī)構(gòu)和其他社會組織

17、的信訪活動也具有一定約束力，因此被認(rèn)為是當(dāng)代中國信訪活動的基本法。條例頒布兩天后，第四次全國信訪工作會議召開。此后，各地根據(jù)信訪條例的精神，紛紛制定了地方性的信訪法律法規(guī)，整個信訪法律法規(guī)體系日臻完善。截至2001年9月，許多省(區(qū)、市)和中央有關(guān)部委制定的與信訪條例相配套的法規(guī)、制度有226部(個)。信訪部門的規(guī)格和地位也得以提高。2000年2月13日，中辦國辦信訪局更名為國家信訪局，升格為副部級單位。2001年9月27日到29日，全國第五次信訪工作會議在北京舉行，會議分析了信訪活動出現(xiàn)的新變化，要求正確把握信訪工作的新形勢。2.3信訪制度的轉(zhuǎn)型2002年以后，信訪治理進(jìn)入一個新階段。信訪工

18、作是構(gòu)建社會主義和諧社會的基礎(chǔ)工作，是黨的群眾工作的重要組成部分，是以改善民生為重點(diǎn)的社會建設(shè)的重要內(nèi)容。在這一時期，一方面，信訪工作總體形勢明顯好轉(zhuǎn)，另一方面，信訪總量仍在高位運(yùn)行，信訪突出問題仍較集中，深層次的問題不斷產(chǎn)生，不和諧的因素大量存在且解決的難度越來越大。2003年，胡錦濤、溫家寶分別通過批示、講話等強(qiáng)調(diào)做好信訪工作。一些行之有效的信訪辦理新形式，如人大監(jiān)督、聯(lián)席會議、信訪聽證、下訪、接訪等，推進(jìn)了信訪制度改革的深化和完善。2005年5月1日，新修訂的信訪條例正式施行。新條例內(nèi)涵豐富，針對性和可操作性較強(qiáng)，充分體現(xiàn)了構(gòu)建社會主義和諧社會的要求。信訪治理改革邁出重要的一步。2006

19、年10月，十六屆六中全會在對構(gòu)建社會主義和諧社會的整體部署中對信訪工作“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面利益關(guān)系，妥善處理社會矛盾”方面提出了新的更高的要求，確立了信訪工作在構(gòu)建和諧社會中的基礎(chǔ)性地位。2007年3月，中共中央、國務(wù)院頒發(fā)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時期信訪工作的意見并召開第六次全國信訪工作會議。“信訪工作不是中心工作，但做不好會影響中心工作，每個地方、每個部門都是做好信訪工作的責(zé)任主體。2007年10月，十七大從加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會建設(shè)的高度，強(qiáng)調(diào)“要妥善處理人民內(nèi)部矛盾，完善信訪制度，健全黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制”。2011年6月15日，中共海南省委群眾工作部正式成立，省信訪局升格為正廳

20、級單位，與省委群眾工作部合署辦公。這是全國第一個省級層面的群眾工作部。早在2005年，河南省義馬市在原信訪局的基礎(chǔ)上成立了群眾工作部，以信訪部門為基礎(chǔ)，聯(lián)合眾多行政執(zhí)法部門而成立的。“義馬經(jīng)驗”引起了社會各界的關(guān)注，全國已有十多個省份陸續(xù)在市、縣成立群眾工作部，并逐漸形成了一套較為成熟的組織和工作機(jī)制。用群眾工作統(tǒng)攬信訪工作，來自于多年信訪工作的實踐，是對黨的群眾工作、信訪工作理論的豐富和發(fā)展。 3. 我國信訪制度的現(xiàn)狀及困境自從“信訪洪峰”出現(xiàn)以后，因信訪制造出來的問題愈演愈烈，雖然公民自我權(quán)利意思的增強(qiáng)和尋求更有力的保障等是其原因，但引發(fā)信訪量劇增的主要原因與我國目前信訪制度的本身的問題及

21、信訪機(jī)構(gòu)的不規(guī)范是分不開的。當(dāng)前信訪制度遭遇困境已經(jīng)成為體制內(nèi)外的共識，但這種困境究竟如何產(chǎn)生，以及如何走出困境，則分歧較多。 3.1信訪渠道的不合理信訪制度逐漸扭曲甚至異化的原因當(dāng)然很多，但其實質(zhì)上突顯的是社會利益整合機(jī)制缺失與利益結(jié)構(gòu)失衡的問題。任何社會都會有利益矛盾和沖突，不同的個體和群體也會有不同的利益訴求。因此需要形成一定的利益表達(dá)、篩選、協(xié)商和整合的機(jī)制與平臺，以利于社會訴求傳遞到?jīng)Q策中樞，轉(zhuǎn)化為政治輸出，形成國家與社會的良性政治溝通。隨著市場經(jīng)濟(jì)建立以及單位制的解體，傳統(tǒng)組織化的利益調(diào)節(jié)機(jī)制逐漸式微。一方面，市場經(jīng)濟(jì)塑造了多元的經(jīng)濟(jì)主體和社會主體，人們的利益結(jié)構(gòu)、利益觀念發(fā)生變化

22、，利益差別顯現(xiàn)，利益越來越多元化和多樣化，對利益協(xié)商整合機(jī)制的要求也越來越強(qiáng)烈。另一方面，原有的以單位為平臺和渠道的整合機(jī)制崩解，在國家和公民之間失去了緩沖地帶，國家開始面對每個原子態(tài)的個體，而社會個體的各種利益訴求也只有通過信訪這個渠道向國家表達(dá)并要求予以解決。這兩方面的因素共同疊加，就將信訪渠道擠爆炸了。3.2權(quán)力的科層結(jié)構(gòu)不合理為什么信訪不能解決好這些利益訴求和問題呢？我們權(quán)力的科層結(jié)構(gòu)往往會導(dǎo)致信訪無效；首先應(yīng)該解決但基層政府不愿意解決。比如地方政府決策失誤、執(zhí)行不力，或地方行為直接導(dǎo)致的利益糾紛，在這種情況下，地方政府往往會理性權(quán)衡其收益和成本。如果改正錯誤的成本很高，即其自身既得利

23、益受到很大損害，而上級的懲罰成本很小，那么就會置之不理，或采取勸訪、截訪甚至強(qiáng)制手段對上訪人員進(jìn)行阻止。反之，可能會真正解決問題，給信訪人員滿意的答復(fù)。這里的重要變量是上級對真實情況的了解以及向下級施加的壓力。由于管理層級和幅度的關(guān)系，上級與下級的信息往往是不對稱的，上級要親自了解和處理所有問題，必須付出相當(dāng)高的成本。在這種情況下，上級對下級的監(jiān)督經(jīng)常會出現(xiàn)失靈。其次是不應(yīng)該解決而基層政府也沒有解決。不排除個別社會成員個體提出不合理的訴求，或者超過了合理的界限，漫天要價。在這種情況下，地方政府作為當(dāng)事人或者矛盾的直接處理者，也往往陷入說不清的尷尬境地，因為政府既是公權(quán)力掌握者，又是解決問題的當(dāng)

24、事人，公民找政府說理，政府卻無處找人說理，兩者之間沒有置身事外的第三方。再者是無法解決因而基層政府沒有解決?；鶎右痪€工作人員對信訪困境的抱怨主要來源于此。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，大量問題并非由信訪部門或基層政府造成，例如上級主導(dǎo)的動遷、國家級省級重點(diǎn)工程項目、改革開放前的歷史遺留問題、政策分歧問題等，最后卻必須由信訪、維穩(wěn)部門和基層政權(quán)予以化解和平息。這就造成引發(fā)主體與化解主體之間的雙重錯位：首先是橫向錯位，即信訪部門被迫跨越其自身的權(quán)力和職能，扮演起了問題和糾紛的解決者與協(xié)調(diào)者的角色。其次是縱向錯位，處于科層最低端的基層政府處于明顯的“權(quán)力劣勢”，其決策權(quán)和可動員的資源相對來說是很有限的，甚至已有“碎

25、片化”的傾向，他們沒有能力解決超越其權(quán)限的問題。而上級政府又要求下級政府以“維穩(wěn)”的方式應(yīng)對公民的現(xiàn)實訴求，結(jié)果變成由下級政府來糾正或調(diào)整上級政府的決策或“失誤”。3.3責(zé)任歸屬不合理隨著對信訪考核壓力的增大，不論上面哪一種情況，只要發(fā)生越級訪和到京訪，都要追究下級或基層政府的責(zé)任，這就會迫使基層政府采取一切辦法對訪民進(jìn)行阻止。上級政府采取這種考核的原因也能理解，因為它沒有能力逐個甄別上訪案例的真實情況，真正處理這些問題，只能“一刀切”地發(fā)還地方并進(jìn)行數(shù)目字考核；同樣的道理，為了防止大家互相扯皮，也“一刀切”地規(guī)定屬地負(fù)責(zé)。因而，現(xiàn)有的信訪體制在某種程度上造成了“應(yīng)該基層解決的問題沒解決、不應(yīng)

26、該由基層解決的問題又強(qiáng)令基層解決”的尷尬境地。這種尷尬是權(quán)力集中的必然產(chǎn)物。從國家和社會來說，權(quán)力集中于國家，缺乏有社會公信和權(quán)威的第三方主體進(jìn)行矛盾自糾和自我化解，使得所有問題都涌向國家，必然超過其承載能力。從政府系統(tǒng)內(nèi)部來說，權(quán)力集中于上級，公民總期望上級出面施壓，層層向上就到了中央，而中央又無力面對所有問題，故而一刀切地進(jìn)行考核。而真正需要解決的體制、機(jī)制和政策問題，則大家往往都視若無睹，刻意回避。最后不僅問題沒有解決，訪民不滿意，到京訪數(shù)量越來越多，基層工作人員也不滿，“維穩(wěn)”經(jīng)費(fèi)越來越高，大家都感覺到委屈。更有甚者，部分社會成員利用現(xiàn)有的考核制度進(jìn)行“牟利”，不寄望于問題的解決（或者

27、問題已經(jīng)解決），而寄望于地方政府“花錢”買太平，完全走到了制度設(shè)計初衷的反面。在社會轉(zhuǎn)型、矛盾多發(fā)的形勢下，信訪問題已不是某一個部門的工作，而是關(guān)系全局、牽涉各方的工作，僅僅依靠信訪部門自身，根本不可能解決所有信訪問題。當(dāng)前信訪問題突出，這是帶有全局性的問題，是與我國社會大變革、大轉(zhuǎn)型進(jìn)程相伴隨的特有現(xiàn)象，有著鮮明的時代性和階段性特征。要根本解決信訪問題，化解矛盾糾紛，只有大力推進(jìn)和諧社會建設(shè)，才有可能從根本上解決信訪問題，甚至于徹底消除信訪問題產(chǎn)生的根源。因而解決信訪還應(yīng)從深化信訪制度改革入手，走法治化道路。鑒于目前我國各級黨政機(jī)關(guān)、人大、司法都設(shè)有相應(yīng)的信訪機(jī)構(gòu)，能否充分利用現(xiàn)有的資源進(jìn)行

28、整合，引導(dǎo)群眾根據(jù)不同訴求選擇不同救濟(jì)渠道，從而將大量的社會矛盾和糾紛進(jìn)行合理分流。4.我國信訪制度的改革措施我國信訪制度改革的重點(diǎn)是構(gòu)建社會利益整合機(jī)制 ，解決“權(quán)力過分集中”的問題：4.1，建立獨(dú)立于行政部門的利益仲裁機(jī)構(gòu)。這并非搞三權(quán)分立，依法治國客觀上要求提高法院對同級政府的獨(dú)立性，能客觀公正地進(jìn)行審判和裁決，甚至能糾正同級或下級政府的不當(dāng)行為或違法行為，這樣才能樹立法治的權(quán)威，引導(dǎo)老百姓真正“信法不信訪”，政府對法治下的“涉訴訪”才能理直氣壯地回絕。同時，積極發(fā)揮人大的監(jiān)督、調(diào)查和決策審查職能。對于眾多涉及政策的利益分歧，政府往往不愿管或不能管，法院對于抽象行政行為也不予受理，人大的

29、相關(guān)委員會可以受理這些訴求，組成獨(dú)立的調(diào)查機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，必要時進(jìn)行公開討論，這樣一方面提高政策的科學(xué)性和民主性，及時糾正不適當(dāng)?shù)恼?；另一方面也是很好的公共學(xué)習(xí)機(jī)會，引導(dǎo)公眾理性參與公共問題討論，少數(shù)不合理的訴求也就自然被過濾。4.2，發(fā)掘和培育社會自身的定紛止?fàn)幠芰?。成熟的公民社會具有一定的自我調(diào)節(jié)和糾紛化解功能，能有效分流走部分涌向政府的訴求。某些民間人士的社會調(diào)解作用，有時要超過政府的千言萬語，起到良好的矛盾疏解作用。某些社會組織能將原子化的個體重新組織化，形成共同的利益表達(dá)，這既有利于降低政府面對原子態(tài)個體的成本，也能在社會群體之間形成一定的制約和張力，防止利益結(jié)構(gòu)的過分傾斜。執(zhí)政黨作

30、為人民利益的代表者，應(yīng)該積極主動深入到這些社會組織中，做好溝通、交流、疏解和凝聚作用，真心實意地為群眾排憂解難，在維護(hù)群眾權(quán)益的過程中贏得廣泛支持和擁護(hù)。4.3，改革權(quán)力過分集中于上級的現(xiàn)狀，優(yōu)化地方治理結(jié)構(gòu)。一方面減少垂直管理條線，下放規(guī)劃權(quán)、審批權(quán)、人事權(quán)等行政權(quán)力，涉及地方群眾的決策和項目，要征詢?nèi)罕姾突鶎诱囊庖?，完善政策的風(fēng)險評估，建立決策失誤的責(zé)任追究機(jī)制，防止政策引發(fā)利益失衡和分配不合理；另一方面，規(guī)范各級政府決策、執(zhí)行、監(jiān)督的機(jī)制和程序，加強(qiáng)各類政務(wù)信息公開，強(qiáng)化人大、政協(xié)、社會輿論、社會組織對同級政府的橫向監(jiān)督，防止地方政府“亂作為”和“不作為”，提高基層政府對基層民意的敏

31、感度，從源頭上堵塞由于公權(quán)力使用不當(dāng)導(dǎo)致的利益侵害和沖突。結(jié) 語綜上所述，我們看到信訪不是簡單的去和留的問題。如果取消它，又無其他的表達(dá)渠道，政治溝通如何保障？如果保留它，不能改革創(chuàng)新，最終困境依舊。問題的關(guān)鍵在于，我們究竟是積極正視社會利益分歧，構(gòu)建利益整合機(jī)制，還是以信訪和“維穩(wěn)”的方式拖延制度建設(shè)日程，回避真正的制度革新？究竟是不能為，還是不愿為？在改革開放已經(jīng)三十多年的今天，我們應(yīng)該越來越認(rèn)識到，如果我們的發(fā)展是建立在利益失衡的基礎(chǔ)之上，那么不僅會造成越來越多的社會問題和信訪問題，發(fā)展本身也會因為基礎(chǔ)不穩(wěn)而喪失后勁.參考文獻(xiàn)1 侯贊華. HYPERLINK /kcms/detail/d

32、etail.aspx?filename=WXXB200603004&dbcode=CJFQ&dbname=CJFD2006 t _blank 從權(quán)利救濟(jì)制度看我國的信訪制度改革J. 皖西學(xué)院學(xué)報. 2006(03) 2 曾德賢,何偉軍. HYPERLINK /kcms/detail/detail.aspx?filename=SXLW201004021&dbcode=CJFQ&dbname=CJFD2010 t _blank 構(gòu)建信訪現(xiàn)實與信訪制度的對接機(jī)制關(guān)于當(dāng)前湖北省部分地區(qū)信訪問題的調(diào)研報告(上篇)J. 三峽論壇(三峽文學(xué).理論版). 2010(04) 3 陳廣勝. HYPERLINK /

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