對地方政府設(shè)立股權(quán)投融資平臺的探討

1、對地方政府設(shè)立股權(quán)投融資平臺的探討摘 要 地方政府投 融資 平臺對區(qū)域 經(jīng)濟 的進展有重要作用； 本文基于我國地方政府投融資平臺現(xiàn)狀,提出建立股權(quán)投融資平臺,并對地方政府股權(quán)投融資平臺的設(shè)計進行探討,建議嚴格信息披露、加強政府角色治理 ,以此推動地方政府投融資平臺的健康進展；關(guān)鍵詞 地方政府；投融資平臺；股權(quán)；融資模式；建立和壯大地方政府投融資平臺,是各地區(qū)參加區(qū)域間合作與競爭的重要舉措；借鑒發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟進展模式,探究政府投融資平臺在地區(qū)進展和產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整中的作用,設(shè)置可行的融資模式,對抓住進展機遇,落實國家產(chǎn)業(yè)調(diào)整政策,推動區(qū)域經(jīng)濟進展具有很強的現(xiàn)實意義；本文基于地方政府投融資平臺現(xiàn)狀,從

2、股權(quán)融資角度對融資模式的設(shè)計進行探討,以促進地方政府投融資平臺的健康進展；1 地方政府投融資平臺現(xiàn)狀；地方政府投融資平臺,是指地方政府主導組建的包括城市建設(shè)、城建開發(fā)、城建資產(chǎn)經(jīng)營等不同類型、不同產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的 企業(yè) ,或是政府通過劃撥土地等組建資產(chǎn)和現(xiàn)金流基本可以達到融資標準的企業(yè),必要時輔之以 財政 補貼,以融入資金重點投向市政建設(shè)、公用事業(yè)等項目；自 2022 年以來,地方政府投融資平臺的數(shù)量和融資規(guī)模出現(xiàn)飛速進展的趨勢；央行的調(diào)研結(jié)果顯示,截至 2022 年 5 月末,全國共有政府投融資平臺 3800 多家,總資產(chǎn)近 9 萬億元,負債 5.26 萬億元,平均資產(chǎn)負債率約為 60% ；其中,

3、許多地方政府融資平臺沒有固定的收入來源；審計 署向全國人大所作的 2010 年審計報告顯示,截至 2022 年底,地方政府性 債務 達 107174.91 億元,高速大路、地方所屬一般高校和醫(yī)院的債務較高；審計仍發(fā)覺,部分地區(qū)和行業(yè)償債才能弱,存在風險隱患,從地區(qū)看,有 78 個市級和99 個縣級政府負有償仍責任的債務率高于 100% ,分別占兩級政府總數(shù)的 19.9% 和 3.56% ,而且,部分地方的債務償仍對土地出讓收入依靠較大,至 2022 年底,地方負有償仍責任的債務余額中,承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務余額為 25473.51 億元,共涉及 12 個省級、 307 個市級和

4、1131 個縣級政府；從宏觀層面看,地方政府投融資平臺為我國應對 金融 危機和擴大內(nèi)需發(fā)揮了重要作用；但是,從微觀層面和中觀層面看,地方政府投融資平臺帶來的問題也不容忽視,主要表現(xiàn)為以下四個方面：1.1 融資才能較弱；平臺過多過濫、資本實力太弱、融資才能不足；資本金不足、不實、不優(yōu)等問題限制了這些平臺企業(yè)的負債規(guī)模；同時,一些投融資平臺企業(yè)為了滿意建設(shè)資金需要,不顧自身的資本金現(xiàn)實,無限放大融資規(guī)模,有可能造成平臺的連續(xù)融資才能不足和融資功能的充分發(fā)揮；1.2 仍款才能不強；目前地方政府投融資平臺企業(yè)融資后關(guān)注的是道路、政府工程項目、公共設(shè)施等領(lǐng)域,加之部分 投資 項目的挑選受到多種條件的制約

5、,且非市場化因素干預較多,使得整體投資收益不高,難以保證通過項目投資收益來償仍 銀行 貸款；1.3 社會 風險；一些地方政府投融資平臺企業(yè),特殊是縣級平臺公司 最主要的資產(chǎn)往往是政府通過“畫圈 ”注入的土地資產(chǎn),為了保證這些公司具有良好的融資資質(zhì),地方政府客觀上就需要為之注入大量的土地或盡量維護土 地高價,且就可能面臨強行拆遷和征地不到位的問題,為維護土地高價就需要盡量維護房價泡沫,這兩者 都可能成為社會不穩(wěn)固的誘因；1.4 過度依靠于債務；大多數(shù)地方政府投融資平臺主要是以土地收入來平穩(wěn)資金的投入,而土地收入的多少取決于當?shù)胤康?產(chǎn)業(yè)的進展情形；房地產(chǎn)業(yè)已經(jīng)進展為國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)；其中土地出

6、讓收入占財政收入的比重在 20% 左右,而某些城市土地出讓收入甚至超過 50% ；在各地房地產(chǎn)企業(yè)進展過程中,其主要的融資渠道主要依 賴于債務融資；在某種程度上,我國大多數(shù)地方政府都在運用高債務杠桿進行投融資平臺的建設(shè)；可見,改進目前過多依靠于債務融資的地方政府投融資平臺,建立風險和收益對等的風險分散和補償機制,優(yōu)化 地方政府投融資資本結(jié)構(gòu),顯得尤為重要；2 搭建地方政府股權(quán)投融資平臺的現(xiàn)實作用與意義；一方面是找不到投資渠道的社會資金,一方面是急需融入資金的企業(yè),這對沖突始終影響著我國經(jīng)濟 的進展和各項產(chǎn)業(yè)政策的落實；究其緣由,主要是資金渠道受堵,投資者和融資者之間的信息不對稱,傳 統(tǒng)的投資

7、融資運行模式如圖 1 所示；傳統(tǒng)的投資 融資模式中,社會資金和待融資企業(yè) /項目之間是通過資本市場或消費品市場建立聯(lián)系的,兩者之間缺乏有效的直接聯(lián)系；如何轉(zhuǎn)變這種狀況,使社會資金和待融資項目能直接對接,且發(fā)揮財政預算資金的重要作用,撬動社會資金流向國家支持行業(yè)是目前討論的重點；筆者認為,地方政府可以通過搭建地方級別的股權(quán)投融資平臺,設(shè)置合理的投融資運行機制,對社會資金流進行合理引導,促進區(qū)域經(jīng)濟的健康進展,且改進后的投資 融資運行模式不會增加債務,仍可以優(yōu)化平臺資本結(jié)構(gòu),對于使用好國家財政預算資金、切實履行國家宏觀調(diào)控職能、推動行業(yè)改革和產(chǎn)業(yè)升級具有很強的現(xiàn)實意義；改進后的投資 融資運行模式如

8、圖 2 所示；3 地方政府股權(quán)投融資平臺設(shè)計；金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心；在我國的經(jīng)濟進展中,地方政府必需對金融的進展具有前瞻性熟悉；地方政府融資規(guī)模大小不是問題的根本,關(guān)鍵在于是否有一個運行高效和風險可控的投融資機制；現(xiàn)行的地方政府投融資平臺是典型的中國式PPP 模式, 即公共部門與私人企業(yè)合作模式,是基于地方政府掌控的大量公共資源基礎(chǔ)上形成的政府力氣與市場力氣有效結(jié)合的一種方式；3.1 關(guān)于建立地方政府股權(quán)投融資平臺的整體構(gòu)想；3.1.1 以政府風險投資基金為主,設(shè)立風險投資引導基金,帶動社會資本,放大整個社會的風險投資資本規(guī)模；政府設(shè)立的風險投資引導基金即為“母基金 ”；如蘇州工業(yè)園和國家開發(fā)

9、銀行合作,設(shè)立了一個 20 億元的政府引導基金,在此基礎(chǔ)上, 政府可以廣泛吸引其他民間資本、海外資本,將 20 億元的引導基金與其他資本合作、合伙,分成 10 到 20 個新子基金,讓這些子基金廣泛參加項目的直接投資；天津濱海新區(qū)、 上海浦東新區(qū)都有政府引導風險投資基金的模式；上海浦東新區(qū)創(chuàng)業(yè)風險投資引導基金設(shè)立于2022 年 10 月 21 日,引導基金以不高于13 的比例與海內(nèi)外專業(yè)機構(gòu)合作,并通過優(yōu)先受償、優(yōu)先退出、讓利于民等方式,把項目的政府受益部分嘉獎給合作方,引導更多的民間資金關(guān)注并進入創(chuàng)新型企業(yè)的進展；上海先后成立了上?？萍纪顿Y公司、上海創(chuàng)業(yè)投資公司等風險投資機構(gòu),累計投入資金1

10、2 億元,帶動近60 億元的社會資本,放大的效應是1 5；3.1.2 政府可以依據(jù)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)進展方向和總體規(guī)劃,合理布局母基金,引導風險投資的產(chǎn)業(yè)投向；市政府在設(shè)立母基金后,可以依據(jù)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)進展方向,合理布局,設(shè)立不同投資方向的子基金,引導 海內(nèi)外社會資本；如母基金可以依據(jù)裝備制造業(yè)、汽摩產(chǎn)業(yè)、軟件 信息、集成電路和信息業(yè)產(chǎn)業(yè)的進展需 要,引導海內(nèi)外社會資本,成立不同的子基金,讓這些子基金相對固定地投資于這些產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域,從而合理 引導子基金為地方經(jīng)濟建設(shè)服務；3.1.3 引導吸取海內(nèi)外社會資本,廣泛參加風險投資基金；以政府資本設(shè)立母基金,引導和吸取社會資本廣泛參加,這本身就是一個積極的政策,將給市

11、場釋放 劇烈而積極的信號；但主動招商引資仍是不行不做的 工作 ,招商引資的對象應當包括除國有資本以外的其 他廣泛的社會資本,包括海內(nèi)外的私募股權(quán)基金、風險投資基金、國家主權(quán)投資基金、國外的養(yǎng)老基金、社會保證基金、民間游資、企業(yè)資本等,吸引其參加風險投資；3.1.4 在進展多層次風險資本中,充分關(guān)注企業(yè)并購交易；雖然多層次的資本市場為風險投資的退出奠定了良好的基礎(chǔ),但在國際上仍有風險投資培養(yǎng)的大量的 中小企業(yè)不是通過公開資本市場退出,而是通過并購交易退出的；這就需要政府在引導風險投資,引導設(shè)立不同的子基金時,勉勵各種子基金形成相對固定的投資領(lǐng)域,形成在種子期、成長期、成熟期等不同時期的投資領(lǐng)域,

12、各投資領(lǐng)域的子基金之間可以依據(jù)自己的資源優(yōu) 勢進行并購交易,例如種子期的項目可以與成長期的風險投資進行交易,讓種子期的風險投資順當退出,以便查找更好的項目；而培養(yǎng)成長期企業(yè)的風險投資將以自己的資金或者資源優(yōu)勢,培養(yǎng)企業(yè)進一步成長,待企業(yè)進入成熟期,又可以與投資成熟期的風險投資進行股權(quán)交易,順當退出；而投資成熟期企業(yè)風險投 資將憑借其資源優(yōu)勢使企業(yè)在主板上市或者進展成為跨國企業(yè)；3.1.5 將融資模式本土化運用,推動債券融資與股權(quán)融資的結(jié)合；當前許多國家都把綠色經(jīng)濟、低碳經(jīng)濟當成現(xiàn)代經(jīng)濟新的增長點；我國更是出臺了一系列促進綠色經(jīng)濟進展的產(chǎn)業(yè)政策；而節(jié)能環(huán)保型企業(yè)或項目大多規(guī)模偏小,但高 風險、高

13、收益,依據(jù)傳統(tǒng)的銀行運作機制,銀行只能獲得貸款利息,承擔了企業(yè)的高風險,卻很難享受高 收益,這使得風險和收益不對等,使得各種小企業(yè)很難獲得銀行貸款；在這一點上,地方政府可以借鑒成都高新區(qū)的體會,推動債券融資和股權(quán)融資的結(jié)合；詳細來講,可最初由 VC/PE 、銀行、企業(yè)簽訂三方協(xié) 議,商定企業(yè)進展到肯定階段,銀行就可以把所持債權(quán)以肯定的價格轉(zhuǎn)化為風投的股權(quán)；3.2 地方政府股權(quán)投資基金融資模式；因我國政府的財政撥款或補助資金特別有限,且現(xiàn)階段我國地方政府在采納直接投資中面臨的問題是 資金難以監(jiān)管,且資金投入具有短時性,對行業(yè)的可連續(xù)進展很不利；故構(gòu)建地方政府股權(quán)投融資平臺顯 得尤為重要；在實際操作中,地方政府股權(quán)投融資運作平臺多通過股權(quán)投資基金模式實現(xiàn)；對于如何建立地方政府股權(quán)投資基金,其關(guān)鍵是設(shè)置一個合理的融資模式；政府、風險投資機構(gòu)、社 會游資、銀行等出資機構(gòu)依據(jù)肯定比例出資,可以形成一個股權(quán)投資基金,也就是所謂的母基金（嚴格地 說,政府的股權(quán)比例不行過大）,其中銀行可以是以股權(quán)出資,也可以是以供應貸款方式出資；此母基金 又可分成相關(guān)的子基金,總資金以股權(quán)形式對子資金控股,子資金也可連續(xù)引進風險投資基金或者社會游 資；由相關(guān)的