分稅制起源及改革措施

1、北方民族大學公共經(jīng)濟學結(jié)課作業(yè)淺論分稅制的起源及改革措施學院：管理學院姓名：大偉哥班級：公共管理X班學號：200999992011年11月11日淺論分稅制的起源及改革措施一、分稅制的歷史起源1980年代，中國實行經(jīng)濟體制的改革開放，沿海省份由點到線開始全面發(fā)展經(jīng)濟，地 方和中央采用包稅制。包稅制的實質(zhì)是“包盈不包虧”，地方財政每年僅向中央交納定額的 財政稅收，部分地方采用減免企業(yè)稅收的方式，截留經(jīng)濟發(fā)展成果，藏富于企，加上市場經(jīng) 濟發(fā)展過程中必然產(chǎn)生的通貨膨脹，造成了 80年代末至90年代初期，中央財政陷入嚴重危 機的現(xiàn)象。期間共發(fā)生過兩次中央財政向地方財政“借錢”的事，每次都大約是二三十億元

2、 人民幣。財政收入占國民生產(chǎn)總值的比重，和中央財政占整體財政收入的比重，雙雙迅速下 降，形成建國以來未曾出現(xiàn)過的“弱中央”狀態(tài)。中央財力不夠，國防建設、國家的基礎性 投入均面臨嚴重的經(jīng)費匱乏狀態(tài)。分稅制改革自然而然地被提上議事日程。中國1994年稅制改革，又稱為“分稅制”改革。以朱镕基副總理為主導，劉仲藜以財 政部部長、黨組書記、國家稅務總局局長、財稅改革領導小組組長身份，正式開始了分稅制 改革。這是中華人民共和國政府對中央和各省、自治區(qū)、直轄市之間的稅收分配制度及稅收 結(jié)構(gòu)進行的一次較大規(guī)模的改革，這是新中國成立以來涉及范圍最大、調(diào)整力度最強、影響 最為深遠的一次財稅改革。二、主要內(nèi)容概括來

3、說，其主要內(nèi)容為：1、重整稅收結(jié)構(gòu)，取消一些不合理的稅種（如產(chǎn)品稅），代之以較符合市場化改革的稅種， 例如征收增值稅和規(guī)范消費稅。2、重新劃分中央稅，地方稅，中央地方共享稅。使中央取得更大的財源。3、為了保護個省市（特別是富有的省市）的既得利益，中央設計了一套稅收返還制度。分稅制是市場經(jīng)濟國家普遍實行的財稅制度。是處理中央政府與地方政府間分配關系的 規(guī)范方法。大致作法是：按稅種劃分收入；中央集中必要的財力實施宏觀調(diào)控；中央和地方 分設稅務機構(gòu)，分別征稅；有一套科學、完整的中央對地方收入轉(zhuǎn)移支付制度。從我國目 前的國情來看，在短期內(nèi)建立分稅制財政體制的理想模式還缺乏必要條件。只能循序漸近， 逐步

4、到位。分稅制改革的基本原則是，在劃分事權(quán)的基礎上，按稅種劃分中央和地方財政 收入；在中央適當集中財力的基礎上，實行轉(zhuǎn)移支付制度；中央和地方分設稅務機構(gòu)，預 算分級管理。分稅制改革的基本思路是：以19 93年為財政體制改革測算的基期年，保證各 地方1993年既得財力。凡實行分稅制后從地方凈上劃到中央的收入一律按凈上劃中央收入 的基數(shù)返還地方，稱之為中央稅收返還?？紤]到地方支出正常增長的需要，中央稅收返還 按一定比例逐步遞增，上劃中央收入增量的北返還地方，另外70%的增量留歸中央。分 稅制財政體制改革的具體內(nèi)容主要包括以下四方面：中央與地方事權(quán)和支出的劃分。中央和地方之間財力分配，要以財權(quán)與事權(quán)相

5、統(tǒng)一為原 則。中央財政支出包括：國防、外交、武警.重點建設（包括中央直屬企業(yè)技術(shù)改造和新 產(chǎn)品試制費、地質(zhì)勘探費）、中央財 政負擔的支農(nóng)支出和內(nèi)外債還本付總，以及中央直屬行 政事業(yè)單位的各項事業(yè)費支出。地方財政主要承擔本地區(qū)政權(quán)機關運轉(zhuǎn)所需支出以及本地 區(qū)經(jīng)濟、事業(yè)發(fā)展所需支出。具體包括、地方統(tǒng)籌的基本建設投資、地方企業(yè)的技術(shù)改造 和新產(chǎn)品試制費、支農(nóng)支出、城市維護和建設費，以及地方各項事業(yè)費支出。2、2.中央與地方財政收入的劃分。根據(jù)中央和地方的事權(quán)，按照稅種劃分中央與地方的 收入。將維護國家權(quán)益、實施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃為中央稅；將同經(jīng)濟發(fā)展直接相關的 主 要稅種劃為中央與地方共享稅;將

6、適合地方征管的稅種劃為地方稅，并充實地方稅稅種， 增加地方稅收入，具體劃分如下：中央固定收入包括：關稅、海關代征消費稅和增值稅， 中央企業(yè)所得稅，非銀行金融企業(yè)所得稅，鐵道、銀行總行、保險總公司等部門集中交納 的收，人（包括營業(yè)稅、所得稅、利潤和城市維護建設稅），中央企業(yè)上交利潤等。外貿(mào)企 業(yè)出口退稅，除現(xiàn)在地方已經(jīng)負擔的20%部分外，以后發(fā)生的出口退稅全部由中央財政負 擔。地方固定收入包括：營業(yè)稅（不含銀行總行、鐵道、保險總公司的營業(yè)稅）地方企業(yè) 所得稅，地方企業(yè)上交利潤，個人所得稅，城鎮(zhèn)土地使用稅，固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅， 城市維護建設稅（不含銀行總行、鐵道、保險總公司集中交納的部分）.房

7、產(chǎn)稅，車船使用 稅，印花稅，屠宰稅，農(nóng)牧業(yè)稅、耕地占用稅，契稅，遺產(chǎn)稅和贈予稅，房地產(chǎn)增值稅， 國有土地有償使用收入等。中央財政與地方財政共享收入包括：增值稅、資源稅、證券交 易稅。增值稅中央分享75%，地方分享25%。資源稅按不同的資源品種劃分陸地資源稅作 為地方收入，海洋石油資源稅作為中央收入。證券交易稅，中央和地方各分享50%。通過 以上改革，中央與地方直接組織財政收入的格局將發(fā)生較大變化。按體制測算，中央財政直 接組織的收入將占到全國財政收入的60%左右，中央財政支出約占40%左右，還有20% 的收入通過建立規(guī)范化、科學化的轉(zhuǎn)移支付制度向地方轉(zhuǎn)移。3、3.中央對地方稅收返還的確定。中央

8、財政 對地方稅收返還數(shù)額以1993年為基期年核定。按照1993年地方實際收入以及稅制改革和中央地方收入劃分情況，核定1993年中央從地 方凈上劃的收入數(shù)額，即消費稅+75%的增值稅一中央下劃收入（指原體制中歸中央、實 行新體制后劃給地方的收入），并以此作為中央對地方稅收返還基數(shù)。從1994年開始，稅 收返還數(shù)額在1993年基數(shù)上逐年遞增，遞增率按全國增值 稅和消費稅增長率的1： 0。3 系數(shù)確定，即全國增值稅和消費稅每增長1 %，中央財政對地方的稅收返還增長0. 3%。4、4、原包干體制有關事項的處理。實行分稅制以后，原體制分配格局暫時不變，過渡一 段時間后，再逐步規(guī)范化。原體制中央對地方的補

9、助繼續(xù)按規(guī)定補助。原體制地方上解仍 按不同體制類型執(zhí)行。實行遞增上解的地區(qū)，按原規(guī)定繼續(xù)遞增上解;實行定額上解的地區(qū)， 按原確定的上解額，繼續(xù)定額上解；實行總額分成地區(qū)和原分稅制試點地區(qū)，暫按遞增上解 辦法，即：按1993年實際上解數(shù)和核定遞增率，每年遞增上解。三、遺留問題及挑戰(zhàn)遺留問題：稅收體系存在多種不公平。城鄉(xiāng)稅負水平的不公平，個人所得稅起征點太低，內(nèi)外資稅負水平的不公平。再分配功能較弱。區(qū)域間的再分配不公平，社會保障功能弱化。部分財政支出責任不清。促進經(jīng)濟成長的稅收機制問題。1）出口退稅中存在騙稅，欠稅的問題；2）生產(chǎn)型增值稅造成國內(nèi)一些企業(yè)負稅太重。反周期財政政策的長期化。面臨的挑戰(zhàn)

10、：四、分稅制改革的不足之處首先是事權(quán)、財權(quán)劃分不清。事權(quán)與財權(quán)不清是我國財政體制多年來一直存在的主要缺 陷，也是分稅制改革所要解決的首要問題。但在1994年的分稅制改革中，由于種種因素的 制約，并沒有解決這個一直困擾我國財政體制改革的主要問題，而把改革的重點放在了劃分 收入上。由于中央與地方之間的事權(quán)劃分與舊體制基本相同，各級政府的職能范圍邊界不明， 使得劃分各級政府的財權(quán)、財責、財力缺乏科學的依據(jù)，這樣更加大了中央與地方財力不清、 事權(quán)與財權(quán)不相適應的程度，從根本上說，也就不可能較為徹底地理順中央與地方之間的財 政分配關系。其次，采用基數(shù)法確定地方財政收支基數(shù)。采用基數(shù)法確定地方財政收支基數(shù)

11、，實際上 意味著將實行財政包干體制以來形成的各地區(qū)財政負擔不合理和財力分配不公平的狀況固 定化，既不利于調(diào)動各方面的積極性，又有礙中央財政收入比重的提高。在實際操作中，受 擴大地方既得財力的驅(qū)動，一些地方常常采取“稅收進、財政出”等做法，有的甚至弄虛作 假，虛增收入，人為擴大地方既得財力基數(shù)。另一方面，以1993年為基數(shù)的稅收返還方式， 由于“保存量，調(diào)增量”加之省以下財政體制不規(guī)范，使得橫向調(diào)節(jié)力度不夠，不利于縮小 業(yè)已存在的地區(qū)差距。第三，轉(zhuǎn)移支付制度安排不當。我國現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付形式有稅收返還、體制補助、結(jié) 算補助和專項補助等。其中，前三種形式屬于無條件財政轉(zhuǎn)移支付，專項補助屬于有條件財

12、 政轉(zhuǎn)移支付。我國目前采取的主要形式為稅收返還，即無條件財政轉(zhuǎn)移支付形式，占轉(zhuǎn)移支 付總額的比重超過1/3。從實際運行情況來看，這種形式對彌補地方一般性財力不足、實現(xiàn) 縱向財政平衡發(fā)揮了重要作用，但其自身存在的局限性主要帶來了兩方面問題。首先，政策 引導能力不強，不利于國家實施宏觀調(diào)控。由于無條件財政轉(zhuǎn)移支付對資金的使用中央政府 沒有明確規(guī)定，其使用權(quán)掌握在地方政府手中，中央政府無法利用它來實施國家產(chǎn)業(yè)政策和 調(diào)節(jié)地方政府支出行為。其次，不利于發(fā)揮地方政府的積極性。在這種形式下，地方政府基 本上處于簡單的收入接受者地位，對地方政府提供公共物品和服務缺乏激勵機制。第四，加大縣鄉(xiāng)財政困難。縣鄉(xiāng)財政

13、作為五級財政最基層的兩級，在各級財政都十分困 難并且各級事權(quán)、財權(quán)沒有明確劃分的情況下，往往成為最后的“負擔者”，其財政資源長 期不足、效率低下。分稅制改革最終成為縣鄉(xiāng)財政困難、尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的體制性原因。 五、政策方向的調(diào)整和改革1.建立適應多級分稅制需要的稅制體系符合市場經(jīng)濟要求的健全穩(wěn)定的稅制體系是分稅制改革的前提，從實行分稅制的西方國 家特點來看，一是稅種數(shù)量多，大都在50個稅種以上，如美國大小稅種有80多個，日本 46個，德國50多個。二是稅種結(jié)構(gòu)以所得稅特別是個人所得稅為主體。我國1994年稅制 改革建立了以增值稅為主體稅種的流轉(zhuǎn)稅系和以企業(yè)所得稅為主體稅種的所得稅系，為我國

14、分稅制的初步實施奠定了基礎。但從稅種數(shù)量看（我國目前有24個）與徹底的分稅制還有 差距，這關鍵在于地方稅收體系的建設問題。我國與西方國家稅種數(shù)量的差異也正在于此。 我國目前的地方稅體系很不健全，缺乏主體稅種，收入規(guī)模過小，稅源缺乏增長機制，有的 還日益萎縮，不能隨經(jīng)濟發(fā)展而增加。為了能夠真正發(fā)揮分稅制的作用，必須使地方稅稅源 成為一個能夠增長的變量，形成內(nèi)在的增長機制。對于具體稅種的歸屬問題，總的劃分依據(jù)是根據(jù)不同稅種的特征、稅源大小以及對經(jīng)濟 的調(diào)節(jié)作用等因素，確定不同稅種分別作為中央收入和地方收入。凡是關系到國民經(jīng)濟全局、 有利于發(fā)揮中央政府職能和便于加強中央對宏觀經(jīng)濟調(diào)控作用的稅種劃歸中

15、央，作為中央財 政收入；與地方關系密切、稅源分散、需要發(fā)揮地方積極性組織征收的稅種劃歸地方，作為 地方政府收入；與整個經(jīng)濟發(fā)展直接相關的稅種劃為中央和地方共享收入，使中央和地方在 財政利益上有一個“聯(lián)結(jié)點”，這對經(jīng)濟的發(fā)展是有利的。2 .規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度國際轉(zhuǎn)移支付的模式有兩種，一種是單一縱向轉(zhuǎn)移支付制度，即單一的自上而下垂直的 轉(zhuǎn)移支付，也就是由上級政府通過特定的體制把各地區(qū)的財力數(shù)量不等地集中起來，再根據(jù) 各地的不同情況和宏觀調(diào)控目標，把集中起來的財政收入數(shù)量不等地分配到各地區(qū)。另一種 是以縱向為主、縱橫交錯的轉(zhuǎn)移支付制度。其中縱向轉(zhuǎn)移支付側(cè)重于解決縱向非均衡問題， 而橫向轉(zhuǎn)移支付則側(cè)重解

16、決橫向非均衡問題。這兩種模式各有利弊，從今后發(fā)展的角度看， 我國應采取縱向為主、縱橫交錯的轉(zhuǎn)移支付制度。但現(xiàn)階段，鑒于我國一直采用單一縱向轉(zhuǎn) 移支付形式，且目前轉(zhuǎn)移支付應著重解決縱向非均衡問題，因此可以在此基礎上使之法律化、彈性化，增加透明度，減少隨意性，逐步健全單一縱向轉(zhuǎn)移支付制度。從有利于中央政府宏觀調(diào)控，有利于發(fā)揮地方政府積極性和有利于提高財政資金使用效 率的目的出發(fā)，筆者認為，我國財政轉(zhuǎn)移支付形式應該從目前的收入分配型向宏觀調(diào)控型轉(zhuǎn) 變。宏觀調(diào)控型財政轉(zhuǎn)移支付與收入分配型的主要區(qū)別在于，前者不再把收入分配作為財政 轉(zhuǎn)移支付的主要目標，而更多地考慮對地方政府行為的引導和促進經(jīng)濟發(fā)展的作用

17、；在注重 公平目標的同時，更加注重經(jīng)濟效率目標的實現(xiàn)。具體做法應該是構(gòu)建以有條件形式為主的 財政轉(zhuǎn)移支付形式。首先，縮小目前無條件財政轉(zhuǎn)移支付的范圍，主要用它來平衡地方預算， 滿足地方履行政府職能的基本開支需要。其次，擴大有條件財政轉(zhuǎn)移支付的范圍，特別是配 合型財政轉(zhuǎn)移支付的建立。一是明確專項撥款補助的重點和專門用途，體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策要求。 二是地方政府必須按照中央專項撥款補助的具體作用匹配資金，發(fā)揮中央政府資金導向功能， 促進地方政府擴大對上述資金的投入量，提高財政資金的使用效率。與此同時，要健全科學規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度。首先，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模要適度，并保持一定 的彈性。轉(zhuǎn)移支付規(guī)模一要考慮中央財政的

18、承受能力，二要考慮地方行政事業(yè)的需求，三要 考慮轉(zhuǎn)移支付在額度、形式、結(jié)構(gòu)方面保持彈性，隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和市場體系 的健全，逐漸提高中央政府的調(diào)控能力。其次，轉(zhuǎn)移支付要規(guī)范。逐步變現(xiàn)行的基數(shù)法為因 素法，設計出一套科學的計算公式，作為轉(zhuǎn)移支付制度的撥付依據(jù)，以提高透明度，防止主 觀性和隨意性。所謂因素法，就是找出影響地方財政收支的各種因素，確定地方“標準支出” 與“理論收入”作為體制基數(shù)。它包括兩方面內(nèi)容：一是支出基數(shù)因素法，即找出對地方財 政支出影響的各種主要因素，如人口數(shù)量、土地面積、人均耕地、人均國民收入、民族成分、 自然資源和社會發(fā)展情況，按其影響程度的大小確定計分標準，各個

19、地方都按這一標準計算 其分數(shù)，并據(jù)此確定財政支出基數(shù)。二是收入基數(shù)因素法，即根據(jù)稅基、法定稅率等項因素， 計算各地方的“理論收入”。這種確定地方財政收支基數(shù)的因素法，具有基本統(tǒng)一的客觀標 準，比較合理、規(guī)范，但實行起來技術(shù)要求高，操作難度大，因而必須總體設計，分步實施， 逐步推進。3.合理劃分事權(quán)、財權(quán)，合理分配財力筆者認為，解決這一問題的思路應該是，按照漸進式改革的方式，本著事權(quán)劃分與政府 職能轉(zhuǎn)變、市場機制建立以及政治體制改革相一致的原則，先易后難，逐步劃清。這里主要 應劃分3個層次：一是“劃分內(nèi)外”。即劃分政府與企業(yè)和私人間的事權(quán)，明確哪些事權(quán)歸 政府，哪些事權(quán)歸企業(yè)和私人。界定的標準是

20、社會共同事務，即凡是市場能夠有效提供的事 務，事權(quán)歸企業(yè)和私人;市場不能或不完全提供或協(xié)調(diào)、只有政府出面組織才能實施的事務， 事權(quán)歸政府。二是“明確上下”。即明確中央政府與地方政府之間的事權(quán)，確定哪些事權(quán)歸 中央政府，哪些事權(quán)歸地方政府。界定的標準是，屬于全國性共同事務的事權(quán)，應由中央政 府決策、承擔和管理；屬于地方性共同事務的事權(quán)，應由地方政府在中央統(tǒng)一政策許可范圍 內(nèi)自行決策和承擔，劃歸地方政府管理。三是“理順地方各級”。即理順地方各級政府間的 關系，明確事權(quán)在省、市（地X縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府間的劃分。界定的標準是受益和規(guī) 模，即政府活動或公共工程的規(guī)模龐大、難度大、技術(shù)要求高、受益對象

21、是市、縣、鄉(xiāng)范圍 居民的，則事權(quán)歸市（地）、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），由市、縣、鄉(xiāng)政府負責支出。在層次分明 的基礎上，需要進一步明確界定和劃分政府的事權(quán)和財權(quán)，先劃清各級政府所擔負的政治、 社會以及公共事務的事權(quán)邊界，然后再逐步劃清各級政府所負責的經(jīng)濟事務邊界，最后過渡 到完善、規(guī)范的事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合的分稅制。此外，完善事權(quán)和財權(quán)的劃分還應考慮市場化進程，即根據(jù)市場化的進程，確認哪些事 情市場已經(jīng)做了，政府在哪些事情上要多管一些。例如，文化教育、體育、衛(wèi)生、科學技術(shù) 研究等活動具備了部分市場化條件，財政就可對這些部門實行差額預算管理，或采取企業(yè)化 管理，提高經(jīng)營效益，減輕國家財政負擔。只有這樣，財政才有可能真正增收節(jié)支，把資金 投向政府應該涉足的領域，提高財政資金的使用效益?？h鄉(xiāng)財政體制的重新構(gòu)建首先要實化中央、省、縣三級財政，虛化市與鄉(xiāng)二級財政，按照因地制宜的原則，通過推動“省直管縣”和“鄉(xiāng)財縣管”等項改革推進省以下分稅制改革，實現(xiàn)縣鄉(xiāng)財政體制的重 新構(gòu)建。其次，重新界定縣鄉(xiāng)政府職能。根據(jù)公共財政和地方分權(quán)理論，我們認為縣鄉(xiāng)之間 財政職能必須重新調(diào)整和劃分。具體包括：從維護基