地方政府學第9章

1、9.1.1 地方政府行政文化的內(nèi)涵學界早期對行政文化的關(guān)注：弗雷德里格斯在行政生態(tài)學（1961）一書中通過對不同國家的行政環(huán)境的研究過程中指出，各國特有的社會文化以及歷史等諸因素影響并塑造了該國的公共行政。納格魯在現(xiàn)代行政學（1973）中把行政文化的功能擺在了突出的位置，他認為：文化的特質(zhì)與差別，對行政關(guān)系及工作與活動，有決定性的影響。9.1.1 地方政府行政文化的內(nèi)涵行政文化的定義：（1）從文化與行政的關(guān)系角度：行政文化是由國家行政組織及人員共同具有的思想、價值觀念，共同遵守的行為準則、生活方式等所整合的文化模式，它是文化在國家行政管理活動中表現(xiàn)出來的一種特殊模式，是行政物質(zhì)文化、行政規(guī)范文

2、化和行政意識文化有機結(jié)合的整體。（2）從行政主體的角度：從行政主體的角度看，行政文化是政府官吏和公務人員所應共同信守的行為模式、生活方式、人群關(guān)系及價值觀念。9.1.1 地方政府行政文化的內(nèi)涵（3）從廣義和狹義的不同角度：就廣義而言，行政文化是指行政意識形態(tài)以及與之相適應的行政制度和組織機構(gòu)；行政文化即在行政實踐活動基礎(chǔ)上所形成的，直接反映行政活動與行政關(guān)系的各種心理現(xiàn)象、道德現(xiàn)象和精神活動狀態(tài)。（4）從公共行政的角度：行政文化就是在特定歷史階段，社會民眾在社會化過程中所形成的關(guān)于公共行政系統(tǒng)的普遍性認知、情感態(tài)度和價值取向等心理活動的總和，是公共行政系統(tǒng)及其運行過程在社會成員心理上的穩(wěn)定反映

3、與沉淀。9.1.1 地方政府行政文化的內(nèi)涵地方政府行政文化，是地方行政組織和人員在當?shù)毓补芾砘顒又兄饾u形成的具有地方特色的行政理念、行政心理和行政規(guī)范的總和，它源于地方公共行政的實踐，受到特定地域社會文化和政治文化的制約，反映了地方政府行政系統(tǒng)深層的本質(zhì)屬性。9.1.2.地方政府行政文化的構(gòu)成地方政府行政文化屬于上層建筑領(lǐng)域的范疇，主要包括觀念形態(tài)的行政文化和制度形態(tài)的行政文化。1.觀念形態(tài)的行政文化：行政思想與行政心理（1）行政思想有時也被稱為行政哲學，主要是指有關(guān)行政體系和行政活動的思想和理論體系。具體來說，行政思想主要包括行政信念、行政價值觀和行政道德等要素。（2）行政心理主要包括行政

4、動機、行政態(tài)度、行政感情、行政習慣和行政思維等要素。行政心理可以分為兩個層次：行政個體心理和行政群體心理。9.1.2.地方政府行政文化的構(gòu)成2.制度形態(tài)的行政文化：行政制度不單是物質(zhì)性的東西，行政制度可以分為精神形態(tài)的行政制度和物質(zhì)形態(tài)的行政制度，精神形態(tài)的行政制度，包括基礎(chǔ)理論和規(guī)則系統(tǒng)，精神形態(tài)的行政制度屬于行政管理的主觀領(lǐng)域。9.2.1 地方政府行政文化的特性地方政府行政文化是當?shù)卣挝幕慕M成部分，具備行政文化的抽象性、穩(wěn)定性、社會性等一般性質(zhì)。行政文化的自身特點：特定性，繼承性，時代性，兼容性。特定性：任何一種行政文化都存在于一定歷史階段特定國家、民族、制度、區(qū)域甚至部門等范圍之內(nèi)，

5、不同地域、不同層級、不同職能的行政之間必然存在文化上的差異，尤其是地域文化的影響最為明顯。繼承性：一個地方行政文化的形成總是在批判與繼承傳統(tǒng)行政文化的基礎(chǔ)上進行的，傳統(tǒng)行政文化中的某些積極與消極成分都會在當前行政文化中得到繼承或體現(xiàn)。時代性：它受到其所處的社會環(huán)境中各種因素的影響，從而表現(xiàn)出不同的階段性特點。兼容性：文化發(fā)展的歷史表明，一國的文化要獲得發(fā)展并保持活力，必須與其他國家、地區(qū)的文化進行交流，在碰撞中共同進步。尤其當前隨著全球化、信息化的深入發(fā)展，一國文化甚至一個地域的文化必須吸收不同區(qū)域、不同民族的優(yōu)秀文化成果，才能在競爭中獲得發(fā)展空間9.2.1 地方政府行政文化的特性9.2.2地

6、方政府行政文化的作用地方政府行政文化作為規(guī)范體系和價值體系，是地方行政體系的軟性資源，對于地方行政體系的結(jié)構(gòu)正常運行、以及規(guī)范行政組織及其成員的行為方式、維持當?shù)厣鐣暮诵膬r值標準系統(tǒng)具有重大意義。當然，有時候行政文化也帶有一定的消極影響。因此，地方行政文化的作用可以表現(xiàn)為其正向的功能和負向的功能，其中正向功能是主要的。 1.正向功能（1）導向功能。指行政文化對于地方政府行政組織及其行政人員的價值取向和行為取向所起的指引功能。行政文化的導向功能的實現(xiàn)與傳統(tǒng)的管理活動強調(diào)制度規(guī)范有所不同，它是一些無形的準則，側(cè)重于通過文化的塑造來指導行政人員的行為，使其在文化的潛移默化過程中接受共同的價值觀念，

7、自覺將個人目標融入整體目標。（2）規(guī)范功能。行政文化作為一種潛在的行為規(guī)范和秩序，是一種隱性的但又是實實在在起作用的力量，其一旦形成就會通過共同的價值準則對行政行為起著規(guī)范和約束的作用。9.2.2地方政府行政文化的作用9.2.2地方政府行政文化的作用（3）凝聚功能。行政文化可以強化其公共精神，將其統(tǒng)一到共同的價值準則下來，促使其做出符合公共利益的行為選擇，彰顯行政管理的公共性質(zhì)，并且在一定程度上可以把當?shù)鼐用衲蹫橐惑w，為實現(xiàn)共同目標共同努力。（4）調(diào)適功能。地方公務人員在行政過程中難免會出現(xiàn)各種問題，從而產(chǎn)生挫折感，而行政文化將有效地幫助人們克服在行政過程中所遇到的挫折，這就是行政文化的“反

8、挫折功能”。（5）輻射功能。行政文化不僅可以增強社會對地方政府的認同感，增強地方政府的合法性，而且因其高于一般社會文化的特點起著示范作用，將先進的行政文化向社會其他領(lǐng)域輻射，推動當?shù)厣鐣幕奶岣吆桶l(fā)展。2.負向功能威廉奧格本提出的“文化遲滯”問題如果相互依賴的各部分所組成的文化在發(fā)生變遷時，各部分變遷的進度不一致，就會造成各部分之間的不平衡、差異和錯位，如果把文化分為物質(zhì)和精神兩個層面，則精神層面的發(fā)展往往會滯后于物質(zhì)層面的發(fā)展。（1）地方行政文化的負向功能一方面集中體現(xiàn)在它對行政改革與發(fā)展的阻滯作用上。當行政文化與行政實踐發(fā)展要求不一致時，它就成了行政變革與發(fā)展的障礙，這種阻滯作用在變革初

9、期尤為明顯。（2）地方政府行政文化的一致性還會導致阻礙行政文化多樣化的發(fā)展。一個組織總是希望的它的成員能接受并服從其核心價值觀，因此它限定了組織可以接受的價值觀和行為模式，從而對行政人員施加了較大的壓力，以保持組織內(nèi)部的一致性。但是行政人員之間的個體差異是客觀存在的，如果強大的組織文化大大削減了不同背景的人帶到組織中的獨特優(yōu)勢，它就成了組織的一個束縛。9.2.2地方政府行政文化的作用9.2.3 中國地方政府行政文化的現(xiàn)狀這些復雜的矛盾同樣體現(xiàn)在我國地方政府行政文化上，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：（1）法治型行政文化與人治型行政文化并存。（2）參與型行政文化與集權(quán)型行政文化并存。（3）自主型行政文化

10、與依附型行政文化并存。（4）公民本位意識與地方政府本位意識并存。9.3.1 地方行政文化社會化概述學界對行政文化社會化的認識處于起步階段，論述不多，一般只是作為行政文化研究的一部分附帶提及。有人認為，行政文化社會化實際就是政治社會化概念的引申，是主要針對行政體系主體所進行的政治社會化，它與政治社會化沒有實質(zhì)性區(qū)別，但更具有針對性，目標指向即在于行政主體的現(xiàn)代行政理念的樹立。 還有人認為，行政文化的社會化就是將行政管理中的價值、信仰、思想、感情、生活方式及行為規(guī)范教授或灌輸給政治體系的組成人員或普通人員，使之成為其共同的行政風范和行為模式，以維持行政的團結(jié)、協(xié)調(diào)、穩(wěn)定，并促進效率，最終實現(xiàn)政府的

11、職能和目標。 9.3.1 地方行政文化社會化概述地方政府行政文化社會化是指以地方行政組織為主體，通過多方配合，將行政管理過程中的價值觀念、信仰、態(tài)度感情以及行為方式等傳遞灌輸給地方政府行政人員和社會成員，以形成共同的地方行政文化觀念的過程，同時也是地方行政人員和社會成員根據(jù)其自身的理解和認知來影響行政文化的過程。地方行政文化的社會化是一個主體與客體互動的過程，一個持續(xù)反復的過程，只有在互動的過程中，當?shù)氐男姓幕拍懿粩嗤晟坪桶l(fā)展，只有持續(xù)反復的進行，才能深化對行政文化的認識和理解，鞏固社會化的成果。9.3.1 地方行政文化社會化概述1.主體與客體地方行政文化是地方行政組織與行政個體的雙向互動

12、過程：一方面為行政組織對行政個體的灌輸和教育。另一方面行政個體并未完全的接受者，而是以自己的文化觀念充實乃至改造當?shù)氐男姓幕?.3.1 地方行政文化社會化概述2.基本特點（1）主動性與制約性的統(tǒng)一。個體的主動性構(gòu)成促動行政發(fā)展的動力和源泉；社會的制約性可以促使行政人格的完善，保證良好的行政秩序。（2）普遍性與個體性的統(tǒng)一。普遍性與個體性是地方行政文化社會化同一過程的兩個方面，二者是一個有機整體。（3）持續(xù)性與反復性的統(tǒng)一。地方行政文化的社會化過程是行政個體所處的行政環(huán)境與個體的主觀能動性不斷相互影響的過程，是一個長期和反復進行的過程。9.3.1 地方行政文化社會化概述地方行政文化社會化的主

13、要類型 分類標準 主要類型 內(nèi)容地方行政文化社會化的手段直接社會化規(guī)范的、有組織的、目的明確的方式，可分為強制性社會化和明示誘導性社會化。間接社會化暗示誘導性社會化，是通過非組織化的途徑獲得的，通過文化娛樂、復蘇習慣等潛移默化的方式進行的社會化過程。社會化的作用方向和結(jié)果正向社會化由地方行政組織推動的，像行政人員灌輸整體文化觀念的過程。負向社會化由于現(xiàn)實行政環(huán)境的復雜多樣，行政人員可能接觸到不同的信息，導致其未必一定沿著組織要求的方向發(fā)展。9.3.1 地方行政文化社會化概述分類標準 主要類型 內(nèi)容社會化的程度適度社會化行政人員通過學習接受組織文化觀念而成為合格的組織成員的過程。社會化不足社會化

14、程度比較低，行政人員沒有樹立與組織整體一致的價值觀，未能達到組織的要求。過渡社會化行政人員對行政組織的價值觀和行為方式的認同超過了一定的限度，導致行政文化的泛化，并出現(xiàn)偏離社會化目標的現(xiàn)象。地方行政文化社會化的發(fā)展階段反向社會化 通過社會化中的受眾-行政個體對整體行政文化進行影響而使行政文化得以不斷更新 再社會化地方行政文化的社會化是一個長期和反復的過程，再社會化是社會化過程的繼續(xù)和延伸。9.3.2 地方行政文化社會化的過程1. 社會化的功能地方行政文化的社會化通過對當?shù)匦姓幕膫鞑ヅc灌輸，一方面使地方行政組織對行政個體的文化觀念進行整合，維持主流行政文化價值觀念，另一方面通過社會化主客體之

15、間的互動，實現(xiàn)雙方信息的溝通和觀點的交流，使地方行政文化更加豐富和完善。其社會化功能主要體現(xiàn)為：維持功能，變革功能，創(chuàng)新功能。（1）維持功能：是指維持地方行政文化存在，并進而實現(xiàn)地方行政系統(tǒng)穩(wěn)定的功能。這主要體現(xiàn)為：促進行政文化的維持和延續(xù)；規(guī)范引導行政亞文化；培養(yǎng)行政角色，引導引導公民參與，維持地方政府的合法性。9.3.2 地方行政文化社會化的過程（2）變革功能：指通過改變行政文化，進而改造地方行政系統(tǒng)本身的功能。這種變革的功能主要是在對行政文化的傳遞中實現(xiàn)的，一方面，它把外部行政環(huán)境發(fā)生的新變化反映到已有的行政文化系統(tǒng)中，是一種行政文化和社會文化相互吸收、相互融合的過程，所以有利于保持政治

16、秩序的穩(wěn)定。另一方面，當前行政環(huán)境比以往任何時期都復雜和多變，這就需要在必要時迅速轉(zhuǎn)變行政觀念，以新的價值標準來評判行政工作。（3）創(chuàng)新功能：指地方行政文化社會化具有創(chuàng)造新行政文化、保持行政系統(tǒng)穩(wěn)定的功能。地方上創(chuàng)造新的行政文化可以通過兩種社會化途徑進行：一是在現(xiàn)存的行政文化基礎(chǔ)上，通過規(guī)范化的渠道如培訓等方式將這些新內(nèi)容持續(xù)地傳播、灌輸給行政人員以及社會成員以獲得對行政改革的認同和支持。另一方面，在行政文化的傳遞過程中，行政人員部分或全部地更新行政文化或者直接吸收和引進先進的行政文化。9.3.2 地方行政文化社會化的過程2.社會化的基本要求（1）內(nèi)容的系統(tǒng)化。各地行政文化是多元的，但這并不代

17、表行政文化是支離破碎的，而是應該有一種核心行政文化觀念貫穿于行政活動中。（2）主體的多元化。行政社會化作為行政文化的傳播過程必然發(fā)端于行政領(lǐng)域，地方政府是行政社會化的起點和主要推動力量。但是在當前信息量激增、社會流動性大大增加的情況下，應該在繼續(xù)發(fā)揮地方政府社會化功能的同時，也要注意利用其他社會化主體，如政治團體、媒體、培訓機構(gòu)等，使地方行政文化的社會化成為多種力量共同推動的過程。另一方面，大量的社會化工作是在人際之間進行的，尤其是行政領(lǐng)導者對下屬影響更具有直接性、經(jīng)常性和示范性，其作用不可忽視。9.3.2 地方行政文化社會化的過程（3）機構(gòu)的合理化。合理設(shè)置機構(gòu)總體來說應把握以下兩個原則：一

18、是協(xié)調(diào)性原則；二是精簡原則。（4）目標的層次化。從內(nèi)容來說：要涵蓋從行政信息溝通到核心價值觀念的認同等各個層次；從效果來說：要從實現(xiàn)基本的服從上升到積極實現(xiàn)行政目標。（5）方式的多樣化。長期以來，地方政府始終處于政治社會化的主導地位，并由此形成了自上而下的以灌輸為主的社會化方式，但這種了解僅僅是社會化的初級目標，若要實現(xiàn)客體內(nèi)心的真正認同，單純的灌輸方式就力不從心了，因此，我們需要開發(fā)多樣化的社會化方式，以實現(xiàn)不同方式之間的優(yōu)勢互補。（6）行為的制度化。地方行政文化社會化的制度化有利于整個社會化過程的規(guī)范進行，通過明確社會化的目標、內(nèi)容、機構(gòu)、職責、程序等，一方面可以使社會化工作有據(jù)可依，保證

19、社會化在預期的框架內(nèi)進行；另一方面可以使我們對社會化工作作出較為合理的評價，進而為下一步改進該項工作提供參考。9.3.2 地方行政文化社會化的過程3. 社會化的過程地方行政文化的社會化過程是一個從信息的傳遞到文化觀念的認知、內(nèi)化不斷深入的過程，并且即使是使社會化客體認同了一定的行政文化價值觀念，也不代表社會化過程的終結(jié)，還要有一個通過行政實踐不斷深化認識的過程。（1）行政文化的傳播灌輸過程。行政文化的傳播是行政文化得以社會化的前提。地方行政組織在行政文化的傳播過程中處于主導地位，支配著信息流通的全過程，而行政個體則處于傳播客體的地位。在本階段社會化中，行政個體所實現(xiàn)的社會化只是淺層的、表面的社

20、會化，至多只是實現(xiàn)了行為方式方面的轉(zhuǎn)變與服從而難以實現(xiàn)心理方面等深層次的認同與轉(zhuǎn)變，并且如無后續(xù)的社會化工作，即便是本階段已取得的社會化成果也難以鞏固甚至反復。9.3.2 地方行政文化社會化的過程（2）行政個體的認同內(nèi)化過程。在本階段，行政個體的態(tài)度和行為就不再是被迫順從的了，而是主動自愿接受組織的主流行政文化觀點，使自己的行政態(tài)度和行為方式與組織的要求相適應，并且徹底地把當?shù)刂髁餍姓幕{入自己的價值體系之內(nèi)，成為自己原有的態(tài)度體系和行為方式的有機組成部分，這是形成穩(wěn)定的態(tài)度和行為模式的階段。 （3）行政實踐的繼續(xù)深化過程。行政實踐是地方行政文化社會化的根本途徑。一方面，行政個體在行政實踐中

21、完成社會化，行政實踐是個體行政行為的外化過程，行政理想、行政信念決定了人們的行政目標，因而也決定了人們的行政行為。另一方面，行政實踐是檢驗行政文化社會化成效的根本標準，根據(jù)行政實踐的結(jié)果來判斷社會化的效果。9.3.3 地方行政文化社會化的途徑1.地方政府自身地方政府就不僅是行政文化的主要源頭，還是本地行政文化社會化的重要推動力量。在實踐中，地方政府除了依靠專門的宣傳手段之外，主要依靠各種公共政策的制定與執(zhí)行來實現(xiàn)對社會的治理，高質(zhì)量的政策及其規(guī)范地執(zhí)行便成為傳遞行政文化、塑造良好政府形象的重要途徑。 （1）通過公共政策的制定與執(zhí)行實現(xiàn)社會化。首先，要在民主參與的基礎(chǔ)上制定政策。其次，通過改善政策執(zhí)行方式進行社會化。9.3.3 地方行政文化社會化的途徑（2）通過塑造良好的地方政府形象實現(xiàn)社會化。好的政府形象可以贏得人們對當?shù)卣恼J同和信任，對公眾具有示范效應。另一方面，政府形象對政府自身也具有重要影響作用，對政府成員來說，良好的政府形象可以使其產(chǎn)生歸屬感和責任感。（3）通過當?shù)匦姓I(lǐng)導者的行為實現(xiàn)社會化。行政領(lǐng)導者的影響更具有權(quán)威性