新階段中國(guó)壟斷性行業(yè)改革的三線推進(jìn)戰(zhàn)略

1、新階段中國(guó)壟斷性行業(yè)改革的三線推進(jìn)戰(zhàn)略一、 HYPERLINK /class_free/79_1.shtml 市場(chǎng)結(jié)構(gòu)改革：引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，構(gòu)筑規(guī)模型競(jìng)爭(zhēng)格局 1.引入競(jìng)爭(zhēng)的可行性：自然壟斷性變異與 HYPERLINK /class_free/10_1.shtml 公共性變異 當(dāng)代 HYPERLINK /class_free/3_1.shtml 經(jīng)濟(jì)理論和實(shí)踐都已證明：競(jìng)爭(zhēng)是提高產(chǎn)業(yè)整體效率、改善 HYPERLINK /class_free/15_1.shtml 社會(huì)整體福利的不可缺少的重要因素。但傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，由于建設(shè)網(wǎng)絡(luò)供應(yīng)系統(tǒng)的巨額固定 HYPERLINK /class_free/77_1

2、.shtml 成本及其沉淀性，以及基于網(wǎng)絡(luò)供應(yīng)系統(tǒng)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)等技術(shù)經(jīng)濟(jì)方面的原因，現(xiàn)存的壟斷性行業(yè)具有完全的、不可動(dòng)搖的自然壟斷性，不可能也不應(yīng)該引入競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，傳統(tǒng)觀點(diǎn)還認(rèn)為，作為一種公共產(chǎn)品，由于存在消費(fèi)效用的不可分性、消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性及受益的非排他性，壟斷性行業(yè)無(wú)法采用市場(chǎng)化收費(fèi)的提供方式，使得非公有資本參與 HYPERLINK /class_free/68_1.shtml 投資的收益得不到有效實(shí)現(xiàn)，也會(huì)形成進(jìn)入壁壘。 實(shí)踐向上述傳統(tǒng)觀點(diǎn)提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。隨著技術(shù)條件的變化、市場(chǎng)容量的擴(kuò)大及其競(jìng)爭(zhēng)形式的多樣化，以及各種 HYPERLINK /class_free/69_1.

3、shtml HYPERLINK /class_free/5_1.shtml 金融創(chuàng)新手段出現(xiàn)后對(duì)資本進(jìn)入壁壘和退出壁壘的克服，壟斷性行業(yè)某些環(huán)節(jié)的自然壟斷特性開(kāi)始趨于弱化（筆者將其稱為“自然壟斷性變異”）；與此同時(shí)，收入和需求水平的提升及需求彈性的增大、技術(shù)和制度的創(chuàng)新（特別是排除性量化技術(shù)的發(fā)展）使得壟斷性行業(yè)具有了消費(fèi)上的擁擠性（競(jìng)爭(zhēng)性）和可排他性，導(dǎo)致其公共產(chǎn)品屬性也在日益弱化，出現(xiàn)了由純粹公共產(chǎn)品向準(zhǔn)公共產(chǎn)品，甚至向私人產(chǎn)品轉(zhuǎn)化的趨勢(shì)（筆者將其稱為“公共性變異”），這使得原來(lái)無(wú)法實(shí)現(xiàn)的收費(fèi)和收益補(bǔ)償成為必要和可能，從而在某種程度上部分或全部消除了進(jìn)入壁壘。這就為壟斷性行業(yè)引入競(jìng)爭(zhēng)掃清了

4、理論上和實(shí)踐上的障礙。 2.競(jìng)爭(zhēng)模式的選擇：構(gòu)筑規(guī)模型競(jìng)爭(zhēng)格局 （1）確立規(guī)模型競(jìng)爭(zhēng)模式的理論依據(jù)。筆者不贊同高度壟斷條件下的“縫隙”競(jìng)爭(zhēng)模式（主要包括兩種類型：一是完全壟斷；二是占優(yōu)廠商，或稱有競(jìng)爭(zhēng)性從屬部分的主導(dǎo)廠商），因?yàn)樵诟?jìng)爭(zhēng)活力和壓力不足的情況下，它只會(huì)帶來(lái)效率的低下和社會(huì)福利的損失。這里要特別對(duì)學(xué)術(shù)界流行的一種觀點(diǎn)進(jìn)行一下審視。按照某些學(xué)者對(duì)壟斷的重新認(rèn)識(shí)，由于存在著眾多的潛在競(jìng)爭(zhēng)形式（如“波特的多元競(jìng)爭(zhēng)力”、“熊彼特式的建立在創(chuàng)新基礎(chǔ)上的動(dòng)態(tài)競(jìng)爭(zhēng)”以及“市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)”等），壟斷結(jié)構(gòu)并不必然帶來(lái)壟斷行為，因此，完全可以維持獨(dú)家壟斷的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，在充分利用規(guī)模經(jīng)濟(jì)的同時(shí)不必?fù)?dān)心競(jìng)爭(zhēng)活力的

5、問(wèn)題。該種觀點(diǎn)認(rèn)為，面對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化和新經(jīng)濟(jì)的挑戰(zhàn)以及企業(yè)并購(gòu)風(fēng)潮這些強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)集中的因素，中國(guó)的壟斷性行業(yè)完全沒(méi)有必要通過(guò)分割、分拆或分立等手段來(lái)打破目前這種獨(dú)家壟斷的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，這樣只會(huì)弱化這些產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。筆者認(rèn)為這種觀點(diǎn)值得商榷。一方面，筆者對(duì)潛在競(jìng)爭(zhēng)的有效性提出質(zhì)疑。誠(chéng)然，潛在競(jìng)爭(zhēng)在保持競(jìng)爭(zhēng)活力和抑制壟斷行為方面會(huì)起到某種作用，但潛在競(jìng)爭(zhēng)相對(duì)于實(shí)際競(jìng)爭(zhēng)而言確實(shí)存在著局限性，導(dǎo)致其競(jìng)爭(zhēng)力量微弱，在壟斷結(jié)構(gòu)特別是在獨(dú)家壟斷結(jié)構(gòu)下，并不能有效抑制旨在限制競(jìng)爭(zhēng)的各種壟斷行為。另一方面，筆者對(duì)潛在競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)競(jìng)爭(zhēng)后企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，特別是國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力問(wèn)題表示擔(dān)憂。要看到，中國(guó)壟斷性行業(yè)的初始狀態(tài)雖然也

6、是一種集中，但這并不是市場(chǎng)作用的結(jié)果，而是在政府“庇護(hù)”下形成的。由于缺乏實(shí)際競(jìng)爭(zhēng)的洗禮，競(jìng)爭(zhēng)力很弱。一旦若干年之后打破這種“庇護(hù)”，潛在的（有限制的）國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的（真正和直接的）國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，這些看似龐大的產(chǎn)業(yè)巨人就有可能迅速被強(qiáng)大的國(guó)際“巨鱷”擊垮，到那時(shí)還侈談什么“競(jìng)爭(zhēng)力”。由于是獨(dú)此一家，屆時(shí)被徹底摧毀的不只是某個(gè)局部的企業(yè)，而是整個(gè)部門(mén)或者說(shuō)整個(gè) HYPERLINK /class_free/129_1.shtml 民族的這一產(chǎn)業(yè)。這樣一種（國(guó)際）競(jìng)爭(zhēng)代價(jià)無(wú)疑是慘重的。這就意味著，“為保有規(guī)模而不打破現(xiàn)有獨(dú)家壟斷結(jié)構(gòu)，只通過(guò)潛在競(jìng)爭(zhēng)的方式來(lái)維持競(jìng)爭(zhēng)活力”的思路是行不通的，把世界范圍

7、內(nèi)壟斷性行業(yè)的改革歷程歸結(jié)為“壟斷解體再整合”并由此試圖在中國(guó)繞過(guò)直接競(jìng)爭(zhēng)的洗禮而走“捷徑”也是不行的，必須開(kāi)展廠商間的實(shí)際競(jìng)爭(zhēng)。 筆者也反對(duì)易形成過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)的“原子式”競(jìng)爭(zhēng)模式，這不僅因?yàn)榛诖四Ｊ降耐耆?jìng)爭(zhēng)狀態(tài)在理論上過(guò)于理想化而缺乏現(xiàn)實(shí)可能性，而且從中國(guó)實(shí)現(xiàn)“趕超戰(zhàn)略”等實(shí)際需要出發(fā)，也沒(méi)有必要依據(jù)西方發(fā)達(dá)國(guó)家（特別是美國(guó)）的發(fā)展路徑亦步亦趨地走原始自由競(jìng)爭(zhēng)之路，而是可以利用競(jìng)爭(zhēng)道路上的“后發(fā)效應(yīng)”，實(shí)現(xiàn)階段式跳躍，一舉形成市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的適度集中。應(yīng)該看到，市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的適度集中，是具有正面效應(yīng)的：有利于通過(guò)規(guī)模經(jīng)濟(jì)機(jī)制（包括工廠規(guī)模經(jīng)濟(jì)和企業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)）提高生產(chǎn)效率；能夠通過(guò)范圍經(jīng)濟(jì)和多角化經(jīng)營(yíng)節(jié)

8、約市場(chǎng)交易費(fèi)用；為技術(shù)的持續(xù)發(fā)展提供動(dòng)力和物質(zhì)基礎(chǔ)。事實(shí)上，在新經(jīng)濟(jì)逐漸興起和經(jīng)濟(jì)全球化不斷推進(jìn)的新形勢(shì)下，由特殊的成本結(jié)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)（指技術(shù)或產(chǎn)品之間的系統(tǒng)性和相互依賴性以及消費(fèi)者之間的相互影響即網(wǎng)絡(luò)外部性）及正反饋機(jī)制、轉(zhuǎn)移成本及鎖定所形成的信息產(chǎn)品生產(chǎn)與使用中（指需求方，與生產(chǎn)方相對(duì)）的規(guī)模報(bào)酬遞增及由此帶來(lái)的強(qiáng)者恒強(qiáng)和“贏家通吃”的格局，以及新一輪大規(guī)模并購(gòu)浪潮的洶涌而至和逐漸激化的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)都在一定程度上使適度集中型市場(chǎng)結(jié)構(gòu)得到強(qiáng)化。 基于此，筆者提出構(gòu)筑介于“縫隙”競(jìng)爭(zhēng)模式和“原子式”競(jìng)爭(zhēng)模式之間的“規(guī)模型競(jìng)爭(zhēng)模式”。規(guī)模型競(jìng)爭(zhēng)模式，有利于實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益與競(jìng)爭(zhēng)活力的最佳組合；有利于在技

9、術(shù)創(chuàng)新中將競(jìng)爭(zhēng)壓力與企業(yè)規(guī)模有機(jī)結(jié)合起來(lái)；有利于處理好實(shí)際競(jìng)爭(zhēng)與潛在競(jìng)爭(zhēng)這兩種不同競(jìng)爭(zhēng)形式之間的關(guān)系。 （2）創(chuàng)建規(guī)模型競(jìng)爭(zhēng)模式的具體構(gòu)想。規(guī)模型競(jìng)爭(zhēng)模式的創(chuàng)建包括兩個(gè)層面：一是產(chǎn)業(yè)層面；二是“亞產(chǎn)業(yè)”層面。就產(chǎn)業(yè)層面而言，應(yīng)以規(guī)模經(jīng)濟(jì)與競(jìng)爭(zhēng)活力相兼容的有效競(jìng)爭(zhēng)作為基本原則，對(duì)壟斷性行業(yè)中殘存的自然壟斷性業(yè)務(wù)領(lǐng)域（主要是指某些固定網(wǎng)絡(luò)性操作業(yè)務(wù)，如 HYPERLINK /class_free/154_1.shtml 電力產(chǎn)業(yè)中的線路等輸（配）送網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)，電信產(chǎn)業(yè)中的有線 HYPERLINK /class_free/147_1.shtml 通信網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)特別是本地環(huán)路服務(wù)，鐵路產(chǎn)業(yè)中的鐵軌網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)

10、等，以及某些“瓶頸”環(huán)節(jié)，如車站、機(jī)場(chǎng)等）和已經(jīng)變異成為非自然壟斷性的業(yè)務(wù)領(lǐng)域（如電信業(yè)的長(zhǎng)話、移動(dòng)和增值業(yè)務(wù)，電力行業(yè)的電力生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)務(wù)，鐵路和民航部門(mén)的客貨 HYPERLINK /class_free/151_1.shtml 運(yùn)輸服務(wù)等），區(qū)分實(shí)行不同的產(chǎn)業(yè)組織模式。對(duì)于自然壟斷性業(yè)務(wù)領(lǐng)域，一般只能仍維持獨(dú)家壟斷的格局，但應(yīng)作為政府規(guī)制的重點(diǎn)，設(shè)計(jì)模擬競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制或含有利潤(rùn)刺激的激勵(lì)性規(guī)制機(jī)制，以刺激企業(yè)提高效率；而在大量非自然壟斷性業(yè)務(wù)領(lǐng)域，則完全可以打破獨(dú)家壟斷格局，通過(guò)適度的分拆和放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，形成競(jìng)爭(zhēng)性寡占的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)或者競(jìng)爭(zhēng)主體再多一些的壟斷競(jìng)爭(zhēng)型市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，然后通過(guò)充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和企

11、業(yè)間的市場(chǎng)化合并推動(dòng)產(chǎn)業(yè)的集中，走向更大規(guī)模和更高水平的競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)壟斷分拆競(jìng)爭(zhēng)再整合的過(guò)程，以此增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力 就“亞產(chǎn)業(yè)”層面而言，主要是要突破傳統(tǒng)單一大規(guī)模組織模式的弊端，同時(shí)提高市場(chǎng)的組織化程度，盡力克服純粹企業(yè)科層形式較高的內(nèi)部組織成本和純粹市場(chǎng)形式較高的外部交易成本，在努力保持和發(fā)揮大企業(yè)固有規(guī)模優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，又注意引入具有靈活性和競(jìng)爭(zhēng)性優(yōu)勢(shì)的中小企業(yè)。通過(guò)企業(yè)集團(tuán)、企業(yè)系列以及虛擬化網(wǎng)絡(luò)等組織形式，將眾多中小企業(yè)有效地組織起來(lái)，按照專業(yè)化分工和資源共享的原則納入大企業(yè)的協(xié)作范圍之內(nèi)，在價(jià)值鏈的關(guān)鍵環(huán)節(jié)上層開(kāi)合作，由此形成以大企業(yè)為軸心的大中小企業(yè)之間分層競(jìng)爭(zhēng)、跨層協(xié)作的規(guī)模型競(jìng)

12、爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。 3.產(chǎn)業(yè)重組：實(shí)現(xiàn)規(guī)模型競(jìng)爭(zhēng)的一個(gè)重要步驟 為了實(shí)現(xiàn)規(guī)模型競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)壟斷性行業(yè)原有的“大一統(tǒng)”的組織架構(gòu)進(jìn)行重組是非常必要的。概括起來(lái)，目前階段可供選擇的重組模式主要有四個(gè)，即橫向分割模式（也稱按地區(qū)分割模式）、縱向分割模式（也稱按業(yè)務(wù)分割模式）、網(wǎng)運(yùn)分離模式（注：網(wǎng)運(yùn)分離模式可以看做是縱向分割模式的一種特殊形式。）（這其實(shí)是鐵路部門(mén)對(duì)這一產(chǎn)業(yè)重組模式的稱謂，有時(shí)也被稱作“上下分離”模式；而在 HYPERLINK /class_free/154_1.shtml 電力部門(mén)和電信部門(mén)，又分別被稱作“廠網(wǎng)分開(kāi)”模式和“基礎(chǔ)網(wǎng)與服務(wù)分離”模式）和數(shù)網(wǎng)競(jìng)爭(zhēng)模式（或稱網(wǎng)絡(luò)競(jìng)爭(zhēng)模式）。每一種模式都有

13、其顯而易見(jiàn)的好處，但也都面臨著各自的問(wèn)題和挑戰(zhàn)。筆者只想強(qiáng)調(diào)，在選擇具體的重組模式時(shí)，應(yīng)遵循三個(gè)基本原則，即利弊共存的 HYPERLINK /class_free/77_1.shtml 成本收益比較原則（或稱為次優(yōu)原則）、福利效率最大化原則和靈活動(dòng)態(tài)原則。也就是說(shuō)，在現(xiàn)有的可供選擇的重組方案中，應(yīng)盡可能選擇利大于弊的方案，或者說(shuō)能夠帶來(lái)福利效率最大化的那種方案。同時(shí)，要注重福利效率準(zhǔn)則的動(dòng)態(tài)特征和相對(duì)意義，根據(jù)各個(gè)具體部門(mén)的實(shí)際情況并隨著時(shí)間、地點(diǎn)、條件的變化而隨時(shí)進(jìn)行靈活動(dòng)態(tài)調(diào)整。 二、產(chǎn)權(quán)制度改革：引入非公有資本，實(shí)現(xiàn)公私資本的相機(jī)參與 1.非公有資本參與：一種有效的制度安排 長(zhǎng)期以來(lái)，中

14、國(guó)的壟斷性行業(yè)在組織形態(tài)上是以公企業(yè)（Public Enterprise）的形式存在的。它的特點(diǎn)有三：一是在產(chǎn)權(quán)安排上，為政府所有；二是擁有強(qiáng)有力的供給壟斷權(quán)，具有政府壟斷與廠商壟斷合二為一的特征；三是處于公方規(guī)制之下。在這樣一種制度安排下，由于企業(yè)屬性的內(nèi)在對(duì)立性，企業(yè)目標(biāo)的多重性，以及企業(yè)約束和激勵(lì)機(jī)制的不足，導(dǎo)致企業(yè)效率低下，績(jī)效較差。這就要求對(duì)傳統(tǒng)公企業(yè)進(jìn)行改革，使其盡可能變革為效率化的組織形態(tài)。目前來(lái)看，改革的主要內(nèi)容就是大力引入非公有資本，以提高運(yùn)營(yíng)效率；減輕 HYPERLINK /class_free/4_1.shtml 財(cái)政 HYPERLINK /class_free/68_1

15、.shtml 投資的壓力；通過(guò)投資潛力很高的基礎(chǔ)設(shè)施類 HYPERLINK /class_free/5_1.shtml 證券的發(fā)行，豐富資本 HYPERLINK /class_free/79_1.shtml 市場(chǎng)的投資品種，增加市場(chǎng)供給，從而促進(jìn)資本市場(chǎng)的發(fā)展。 事實(shí)上，允許非公有資本參與提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的意義還不止于此。要看到，壟斷性行業(yè)以引入競(jìng)爭(zhēng)為核心的市場(chǎng)化改革，其題中應(yīng)有之義只能是不同資本所屬?gòu)S商之間的較量。如果引入競(jìng)爭(zhēng)的方式基本上是對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行拆分重組，新的市場(chǎng)進(jìn)入者也基本上是國(guó)有企業(yè)，那么，引入競(jìng)爭(zhēng)就只是為了拆分而拆分，就只是國(guó)有企業(yè)之間的利益調(diào)整或者作為所有者的國(guó)家 HYPER

16、LINK /class_free/6_1.shtml 管理企業(yè)的數(shù)量發(fā)生了變化，而并不能產(chǎn)生以明晰產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的真正意義上的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，最終只能是預(yù)算軟約束下國(guó)有企業(yè)之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)。其結(jié)果，很可能是既有效率低下之弊，又無(wú)規(guī)模效益之利。從另一個(gè)角度看，如果只是在單一國(guó)有或國(guó)有投資占主體的所有制結(jié)構(gòu)中引入競(jìng)爭(zhēng)，那么所有競(jìng)爭(zhēng)者的利益主體只是一個(gè)，即國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)所有者，這樣，任何一個(gè)企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)中被淘汰都將是國(guó)有資產(chǎn)的巨大損失。因此，對(duì)于政府主管部門(mén)來(lái)說(shuō)，它表面上可能希望引入一些競(jìng)爭(zhēng)做點(diǎn)綴，但實(shí)際上并不愿在各個(gè)經(jīng)營(yíng)者之間鼓勵(lì)真正的競(jìng)爭(zhēng)，最終形成的只能是既非壟斷也非真正競(jìng)爭(zhēng)的局面。因此，對(duì)于中國(guó)的壟斷性行

17、業(yè)而言，在開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)之后（或者說(shuō)是同時(shí)）還必須進(jìn)行所有制結(jié)構(gòu)的改革，只有通過(guò)建立明晰、規(guī)范的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和完善的企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，才能培育出真正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，進(jìn)而形成有效的競(jìng)爭(zhēng)，并最終達(dá)到提高效率和改善福利的目的。 2.“公私資本相機(jī)參與”模式的構(gòu)造 決定壟斷性行業(yè)非公有資本參與程度的因素很復(fù)雜，但概括起來(lái)，主要有二：一是自然壟斷性的程度；二是 HYPERLINK /class_free/10_1.shtml 公共性或外部性的大小。自然壟斷性的大小基本上決定的是非公有資本能否進(jìn)入的問(wèn)題，而公共性或外部性的大小基本上決定的是非公有資本愿否進(jìn)入的問(wèn)題。當(dāng)然，還有一類原因，決定著非公有資本應(yīng)否進(jìn)入的問(wèn)題

18、，如有些項(xiàng)目出于安全、保護(hù)消費(fèi)者利益等方面的考慮可能不適合非公有資本的進(jìn)入。 從自然壟斷性的角度看，非公有資本參與可以在兩個(gè)層面實(shí)現(xiàn)。一是非公有資本可采取資本形式進(jìn)入。雖然自然壟斷性項(xiàng)目的性質(zhì)是非競(jìng)爭(zhēng)性的或競(jìng)爭(zhēng)性不強(qiáng)的，但這與項(xiàng)目本身是否盈利并沒(méi)有必然聯(lián)系，就是說(shuō)，自然壟斷性項(xiàng)目也可能是盈利性項(xiàng)目。這樣，即使是具有整合效應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施，也可以將投資環(huán)節(jié)與運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)分開(kāi)，在投資主體上不一定非要求國(guó)有獨(dú)資公司不可，也應(yīng)該考慮對(duì)非公有資本開(kāi)放，通過(guò)股份制形式實(shí)現(xiàn)多元化投資。二是非公有資本采取經(jīng)營(yíng)權(quán)形式進(jìn)入。在某些具有網(wǎng)絡(luò)特征和自然壟斷特性的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，盡管結(jié)構(gòu)性和策略性進(jìn)入壁壘的存在使得非公有資本通

19、過(guò)“市場(chǎng)內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)”方式實(shí)現(xiàn)進(jìn)入難度較大，但通過(guò)政府特許經(jīng)營(yíng)、委托經(jīng)營(yíng)或承包經(jīng)營(yíng)等制度安排仍可確保非公有資本通過(guò)“市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)”方式實(shí)現(xiàn)有效進(jìn)入。此外，隨著技術(shù)創(chuàng)新（特別是互聯(lián)互通技術(shù)和業(yè)務(wù)分割技術(shù)的發(fā)展）、市場(chǎng)容量擴(kuò)大和 HYPERLINK /class_free/69_1.shtml HYPERLINK /class_free/5_1.shtml 金融創(chuàng)新的出現(xiàn)，壟斷性行業(yè)中某些原來(lái)被認(rèn)為具有自然壟斷性的業(yè)務(wù)或環(huán)節(jié)，其進(jìn)入壁壘和退出壁壘被逐漸克服，成為能夠引入非公有資本的非自然壟斷性業(yè)務(wù)或環(huán)節(jié)。比如，基礎(chǔ)設(shè)施具體的服務(wù)運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)，線路等網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的養(yǎng)護(hù)維修以及工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工等，都是可以按

20、市場(chǎng)化、商業(yè)化原則運(yùn)作的。 從公共性或外部性的角度看，決定非公有資本參與程度的關(guān)鍵因素是盈利前景。根據(jù)外部性的程度進(jìn)而盈利性前景的大小，一般把基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資分為ABCD四類（注：參見(jiàn)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心 HYPERLINK /class_free/183_1.shtml 調(diào)查研究報(bào)告，2000年第157號(hào)。）：A類是純公益性項(xiàng)目：產(chǎn)出服務(wù)無(wú)償提供，不僅談不上投資盈利，就連日常經(jīng)營(yíng)費(fèi)用和維修費(fèi)用也要從外部補(bǔ)充；B類是低收費(fèi)項(xiàng)：產(chǎn)出服務(wù)雖有收益，但未必能夠補(bǔ)償日常經(jīng)營(yíng)費(fèi)用和維修費(fèi)用，投資基本無(wú)法回收，更無(wú)法盈利；C類是一般收費(fèi)項(xiàng)目：營(yíng)業(yè)收入補(bǔ)償經(jīng)營(yíng)費(fèi)用有余，但只能部分地實(shí)現(xiàn)投資回收，因此難以靠自

21、身積累來(lái)完成更新性質(zhì)的投資；D類是能夠全部回收投資，而且能夠產(chǎn)生資本積累的項(xiàng)目。在這四類項(xiàng)目中，前兩類由于從根本上缺乏盈利性，因此是公益性的；第四類由于具有盈利前景，因而是商業(yè)性的；而第三類則需視情況而定。根據(jù)上述分類，對(duì)于能夠盈利且非公有資本有能力投資的商業(yè)性項(xiàng)目，應(yīng)明確劃定為非公有資本投資領(lǐng)域，這類項(xiàng)目通常都能通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)達(dá)到良好的均衡狀態(tài)，因此無(wú)需政府介入；而對(duì)于非公有資本不愿進(jìn)入的無(wú) HYPERLINK /class_free/3_1.shtml 經(jīng)濟(jì)效益或經(jīng)濟(jì)效益不高的非盈利性和公益性項(xiàng)目，一般只能由政府承擔(dān)投資責(zé)任。 當(dāng)然，在上述公私參與原則的總體框架內(nèi)，為盡可能地吸引非公有資本參

22、與基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，也可采取一些靈活機(jī)動(dòng)的非公有資本參與模式。比如，經(jīng)濟(jì)效益好的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目固然可以吸引非公有資本參與，經(jīng)濟(jì)效益在短期內(nèi)不大明顯的項(xiàng)目也可以通過(guò)良好的制度設(shè)計(jì)，提高投資預(yù)期收益，從而吸引非公有資本。再如，即便是確實(shí)無(wú)利可圖的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，也不是非由政府直接投資不可，可更多地進(jìn)行順應(yīng)市場(chǎng)規(guī)律和借助市場(chǎng)力量，以政策作支撐吸引非公有資本的投入。此外，為最大限度地引入非公有資本，對(duì)于那些難以形成價(jià)格的純粹公共產(chǎn)品以及外部性相當(dāng)顯著易形成虧損、必須由財(cái)政出資的公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，也可以通過(guò)仿商業(yè)化運(yùn)作的制度設(shè)計(jì)吸引非公有資本參與。 3.產(chǎn)權(quán)制度改革中的三個(gè)重點(diǎn)問(wèn)題 （1）有

23、關(guān)投 HYPERLINK /class_free/99_1.shtml 融資體制改革問(wèn)題。從投融資的角度看，推動(dòng)非公有資本進(jìn)入壟斷性行業(yè)的方式有兩種：一種是企業(yè)形式的進(jìn)入，即通過(guò)消除非公有資本進(jìn)入產(chǎn)業(yè)部門(mén)的體制障礙和人為限制，實(shí)現(xiàn)非公有資本在經(jīng)營(yíng)形式上的進(jìn)入或資本形式和經(jīng)營(yíng)形式上的同時(shí)進(jìn)入；另一種是資本形式的進(jìn)入，即在企業(yè)形式進(jìn)入不可能或不適宜的情況下，通過(guò)多種方式吸引非公有部門(mén)將儲(chǔ)蓄轉(zhuǎn)化為基礎(chǔ)領(lǐng)域的投資，從而僅形成資本形式的進(jìn)入。為推動(dòng)非公有資本企業(yè)形式的進(jìn)入，首先需要放松對(duì)非公有資本進(jìn)入壟斷性行業(yè)的管制，同時(shí)確立明確的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，改革以審批制為代表的 HYPERLINK /class_f

24、ree/81_1.shtml 行政性進(jìn)入壁壘，有效動(dòng)員、吸引非公有資本公平進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。特別是對(duì)于非自然壟斷性業(yè)務(wù)，應(yīng)逐步降低甚至取消行業(yè)進(jìn)入門(mén)檻，大力引入非公有資本，實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)主體多元化和股權(quán)結(jié)構(gòu)多元化。為推動(dòng)非公有部門(mén)資本形式的進(jìn)入，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大股份制的規(guī)模，在增量資產(chǎn)和存量資產(chǎn)兩個(gè)方面加大產(chǎn)權(quán)制度改革的力度。特別需要強(qiáng)調(diào)指出的是，即便是自然壟斷業(yè)務(wù)，也可實(shí)現(xiàn) HYPERLINK /class_free/68_1.shtml 投資主體多元化和經(jīng)營(yíng)主體一元化并存的格局。在推動(dòng)非公有資本進(jìn)入方面，除發(fā)行股票這種 HYPERLINK /class_free/99_1.shtml 融資方式外，還

25、應(yīng)發(fā)展多元的融資方式，如發(fā)行可轉(zhuǎn)換債券、各類建設(shè)債券以及設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施投資基金等。 （2）關(guān)于提高政府承諾的可信性（Commitments Credibility）以及政策的穩(wěn)定性問(wèn)題。非公有資本參與投資和提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，有很多是建立在一攬子 HYPERLINK /class_free/188_1.shtml 合同、契約之上的。為此，要保證政府和非公有部門(mén)所訂立的合同和契約內(nèi)容明晰且切實(shí)可行，并保持政府相關(guān)政策的穩(wěn)定性和連貫性，使壟斷性行業(yè)的非公有資本參與建立在一個(gè)可預(yù)見(jiàn)的制度框架下；同時(shí)，要用 HYPERLINK /class_free/11_1.shtml 法律的手段保證政府對(duì)非公有部門(mén)的

26、承諾得以兌現(xiàn)，使其得到應(yīng)有的回報(bào)，當(dāng)政府不能履行合同或改變合同而給投資者帶來(lái)不必要的損失時(shí)，也要給予其相應(yīng)的 HYPERLINK /class_free/3_1.shtml 經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?？傊?，政府必須要使?jié)撛谕顿Y者相信：投資者一旦投資，將不會(huì)被事后要挾，政府將不會(huì)因外部 HYPERLINK /class_free/153_1.shtml 環(huán)境的變化或迫于各種壓力而放棄當(dāng)初的承諾；政府也要使?jié)撛谕顿Y者相信：最初制定的政策措施一定會(huì)付諸實(shí)施，且長(zhǎng)期內(nèi)不會(huì)改變（注：當(dāng)然，為保持政府應(yīng)對(duì)未來(lái)意外情況的靈活性，對(duì)政府承諾的法律約束和對(duì)穩(wěn)定政策的強(qiáng)制性規(guī)定應(yīng)具有一定的彈性，但這種彈性要盡可能建立在可預(yù)見(jiàn)的框

27、架內(nèi)。）。只有這樣，才能降低非公有資本參與投資和提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的政策風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定非公有資本的投資預(yù)期，增強(qiáng)非公有資本的投資信心，以利于非公有資本形成良好的投資預(yù)期。 （3）如何客觀地看待地方政府的參與問(wèn)題。隨著中國(guó)放權(quán)讓利改革戰(zhàn)略的實(shí)施和 HYPERLINK /class_free/4_1.shtml 財(cái)政體制改革的不斷深化，地方政府逐步轉(zhuǎn)變成為一個(gè)具有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益、獨(dú)立的行為目標(biāo)和行為模式的經(jīng)濟(jì)組織，成為一個(gè)追求自身（本地）經(jīng)濟(jì)利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”。這就為地方政府更高效率地供給基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)提供了可能。根據(jù) HYPERLINK /class_free/10_1.shtml 公共選擇理論，相

28、對(duì)于中央政府這個(gè)“大集體”而言，由地方政府這個(gè)“小集體”提供具有公共產(chǎn)品性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)應(yīng)具有更高的供給效率。特別地，由于基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)有很多是地方性的，因此，將投資權(quán)力下放到地方政府能更準(zhǔn)確地對(duì)當(dāng)?shù)氐男枰鞒龇磻?yīng)和決策，能更有效地提供符合當(dāng)?shù)仄煤彤?dāng)?shù)鼐唧w條件的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，從而能更好地滿足使用者。目前來(lái)看，在加速推進(jìn) HYPERLINK /class_free/152_1.shtml 工業(yè)化和城市化的過(guò)程中，各地政府具有強(qiáng)烈的投資基礎(chǔ)設(shè)施的愿望，對(duì)其中的積極因素要加以充分調(diào)動(dòng)，有效發(fā)揮地方政府在提供地方性公共物品特別是公益性項(xiàng)目方面的正面作用。但也要看到，地方參與就其實(shí)質(zhì)而言仍然是一種政府

29、參與，因此，也就難以徹底擺脫供給效率低下的羈絆，加之地方政府投資的規(guī)范化問(wèn)題和地方保護(hù)主義問(wèn)題，所以對(duì)地方參與不可過(guò)度依賴，還應(yīng)該更多地挖掘非公有資本（尤其是國(guó)內(nèi)非公有資本）參與的潛力，盡可能地吸引非公有資本進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。 三、政府監(jiān)管改革：放松管制與重建規(guī)制并重 1.基本思路：既要放松管制，又要重建規(guī)制 20世紀(jì)70年代以來(lái)，凱恩斯主義的國(guó)家干預(yù)政策發(fā)生了越來(lái)越多的失靈現(xiàn)象，使得自由主義思想重新占據(jù)了主導(dǎo)地位，他們主張恢復(fù)和重新建立自由競(jìng)爭(zhēng)的 HYPERLINK /class_free/79_1.shtml 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式，反對(duì)政府干預(yù)和計(jì)劃調(diào)節(jié)。芝加哥學(xué)派這個(gè)新自由主義

30、的“大本營(yíng)”更是將這種思想運(yùn)用到規(guī)制領(lǐng)域并且發(fā)揮到極至，他們的基本理念是拒絕市場(chǎng)失效的概念，強(qiáng)調(diào)規(guī)制的負(fù)面影響而不是壟斷的危害（張昕竹，2000）。與上述 HYPERLINK /class_free/15_1.shtml 社會(huì)思潮變遷相聯(lián)系，一些新的理論如“自然壟斷彈性規(guī)制（Elastic Regulation Theory of Natural Monopoly）理論”、“可競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)（Contestable Market Theory，or Perfect Contestability Theory）理論”以及“規(guī)制失效（Regulation Failure Theory）理論”等也開(kāi)始興

31、起，自然壟斷與競(jìng)爭(zhēng)及其與政府規(guī)制的關(guān)系問(wèn)題也得到了重新的認(rèn)識(shí)。隨著理論的發(fā)展，越來(lái)越多的 HYPERLINK /class_free/3_1.shtml 經(jīng)濟(jì)學(xué)家開(kāi)始思考對(duì)規(guī)制的變革問(wèn)題。而從實(shí)踐的角度看，隨著技術(shù)和需求等條件的變化，壟斷性行業(yè)的自然壟斷性和公共性發(fā)生了一定程度的變異，從而使得引入競(jìng)爭(zhēng)成為可能。這樣，通過(guò)管制來(lái)維持壟斷的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)并約束企業(yè)壟斷行為的理由被大大地弱化了。此外，在技術(shù)進(jìn)步所帶來(lái)的異質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)和產(chǎn)業(yè)融合的背景下，管制的難度異常加大，管制存在的必要性也受到質(zhì)疑。在上述背景下，特別是作為引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的一個(gè)結(jié)果，放松管制，即政府對(duì)市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)行為的管制退卻，逐漸成為一種趨勢(shì)。

32、盡管放松管制是一種趨勢(shì)性變化，但筆者認(rèn)為，對(duì)當(dāng)代中國(guó)的壟斷性行業(yè)而言，在放松管制取得進(jìn)展的同時(shí)，為形成公平和有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局，同時(shí)也為盡可能避免規(guī)制失效的出現(xiàn)，政府還需要加強(qiáng)規(guī)制制度的建設(shè)，以規(guī)制的方法來(lái)放松管制。這就是本文所強(qiáng)調(diào)的“規(guī)制重建”的含義。那么，規(guī)制重建包括哪些內(nèi)容呢？筆者認(rèn)為，突出的是兩大系統(tǒng)的重建，即規(guī)制機(jī)構(gòu)系統(tǒng)自身的重建和規(guī)制內(nèi)容系統(tǒng)的重建。 2.關(guān)于規(guī)制機(jī)構(gòu)系統(tǒng)自身的重建 （1）獨(dú)立性原則，使確定規(guī)制者、實(shí)施規(guī)制者和被規(guī)制者成為相互獨(dú)立的三個(gè)不同的主體，形成相互制衡的關(guān)系，尤其要切斷規(guī)制者和被規(guī)制者之間的利益關(guān)系。要做到這一點(diǎn)，規(guī)制機(jī)構(gòu)需要滿足以下幾個(gè)條件：財(cái)政獨(dú)立。要保

33、證在財(cái)政上有較大的靈活性，可以向被規(guī)制企業(yè)收取 HYPERLINK /class_free/6_1.shtml 管理費(fèi)，實(shí)行自負(fù)盈虧；就規(guī)制機(jī)構(gòu)人員的收入而言，不是來(lái)源于 HYPERLINK /class_free/4_1.shtml 稅收，而是來(lái)自本身的運(yùn)營(yíng)，其薪水較一般公務(wù)員要高。完全獨(dú)立于原來(lái)的各行業(yè)主管部門(mén)。為此，可在招聘原有行業(yè)主管部門(mén)部分懂技術(shù)、善管理的人員基礎(chǔ)上，吸納社會(huì)相關(guān)領(lǐng)域的專家重新組建一個(gè)新的規(guī)制機(jī)構(gòu)。但為了真正保證該機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，由原行業(yè)主管部門(mén)轉(zhuǎn)移過(guò)來(lái)的人員比例也應(yīng)適當(dāng)控制。免于政治的壓力。應(yīng)有充分的自主權(quán)，成為行政、立法、司法之外的政府的第四個(gè)分支。需要說(shuō)明的是，在

34、規(guī)制機(jī)構(gòu)與政府的關(guān)系問(wèn)題上，或者說(shuō)在對(duì)“獨(dú)立”二字的理解和實(shí)現(xiàn)問(wèn)題上，目前國(guó)際上主要存在兩種概念和做法。一是規(guī)制機(jī)構(gòu)只獨(dú)立于被規(guī)制企業(yè)，而不獨(dú)立于政府；二是規(guī)制機(jī)構(gòu)既獨(dú)立于被規(guī)制企業(yè)，又獨(dú)立于政府。后一種做法使規(guī)制機(jī)構(gòu)具有準(zhǔn)立法與準(zhǔn)司法職能，不直接對(duì)政府負(fù)責(zé)，這種類型的規(guī)制機(jī)構(gòu)獨(dú)立性更強(qiáng)，可免受政府更迭和政府短期政策的干擾。不過(guò)，就目前而言，在世界范圍內(nèi)，大多數(shù)規(guī)制機(jī)構(gòu)并未獨(dú)立于政府。必須有獨(dú)立的很強(qiáng)的專業(yè)能力。 （2）法制化原則，使規(guī)制機(jī)構(gòu)通過(guò)法律授權(quán)，依法行使規(guī)制職能。在這方面，主要是要做好以下幾項(xiàng)工作：要按照新的規(guī)制模式的要求，修改和完善已經(jīng)頒布的基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)法；要盡快建立與新環(huán)境相適應(yīng)

35、的其他基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)法；要加快反壟斷法的立法進(jìn)程。特別地，在新行業(yè)法的立法程序上要有根本的改革，不能再采取部門(mén)立法的方法，而應(yīng)該成立包括政府部門(mén)、技術(shù)專家、法律專家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、被規(guī)制企業(yè)和消費(fèi)者在內(nèi)的專門(mén)工作委員會(huì)負(fù)責(zé)法律的起草制定工作，以解決政策制定不充分、不公正的問(wèn)題。 （3）集中化原則，使分散的規(guī)制職能盡可能集中于一個(gè)綜合性的規(guī)制機(jī)構(gòu)，避免政出多門(mén)、多頭管理。當(dāng)然，集中化不是絕對(duì)的。在集中化的原則框架下，還應(yīng)當(dāng)考慮行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、中央和地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及直接規(guī)制機(jī)構(gòu)與反壟斷機(jī)構(gòu)之間各自的相互制衡和監(jiān)管權(quán)力的適度分散。 （4）透明性原則，使政府規(guī)制公開(kāi)、透明，鼓勵(lì)公眾通過(guò)公開(kāi)聽(tīng)政會(huì)等渠道積極參與

36、規(guī)則制定和具體的規(guī)制過(guò)程，形成包括司法監(jiān)督、人大監(jiān)督、 HYPERLINK /class_free/81_1.shtml 行政督察和 HYPERLINK /class_free/15_1.shtml 社會(huì)輿論監(jiān)督在內(nèi)的健全的全社會(huì)監(jiān)督體系，以提高規(guī)制的效率和科學(xué)性。 除了對(duì)規(guī)制機(jī)構(gòu)及其成員可能的自利性行為和機(jī)會(huì)主義行為的制約作用，在規(guī)制機(jī)構(gòu)的重建過(guò)程中，還要通過(guò)一定的制度設(shè)計(jì)和制度安排體現(xiàn)對(duì)其的激勵(lì)作用，以滿足規(guī)制機(jī)構(gòu)的激勵(lì)相容約束，從而將激勵(lì)機(jī)制與約束機(jī)制很好地結(jié)合起來(lái)。 3.關(guān)于規(guī)制內(nèi)容系統(tǒng)的重建 （1）對(duì)殘存的自然壟斷領(lǐng)域?qū)嵤┘?lì)性規(guī)制（Incentive Regulation）。在自然

37、壟斷性猶存的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，為了實(shí)現(xiàn)配置效率和生產(chǎn)效率的統(tǒng)一，還需要政府進(jìn)行合理的規(guī)制。要盡可能地放松進(jìn)入規(guī)制，特別是應(yīng)放棄傳統(tǒng)的基于許可證的規(guī)制方式（License-based Regulation），而改行核準(zhǔn)制或登記備案制。即便在需要進(jìn)入規(guī)制的場(chǎng)合，如使用電波、頻譜、碼號(hào)、空中等稀缺資源的情況下，也應(yīng)通過(guò)更好的市場(chǎng)化拍賣(mài)、招投標(biāo)等形式，公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)稀缺資源使用權(quán)，以替代現(xiàn)行管制配置。在仍需實(shí)施的價(jià)格規(guī)制和服務(wù)質(zhì)量規(guī)制方面，為提高規(guī)制的效率，盡可能地避免規(guī)制失效的出現(xiàn)，特別是盡力克服規(guī)制過(guò)程中規(guī)制機(jī)構(gòu)與被規(guī)制企業(yè)之間的信息不對(duì)稱問(wèn)題，應(yīng)改革傳統(tǒng)的服務(wù) HYPERLINK /class_free/7

38、7_1.shtml 成本（Cost of Service）規(guī)制（典型的是美國(guó)式的公正報(bào)酬率規(guī)制），引入價(jià)格上限規(guī)制（Price Cap Regulation）、特許投標(biāo)制（Franchise Bidding）、區(qū)域間標(biāo)桿競(jìng)爭(zhēng)（Yardstick Competition or Benchmark Competition Regulation）等含有利潤(rùn)刺激或競(jìng)爭(zhēng)刺激的激勵(lì)性規(guī)制。盡管各種激勵(lì)性規(guī)制方式都有其局限性和有限的適用范圍，也就是說(shuō)，同引入（直接和 HYPERLINK /class_free/79_1.shtml 市場(chǎng)內(nèi)的）競(jìng)爭(zhēng)的終極目標(biāo)相比，激勵(lì)性規(guī)制只能作為在自然壟斷性尚存情況下的一種

39、次優(yōu)的選擇，但它在規(guī)制重建中的作用是不容忽視的。 （2）對(duì)自然壟斷與競(jìng)爭(zhēng)的界面或在從自然壟斷向充分競(jìng)爭(zhēng)過(guò)渡過(guò)程中實(shí)現(xiàn)以保護(hù)有效競(jìng)爭(zhēng)為目的的規(guī)制，這里提出具有過(guò)渡性質(zhì)的“不對(duì)稱規(guī)制（Asymmetric Regulation）”。在從自然壟斷向充分競(jìng)爭(zhēng)過(guò)渡的過(guò)程中，為確保有效競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)現(xiàn)，政府應(yīng)著力解決三個(gè)問(wèn)題：一是接入政策特別是接入定價(jià)（Access Pricing）的問(wèn)題，二是網(wǎng)絡(luò)租借或網(wǎng)間互聯(lián)互通（Interconnection）的問(wèn)題，三是普遍服務(wù)與交叉補(bǔ)貼（Universal Service & Cross Subsidization）的問(wèn)題。特別地，在從自然壟斷向充分競(jìng)爭(zhēng)過(guò)渡的初期，支

40、配市場(chǎng)的原壟斷廠商在競(jìng)爭(zhēng)方面較之新進(jìn)入企業(yè)具有壓倒性的先動(dòng)優(yōu)勢(shì)（First MoversAdvantage），同時(shí)它還可能憑借自己的優(yōu)勢(shì)（特別是控制著“瓶頸”環(huán)節(jié)和網(wǎng)絡(luò)基本設(shè)施）采取一些阻礙競(jìng)爭(zhēng)的策略性行為（Strategic Behavior），使得有效競(jìng)爭(zhēng)無(wú)法實(shí)現(xiàn)。為了盡快改變不平等競(jìng)爭(zhēng)的局面，需要政府對(duì)原有壟斷企業(yè)和新進(jìn)入企業(yè)實(shí)行待遇有所不同的不對(duì)稱規(guī)制，管住大的，扶持小的。這種偏向新進(jìn)入者的不對(duì)稱規(guī)制政策可能對(duì)原有企業(yè)并不公平，但是，這是為了最終公平而暫時(shí)的不公平，從而體現(xiàn)了不對(duì)稱規(guī)制政策的過(guò)渡性質(zhì)。當(dāng)市場(chǎng)真正形成有效競(jìng)爭(zhēng)的局面后，政府就可以把不對(duì)稱規(guī)制政策改為中性的干預(yù)政策，以充分發(fā)

41、揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)功能。 （3）在充分競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)后健全反壟斷規(guī)制（Anti-monopoly Regulation）。在充分競(jìng)爭(zhēng)的條件下， HYPERLINK /class_free/3_1.shtml 經(jīng)濟(jì)性壟斷將成為阻礙自由競(jìng)爭(zhēng)的主要因素，此時(shí)以制裁廠商限制競(jìng)爭(zhēng)為目的的反壟斷間接規(guī)制的作用會(huì)越來(lái)越重要。這里要指出的是，作為產(chǎn)業(yè)組織理論發(fā)展（從結(jié)構(gòu)學(xué)派到行為學(xué)派或稱效率學(xué)派）的一個(gè)結(jié)果，西方的反托拉斯實(shí)踐也經(jīng)歷了一個(gè)演變過(guò)程，特別是在反壟斷的指向和實(shí)施的嚴(yán)厲程度上發(fā)生了不小的改變。作為效率準(zhǔn)則的體現(xiàn)，新的反托拉斯實(shí)踐認(rèn)為，壟斷結(jié)構(gòu)本身并不說(shuō)明問(wèn)題，只有出現(xiàn)濫用集中優(yōu)勢(shì)的壟斷行為時(shí)，才應(yīng)動(dòng)用反壟斷法；

42、同時(shí)，在西方反托拉斯的實(shí)踐中，運(yùn)用推理原則（A Rule of Reasoning，要求對(duì)被質(zhì)詢的行為造成的影響進(jìn)行 HYPERLINK /class_free/183_1.shtml 調(diào)查）而非本身非法原則（Perse Rule，可以在不考慮某些行為造成的影響的情況下禁止這些行為）正在成為一種趨勢(shì)；注重行為的效果而非行為人的意圖，也是一個(gè)重要的政策發(fā)展?？傊?，實(shí)施反壟斷規(guī)制，首先要保證公平競(jìng)爭(zhēng)，但不能因此將其作為對(duì)失敗者的救濟(jì)和對(duì)成功者懲罰的手段。這一效率標(biāo)準(zhǔn)必須成為中國(guó)壟斷性行業(yè)今后充分競(jìng)爭(zhēng)條件下實(shí)施反壟斷規(guī)制的重要 HYPERLINK /class_free/25_1.shtml 指導(dǎo)原則。 （4）在推行上述經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的同時(shí)，完善社會(huì)性規(guī)制（Social Regulation）。在放松經(jīng)濟(jì)性規(guī)制成為一種大趨勢(shì)的