公共危機管理概述

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公共危機管理是公共管理中應對危機狀態(tài)的一種特別形式，是相對于在平穩(wěn)社會運行態(tài)勢下的常規(guī)管理而言的。想要理解公共危機管理的理論內涵，首先我們需要弄清危機、公共危機的內涵，然后在此基礎上探討公共危機管理的理論內涵。

1危機的界定

危機是指個人，群體，組織或者社會因某種突發(fā)事件的出現(xiàn)，而導致其穩(wěn)定的生存秩序受到要挾，甚至可能阻礙和破壞其正常的發(fā)展進程的一種非正常的緊急狀態(tài)。

2公共危機及其特征

所謂公共危機就是指政府在對外交往與對內管理過程中出現(xiàn)的一種危險困難的境地，其外延包括由人為原因，自然原因，人為原因與自然原因相互作用而引發(fā)的國際、國內危機。因此，我們可以將公共危機界定為由于某種突發(fā)事件的出現(xiàn)和爆發(fā)而對一個社會系統(tǒng)的基本價值、行為準則、社會秩序等產(chǎn)生嚴重要挾,對公共安全和公共利益造成嚴重損害，超出了政府和社會常態(tài)的管理范圍,要求以政府為核心的公共管理系統(tǒng)采取特別措施加以應對的緊急狀態(tài)。

在現(xiàn)代社會中，公共危機的發(fā)生已經(jīng)成為社會生活中種常見的現(xiàn)象。通過對各種不同類型公共危機的分析考察，可以發(fā)現(xiàn)其具有如下共同特征：

第一，公共危機具有突發(fā)性和緊急性。公共危機的發(fā)生往往是大風起于青萍之末,爆發(fā)之前毫無征兆可言，跡象可尋，尋常是在政府和民眾思想松懈,毫無防范的狀況下突然從一些細小而不為人所注意的事件蛻變?yōu)橐粓鰹碾y。故在危機發(fā)生初期,包括政府和民眾在內的整個社會必然對危機發(fā)生的真正原因以及危機本身發(fā)展狀態(tài)茫然無知或所知甚少。公共危機管理部門必需利用有限的資源和技術手段，在有限的時間內盡快做出關鍵性決策和進行緊急回應。時間是公共危機管理的生命。

其次，公共危機具有不確定性和易變性。由于環(huán)境的不確定性、人類的有限理性以及信息的不對稱,危機事件的開端尋常無法用常規(guī)性規(guī)矩進行判斷，而且其后的衍生和可能涉及的影響是沒有經(jīng)驗性知識可供指導的，因此公共危機的發(fā)展變化的過程難以操縱，結果難以估量，具有高度的不確定性和易變性。這種不確定性主要表現(xiàn)為狀態(tài)的不確定性、影響的不確定性和危機回應的不確定性。

第三，公共危機具有社會性和擴散性。由于公共危機特指影響群眾生活和社會秩序的危機，因此社會性是公共危機應有之義。擴散性是針對公共危機影響的過程和波及范圍而言的，危機事件一旦發(fā)生,就不一定局限于某一個部分,而是迅速曼延,殃及整個地區(qū)、整個國家甚至傳播到其他國家;不僅影響某一部門、某一行業(yè),而且影響其他部門和其他行業(yè)。一些學者把它稱之為"漣漪反應'或"連鎖反應'。

第四，公共危機具有危害性和破壞性。這是公共危機的本質特征。公共危機的爆發(fā)會導致社會脫離正常軌道而陷入危機的非均衡狀態(tài)，極易要挾社會公共安全，影響社會穩(wěn)定。無論是經(jīng)濟危機、社會危機還是政治危機，都會在一定范圍內，對特定社會群體產(chǎn)生不同程度的有形的或無形的負面影響。

3公共危機管理的內涵

對于公共危機管理的內涵對比具有代表性的是龔維斌教授的定義：公共危機管理就是公共管理機構通過建立必要的危機應對機制，采取一系列必要的措施，防范、化解危機，恢復社會秩序，保障人們正常生產(chǎn)和生活的活動，維護社會穩(wěn)定，促進社會和諧健康發(fā)展。公共危機管理是公共管理的一種特別狀態(tài)和特別形式。

由于公共危機其與生俱來的突發(fā)性、不確定性及其對社會影響的廣泛性而使得其不僅對作為治理主體的政府能力提出了挑戰(zhàn)，更是對社會整體能力提出了綜合考驗。這決定了公共危機管理的參與主體必需具有多元性，最大可能地吸納各種社會力量，調動各種社會資源共同應對危機，形成社會整體的危機應對網(wǎng)絡。這與我們當前倡導的政府治理理念是一致的，也是"公共危機管理'與"政府危機管理'的區(qū)別所在。然而在公共危機眾多治理主體當中，政府作為公共危機管理的主要機構和組織者，仍舊占據(jù)主導地位，政府管理職能的發(fā)揮直接決定著公共危機管理的最終成果。因此除了參與常規(guī)管理之外，居安思危，積極應對公共危機也是現(xiàn)代政府的職責所在。以下我們就政府職能和行政效能兩個維度來分析政府進行公共危機管理的理論基礎。

(1)政府職能決定論

政府職能反映了國家行政管理的基本內容和活動方向，表達了行政管理的本質要求，是行政管理活動的前提和依據(jù)，在國家行政管理中占有十分重要的地位，具體來講，政府職能就是指國家行政機關依法對國家政治、經(jīng)濟和社會公共事務進行管理時應承受的職責和所具有的功能。它是一個結構嚴密的體系，由政治職能，經(jīng)濟職能，文化職能，社會職能四部分組成。政治職能，即政府負有維護政治統(tǒng)治和政治秩序，保衛(wèi)國家和全社會安全的職能;經(jīng)濟職能，即政府負有組織和管理社會經(jīng)濟事務，保持國民經(jīng)濟穩(wěn)定和發(fā)展的職能;文化職能，即政府負有指導和管理文化事業(yè)，滿足人民群眾日益增長的文化生活需要的職能。除此之外，在現(xiàn)代社會政府還必需承受起相應的社會職能，即負有為全社會提供各類公共服務，管理社會公共事務的職能。該項職能的目標是維護人民正常的生產(chǎn)生活秩序，增進人民福利，從而維護社會穩(wěn)定，推動社會發(fā)展，滿足社會整體利益的需要。而在當代社會，公共危機的頻繁爆發(fā)，使得社會穩(wěn)定發(fā)展和人民生命財產(chǎn)不斷受到嚴重挑戰(zhàn)和要挾,政府作為社會公共服務的提供者和社會管理職能的承受者，必然要對公共危機進行全面防范和治理，以保護社會成員的人身權，財產(chǎn)權，維護整個社會的公共安全，這既是由當代政府的職能定位決定的，同時也屬于政府社會管理職能的基本范疇。

(2)行政效能決定論

所謂行政效能就是指國家行政機關和行政人員，為執(zhí)行和完成政府任務和行政目標從事公共行政活動發(fā)揮功能的程度，及其產(chǎn)生效率、效果、效益的綜合表達。這個概念具有多層含義，包括經(jīng)濟數(shù)量，行政功能，社會效益等不同方面。行政效能理論要求對政府行政行為所花費的時間，人力，物力，財力與其所產(chǎn)生的社會效益進行對比，并通過這種對比來提高行政效能。公共危機由于其性質和特點決定不同于其他突發(fā)事件，要有效治理公共危機，必需要最大化整合相關資源，調動多方面力量來進行及時高效的防范，應對和處理，將危機的破壞力和影響范圍降到最低點。政府作為國家行政機關，其具有權威的合法性，嚴密的組織體系，高度的動員能力和集中的公共力量，特別是在應對危機政策導向,在法律法規(guī)的制定與修改,在制度機制的建立及十分時期的十分權力運用方面,具有其他社會主體不具備的特別地位,因而能夠依靠其凌駕于社會之上的權威(而這種權威是以國家強制力為后盾的并受其保護的),可以在全社會范圍內調動各方力量，協(xié)調各種利益沖突