公共危機(jī)管理概述

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公共危機(jī)管理是公共管理中應(yīng)對(duì)危機(jī)狀態(tài)的一種特別形式，是相對(duì)于在平穩(wěn)社會(huì)運(yùn)行態(tài)勢(shì)下的常規(guī)管理而言的。想要理解公共危機(jī)管理的理論內(nèi)涵，首先我們需要弄清危機(jī)、公共危機(jī)的內(nèi)涵，然后在此基礎(chǔ)上探討公共危機(jī)管理的理論內(nèi)涵。

1危機(jī)的界定

危機(jī)是指?jìng)€(gè)人，群體，組織或者社會(huì)因某種突發(fā)事件的出現(xiàn)，而導(dǎo)致其穩(wěn)定的生存秩序受到要挾，甚至可能阻礙和破壞其正常的發(fā)展進(jìn)程的一種非正常的緊急狀態(tài)。

2公共危機(jī)及其特征

所謂公共危機(jī)就是指政府在對(duì)外交往與對(duì)內(nèi)管理過程中出現(xiàn)的一種危險(xiǎn)困難的境地，其外延包括由人為原因，自然原因，人為原因與自然原因相互作用而引發(fā)的國際、國內(nèi)危機(jī)。因此，我們可以將公共危機(jī)界定為由于某種突發(fā)事件的出現(xiàn)和爆發(fā)而對(duì)一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的基本價(jià)值、行為準(zhǔn)則、社會(huì)秩序等產(chǎn)生嚴(yán)重要挾,對(duì)公共安全和公共利益造成嚴(yán)重?fù)p害，超出了政府和社會(huì)常態(tài)的管理范圍,要求以政府為核心的公共管理系統(tǒng)采取特別措施加以應(yīng)對(duì)的緊急狀態(tài)。

在現(xiàn)代社會(huì)中，公共危機(jī)的發(fā)生已經(jīng)成為社會(huì)生活中種常見的現(xiàn)象。通過對(duì)各種不同類型公共危機(jī)的分析考察，可以發(fā)現(xiàn)其具有如下共同特征：

第一，公共危機(jī)具有突發(fā)性和緊急性。公共危機(jī)的發(fā)生往往是大風(fēng)起于青萍之末,爆發(fā)之前毫無征兆可言，跡象可尋，尋常是在政府和民眾思想松懈,毫無防范的狀況下突然從一些細(xì)小而不為人所注意的事件蛻變?yōu)橐粓?chǎng)災(zāi)難。故在危機(jī)發(fā)生初期,包括政府和民眾在內(nèi)的整個(gè)社會(huì)必然對(duì)危機(jī)發(fā)生的真正原因以及危機(jī)本身發(fā)展?fàn)顟B(tài)茫然無知或所知甚少。公共危機(jī)管理部門必需利用有限的資源和技術(shù)手段，在有限的時(shí)間內(nèi)盡快做出關(guān)鍵性決策和進(jìn)行緊急回應(yīng)。時(shí)間是公共危機(jī)管理的生命。

其次，公共危機(jī)具有不確定性和易變性。由于環(huán)境的不確定性、人類的有限理性以及信息的不對(duì)稱,危機(jī)事件的開端尋常無法用常規(guī)性規(guī)矩進(jìn)行判斷，而且其后的衍生和可能涉及的影響是沒有經(jīng)驗(yàn)性知識(shí)可供指導(dǎo)的，因此公共危機(jī)的發(fā)展變化的過程難以操縱，結(jié)果難以估量，具有高度的不確定性和易變性。這種不確定性主要表現(xiàn)為狀態(tài)的不確定性、影響的不確定性和危機(jī)回應(yīng)的不確定性。

第三，公共危機(jī)具有社會(huì)性和擴(kuò)散性。由于公共危機(jī)特指影響群眾生活和社會(huì)秩序的危機(jī)，因此社會(huì)性是公共危機(jī)應(yīng)有之義。擴(kuò)散性是針對(duì)公共危機(jī)影響的過程和波及范圍而言的，危機(jī)事件一旦發(fā)生,就不一定局限于某一個(gè)部分,而是迅速曼延,殃及整個(gè)地區(qū)、整個(gè)國家甚至傳播到其他國家;不僅影響某一部門、某一行業(yè),而且影響其他部門和其他行業(yè)。一些學(xué)者把它稱之為"漣漪反應(yīng)'或"連鎖反應(yīng)'。

第四，公共危機(jī)具有危害性和破壞性。這是公共危機(jī)的本質(zhì)特征。公共危機(jī)的爆發(fā)會(huì)導(dǎo)致社會(huì)脫離正常軌道而陷入危機(jī)的非均衡狀態(tài)，極易要挾社會(huì)公共安全，影響社會(huì)穩(wěn)定。無論是經(jīng)濟(jì)危機(jī)、社會(huì)危機(jī)還是政治危機(jī)，都會(huì)在一定范圍內(nèi)，對(duì)特定社會(huì)群體產(chǎn)生不同程度的有形的或無形的負(fù)面影響。

3公共危機(jī)管理的內(nèi)涵

對(duì)于公共危機(jī)管理的內(nèi)涵對(duì)比具有代表性的是龔維斌教授的定義：公共危機(jī)管理就是公共管理機(jī)構(gòu)通過建立必要的危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制，采取一系列必要的措施，防范、化解危機(jī)，恢復(fù)社會(huì)秩序，保障人們正常生產(chǎn)和生活的活動(dòng)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)和諧健康發(fā)展。公共危機(jī)管理是公共管理的一種特別狀態(tài)和特別形式。

由于公共危機(jī)其與生俱來的突發(fā)性、不確定性及其對(duì)社會(huì)影響的廣泛性而使得其不僅對(duì)作為治理主體的政府能力提出了挑戰(zhàn)，更是對(duì)社會(huì)整體能力提出了綜合考驗(yàn)。這決定了公共危機(jī)管理的參與主體必需具有多元性，最大可能地吸納各種社會(huì)力量，調(diào)動(dòng)各種社會(huì)資源共同應(yīng)對(duì)危機(jī)，形成社會(huì)整體的危機(jī)應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)。這與我們當(dāng)前倡導(dǎo)的政府治理理念是一致的，也是"公共危機(jī)管理'與"政府危機(jī)管理'的區(qū)別所在。然而在公共危機(jī)眾多治理主體當(dāng)中，政府作為公共危機(jī)管理的主要機(jī)構(gòu)和組織者，仍舊占據(jù)主導(dǎo)地位，政府管理職能的發(fā)揮直接決定著公共危機(jī)管理的最終成果。因此除了參與常規(guī)管理之外，居安思危，積極應(yīng)對(duì)公共危機(jī)也是現(xiàn)代政府的職責(zé)所在。以下我們就政府職能和行政效能兩個(gè)維度來分析政府進(jìn)行公共危機(jī)管理的理論基礎(chǔ)。

(1)政府職能決定論

政府職能反映了國家行政管理的基本內(nèi)容和活動(dòng)方向，表達(dá)了行政管理的本質(zhì)要求，是行政管理活動(dòng)的前提和依據(jù)，在國家行政管理中占有十分重要的地位，具體來講，政府職能就是指國家行政機(jī)關(guān)依法對(duì)國家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理時(shí)應(yīng)承受的職責(zé)和所具有的功能。它是一個(gè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)密的體系，由政治職能，經(jīng)濟(jì)職能，文化職能，社會(huì)職能四部分組成。政治職能，即政府負(fù)有維護(hù)政治統(tǒng)治和政治秩序，保衛(wèi)國家和全社會(huì)安全的職能;經(jīng)濟(jì)職能，即政府負(fù)有組織和管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)，保持國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和發(fā)展的職能;文化職能，即政府負(fù)有指導(dǎo)和管理文化事業(yè)，滿足人民群眾日益增長的文化生活需要的職能。除此之外，在現(xiàn)代社會(huì)政府還必需承受起相應(yīng)的社會(huì)職能，即負(fù)有為全社會(huì)提供各類公共服務(wù)，管理社會(huì)公共事務(wù)的職能。該項(xiàng)職能的目標(biāo)是維護(hù)人民正常的生產(chǎn)生活秩序，增進(jìn)人民福利，從而維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，推動(dòng)社會(huì)發(fā)展，滿足社會(huì)整體利益的需要。而在當(dāng)代社會(huì)，公共危機(jī)的頻繁爆發(fā)，使得社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展和人民生命財(cái)產(chǎn)不斷受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)和要挾,政府作為社會(huì)公共服務(wù)的提供者和社會(huì)管理職能的承受者，必然要對(duì)公共危機(jī)進(jìn)行全面防范和治理，以保護(hù)社會(huì)成員的人身權(quán)，財(cái)產(chǎn)權(quán)，維護(hù)整個(gè)社會(huì)的公共安全，這既是由當(dāng)代政府的職能定位決定的，同時(shí)也屬于政府社會(huì)管理職能的基本范疇。

(2)行政效能決定論

所謂行政效能就是指國家行政機(jī)關(guān)和行政人員，為執(zhí)行和完成政府任務(wù)和行政目標(biāo)從事公共行政活動(dòng)發(fā)揮功能的程度，及其產(chǎn)生效率、效果、效益的綜合表達(dá)。這個(gè)概念具有多層含義，包括經(jīng)濟(jì)數(shù)量，行政功能，社會(huì)效益等不同方面。行政效能理論要求對(duì)政府行政行為所花費(fèi)的時(shí)間，人力，物力，財(cái)力與其所產(chǎn)生的社會(huì)效益進(jìn)行對(duì)比，并通過這種對(duì)比來提高行政效能。公共危機(jī)由于其性質(zhì)和特點(diǎn)決定不同于其他突發(fā)事件，要有效治理公共危機(jī)，必需要最大化整合相關(guān)資源，調(diào)動(dòng)多方面力量來進(jìn)行及時(shí)高效的防范，應(yīng)對(duì)和處理，將危機(jī)的破壞力和影響范圍降到最低點(diǎn)。政府作為國家行政機(jī)關(guān)，其具有權(quán)威的合法性，嚴(yán)密的組織體系，高度的動(dòng)員能力和集中的公共力量，特別是在應(yīng)對(duì)危機(jī)政策導(dǎo)向,在法律法規(guī)的制定與修改,在制度機(jī)制的建立及十分時(shí)期的十分權(quán)力運(yùn)用方面,具有其他社會(huì)主體不具備的特別地位,因而能夠依靠其凌駕于社會(huì)之上的權(quán)威(而這種權(quán)威是以國家強(qiáng)制力為后盾的并受其保護(hù)的),可以在全社會(huì)范圍內(nèi)調(diào)動(dòng)各方力量，協(xié)調(diào)各種利益沖突