美國特殊保障措施第一案概要

美國特殊保障措施第一案2002年8月19日，美國國際貿(mào)易委員會(itc)對來自中國的座椅升降裝置發(fā)起調(diào)查，并分別于10月18日和11月7日向美國總統(tǒng)提交裁決和救濟(jì)建議。2003年1月17日，美國總統(tǒng)決定不采取限制進(jìn)口的措施。這是美國第一起涉及特殊保障措施的案件。特殊保障措施只針對中國產(chǎn)品，并且在法律標(biāo)準(zhǔn)上也與普通保障措施不同。［1］因此，本案有利于了解美國具體運(yùn)用這種措施的情況。本文分兩部分。第一部份是itc報告的內(nèi)容，第二部分是總統(tǒng)決定的內(nèi)容。第一部分美國國際貿(mào)易委員會報告［2］一、引言itc調(diào)查是由美國座椅升降裝置國內(nèi)生產(chǎn)商“動力系統(tǒng)公司”( motionsystemcorporation )的申請而發(fā)起的。申請方認(rèn)為，來自中國的座椅升降裝置［3］正在增加，對美國的國內(nèi)生產(chǎn)商造成了市場擾亂。申請的依據(jù)是美國貿(mào)易法第421節(jié)。美國貿(mào)易法第421節(jié)規(guī)定，在收到申請或被要求的情況下，itc應(yīng)當(dāng)立即進(jìn)行調(diào)查，以確定正在進(jìn)口到美國的中國產(chǎn)品是否數(shù)量增加或處于特殊的情況，以至于對生產(chǎn)相似或直接競爭產(chǎn)品的國內(nèi)生產(chǎn)商造成或威脅造成市場擾亂(marketdisruption)。滿足這個標(biāo)準(zhǔn)有兩個條件：對生產(chǎn)相似或直接競爭產(chǎn)品的國內(nèi)生產(chǎn)商存在市場擾亂或者市場擾亂的威脅；中國進(jìn)口數(shù)量增加或者處于特殊情況，導(dǎo)致或威脅導(dǎo)致這種市場擾亂。當(dāng)與國內(nèi)產(chǎn)業(yè)所生產(chǎn)產(chǎn)品相似或直接競爭的產(chǎn)品進(jìn)口迅速增加(increasingrapidly)，不論是絕對增加還是相對增加，以至于成為對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成實質(zhì)損害(materialinjury )或者實質(zhì)損害威脅的重要原因(significantcause )，就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定市場擾亂存在。因此，認(rèn)定市場擾亂的三個條件是：中國有關(guān)產(chǎn)品進(jìn)口正在迅速增加，不論是絕對增加還是相對增加；國內(nèi)產(chǎn)業(yè)受到了實質(zhì)性損害，或者有實質(zhì)性損害的威脅；這種迅速增加的進(jìn)口是實質(zhì)損害或者威脅的重要原因。此外，“重要原因”是指對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)實質(zhì)損害起重要作用的原因，但不必等于或大于任何其他原因。 ［4］在確定市場擾亂是否存在時，itc應(yīng)當(dāng)考慮客觀因素，包括調(diào)查所涉進(jìn)口的數(shù)量，該產(chǎn)品進(jìn)口對美國相似或直接競爭產(chǎn)品價格的影響，該產(chǎn)品進(jìn)口對生產(chǎn)相似或直接競爭產(chǎn)品的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的影響。但有沒有這些因素，對于確定市場擾亂是否存在都不是決定性的。二、市場擾亂是否存在（一）國內(nèi)產(chǎn)業(yè)象“201條款”一樣，第421節(jié)將國內(nèi)產(chǎn)業(yè)界定為相似或直接競爭產(chǎn)品生產(chǎn)商。itc在根據(jù)“201條款”進(jìn)行調(diào)查時，采取的是兩個步驟：首先確定與進(jìn)口相似或直接競爭產(chǎn)品的構(gòu)成，然后確定生產(chǎn)者（國內(nèi)產(chǎn)業(yè)）。由于第421節(jié)沒有相反的內(nèi)容，itc認(rèn)為在本案中也應(yīng)當(dāng)采取這種做法。1、相似或直接競爭的國內(nèi)產(chǎn)品在“201條款”中，“相似或直接競爭”的含義是：相似產(chǎn)品是實質(zhì)上具有相同特性的產(chǎn)品（材料、外觀、質(zhì)量和質(zhì)地等），直接競爭產(chǎn)品是指雖然實質(zhì)上并非相同，但實際上商業(yè)目的相同的產(chǎn)品，即用途相同，基本上可替換。在確定相似或直接競爭產(chǎn)品構(gòu)成時，itc一般考慮下列5個因素：產(chǎn)品的物理特性；海關(guān)分類；制造過程（在何處如何制造）；用途；營銷渠道。對于相似或直接競爭產(chǎn)品，屬于事實認(rèn)定問題。在確定其構(gòu)成時， itc尋找可能產(chǎn)品的明確分界線，而不考慮細(xì)微差別。在“201條款”調(diào)查中，如果itc發(fā)現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)相似產(chǎn)品，就沒有必要繼續(xù)調(diào)查是否有直接競爭產(chǎn)品的國內(nèi)生產(chǎn)商。國內(nèi)產(chǎn)品不必與進(jìn)口產(chǎn)品完全相同，只要實質(zhì)上相同就可以。申請方認(rèn)為相似產(chǎn)品應(yīng)限于電機(jī)座椅升降裝置（electromechanicalpedestalactuators），應(yīng)訴方cim公司則主張應(yīng)包括所有電機(jī)直線性升降裝置（electromechanicallinearactuators ）。itc通過對上述5個因素的分析，認(rèn)定進(jìn)口和國產(chǎn)座椅升降裝置屬于相似產(chǎn)品，但座椅升降裝置與其他類型的直線性升降裝置有明顯的界線。2、國內(nèi)產(chǎn)業(yè)第421節(jié)沒有界定國內(nèi)產(chǎn)業(yè)一詞，因此itc使用了“201條款”中的定義：國內(nèi)產(chǎn)業(yè)是指相似或直接競爭產(chǎn)品國內(nèi)生產(chǎn)商總合，或者產(chǎn)量占國內(nèi)總產(chǎn)量主要部分的生產(chǎn)商。如果國內(nèi)生產(chǎn)相似產(chǎn)品，則國內(nèi)產(chǎn)業(yè)就由生產(chǎn)該產(chǎn)品的國內(nèi)公司和工人組成。在本案中，三個國內(nèi)公司生產(chǎn)該產(chǎn)品，其中申請方生產(chǎn)并銷售該產(chǎn)品，一家公司生產(chǎn)供內(nèi)部使用，另一家為申請方承擔(dān)很重要的加工工作。因此，國內(nèi)產(chǎn)業(yè)由這三家公司組成。（二）進(jìn)口迅速增加進(jìn)口必須是迅速增加的。同時，迅速增加必須是比較近期或持續(xù)的，而不是早期的。itc認(rèn)定，中國進(jìn)口是迅速增加的，并且在調(diào)查期結(jié)束時增長最為巨大。從絕對數(shù)量看，1997—2000年進(jìn)口為零，而2001年上升為x件；[5]2002年上半年是x件，而2001年同期為零。從相對于國內(nèi)生產(chǎn)的比率看，1997—2000年是零，2001年上升到x%;2002年上半年與2001年上半年的零進(jìn)口相比是x%.中國進(jìn)口相對于美國國內(nèi)消費(fèi)的比率也增長很快。（三）國內(nèi)產(chǎn)業(yè)受到了實質(zhì)損害第421節(jié)沒有界定“實質(zhì)損害”或“威脅”，但貿(mào)易法第406節(jié)⑹和1930年關(guān)稅法第七編（反傾銷）有“實質(zhì)損害”這個概念，即指并非無意義、非實質(zhì)或不重要的傷害（harmwhichisnotinconsequential ，immaterial，orunimportant）。第406節(jié)沒有界定實質(zhì)損害，但其立法史將其與“201條款”中的“嚴(yán)重?fù)p害”進(jìn)行了比較：市場擾亂的標(biāo)準(zhǔn)比“ 201條款”嚴(yán)重?fù)p害標(biāo)準(zhǔn)容易滿足；實質(zhì)損害比嚴(yán)重?fù)p害的損害標(biāo)準(zhǔn)要低。由于第421節(jié)中沒有明確的指示，所以itc就認(rèn)為實質(zhì)損害比嚴(yán)重?fù)p害的損害水平低。itc認(rèn)為應(yīng)當(dāng)考慮影響產(chǎn)業(yè)狀況的所有相關(guān)經(jīng)濟(jì)因素，包括“201條款”中的三類廣泛的因素，即生產(chǎn)設(shè)備閑置、公司無法在合理的利潤水平經(jīng)營和失業(yè)或待業(yè)，以及其他相關(guān)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，例如產(chǎn)量、銷售、庫存、生產(chǎn)能力及其利用率、市場份額、就業(yè)、工資、生產(chǎn)力、利潤、現(xiàn)金流動、資本支出和研發(fā)支出等。單個因素都不一定是決定性的，而是在相關(guān)商業(yè)周期和有關(guān)產(chǎn)業(yè)特定競爭條件的背景下考慮所有相關(guān)因素。經(jīng)對有關(guān)因素的分析，itc發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)量、銷售、能力利用率、市場份額、就業(yè)、工時、工人生產(chǎn)能力、經(jīng)營收入、現(xiàn)金流動和資本支出等，都有劇烈的下降，因此認(rèn)定國內(nèi)產(chǎn)業(yè)受到了嚴(yán)重?fù)p害。（四）迅速增加的中國進(jìn)口是實質(zhì)損害的重要原因申請方主張，中國進(jìn)口是國內(nèi)產(chǎn)業(yè)實質(zhì)損害的重要且唯一的原因。申請方失去的市場份額與中國進(jìn)口所獲得的市場份額正好一致；申請方丟失市場份額，是因為其產(chǎn)品與中國進(jìn)口之間有巨大的價格差異，即進(jìn)口的價格太低。應(yīng)訴方則認(rèn)為，購買商在選擇cim之前，就已決定更換供應(yīng)商，因為購買商認(rèn)為申請方產(chǎn)品在質(zhì)量、交貨和準(zhǔn)備等方面存在問題，并且不提供數(shù)量折扣。 cim公司產(chǎn)品則可以解決這些問題。itc從法律規(guī)定的三個因素，即進(jìn)口數(shù)量、進(jìn)口對價格的影響和進(jìn)口對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的影響進(jìn)行了分析。從數(shù)量看，如上所述，在絕對數(shù)量、相對于國內(nèi)消費(fèi)的數(shù)量和市場份額等方面，中國進(jìn)口都增長很快。從對價格的影響看， itc選擇了兩種產(chǎn)品，一種是申請方和應(yīng)訴方都生產(chǎn)的產(chǎn)品，另一種是申請方生產(chǎn)的產(chǎn)品。對于雙方都生產(chǎn)的產(chǎn)品，在開始一段時間，進(jìn)口的價格降低，隨后申請方就沒有銷售了。同期，只有申請方生產(chǎn)而沒有進(jìn)口的產(chǎn)品的銷售卻上升了。這表明，是中國的進(jìn)口占去了國內(nèi)銷售的份額。最后，迅速增加的進(jìn)口對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)也造成了很大的負(fù)面影響。中國進(jìn)口替代國內(nèi)產(chǎn)品是在一對一基礎(chǔ)上進(jìn)行的，因為購買商放棄申請方公司，轉(zhuǎn)而選擇 cim公司。產(chǎn)業(yè)狀況的變化與進(jìn)口增長是一致的。itc審查了中國進(jìn)口之外的因素（需求）是否導(dǎo)致了產(chǎn)業(yè)狀況的下降，但認(rèn)為不存在這樣的因素。itc還考慮了中國之外的進(jìn)口是否導(dǎo)致了產(chǎn)業(yè)的這種狀況。有一種升降裝置進(jìn)口很多，但國內(nèi)并不生產(chǎn)，也沒有用于移動板，所以沒有對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成損害。因此，itc認(rèn)定進(jìn)口增加是實質(zhì)損害的重要原因。對于應(yīng)訴方所說的質(zhì)量問題等原因，itc認(rèn)為，購買商認(rèn)為中國進(jìn)口產(chǎn)品在質(zhì)量、交貨和折扣等方面優(yōu)于國內(nèi)產(chǎn)品，并不能導(dǎo)致否定裁決。 itc所審查的是，中國進(jìn)口增加是否為損害的重要原因。對于應(yīng)訴方的一些主張， itc認(rèn)為，證據(jù)無法表明購買商在選擇cim公司之前就決定分歧應(yīng)訴方公司的產(chǎn)品；產(chǎn)品質(zhì)量（漏油）并不足以讓購買商更換供應(yīng)商；折扣等問題也是類似的情況。三、結(jié)論中國迅速增加的進(jìn)口是國內(nèi)產(chǎn)業(yè)實質(zhì)損害的一個重要原因，因此市場擾亂存在。中國進(jìn)口數(shù)量增加，對國內(nèi)生產(chǎn)商造成了市場擾亂。進(jìn)口快速增長開始于2001年，并且在2002年上半年繼續(xù)增長，幾乎占據(jù)了市場份額的 x.這與國內(nèi)產(chǎn)業(yè)狀況指標(biāo)的下降相一致。不僅如此，中國進(jìn)口的增加與國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的下降是一對一的替代關(guān)系。四、itc建議采取的救濟(jì)措施建議對于來自中國的座椅升降裝置進(jìn)口實施數(shù)量限制，為期三年，第一年5,626件，第二年6,470件，第三年7,440件。第421節(jié)規(guī)定，itc在向總統(tǒng)提出建議時，應(yīng)當(dāng)說明該措施對申請方國內(nèi)產(chǎn)業(yè)、其他國內(nèi)產(chǎn)業(yè)和消費(fèi)者的長短期影響，不采取措施對申請方國內(nèi)產(chǎn)業(yè)、其工人、生產(chǎn)設(shè)施所在社區(qū)及其他國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的長短期影響。 itc報告中作了簡要的分析。itc分析了競爭狀況，認(rèn)為不宜采取提高關(guān)稅的形式，因為本案的進(jìn)口產(chǎn)品只有一個生產(chǎn)商，美國只有一個購買商，進(jìn)口主要是通過海關(guān)的，進(jìn)口與國內(nèi)產(chǎn)品之間的差價非常大；如果采取關(guān)稅形式，稅率就必須特別高。所建議的數(shù)量限制，配額的起點是2001年的進(jìn)口。雖然進(jìn)口在2001年下半年已經(jīng)快速增加，國內(nèi)產(chǎn)業(yè)狀況已經(jīng)下降，但從全年情況看，這些指標(biāo)還是相對正常的。三年期限是申請方建議的，itc認(rèn)為這足以補(bǔ)救市場擾亂，并且促進(jìn)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)調(diào)整。以2001年為基礎(chǔ)，每年增長15%，以反映需求的增加，并對進(jìn)口救濟(jì)實現(xiàn)逐步自由化。[7]第二部分美國總統(tǒng)決定[8]美國總統(tǒng)認(rèn)為，采取進(jìn)口救濟(jì)措施不符合美國的國家經(jīng)濟(jì)利益（nationaleconomicinterest ），特別是對美國經(jīng)濟(jì)弊多利少。從對美國經(jīng)濟(jì)的整體成本看，實施數(shù)量限制不會使美國產(chǎn)業(yè)受益，只會使得進(jìn)口轉(zhuǎn)向中國之外的其他外國。即使數(shù)量限制對主要國內(nèi)生產(chǎn)商有利，對下游產(chǎn)業(yè)和下游產(chǎn)品用戶等消費(fèi)者的成本也大于生產(chǎn)商的受益。此外，下游產(chǎn)業(yè)已經(jīng)面臨壓力，將生產(chǎn)轉(zhuǎn)移到國外，以與低成本進(jìn)口制成品競爭。進(jìn)口救濟(jì)導(dǎo)致的部件成本上升，將增加這種壓力。鑒于下游購買產(chǎn)業(yè)的職工人數(shù)眾多，米取措施在經(jīng)濟(jì)上弊大于利。最后，采取數(shù)量限制還將對座椅升降裝置的主要消費(fèi)者，即很多殘疾人和老年購買者產(chǎn)生負(fù)面影響?！缸⑨尅垢鶕?jù)wto《保障措施協(xié)議》，保障措施是指wto成員針對產(chǎn)品進(jìn)口采取的緊急限制措施。實施這一限制措施的條件是：（1）進(jìn)口產(chǎn)品的數(shù)量大量增加；（2）進(jìn)口對國內(nèi)生產(chǎn)同類或直接競爭產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)造成了嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅。緊急措施包括增加關(guān)稅、使用數(shù)量限制或增加關(guān)稅加配額。但中國加入wto議定書第16條規(guī)定了一個“針對具體產(chǎn)品的過渡性保障機(jī)制”(transitionalproduct-specificsafeguardmechanism )，主要內(nèi)容是：若產(chǎn)于中國的產(chǎn)品進(jìn)口大量增加，對其他wto成員造成市場擾亂，wto成員可要求與中國磋商；如無結(jié)果， wto成員可對該進(jìn)口產(chǎn)品采取限制措施，以防止或補(bǔ)救市場擾亂。該條款允許wto成員只針對中國出口產(chǎn)品采取限制措施，而不是針對所有來源的產(chǎn)品；采取措施的條件也較低，例如只要求對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)有“實質(zhì)損害”(materialinjury)，而不是普通保障措施所要求的“嚴(yán)重?fù)p害”(seriousinjury)。另外，在調(diào)查期限和程序方面也有一些不同。基于這些特殊之處，這一條款常常被稱為“特殊保障條款”。美國總統(tǒng)于2000年10月10日簽署了“對華正常貿(mào)易關(guān)系法案”(即pntr法案，hr4444)。該法案第二章是“對產(chǎn)業(yè)市場擾亂和向美國市場的貿(mào)易轉(zhuǎn)移進(jìn)行補(bǔ)救”，要求修改美國1974年貿(mào)易法，增加第421節(jié)(對市場擾亂采取的行動)和第422節(jié)(對貿(mào)易轉(zhuǎn)移采取的行動)。這兩節(jié)的規(guī)定應(yīng)自中國加入wto之日起實施，因為它們是美國給予中國正常貿(mào)易關(guān)系待遇的配套規(guī)定，而美國給予中國這種待遇的時間，是“不早于中華人民共和國加入世界貿(mào)易組織生效之日”。美國國際貿(mào)易委員會2002年2月22日發(fā)布的“有關(guān)全球及雙邊保障措施、市場擾亂、貿(mào)易轉(zhuǎn)移和救濟(jì)行動的復(fù)審”臨時規(guī)則(19cfrpart206)，是為實施貿(mào)易法第421節(jié)和第422節(jié)而對該委員會的“行為和程序規(guī)則”第206章的修改，自發(fā)布之日起實施。公眾可以在2002年4月23日之前向國際貿(mào)易委員會提出評論意見，以便制定正式修改規(guī)則。itc報告見itc網(wǎng)站：/7ops/chinasafeguard.htm. 該案編號是no.-ta-421-1.座椅升降裝置(pedestalactuators)主要用于移動座椅。這種裝置包括上升和下降的裝置，助動發(fā)動機(jī)，以及附在椅身的部分。它可以使座墊上下移動，使座位保持穩(wěn)定。移動座椅一般是活動障礙者使用的。使用者只需按壓扶手上的按鈕即可操作。significantcauserefers “toacausewhichcontributessignificantlytothematerialinjuryofthedomesticindustry ，butneednotbeequaltoorgreaterth ananyothercause.”美國普通保障措施(201條款)用的是“實質(zhì)性原因”(substantialcause)，而實質(zhì)性原因是指重要而不低于任何其他原因的原因(importantandnotlessthananyothercause )。也就是說，進(jìn)口這個原因必須大于或等于任何其他原因。itc 報告將其作為保密信息未予公布?！皩碜怨伯a(chǎn)主義國家進(jìn)口所造成市場擾亂的救濟(jì)”，俗稱“406條款”，是專門針對所謂共產(chǎn)黨國家的進(jìn)口采取保障措施的條款。詳細(xì)內(nèi)容可參見楊國華：《中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系中的法律問題》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社， 1998年7月第1版，第71-83頁?！?06條款”自1974年產(chǎn)生以來，itc共發(fā)起了13起調(diào)查。其中針對中國產(chǎn)品的調(diào)查有7個：1、手套(golves)(no.ta-406-1 )，1978年。itc作出否定裁決，認(rèn)定中國進(jìn)口手套沒有在美國造成市場擾亂。 2、衣夾(clothespins)(no.ta-406-2 )，1978年。itc認(rèn)為存在市場擾亂，建議采取數(shù)量限制措施。但總統(tǒng)沒有采取措施，因為中國進(jìn)口只占總進(jìn)口很小部分，并且限制了中國進(jìn)口，其他國家進(jìn)口就會補(bǔ)缺。另外，總統(tǒng)還指出， itc已經(jīng)對所有衣夾進(jìn)口開始了“201條款”調(diào)查。該