07484社會保障學(xué)第10章

社會保障理論與實踐(第十章）第十章住房保障第一節(jié)

住房保障概述第二節(jié)我國住房保障的發(fā)展現(xiàn)狀第三節(jié)國外住房保障的實踐第四節(jié)國外住房保障對中國的啟示第一節(jié)住房保障概述一、住房保障制度的含義（重點）

住房保障制度，是指政府和單位在住房領(lǐng)域?qū)嵤┥鐣Ｕ下毮埽瑢Τ擎?zhèn)居民中低收入家庭進行扶持和救助的一種住房政策措施的總和，是為解決中低收人家庭的住房問題而設(shè)置的社會保障性住房供給方式。

住房保障制度是國家通過行政手段對低收入家庭提供適當住房的一項制度。它的存在和實行提高了市場配置住房資源的效率，體現(xiàn)了社會公平和人道主義精神，是社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展、社會進步的需要，是實現(xiàn)社會公平和社會安定的助推器。

住房保障包括：

廣義的住房保障是指對全體居民的住房社會保障；

狹義的住房保障則是指對一部分有特殊困難或低收入居民的住房社會保障。我國房改中以標準價格或成本價出售公房、集資建房和住房公積金等政策，屬于廣義住房社會保障的范疇；

經(jīng)濟適用房、安居房、廉租房等政策是針對中低收入居民的，屬于狹義住房保障的范疇。二、住房保障的形式及其特點綜觀世界各國的住房政策，住房保障的形式可以分為兩大類：明貼和暗貼。

所謂明貼就是按照一定的標準給予符合條件的居民以特定金額的現(xiàn)金補貼，以支持其住房消費。

暗貼是指政府對住房保障的非現(xiàn)金補貼，又可以分為：側(cè)重于住房供給的生產(chǎn)者補貼和側(cè)重于住房消費的消費者補貼。前者包括免費或低價提供土地、貸款貼息等和稅收征繳方面賦予某種優(yōu)惠等形式；后者則主要表現(xiàn)為低價出售公房和低租金制度、利息補貼、稅收減負等。（一）明貼和暗貼的利與弊

暗貼導(dǎo)致以下不良后果：

（1）限制了價值規(guī)律和市場機制調(diào)節(jié)作用的發(fā)揮，資源配置效率低下，不利于住房的商品化、市場化和社會化；（2）控制價格會導(dǎo)致供給減少需求增加，從而造成房屋短缺；（3）增加財政負擔，且住房質(zhì)量也難以得到保證；（4）暗貼使占有住房者得到好處，因而容易誘發(fā)尋租現(xiàn)象，影響公平性；（5）住房是極富個性需求的商品，由政府提供公共住房的暗貼方式限制了消費者選擇的自由，無法實現(xiàn)其福利最大化。

明貼則可以克服暗貼的上述各種弊端，而且，現(xiàn)金補貼的方式增加了消費者的收入，起到改善居民家庭居住和收入條件的雙重效果。同時，增加了消費者對住房的選擇自由，最大程度地滿足其偏好，增加消費者福利并活躍了住房市場。（二）生產(chǎn)者補貼和消費者補貼的利與弊

生產(chǎn)者補貼存在不可避免的缺陷，政府為此而實施的投資計劃、分配方法和對市場的嚴密監(jiān)控，構(gòu)成了政府對住房市場的直接干預(yù)，不利于住房的商品化和市場化；另一方面，政府為保證生產(chǎn)者實現(xiàn)規(guī)定的建筑標準和住房質(zhì)量，保證補貼的政策真正地傳遞到消費者等，必須付出巨大的監(jiān)督成本。

相對而言，消費者補貼政策更有利于價值規(guī)律和市場機制調(diào)節(jié)作用的發(fā)揮，并能克服上述生產(chǎn)者補貼的各種不足。但其實施需要具備以下條件：政府財力充足，有能力實施直接的現(xiàn)金補貼；同時要求居民收入條件和消費欲望有相當程度的提高。從以上對各種主要住房保障形式的分析可見，明貼優(yōu)于暗貼，消費者補貼優(yōu)于生產(chǎn)者補貼。但是選擇何種住房保障形式，還需要聯(lián)系居民收入和住房供給狀況及政府財力等客觀條件。事實上，住房保障形式的選擇具有動態(tài)性和階段性的特點，這是由住房保障的各種形式具有的階段性和演進性的特點決定的，每種形式都是針對當時具體狀況的現(xiàn)實選擇，隨著實際情況的變化而不斷演進。第二節(jié)我國住房保障的發(fā)展現(xiàn)狀一、發(fā)展現(xiàn)狀目前，住房社會保障制度的制定和完善是我國房改工作的重點，也是房改工作人員工作的目標和方向。通過住房改革，全國各地已基本完成了住房實物化分配向住房貨幣化分配的改革過程?？傮w來說，我國現(xiàn)行住房保障體系是以經(jīng)濟適用住房為主的住房供應(yīng)體系，對不同收入家庭實行不同的住房供應(yīng)政策。即最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房；中低收人家庭購買經(jīng)濟適用住房；其他收入高的家庭購買、租賃市場價商品住房。

廉租住房是指政府和單位向城鎮(zhèn)最低收入家庭提供的租金相對低廉的普通住房，采取住房租賃補貼為主，實物配租、租金核減為輔的多種保障方式。

經(jīng)濟適用住房是指政府提供政策優(yōu)惠，限定建設(shè)標準、供應(yīng)對象和銷售價格，具有保障性質(zhì)的政策性商品住房，它是以中低收人家庭困難戶為供應(yīng)對象，并按國家住宅建設(shè)標準建設(shè)的普通住宅。

目前家庭住房保障制度面臨著一系列的問題：一是廉租房實物和貨幣來源不暢；租房的資格、租金標準難以確定；保障方式不完善、覆蓋范圍小、監(jiān)督體系不嚴格，以及地區(qū)間進展不平衡等。二是經(jīng)濟適用住房，在建設(shè)和管理中問題不斷，如開發(fā)計劃不落實，土地供應(yīng)難以保證；供應(yīng)對象模糊，審核不嚴，不同的房屋定價未拉開差距，有些城市供應(yīng)規(guī)模偏小，造成供不應(yīng)求現(xiàn)象；建設(shè)標準偏大，初期開發(fā)建設(shè)的房屋面積過大；開發(fā)商利潤難以控制，某些商品房為規(guī)避土地出讓金而違規(guī)轉(zhuǎn)為經(jīng)濟逶用住房等。二、原因分析

一是制度不完善。對適用對象的界定不清，造成購買對象失控和戶型面積失控。

二是認識問題。部分地方政府對建立廉租住房制度不夠重視，沒有提上議事日程，僅把建房作為短期的形象工程。

三是政策執(zhí)行不力。有些地方在實施中，政策沒真正落到實處；在執(zhí)行過程中存在著權(quán)錢交易、尋租行為，影響了政策執(zhí)行的有效性。四是管理不規(guī)范。有的地方監(jiān)控力度不夠，對購房者資格條件的審核管理存在許多漏洞，背離了政策初衷。第三節(jié)國外住房保障的實踐一、西方各國住房保障體制西方國家的住房保障體制劃分成兩個層次：住房保障的法律體系和住房保障的實施機構(gòu)體系。（一）西方國家住房保障的法律體系有關(guān)住房保障的法律既包括憲法、民法等一般性、綜合性法律中的諸多有關(guān)住房保障的法律條文；也包括綜合性的社會保障法律中的諸多有關(guān)住房保障的法律條文，同時幾乎所有國家都頒布實施了有關(guān)住房保障的專門性法律。這些法律在住房保障體制中發(fā)揮著重要的作用：1.提供建立住房保障體制的依據(jù)：住房保障的相關(guān)法律對居民擁有適當住房的這一權(quán)利加以規(guī)定和保護，明確規(guī)定居住權(quán)是公民權(quán)利的重要組成部分，不僅為建立住房保障體制以及相關(guān)政策措施的采用提供了法律依據(jù)，而且也對居民享受有關(guān)住房保障待遇給予了法律保障和支持。

2.明確住房保障體制的目標：如，新加坡在獨立之初，以解決住房短缺為目標；而當住房數(shù)量問題基本解決后，則于1964年將“居者有其屋”作為目標，推行住房自有化。

3.規(guī)定住房保障的實現(xiàn)方式：通過制定相應(yīng)的政策法規(guī)，從微觀上詳細地規(guī)定住房保障的對象、保障標準、保障水平、保障資金的來源等。（二）西方國家住房保障的實施機構(gòu)體

1.決策協(xié)調(diào)機構(gòu)：住房保障體制的落實是一個極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及計劃、財政，金融、稅務(wù)、土地、規(guī)劃、司法等許多部門。為了能有效地協(xié)調(diào)各部門的工作，保證有關(guān)政策法令的正確執(zhí)行，一些國家先后設(shè)立了高層次的決策協(xié)調(diào)機構(gòu)，負責制定解決住房問題的政策和計劃，運籌物資、資金、勞動力等資源的分配，協(xié)調(diào)住房保障體制的運行。如瑞典的住房委員會下設(shè)國家住房管理局和23個省級住房管理局，284個區(qū)設(shè)有國家貸款和補貼的委托辦事機構(gòu)。2.具體執(zhí)行機構(gòu)：政府決策協(xié)調(diào)機構(gòu)一般不直接參與住房市場，而是由專門的機構(gòu)來具體執(zhí)行有關(guān)政策和計劃，以解決中低收入階層的住房問題。具體執(zhí)行機構(gòu)主要包括國有住房公司和民間非營利組織兩大類。如，新加坡于1960年根據(jù)《建房與發(fā)展法令》成立國家住房發(fā)展局，由其全權(quán)負責建造和分配向中低收入階層出售（出租）的公共組屋。3.住房金融機構(gòu)：中低收入階層很難在短時間內(nèi)完全用自有資金來購置住房，于是開展住房信貸的住房金融機構(gòu)便成為解決居民購置住房資金缺口的重要條件。如，美國聯(lián)邦抵押貸款協(xié)會、英國住房協(xié)會、加拿大住房抵押貸款金融公司等，都屬于政策性住房金融機構(gòu)或者具有很強的政策性功能的住房金融機構(gòu)。二、幾個主要國家的住房保障制度（一）美國的住房保障制度

1.通過立法保障住房措施的落實。美國政府為了解決低收入居民住房和貧民窟問題，先后通過了《住房法》、《城市重建法》、《國民住宅法》、《住房與城市發(fā)展法》等，對住房保障作了相應(yīng)的規(guī)定。

2.加快住房自有化步伐。據(jù)統(tǒng)計，20世紀80年代初，美國平均一戶擁有的住房就已超過一套，住房自有化水平及居住水平均居世界前列。

3.發(fā)達的房地產(chǎn)金融。美國房地產(chǎn)金融發(fā)達，金融機構(gòu)積極地參與住房建設(shè)。美國私人金融機構(gòu)和政府金融機構(gòu)都經(jīng)營房地產(chǎn)貸款，特別是個人住房抵押貸款。（二）德國的住房保障制度

1.房租管制。德國政府為保障居民的基本住房條件，要求各地政府按照不同區(qū)位、不同結(jié)構(gòu)和質(zhì)量的房屋，分別提出相應(yīng)的指導(dǎo)租金水平，作為住房出租人和承租人確定住房租金的參考標準。

2.福利性公共住宅。所謂福利性公共住宅，就是在政府資助下，由個人、非營利住宅公司等，向低收入者等居民出售或出租的住宅。

3.房租補貼。房租補貼制度是目前德國對低收入居民住房保障的主要方式。

4.住房儲蓄。德國大部分市民習(xí)慣以租房為主，這一方面是因為住房價格昂貴，另一方面也是為了便于工作的變動和城市之間的流動生活。即使要買房，在德國也很少有人全靠自己的錢，而是依靠銀行貸款購房。其特點：一是先儲蓄、后貸款（當存滿儲貸金額的一定比例后，即可取得貸款權(quán)）；二是貸款利率固定、低息互助；三是政府實行儲蓄獎勵。

5.購建房稅收政策。首先，政府對非營利性建房企業(yè)所興建的福利性社會住宅給予資助；其次，鼓勵私人建房，德國政府通過減免稅和其他獎勵措施對私人建房予以鼓勵；第三，鼓勵私人按照市場價購房，德國公民購房者，可以得到住房補貼。（三）新加坡的住房保障制度新加坡是一個市場經(jīng)濟國家，但住房的建設(shè)與分配并不完全通過市場來實見。在住房保障制度方面，政府干預(yù)和介入的政策很有本國特色。

1.實行住房公積金保障制度。公積金制度是新加坡于1955年建立的一項強制儲蓄制度，由雇主和雇員共同繳納。

2.分級提供公有住宅補貼。政府對購房補貼采用分級的辦法。例如，一室一套的，政府補貼1/3等。

3.公有住宅的合理配售政策。起初，政府采用登記配售，以登記的先后順序出售，后來改為定購制度。第四節(jié)國外住房保障對中國的啟示一、國外住房保障體制的經(jīng)驗

1.住房保障體制的產(chǎn)生根源是工業(yè)化和城市化所造成的住房短缺問題。幾乎每個西方國家在完成工業(yè)化和城市化的過程中都飽經(jīng)城市住房供應(yīng)短缺的痛苦折磨，城市住房問題是住房問題的焦點和主體。因此，為提高民眾福利，緩解住房與社會矛盾，保持社會安定，各國政府都針對城市的住房問題進行了積極的干預(yù)，從而促成了住房保障體制的萌生。對于正在進行大規(guī)模工業(yè)化和城市化的我國而言，建立住房保障體制是一項勢在必行的重要任務(wù)。

2.住房保障體制的運作方式應(yīng)該是政府在維護市場機制的基礎(chǔ)上干預(yù)住房市場。政府作為宏觀調(diào)控者和管理者，理應(yīng)成為構(gòu)建住房保障體制的主體。尤其是因城市化快速發(fā)展而居民收入水平普遍不高等原因從而出現(xiàn)全社會性的住房緊張的情況下，沒有政府的干預(yù)，就不可能有效地緩解以致解決尖銳的住房矛盾。西方國家在進行住房保障體制的設(shè)計時，政府一般是以雙重身份干預(yù)住房市場：其一，以管理監(jiān)督者的身份代表全社會管理和監(jiān)督住宅市場；其二，政府與直接參與者的身份，作為住宅市場的內(nèi)在因素直接參與交易，影響住宅市場的供求關(guān)系、供求價格和資金循環(huán)，調(diào)節(jié)市場內(nèi)部的諸種關(guān)系以及市場內(nèi)外之間的關(guān)系。

3.住房發(fā)展階段是影響住房保障體制運行方式的決定性因素。一般來說，住房嚴重短缺時期，住房供應(yīng)不能滿足住房需求，住房價格與城鎮(zhèn)居民家庭平均的住房支付能力差距較大，居民的住房保障需求相對強烈，需要政府保障的范圍相對較大，需要保障的程度也較高。而在住房供求關(guān)系相對緩和時期，需要政府保障的范圍較小，保障程度的要求較低，保障壓力相對較輕。同時，不同的住房發(fā)展階段也會深刻影響住房保障具體方式的選擇。如，在住房嚴重短缺時期，應(yīng)當適用最有利于刺激住宅的供給、加快住房建設(shè)的政府直接建房方式。

4.在住房保障體制中，應(yīng)當形成保障永平的層次性和手段的多元化。由于保障對象的住房支付能力是千差萬別的，因此，住房保障的水平也必須具有層次性，以體現(xiàn)對每一個居民的公平。保障水平的層次性使不同收入水平的居民享受不同程度的保障，是一種經(jīng)濟、合理的保障制度，同時也有利于節(jié)約財政支出，減輕政府住房保障負擔或保障成本，從而使更多的居民按照其所應(yīng)享受的待遇，享受到政府相應(yīng)程度的保障。與之相適應(yīng)，為靈活地適應(yīng)不同保障對象的具體需求和保障待遇，應(yīng)提供不同的保障手段。

5.財政支付能力是保持住房保障體制運行具有可持續(xù)性的基礎(chǔ)性因素。住房保障體制實際上是政府向居民提供的一種公共產(chǎn)品，其效用就是通過支付轉(zhuǎn)移的方式實現(xiàn)社會收入的再分配，使廣大中低收入和最低收入居民家庭也能夠享受經(jīng)濟發(fā)展的利益，從而保持分配公平和社會穩(wěn)定。若要使政府持續(xù)地提供這種公共產(chǎn)品，或者說使住房保障體制的運行具有可持續(xù)性，那么就必須考慮政府的財政支付能力能否有足夠的支持能力。不同住房保障模式所采取的不同措施只有在財政支付能力的可承受范圍之內(nèi)實施，才能保證住房保障體制能夠長期穩(wěn)定地持續(xù)運行。二、國外住房保障制度對我國的啟示（一）制定相應(yīng)的住房保障法規(guī)我國目前還缺乏專門的住房保障法規(guī)。因此，建議有關(guān)部門盡快制定出符合我國國情的統(tǒng)一的住房保障法規(guī)，可從立法上規(guī)定住房保障的對象、保障標準、保障水平、保障資金的來源、專門管理機構(gòu)的建立，以及對一些騙取保障優(yōu)惠的行為予以嚴懲等。各地方應(yīng)當結(jié)合本地經(jīng)濟發(fā)展的實際，制定出地方性的住房保障法規(guī)，并針對住房保障的不同對象，提供多種不同方式的住房保障。（二）政府應(yīng)作為構(gòu)建住房保障體系的主體西方國家雖然主張自由競爭、市場調(diào)節(jié)，但在住宅建設(shè)上政府卻用各種方法進行干預(yù)。在我國，在社會主義市場經(jīng)濟日趨深化、健全的形勢下，在推動住房制度商品化、社會化的同時，政府應(yīng)義不容辭地承擔起這個重任，維護廣大居民的切身利益和保持社會穩(wěn)定。（三）注意住房保障的層次性任何一個國家都是從解決住房短缺問題出發(fā)，首先重點解決低收入家庭的住房問題，然后再逐步解決中等收入家庭的住房問題，具有層次性。我國作為一個發(fā)展中國家，必須制定分級計劃，有步驟、有層次地解決中低收入家庭的住房問題。（四）大力發(fā)展住房金融筆者主張我國金融機構(gòu)開展住房儲蓄和政策性住房抵押貸款，建立貸款擔保機制，降低中低收入居民申貸門檻，增強其購房能力，促進住房保障制度的順利構(gòu)建。（五）健全、完善其他保障制度根據(jù)其他國家經(jīng)驗，結(jié)合我國國情，筆者認為住房保障作為社會保障的一個方面，其建立、完善離不開其他保障制度的支持和配合。醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老等保障制度的建立健全，可以對住房保障制度的構(gòu)建起到保駕護航的作用，可以穩(wěn)定居民的心理預(yù)期，促進消費觀念的轉(zhuǎn)變。三、建立和完善我國住房保障的幾點建議我們可以看到各國和地區(qū)對中低收入階層住房的房租和房價進行干預(yù)，主要有三種方式：一是政府投資建造大量低租金公房，租賃給住房困難戶中的低收入戶居??；二是政府向建房企業(yè)提