限塑令政策評(píng)估

第三章對(duì)限塑令政策的評(píng)估限塑令政策評(píng)估的界定政策評(píng)估政策評(píng)估的概念政策評(píng)估就是評(píng)估主體依據(jù)一定的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)相關(guān)的評(píng)估程序，考察政策過(guò)程的各個(gè)階段，各個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)政策的效率，效能，效益及價(jià)值進(jìn)行檢測(cè)和評(píng)價(jià)，以判斷政策結(jié)果滿(mǎn)足目標(biāo)群體需要、價(jià)值和機(jī)會(huì)的程度的活動(dòng)。2、政策評(píng)估的主體和作用政策評(píng)估者可以是政策制訂者和執(zhí)行者，也可以是專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)和人員，還可以是政策對(duì)象，這都視情況而定。政策評(píng)估是檢驗(yàn)政策效果的基本途徑；是合理有效的配置政策資源的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)；是決策科學(xué)化、民主化的必由之路；是政策制訂、執(zhí)行的延續(xù)，是政策走向和我們應(yīng)該采取措施的重要依據(jù)。限塑令政策評(píng)估的界定1、限塑令政策評(píng)估的界定一項(xiàng)政策從制定、頒布到終結(jié)，政策執(zhí)行過(guò)程是該政策發(fā)揮作用的直觀體現(xiàn)，也是政策運(yùn)行中的重要實(shí)踐環(huán)節(jié)。自2008年6月1日國(guó)務(wù)院辦公廳頒布“限塑令”政策以來(lái)已有一年多，該政策執(zhí)行情況已得到較充分地暴露從而可以進(jìn)行政策評(píng)估，進(jìn)而進(jìn)一步完善該政策。本研究通過(guò)以留下鎮(zhèn)為個(gè)案對(duì)限塑令的執(zhí)行情況進(jìn)行調(diào)查，并在科學(xué)分析數(shù)據(jù)資料的基礎(chǔ)上，對(duì)限塑令的執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)估。本研究主要以限塑令的政策效益為評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，即通過(guò)對(duì)限塑令政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度的分析來(lái)評(píng)估政策。2、限塑令政策評(píng)估的意義通過(guò)對(duì)限塑令政策執(zhí)行情況的評(píng)估，可以發(fā)現(xiàn)該政策在執(zhí)行過(guò)程中存在的弊端和問(wèn)題，可以檢驗(yàn)該政策的執(zhí)行效益，從而根據(jù)實(shí)際情況，提出切實(shí)可行的完善措施，進(jìn)而使政府相關(guān)部門(mén)適時(shí)對(duì)限塑令進(jìn)行調(diào)整，重新配置政策資源，避免政策決策流于表面，以更好的推進(jìn)我國(guó)環(huán)保事業(yè)的發(fā)展。限塑令政策評(píng)估3.2.1限塑令的執(zhí)行效果分析根據(jù)我們的調(diào)查和數(shù)據(jù)分析表明，限塑令的實(shí)施已經(jīng)產(chǎn)生了一定的成效。由于執(zhí)行地點(diǎn)、執(zhí)行力度的差異，其執(zhí)行達(dá)到預(yù)期目標(biāo)和效果的程度也是各有不同。1、政府通告到位，限塑令知曉度高通過(guò)調(diào)查，我們了解到，與人們生活密切相關(guān)的限塑令政策基本上已是家喻戶(hù)曉。并且從以上的限塑令執(zhí)行情況分析中可以看到，大部分居民通過(guò)電視新聞和日常語(yǔ)言交流這兩種途徑知曉這一政策。2、限塑令政策認(rèn)同度高限塑令在無(wú)形中逐漸影響著消費(fèi)者的消費(fèi)習(xí)慣，并且大部分居民對(duì)限塑令持支持態(tài)度，限塑令的政策認(rèn)同度較高。調(diào)查顯示，有39.4%的居民表示非常支持，45.7%的居民表示比較支持或還能接受，15.1%的居民表示難以接受或持無(wú)所謂的態(tài)度。大部分居民認(rèn)為至今為止限塑令已經(jīng)發(fā)揮了一定的作用，塑料袋的使用量較以前也有所減少。從以下的圖3.2中可以看到，有19.5%的居民認(rèn)為限塑令的作用十分明顯，塑料袋的使用情況大有改善；有47.8%認(rèn)為作用一般，塑料袋使用情況較以前有所改善；有25.8%認(rèn)為作用很小或一點(diǎn)作用也沒(méi)有；另有6.9%表示不知道相關(guān)情況。3、政策執(zhí)行力度差異大限塑令的執(zhí)行力度在不同的購(gòu)物場(chǎng)所差異明顯。大型正規(guī)超市、正規(guī)商場(chǎng)、小超市和藥店等購(gòu)物場(chǎng)所的執(zhí)行力度普遍較高，基本能夠很好地做到向顧客有償提供塑料袋，并且所提供的塑料袋符合質(zhì)量要求。而在到了農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、個(gè)體經(jīng)營(yíng)商及流動(dòng)攤販那里，限塑令的執(zhí)行力度則大大地削弱了，這些商販每天仍在免費(fèi)提供大量的塑料袋，且部分塑料袋的質(zhì)量未達(dá)到有關(guān)規(guī)定的要求。4、政策執(zhí)行對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響顯著由于限塑令中明確規(guī)定“禁止生產(chǎn)、銷(xiāo)售、使用超薄塑料購(gòu)物袋”，這給塑料袋生產(chǎn)業(yè)帶來(lái)了不小的沖擊。各生產(chǎn)企業(yè)對(duì)此的受影響程度以及執(zhí)行力度也有所不同。一方面，限塑令將使超薄塑料袋的生產(chǎn)企業(yè)面臨倒閉的危機(jī)，而使一些非超薄塑料袋的生產(chǎn)企業(yè)面臨產(chǎn)業(yè)升級(jí)的選擇，從而推進(jìn)塑料袋制造業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整；另一方面，限塑令對(duì)塑料袋生產(chǎn)規(guī)格的限制，將導(dǎo)致塑料袋價(jià)格的提高，從而也會(huì)為那些有實(shí)力的塑料袋生產(chǎn)企業(yè)帶來(lái)一定的經(jīng)濟(jì)效益。而塑料袋使用量的減少，也在很大程度上降低了塑料袋回收處理的經(jīng)濟(jì)成本。限塑令的社會(huì)效益評(píng)估1.有利于減少白色污染，緩解社會(huì)環(huán)境壓力從限塑令的政策本身不難看出，該政策最直接的作用就是要限制塑料袋的使用，從而達(dá)到環(huán)保的目的。一方面，對(duì)塑料袋質(zhì)量規(guī)格的限制，有利于減少使用塑料袋對(duì)人體健康的危害；另一方面，塑料袋有償使用制度的執(zhí)行在一定程度上減少了塑料袋的消耗，進(jìn)而減少了白色污染的產(chǎn)生，緩解社會(huì)環(huán)境壓力。2.促進(jìn)社會(huì)成員“資源有價(jià)”意識(shí)的形成由于長(zhǎng)期受小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的影響，人們對(duì)于“資源有價(jià)”意識(shí)十分淡薄。人們往往認(rèn)為財(cái)產(chǎn)和資源只有自己和他人之分，而沒(méi)有“公共物品”的理念。限塑令的出臺(tái)，使得原來(lái)隱性的塑料袋收費(fèi)顯性化，用明碼標(biāo)價(jià)的形式向社會(huì)傳遞著這樣一個(gè)信息：資源是有價(jià)的，利用資源是要付出成本的。通過(guò)塑料袋有償使用這樣一種政策，促進(jìn)了社會(huì)成員“資源有價(jià)”意識(shí)的形成，提高了人們對(duì)節(jié)約資源的重視程度，從而也使保護(hù)資源的責(zé)任從傳統(tǒng)的僅靠政府力量轉(zhuǎn)變?yōu)閭€(gè)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任。促進(jìn)政府的治污模式由著力于后期治理向重視前期監(jiān)管轉(zhuǎn)變?cè)趥鹘y(tǒng)的治污方式中，政府往往只注重污染后的治理，雖然一再地宣傳提倡環(huán)保，但效果卻不明顯。限塑令的實(shí)行，使得政府對(duì)環(huán)境的管理從后期治理向前期防污開(kāi)始轉(zhuǎn)變。政府在限塑令執(zhí)行過(guò)程中，扮演著監(jiān)督管理的角色，促進(jìn)限塑令在各購(gòu)物場(chǎng)所的實(shí)行力度。前期的有效監(jiān)管將在很大程度上減輕后期的治污壓力，從而也提高了政府的效率。3.3存在的問(wèn)題及原因分析3.3.1限塑令的執(zhí)行存在的問(wèn)題限塑令雖然已取得了一定的成效，但其在政策執(zhí)行過(guò)程中仍存在著一些弊端和障礙，主要有以下幾個(gè)方面。1.政府政策宣傳不夠深入，公眾對(duì)政策的關(guān)注度低雖然國(guó)家頒布限塑令政策已是人盡皆知的消息，但對(duì)于限塑令的具體內(nèi)容，人們的知曉度卻是大打折扣。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，有61.9%的居民不知道限塑令中有關(guān)“加強(qiáng)對(duì)限產(chǎn)限售塑料袋的監(jiān)督檢查”的政策內(nèi)容，67.5%的居民對(duì)“提高廢塑料的回收利用水平”政策一無(wú)所知，69.4%的居民不知道要“大力營(yíng)造限產(chǎn)限售限用塑料帶的良好氛圍”，更有83.1%的居民對(duì)于限塑令中關(guān)于“強(qiáng)化地方人民政府和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)的責(zé)任”的規(guī)定聞所未聞。此外，通過(guò)居民“對(duì)限塑令的關(guān)注程度”的調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)，僅有3.1%的居民對(duì)這一政策是非常關(guān)注的，卻有45.3%的居民只是偶爾關(guān)注這一政策，另有12.6%的居民則持無(wú)所謂的態(tài)度?？梢?jiàn)，政府對(duì)于限塑令政策的宣傳雖然廣泛，但還不夠深入，人們對(duì)限塑令政策的關(guān)注程度也整體較低。2.政策存在盲點(diǎn)，執(zhí)行范圍有限就目前的政策執(zhí)行情況來(lái)看，限塑令的執(zhí)行范圍存在一定的局限性，執(zhí)行效果較理想的主要是一些正規(guī)超市、大商場(chǎng)、藥店和書(shū)店，而農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)和流動(dòng)攤販則成了政策的盲點(diǎn)，每天仍在消耗大量的塑料袋。我們的調(diào)查數(shù)據(jù)也證實(shí)了這一點(diǎn)。在各購(gòu)物場(chǎng)所限塑令執(zhí)行程度的排序中，68.6%的居民認(rèn)為限塑令在農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)中的執(zhí)行程度最弱，其次是小型零售場(chǎng)所。由于農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)幾乎是每個(gè)家庭必去的購(gòu)物場(chǎng)所，因此塑料袋的使用量自然驚人。對(duì)于已經(jīng)習(xí)慣了用購(gòu)物袋裝垃圾的廣大居民來(lái)講，超市塑料袋的減少，使得農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)提供的免費(fèi)塑料袋自然而然地成為了垃圾袋的主要來(lái)源。與此同時(shí)，超市限塑后“手撕袋”用量激增的現(xiàn)狀也不容忽視。此外，除了限塑令明文規(guī)定的幾處購(gòu)物場(chǎng)所實(shí)行限塑外，諸如餐飲、桶裝水、批發(fā)市場(chǎng)、服裝店等未被列入限塑的范圍之內(nèi)，這也造成了塑料袋作為商品外包裝或購(gòu)物袋仍被大量使用。對(duì)于塑料袋生產(chǎn)企業(yè)，市場(chǎng)上超薄塑料袋仍在流通的現(xiàn)狀，則很好地證明了生產(chǎn)商政策執(zhí)行不到位的事實(shí)。3、政策管理體制不全，執(zhí)行力度不夠在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，人們?cè)谝恍﹪?yán)格執(zhí)行限塑令的購(gòu)物場(chǎng)所能夠做到有償使用塑料袋，但在農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)等那些免費(fèi)提供塑料袋的地方，仍在無(wú)節(jié)制的免費(fèi)使用塑料袋。而無(wú)論是商家還是消費(fèi)者都沒(méi)有因?yàn)槊赓M(fèi)提供或使用塑料袋而受到相關(guān)的處罰。不少攤主反映，對(duì)于農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)，市場(chǎng)管理人員對(duì)攤主免費(fèi)提供塑料袋的行為往往是睜一只眼閉一只眼，并未嚴(yán)格管理執(zhí)行相關(guān)政策。而對(duì)于消費(fèi)者，還只能在道德層面上來(lái)約束其行為。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，28.5%的居民認(rèn)為目前政府對(duì)限塑令的執(zhí)行監(jiān)管力度不夠。缺乏健全的管理體制和執(zhí)行方式是導(dǎo)致限塑令執(zhí)行效果打折扣的重要原因。塑料袋定價(jià)機(jī)制不完善限塑令雖已實(shí)行了一年多，但至今為止，塑料袋還沒(méi)有統(tǒng)一的定價(jià)機(jī)制，各商家都是自主定價(jià)。在人們還不可能完全離開(kāi)塑料袋的現(xiàn)狀下，有償使用塑料袋在所難免。在沒(méi)有統(tǒng)一的定價(jià)機(jī)制的情況下，必然會(huì)出現(xiàn)部分商家亂定價(jià)，借機(jī)提高塑料袋的價(jià)格，以牟取更多利益的問(wèn)題。不少消費(fèi)者指出：“盡管一個(gè)塑料袋只要幾毛錢(qián)，可是對(duì)于消費(fèi)者而言，每次購(gòu)物至少需要兩三個(gè)塑料袋，天長(zhǎng)日久也是一筆不小的開(kāi)銷(xiāo)。相反對(duì)于商家而言，一個(gè)大型超市的客流量每天至少有上萬(wàn)人次，每人消費(fèi)兩三個(gè)塑料袋，一天僅塑料袋的銷(xiāo)售額就多達(dá)上萬(wàn)元?！边@樣，限塑令在促進(jìn)環(huán)保的政策目標(biāo)下，無(wú)形中提高了政策的成本。因此，有必要對(duì)塑料袋的定價(jià)機(jī)制進(jìn)行完善。原因分析從以上的分析中可以看出，限塑令政策的有效執(zhí)行依然存在著各種阻力，這些阻力來(lái)自各個(gè)方面，包括政策本身、政策執(zhí)行者、政策執(zhí)行體制、政策執(zhí)行環(huán)境對(duì)政策執(zhí)行的影響等。對(duì)于限塑令“執(zhí)行難”的原因，我們認(rèn)為有以下幾個(gè)方面。1.消費(fèi)者的購(gòu)物習(xí)慣沒(méi)有根本轉(zhuǎn)變雖然有相當(dāng)比例的居民已經(jīng)自備了購(gòu)物袋，在垃圾丟棄方面開(kāi)始購(gòu)買(mǎi)和使用專(zhuān)用垃圾袋。但也有一定數(shù)量的居民仍然習(xí)慣于購(gòu)買(mǎi)超市塑料袋，以及轉(zhuǎn)而使用質(zhì)量更差的無(wú)標(biāo)識(shí)塑料袋作為垃圾袋。在關(guān)于“多數(shù)消費(fèi)者在實(shí)行限塑令后仍繼續(xù)有償使用塑料袋的最主要原因”的調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)，大部分居民的原因出在沒(méi)有養(yǎng)成自帶購(gòu)物袋的習(xí)慣或貪圖方便，不在乎塑料袋的價(jià)格。以下圖表中的數(shù)據(jù)顯示，有45.6%的居民認(rèn)為“沒(méi)有自帶購(gòu)物袋的習(xí)慣或忘記帶”是其中的主要原因，36.1%的居民則認(rèn)為“圖方便”才是主要原因，13.9%的居民認(rèn)為“環(huán)保意識(shí)薄弱”是主要原因，另有4.4%的居民認(rèn)為“替代品不美觀或使用不方便”是原因所在。從人們未能養(yǎng)成自帶購(gòu)物袋的習(xí)慣中也可以側(cè)面反映出人們的環(huán)保意識(shí)仍比較薄弱，不能自覺(jué)地做到環(huán)保。2.商家重利益而舍環(huán)保商家是限塑令政策實(shí)施的主要對(duì)象之一，商家在交易行為中的自覺(jué)性直接關(guān)系到限塑令的執(zhí)行程度。通過(guò)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，46.8%的居民表示去購(gòu)物時(shí)，商家偶爾會(huì)免費(fèi)贈(zèng)送塑料袋或推薦顧客購(gòu)買(mǎi)塑料袋。商家的這種行為無(wú)疑使限塑令的執(zhí)行程度大打折扣。而農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)中的攤主也表示，他們支持環(huán)保，但如果不向顧客免費(fèi)提供塑料袋，就會(huì)嚴(yán)重影響他們的生意，很多顧客會(huì)直接選擇不購(gòu)買(mǎi)他們的商品。因此，在利益面和環(huán)保面前，很多商家選擇了前者。3.“替代”問(wèn)題尚需解決限塑后，塑料袋的替代品問(wèn)題成為備受人們關(guān)注的焦點(diǎn)之一。在“阻礙限塑令執(zhí)行的最主要因素”的調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，有33.5%的居民表示“替代品不足，配套設(shè)施不到位”是主要原因。這給政府在替代品的投入方面提出了要求。目前，大部分商家以紙袋或無(wú)紡布袋來(lái)代替塑料袋的使用。然而，經(jīng)我們了解，紙袋因其價(jià)格偏高，防滲、隔熱性能差而并不被所有人喜愛(ài)。同時(shí)，紙袋的生產(chǎn)也并不是完全綠色的。有數(shù)據(jù)顯示，每生產(chǎn)4萬(wàn)個(gè)紙餐盒就需一噸紙漿，需砍伐300多立方米的樹(shù)木，而造紙過(guò)程中又會(huì)對(duì)水造成污染。因此，“以紙代塑”，雖然減少了塑料袋的使用量，但會(huì)造成森林加劇減少，帶來(lái)河流污染等環(huán)境破環(huán)