行政組織與行政體制概述課件

行政組織與行政體制第七講行政組織與行政體制第七講夜船擾民誰來管？夜船擾民誰來管？市環(huán)保局市水利局市建設(shè)局市港航局海事局船舶檢驗處市環(huán)保局市水利局市建設(shè)局市港航局海事局船舶主要內(nèi)容

行政組織的基本理論

行政組織設(shè)置的基本原理“大部制”及“大部制”改革主要內(nèi)容行政組織的基本理論行政組織設(shè)置的基本原理“大部制行政組織的基本理論本講所介紹的有關(guān)行政組織的理論主要是指19世紀(jì)末以來，對各國政府實踐有重要影響的西方行政理論。專制社會的生產(chǎn)力水平低下，社會生產(chǎn)和社會關(guān)系比較簡單，國家和社會事務(wù)不太復(fù)雜，所以，行政管理沒有成為獨立的學(xué)科，更不可能產(chǎn)生專門的行政組織理論。由于同樣的原因，我國雖然古代就有豐富的管理思想，但沒有形成系統(tǒng)的專門行政組織理論。行政組織的基本理論本講所介紹的有關(guān)行政組織的理論主要是指19威爾遜（1856-1924）西方行政學(xué)創(chuàng)始人美國第28屆總統(tǒng)1887年公開發(fā)表《行政學(xué)研究》，標(biāo)志行政學(xué)從政治學(xué)中分離為獨立的行政科學(xué)。主要思想：要求行政組織首先明確自己的職能、任務(wù)、范圍，即明確自己該做什么、不該做什么；倡導(dǎo)改進(jìn)政府機(jī)關(guān)的組織結(jié)構(gòu)與工作方法；強(qiáng)調(diào)行政組織應(yīng)該成為公眾信賴的機(jī)關(guān)。威爾遜（1856-1924）1887年公開發(fā)表《行政學(xué)研究》1911年出版《科學(xué)管理原理》，創(chuàng)立了科學(xué)管理理論。主要思想：主張將組織中的管理者管理職能與工人的作業(yè)職能加以分離，同時強(qiáng)調(diào)兩者的合作；強(qiáng)調(diào)組織管理職能的專門化；強(qiáng)調(diào)組織工作要計劃化、標(biāo)準(zhǔn)化、程序化；強(qiáng)調(diào)組織管理中的例外原理。泰勒（1856-1915）被稱為“科學(xué)管理之父”美國工程師1911年出版《科學(xué)管理原理》，創(chuàng)立了科學(xué)管理理論。泰勒（1法約爾（1841-1925）法國管理學(xué)家1916年出版《工業(yè)管理的與一般管理》提出了普適性的管理理論。主要思想：組織與管理密切相關(guān)；任何切實有用的管理理論都能應(yīng)用于所有人類組織。在組織中應(yīng)該保持比較小的管理幅度；提出了管理五要素：計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制。提出了14條組織管理原則。十四條組織管理原則：精密分工；權(quán)責(zé)一致；紀(jì)律；統(tǒng)一指揮；統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；個人利益服從整體利益；報酬；集權(quán)；等級系列；秩序；平等；穩(wěn)定；主動性；集體精神。法約爾（1841-1925）1916年出版《工業(yè)管理的與一般主要思想：任何組織的存在都是靠權(quán)威來維持的，合法的權(quán)威有三種形式；官僚制（bureaucracy）是按法理原則建立的一種理想化、正規(guī)化的組織形式。官僚制組織的核心要素是權(quán)力或職權(quán)的合理性。官僚制理論認(rèn)為以合法權(quán)力為基礎(chǔ)的組織是最有效的管理組織形式。馬克斯·韋伯（1864－1920）德國社會學(xué)家被稱為“組織理論之父”主要思想：馬克斯·韋伯

魅力型組織傳統(tǒng)型組織法理型組織魅力型傳統(tǒng)型法理型官僚制組織的特征合理的分工；層級節(jié)制的權(quán)力體系；照章辦事的運作機(jī)制；形式正規(guī)的決策文書；組織管理的非人格化；適應(yīng)工作需要的專業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)；合理合法的人事行政制度。官僚制組織的特征合理的分工；合理合法的人事行政制度人員任用的依據(jù)應(yīng)該是工作性質(zhì)的要求及人員自身所具備的資格條件；根據(jù)職位等級系統(tǒng)合理安排人員的職位，使之能夠人盡其才；原則上，人員可以按其特長自由選擇職位，而且除非有重大過失，組織不得單方面解聘；每個職位都有法律意義上明確規(guī)定的責(zé)權(quán)范圍和任職要求；組織應(yīng)當(dāng)有明確固定的貨幣工資制度，工資標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)職級、年資和社會地位確定；合理合法的人事行政制度人員任用的依據(jù)應(yīng)該是工作性質(zhì)的要求及人人員獎懲應(yīng)根據(jù)其工作優(yōu)劣確定；人員晉升的根據(jù)應(yīng)是工作的成績、資歷，而不是裙帶關(guān)系；任何人員不得將自己的職位私自轉(zhuǎn)讓或指定他人非法繼承；行政人員不擁有任何獲取其職位的手段，且不能濫用職權(quán)；行政人員在行使職務(wù)時，受到嚴(yán)格而系統(tǒng)的紀(jì)律約束和控制。人員獎懲應(yīng)根據(jù)其工作優(yōu)劣確定；官僚制理論評價韋伯認(rèn)為官僚制有巨大的優(yōu)越性：具有嚴(yán)密性。這種組織管理體制按專業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)，權(quán)力分層，職位分等，層層節(jié)制，環(huán)環(huán)相扣，秩序井然。具有合理性。專業(yè)技術(shù)知識居于中心地位，任何規(guī)定都詳細(xì)具體、可操作、高效率。具有穩(wěn)定性。確立非人格化秩序，所有管理依據(jù)都來源于法規(guī)，保證了制度的連續(xù)性。具有普適性。這種組織管理體制適用于所有類型的組織，不論是公共組織還是私人組織。官僚制理論評價韋伯認(rèn)為官僚制有巨大的優(yōu)越性：行政組織的經(jīng)典形式是官僚制官僚制是指現(xiàn)代國家條件下以相對專業(yè)化的行政人員所構(gòu)成的政府的一系列制度、體制、組織結(jié)構(gòu)和原則的總和。官僚制既是一種成熟的、在發(fā)達(dá)國家中占主導(dǎo)地位的組織結(jié)構(gòu)，也是一種管理方式。馬克斯·韋伯認(rèn)為行政管理就是要最大限度地追求效率，而官僚制就是可以實現(xiàn)管理和效率理想結(jié)合的形式。官僚制因此也被稱為“韋伯制”或“科層制”。行政組織的經(jīng)典形式是官僚制官僚制是指現(xiàn)代國家條件下以相對專業(yè)一般工作人員主要職能為做實際工作行政官員主要職能為貫徹上級領(lǐng)導(dǎo)的決策最高領(lǐng)導(dǎo)主要職能為決策韋伯的理想的行政組織體系一般工作人員行政官員最高領(lǐng)導(dǎo)韋伯的理想的行政組織體系韋伯也指出了官僚制的弊端：壓抑人的積極性和創(chuàng)造性；人成為組織的附屬品。韋伯預(yù)見到這樣的結(jié)果是可怕的，但他無法找到更優(yōu)的組織形式。我們認(rèn)為韋伯制過于理想化，且過于注重對行政組織的靜態(tài)研究，過于強(qiáng)調(diào)層級節(jié)制、遵循規(guī)則；過分強(qiáng)調(diào)人員穩(wěn)定、年資升遷；過于強(qiáng)調(diào)組織的內(nèi)部管理等等。當(dāng)然這些不足并不影響他無可替代的理論地位。韋伯也指出了官僚制的弊端：梅奧（1880-1949）美國學(xué)者行為科學(xué)的創(chuàng)建者之一1933年發(fā)表代表作《工業(yè)文明里的人的問題》。主要思想：提出了不同于傳統(tǒng)組織理論“經(jīng)濟(jì)人”的“社會人”的理論；指出組織中還存在“非正式組織”；指出新型組織領(lǐng)導(dǎo)者的能力主要在于通過提高組織成員的滿足度來激勵成員，提高組織效率。梅奧（1880-1949）1933年發(fā)表代表作《工業(yè)文明里的西蒙（1916-2001）美國著名行政學(xué)家1978年獲諾貝爾經(jīng)濟(jì)獎創(chuàng)立以決策為中心的行政理論。主要思想：提出“管理就是決策”的思想，認(rèn)為組織首先是決策的過程；提出組織的目標(biāo)就是追求決策的合理性；提出組織平衡論；提出組織影響論。組織對個人的影響因素包括：權(quán)威、組織認(rèn)同、信息溝通、培訓(xùn)、效率等；提出組織設(shè)計論，認(rèn)為組織設(shè)計要解決組織目標(biāo)、分工、工作重心、權(quán)力配置等。西蒙（1916-2001）創(chuàng)立以決策為中心的行政理論。行政組織設(shè)置的基本原理行政組織結(jié)構(gòu)應(yīng)該以職能為中心：任務(wù)與組織平衡，做到事有人做，人有事做，實現(xiàn)組織與人員的最佳組合；各個組織、人員之間按比例配置，沒有因漏設(shè)機(jī)構(gòu)或工作量不均衡造成的工作流程不順；分工明確，合作良好；組織系統(tǒng)適應(yīng)行政環(huán)境，具有彈性，即組織結(jié)構(gòu)要適時調(diào)整以適應(yīng)新環(huán)境。行政組織設(shè)置的基本原理行政組織結(jié)構(gòu)應(yīng)該以職能為中心：行政組織結(jié)構(gòu)模式集權(quán)直線組織模式行政組織結(jié)構(gòu)模式集權(quán)直線組織模式分權(quán)扁平組織模式分權(quán)扁平組織模式企業(yè)家政府組織理論戴維?奧斯本和泰德?蓋布勒在1992年出版的合著《政府再造》中提出“企業(yè)家政府”理論。主要思想：政府應(yīng)該是掌好舵，而不是劃槳；要妥善授權(quán)，而非事必躬親；注重引入競爭機(jī)制；注重使命，而非繁文縟節(jié)重產(chǎn)出而不要重投入；樹立顧客意識；重分權(quán)模式和合作式組織；重市場機(jī)制調(diào)節(jié)，非僅靠行政指令控制。企業(yè)家政府組織理論戴維?奧斯本和泰德?蓋布勒在1992年出版行政組織中存在帕金森定律與彼得原理帕金森定律（官場?。郝毠と藬?shù)與工作量不相干，職工人數(shù)的成倍增長是絕對的。機(jī)構(gòu)越來越龐雜和工作效率越來越低下是同時發(fā)展的絕對趨勢。組織的低效、無能根源于自發(fā)的嫉妒病。豪華的辦公樓和奢華的辦公環(huán)境是組織衰退的征兆。彼得原理的核心觀點是：“在實行階梯等級組織中，組織的每一個成員都趨向于晉升到他所不能勝任的層級?！苯M織效率低下的真正原因是不稱職者聚集。每個人都應(yīng)該認(rèn)真估計自己的潛力，不要盲目追求晉升，這樣不僅給個人帶來痛苦，也導(dǎo)致組織滑坡。行政組織中存在帕金森定律與彼得原理帕金森定律（官場?。罕说脴I(yè)務(wù)機(jī)關(guān)行政組織類型即直接履行政府管理和服務(wù)的職能，如農(nóng)業(yè)部。

綜合管理機(jī)關(guān)行政輔助機(jī)關(guān)

派出機(jī)關(guān)

臨時機(jī)關(guān)工作具有綜合性，管理對象跨部門，如發(fā)改委。

為行政首長和行政職能機(jī)關(guān)服務(wù)的機(jī)關(guān)，如人事部。

省或縣級政府根據(jù)需要在轄區(qū)內(nèi)設(shè)置的代表機(jī)關(guān)。

為解決某一特定問題而臨時組成的機(jī)構(gòu)。

以業(yè)務(wù)性質(zhì)劃分行政組織類型業(yè)務(wù)機(jī)關(guān)行政即直接履行政府管理和服綜合管理機(jī)關(guān)行政輔助機(jī)關(guān)政府組成部門行政組織類型即直接履行政府管理和服務(wù)的職能的部門。

直屬機(jī)構(gòu)辦事機(jī)構(gòu)歸口管理局直屬事業(yè)單位政府直接領(lǐng)導(dǎo)的，專門負(fù)責(zé)某一方面事務(wù)的機(jī)構(gòu)。

根據(jù)需要設(shè)立的、協(xié)助行政首長辦理專門事項的機(jī)構(gòu)。

主管專門業(yè)務(wù)，有一定獨立性、實行垂直管理的機(jī)構(gòu)。

不承擔(dān)行政管理職能，但與政府工作聯(lián)系緊密的單位。

行政組織類型劃分示意圖政府組成部門行政即直接履行政府管理和服務(wù)直屬機(jī)構(gòu)辦事機(jī)構(gòu)歸口“大部制”改革目標(biāo)的提出黨的十七大政治報告明確提出：行政體制改革的主要任務(wù)是：“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制?！蓖晟浦萍s和監(jiān)督機(jī)制的主要任務(wù)是：“要堅持用制度管權(quán)、管事、管人，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機(jī)制。”“大部制”改革與“行政三分”密不可分?！按蟛恐啤备母锬繕?biāo)的提出黨的十七大政治報告明確提出：什么是“大部制”？大部制是將政府相同及相近的職能進(jìn)行整合，歸入一個部門管理，或?qū)⒁恍┞毮芟嘟蛳嚓P(guān)的部門整合為一個較大的部門。與按照政府專業(yè)管理職能設(shè)置政府機(jī)構(gòu)的“小部制”不同，大部制是一種政府事務(wù)綜合管理的體制。“寬職能，少機(jī)構(gòu)”是大部制的鮮明特征。大部制的實質(zhì)是“管理”改革，而不是“機(jī)構(gòu)”改革。什么是“大部制”？大部制是將政府相同及相近的職能進(jìn)行整合，歸西方國家行政體制的借鑒現(xiàn)在絕大多數(shù)發(fā)達(dá)國家都是實行大部制（giantdepartment）。美、加等國是自然形成的，英、澳等國則是大規(guī)模機(jī)構(gòu)整合的結(jié)果。他們的機(jī)構(gòu)分為四種類型：內(nèi)閣機(jī)構(gòu)，專門行使決策權(quán)的部門。執(zhí)行機(jī)構(gòu)（“法定機(jī)構(gòu)”或“獨立機(jī)構(gòu)”），這些機(jī)構(gòu)是執(zhí)行內(nèi)閣決策的機(jī)構(gòu)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)，即對社會、市場實行監(jiān)管職能。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。西方國家行政體制的借鑒現(xiàn)在絕大多數(shù)發(fā)達(dá)國家都是實行大部制（g英國的“大部制”改革英國的“大部制”改革在1964-1974年保守黨希思內(nèi)閣執(zhí)政期間進(jìn)行。改革的背景：兩次世界大戰(zhàn)期間英國政府機(jī)構(gòu)的過度膨脹，以及60年代中期殖民體系瓦解提供的機(jī)構(gòu)改革機(jī)遇。改革的準(zhǔn)備：首相親自掛帥，組織由專家、議員、高級官員組成的專門研究機(jī)構(gòu)“公共部門研究組”，經(jīng)過5年的調(diào)研和論證。參與調(diào)研并發(fā)揮作用的了特殊人員：企業(yè)家（如殼牌公司老總）、高級文官。英國的“大部制”改革英國的“大部制”改革在1964-1974“公共部門研究組”的建議：政府職能的界定應(yīng)該以“產(chǎn)出”為導(dǎo)向；需要組建“核心能力部門”專門致力于前瞻性思考和戰(zhàn)略構(gòu)建；需要制度化的政策/項目評估分析，可由核心能力部門負(fù)責(zé)實施；那些不屬于政策執(zhí)行性質(zhì)的工作可以不由部長負(fù)責(zé)實施。

1970年10月，研究組完成的《中央政府重組》白皮書提交國會并順利通過?！肮膊块T研究組”的建議：政府職能的界定應(yīng)該以“產(chǎn)出”為導(dǎo)向政府重組改革的提出與實施《中央政府重組》白皮書提出的改革目標(biāo)是：改進(jìn)政府決策并提高政策質(zhì)量；增進(jìn)政策或職能領(lǐng)域與部門責(zé)任分工之間的匹配程度，從而完善政策制定的制度架構(gòu)；通過構(gòu)建合理的職責(zé)分工總框架，確保新政策和新問題出現(xiàn)時，政府能夠自我調(diào)適和應(yīng)對。1970年至1974年保守黨下臺，英國政府部分實現(xiàn)了白皮書的改革方案，其中以“采購局”為代表的執(zhí)行機(jī)構(gòu)在改革中得到長足發(fā)展。政府重組改革的提出與實施《中央政府重組》白皮書提出的改革目標(biāo)執(zhí)行機(jī)構(gòu)改革的曲折歷程1974年2月工黨上臺，幾乎全部否定了保守黨的改革。1979年保守黨再次上臺，但是新首相撒切爾夫人奉行“因地制宜、小修小補”的漸進(jìn)改革原則，采取的是成熟一個，調(diào)整一個的改革形式。1988年內(nèi)閣辦公廳效率小組的調(diào)研報告《改進(jìn)政府管理：下一步的行動方案》，反思過去的改革，指出存在的主要問題：管理機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)單一；管理存在非現(xiàn)代性。執(zhí)行機(jī)構(gòu)改革的曲折歷程1974年2月工黨上臺，幾乎全部否定了改革的建議：設(shè)立“執(zhí)行機(jī)構(gòu)”改革的基本原則：各個部門應(yīng)該根據(jù)職能和任務(wù)組織工作，其體制和內(nèi)部結(jié)構(gòu)必須有利于提高執(zhí)行政策的效率，提供服務(wù)的水平。各部門要保證其工作人員具備有效履行職責(zé)和完成任務(wù)的技能和經(jīng)驗。必須保持有效的內(nèi)外壓力，促使各部門不斷進(jìn)行改革。改革的核心理念：組織模式和機(jī)構(gòu)類型的多樣化。改革的建議：設(shè)立“執(zhí)行機(jī)構(gòu)”改革的基本原則：多樣化的執(zhí)行機(jī)構(gòu)的組織模式改革辦公室列出了8種可以利用的“組織模式”：部門內(nèi)部的獨立董事機(jī)構(gòu)；按執(zhí)行機(jī)構(gòu)模式運行的部門；執(zhí)行機(jī)構(gòu)；獨立于主管部門的機(jī)構(gòu)；非部門執(zhí)行性公共機(jī)構(gòu)；政府擁有的公司；公私伙伴；合同外包。多樣化的執(zhí)行機(jī)構(gòu)的組織模式改革辦公室列出了8種可以利用的“組改革的成效組織模式適應(yīng)任務(wù)，體現(xiàn)了多樣化：截止2003年英國的執(zhí)行機(jī)構(gòu)共有127個；工作人員占公務(wù)員總數(shù)的78%；執(zhí)行機(jī)構(gòu)的規(guī)模差異很大；不同執(zhí)行機(jī)構(gòu)的地位及其內(nèi)部結(jié)構(gòu)也不同。執(zhí)行機(jī)構(gòu)的資金來源也實現(xiàn)多樣化：全額財政撥款；凈支出額財政撥款；交易籌資。49個對外提供服務(wù)；45個內(nèi)部提供服務(wù)；12個從事科研；21個屬于管制機(jī)構(gòu)。比如社會福利執(zhí)行機(jī)構(gòu)有雇員68000人，監(jiān)獄管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)有雇員42000人，而債務(wù)管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)僅40人。改革的成效組織模式適應(yīng)任務(wù)，體現(xiàn)了多樣化：49個對外提供服務(wù)英國“大部制”改革的意義：大部制改革的實質(zhì)，是管理革命而非機(jī)構(gòu)改革。通過多樣化的設(shè)置執(zhí)行機(jī)構(gòu)，使政府的機(jī)構(gòu)更適應(yīng)職能和服務(wù)的需要；決策與執(zhí)行的分離，實際對管理能力提出了更高的要求，同時也提升了管理者的地位。執(zhí)行機(jī)構(gòu)的設(shè)立，確保了執(zhí)行機(jī)構(gòu)工作人員具有所需的知識和技能。不僅采取開放式競爭上崗，而且鼓勵錄用私營部門有經(jīng)驗的管理人員。現(xiàn)在執(zhí)行機(jī)構(gòu)主管1/4以上來自私營部門。英國“大部制”改革的意義：大部制改革的實質(zhì)，是管理革命而非機(jī)我國的“大部制”改革在加入世貿(mào)組織的大背景之下，2003年啟動了新一輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革。這次機(jī)構(gòu)改革方案方案首次提出了“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”三權(quán)協(xié)調(diào)的要求。機(jī)構(gòu)改革的目的是：進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式，推進(jìn)電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本。機(jī)構(gòu)改革目標(biāo)是：逐步形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。2008年的機(jī)構(gòu)改革是前一輪機(jī)構(gòu)改革的繼續(xù)。我國的“大部制”改革在加入世貿(mào)組織的大背景之下，2003年啟大部制改革的目的與地位大部制改革的基本目的：促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，深化行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府。大部制改革的定位：當(dāng)前行政管理體制改革的重點是“轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能”，“大部制”改革是“優(yōu)化結(jié)構(gòu)”的手段之一。大部制改革的原則仍然是：精簡、統(tǒng)一、效能。大部制改革不會一蹴而就，將是一個過程——在我國將是一個多樣化的過程。大部制改革的目的與地位大部制改革的基本目的：促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變我國試行的大部制改革模式“多牌同掛”的隨州模式“行政三分”的深圳模式“黨政統(tǒng)合”的順德模式我國試行的大部制改革模式“多牌同掛”的隨州模式“行政三分”的大部制改革的難點與問題四個難點：權(quán)力整合難、人員分流難、機(jī)制磨合難、運行監(jiān)督難。三大問題：如何對權(quán)力進(jìn)行約束與監(jiān)督？黨政權(quán)力怎樣實現(xiàn)對接？改革應(yīng)該選擇怎樣的策略和方法？改革的最大阻力是多年來被強(qiáng)化了的部門利益。大部制改革的難點與問題四個難點：請思考：怎樣理解官僚制理論？什么是組織平衡理論？我國現(xiàn)行的行政管理體制有何利弊？什么是“大部制”？為什么要實行“大部制”改革？實行“大部制”改革的難點在哪里？請思考：怎樣理解官僚制理論？行政組織與行政體制第七講行政組織與行政體制第七講夜船擾民誰來管？夜船擾民誰來管？市環(huán)保局市水利局市建設(shè)局市港航局海事局船舶檢驗處市環(huán)保局市水利局市建設(shè)局市港航局海事局船舶主要內(nèi)容

行政組織的基本理論

行政組織設(shè)置的基本原理“大部制”及“大部制”改革主要內(nèi)容行政組織的基本理論行政組織設(shè)置的基本原理“大部制行政組織的基本理論本講所介紹的有關(guān)行政組織的理論主要是指19世紀(jì)末以來，對各國政府實踐有重要影響的西方行政理論。專制社會的生產(chǎn)力水平低下，社會生產(chǎn)和社會關(guān)系比較簡單，國家和社會事務(wù)不太復(fù)雜，所以，行政管理沒有成為獨立的學(xué)科，更不可能產(chǎn)生專門的行政組織理論。由于同樣的原因，我國雖然古代就有豐富的管理思想，但沒有形成系統(tǒng)的專門行政組織理論。行政組織的基本理論本講所介紹的有關(guān)行政組織的理論主要是指19威爾遜（1856-1924）西方行政學(xué)創(chuàng)始人美國第28屆總統(tǒng)1887年公開發(fā)表《行政學(xué)研究》，標(biāo)志行政學(xué)從政治學(xué)中分離為獨立的行政科學(xué)。主要思想：要求行政組織首先明確自己的職能、任務(wù)、范圍，即明確自己該做什么、不該做什么；倡導(dǎo)改進(jìn)政府機(jī)關(guān)的組織結(jié)構(gòu)與工作方法；強(qiáng)調(diào)行政組織應(yīng)該成為公眾信賴的機(jī)關(guān)。威爾遜（1856-1924）1887年公開發(fā)表《行政學(xué)研究》1911年出版《科學(xué)管理原理》，創(chuàng)立了科學(xué)管理理論。主要思想：主張將組織中的管理者管理職能與工人的作業(yè)職能加以分離，同時強(qiáng)調(diào)兩者的合作；強(qiáng)調(diào)組織管理職能的專門化；強(qiáng)調(diào)組織工作要計劃化、標(biāo)準(zhǔn)化、程序化；強(qiáng)調(diào)組織管理中的例外原理。泰勒（1856-1915）被稱為“科學(xué)管理之父”美國工程師1911年出版《科學(xué)管理原理》，創(chuàng)立了科學(xué)管理理論。泰勒（1法約爾（1841-1925）法國管理學(xué)家1916年出版《工業(yè)管理的與一般管理》提出了普適性的管理理論。主要思想：組織與管理密切相關(guān)；任何切實有用的管理理論都能應(yīng)用于所有人類組織。在組織中應(yīng)該保持比較小的管理幅度；提出了管理五要素：計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制。提出了14條組織管理原則。十四條組織管理原則：精密分工；權(quán)責(zé)一致；紀(jì)律；統(tǒng)一指揮；統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；個人利益服從整體利益；報酬；集權(quán)；等級系列；秩序；平等；穩(wěn)定；主動性；集體精神。法約爾（1841-1925）1916年出版《工業(yè)管理的與一般主要思想：任何組織的存在都是靠權(quán)威來維持的，合法的權(quán)威有三種形式；官僚制（bureaucracy）是按法理原則建立的一種理想化、正規(guī)化的組織形式。官僚制組織的核心要素是權(quán)力或職權(quán)的合理性。官僚制理論認(rèn)為以合法權(quán)力為基礎(chǔ)的組織是最有效的管理組織形式。馬克斯·韋伯（1864－1920）德國社會學(xué)家被稱為“組織理論之父”主要思想：馬克斯·韋伯

魅力型組織傳統(tǒng)型組織法理型組織魅力型傳統(tǒng)型法理型官僚制組織的特征合理的分工；層級節(jié)制的權(quán)力體系；照章辦事的運作機(jī)制；形式正規(guī)的決策文書；組織管理的非人格化；適應(yīng)工作需要的專業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)；合理合法的人事行政制度。官僚制組織的特征合理的分工；合理合法的人事行政制度人員任用的依據(jù)應(yīng)該是工作性質(zhì)的要求及人員自身所具備的資格條件；根據(jù)職位等級系統(tǒng)合理安排人員的職位，使之能夠人盡其才；原則上，人員可以按其特長自由選擇職位，而且除非有重大過失，組織不得單方面解聘；每個職位都有法律意義上明確規(guī)定的責(zé)權(quán)范圍和任職要求；組織應(yīng)當(dāng)有明確固定的貨幣工資制度，工資標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)職級、年資和社會地位確定；合理合法的人事行政制度人員任用的依據(jù)應(yīng)該是工作性質(zhì)的要求及人人員獎懲應(yīng)根據(jù)其工作優(yōu)劣確定；人員晉升的根據(jù)應(yīng)是工作的成績、資歷，而不是裙帶關(guān)系；任何人員不得將自己的職位私自轉(zhuǎn)讓或指定他人非法繼承；行政人員不擁有任何獲取其職位的手段，且不能濫用職權(quán)；行政人員在行使職務(wù)時，受到嚴(yán)格而系統(tǒng)的紀(jì)律約束和控制。人員獎懲應(yīng)根據(jù)其工作優(yōu)劣確定；官僚制理論評價韋伯認(rèn)為官僚制有巨大的優(yōu)越性：具有嚴(yán)密性。這種組織管理體制按專業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)，權(quán)力分層，職位分等，層層節(jié)制，環(huán)環(huán)相扣，秩序井然。具有合理性。專業(yè)技術(shù)知識居于中心地位，任何規(guī)定都詳細(xì)具體、可操作、高效率。具有穩(wěn)定性。確立非人格化秩序，所有管理依據(jù)都來源于法規(guī)，保證了制度的連續(xù)性。具有普適性。這種組織管理體制適用于所有類型的組織，不論是公共組織還是私人組織。官僚制理論評價韋伯認(rèn)為官僚制有巨大的優(yōu)越性：行政組織的經(jīng)典形式是官僚制官僚制是指現(xiàn)代國家條件下以相對專業(yè)化的行政人員所構(gòu)成的政府的一系列制度、體制、組織結(jié)構(gòu)和原則的總和。官僚制既是一種成熟的、在發(fā)達(dá)國家中占主導(dǎo)地位的組織結(jié)構(gòu)，也是一種管理方式。馬克斯·韋伯認(rèn)為行政管理就是要最大限度地追求效率，而官僚制就是可以實現(xiàn)管理和效率理想結(jié)合的形式。官僚制因此也被稱為“韋伯制”或“科層制”。行政組織的經(jīng)典形式是官僚制官僚制是指現(xiàn)代國家條件下以相對專業(yè)一般工作人員主要職能為做實際工作行政官員主要職能為貫徹上級領(lǐng)導(dǎo)的決策最高領(lǐng)導(dǎo)主要職能為決策韋伯的理想的行政組織體系一般工作人員行政官員最高領(lǐng)導(dǎo)韋伯的理想的行政組織體系韋伯也指出了官僚制的弊端：壓抑人的積極性和創(chuàng)造性；人成為組織的附屬品。韋伯預(yù)見到這樣的結(jié)果是可怕的，但他無法找到更優(yōu)的組織形式。我們認(rèn)為韋伯制過于理想化，且過于注重對行政組織的靜態(tài)研究，過于強(qiáng)調(diào)層級節(jié)制、遵循規(guī)則；過分強(qiáng)調(diào)人員穩(wěn)定、年資升遷；過于強(qiáng)調(diào)組織的內(nèi)部管理等等。當(dāng)然這些不足并不影響他無可替代的理論地位。韋伯也指出了官僚制的弊端：梅奧（1880-1949）美國學(xué)者行為科學(xué)的創(chuàng)建者之一1933年發(fā)表代表作《工業(yè)文明里的人的問題》。主要思想：提出了不同于傳統(tǒng)組織理論“經(jīng)濟(jì)人”的“社會人”的理論；指出組織中還存在“非正式組織”；指出新型組織領(lǐng)導(dǎo)者的能力主要在于通過提高組織成員的滿足度來激勵成員，提高組織效率。梅奧（1880-1949）1933年發(fā)表代表作《工業(yè)文明里的西蒙（1916-2001）美國著名行政學(xué)家1978年獲諾貝爾經(jīng)濟(jì)獎創(chuàng)立以決策為中心的行政理論。主要思想：提出“管理就是決策”的思想，認(rèn)為組織首先是決策的過程；提出組織的目標(biāo)就是追求決策的合理性；提出組織平衡論；提出組織影響論。組織對個人的影響因素包括：權(quán)威、組織認(rèn)同、信息溝通、培訓(xùn)、效率等；提出組織設(shè)計論，認(rèn)為組織設(shè)計要解決組織目標(biāo)、分工、工作重心、權(quán)力配置等。西蒙（1916-2001）創(chuàng)立以決策為中心的行政理論。行政組織設(shè)置的基本原理行政組織結(jié)構(gòu)應(yīng)該以職能為中心：任務(wù)與組織平衡，做到事有人做，人有事做，實現(xiàn)組織與人員的最佳組合；各個組織、人員之間按比例配置，沒有因漏設(shè)機(jī)構(gòu)或工作量不均衡造成的工作流程不順；分工明確，合作良好；組織系統(tǒng)適應(yīng)行政環(huán)境，具有彈性，即組織結(jié)構(gòu)要適時調(diào)整以適應(yīng)新環(huán)境。行政組織設(shè)置的基本原理行政組織結(jié)構(gòu)應(yīng)該以職能為中心：行政組織結(jié)構(gòu)模式集權(quán)直線組織模式行政組織結(jié)構(gòu)模式集權(quán)直線組織模式分權(quán)扁平組織模式分權(quán)扁平組織模式企業(yè)家政府組織理論戴維?奧斯本和泰德?蓋布勒在1992年出版的合著《政府再造》中提出“企業(yè)家政府”理論。主要思想：政府應(yīng)該是掌好舵，而不是劃槳；要妥善授權(quán)，而非事必躬親；注重引入競爭機(jī)制；注重使命，而非繁文縟節(jié)重產(chǎn)出而不要重投入；樹立顧客意識；重分權(quán)模式和合作式組織；重市場機(jī)制調(diào)節(jié)，非僅靠行政指令控制。企業(yè)家政府組織理論戴維?奧斯本和泰德?蓋布勒在1992年出版行政組織中存在帕金森定律與彼得原理帕金森定律（官場病）：職工人數(shù)與工作量不相干，職工人數(shù)的成倍增長是絕對的。機(jī)構(gòu)越來越龐雜和工作效率越來越低下是同時發(fā)展的絕對趨勢。組織的低效、無能根源于自發(fā)的嫉妒病。豪華的辦公樓和奢華的辦公環(huán)境是組織衰退的征兆。彼得原理的核心觀點是：“在實行階梯等級組織中，組織的每一個成員都趨向于晉升到他所不能勝任的層級?！苯M織效率低下的真正原因是不稱職者聚集。每個人都應(yīng)該認(rèn)真估計自己的潛力，不要盲目追求晉升，這樣不僅給個人帶來痛苦，也導(dǎo)致組織滑坡。行政組織中存在帕金森定律與彼得原理帕金森定律（官場?。罕说脴I(yè)務(wù)機(jī)關(guān)行政組織類型即直接履行政府管理和服務(wù)的職能，如農(nóng)業(yè)部。

綜合管理機(jī)關(guān)行政輔助機(jī)關(guān)

派出機(jī)關(guān)

臨時機(jī)關(guān)工作具有綜合性，管理對象跨部門，如發(fā)改委。

為行政首長和行政職能機(jī)關(guān)服務(wù)的機(jī)關(guān)，如人事部。

省或縣級政府根據(jù)需要在轄區(qū)內(nèi)設(shè)置的代表機(jī)關(guān)。

為解決某一特定問題而臨時組成的機(jī)構(gòu)。

以業(yè)務(wù)性質(zhì)劃分行政組織類型業(yè)務(wù)機(jī)關(guān)行政即直接履行政府管理和服綜合管理機(jī)關(guān)行政輔助機(jī)關(guān)政府組成部門行政組織類型即直接履行政府管理和服務(wù)的職能的部門。

直屬機(jī)構(gòu)辦事機(jī)構(gòu)歸口管理局直屬事業(yè)單位政府直接領(lǐng)導(dǎo)的，專門負(fù)責(zé)某一方面事務(wù)的機(jī)構(gòu)。

根據(jù)需要設(shè)立的、協(xié)助行政首長辦理專門事項的機(jī)構(gòu)。

主管專門業(yè)務(wù)，有一定獨立性、實行垂直管理的機(jī)構(gòu)。

不承擔(dān)行政管理職能，但與政府工作聯(lián)系緊密的單位。

行政組織類型劃分示意圖政府組成部門行政即直接履行政府管理和服務(wù)直屬機(jī)構(gòu)辦事機(jī)構(gòu)歸口“大部制”改革目標(biāo)的提出黨的十七大政治報告明確提出：行政體制改革的主要任務(wù)是：“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制?！蓖晟浦萍s和監(jiān)督機(jī)制的主要任務(wù)是：“要堅持用制度管權(quán)、管事、管人，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機(jī)制。”“大部制”改革與“行政三分”密不可分?！按蟛恐啤备母锬繕?biāo)的提出黨的十七大政治報告明確提出：什么是“大部制”？大部制是將政府相同及相近的職能進(jìn)行整合，歸入一個部門管理，或?qū)⒁恍┞毮芟嘟蛳嚓P(guān)的部門整合為一個較大的部門。與按照政府專業(yè)管理職能設(shè)置政府機(jī)構(gòu)的“小部制”不同，大部制是一種政府事務(wù)綜合管理的體制。“寬職能，少機(jī)構(gòu)”是大部制的鮮明特征。大部制的實質(zhì)是“管理”改革，而不是“機(jī)構(gòu)”改革。什么是“大部制”？大部制是將政府相同及相近的職能進(jìn)行整合，歸西方國家行政體制的借鑒現(xiàn)在絕大多數(shù)發(fā)達(dá)國家都是實行大部制（giantdepartment）。美、加等國是自然形成的，英、澳等國則是大規(guī)模機(jī)構(gòu)整合的結(jié)果。他們的機(jī)構(gòu)分為四種類型：內(nèi)閣機(jī)構(gòu)，專門行使決策權(quán)的部門。執(zhí)行機(jī)構(gòu)（“法定機(jī)構(gòu)”或“獨立機(jī)構(gòu)”），這些機(jī)構(gòu)是執(zhí)行內(nèi)閣決策的機(jī)構(gòu)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)，即對社會、市場實行監(jiān)管職能。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。西方國家行政體制的借鑒現(xiàn)在絕大多數(shù)發(fā)達(dá)國家都是實行大部制（g英國的“大部制”改革英國的“大部制”改革在1964-1974年保守黨希思內(nèi)閣執(zhí)政期間進(jìn)行。改革的背景：兩次世界大戰(zhàn)期間英國政府機(jī)構(gòu)的過度膨脹，以及60年代中期殖民體系瓦解提供的機(jī)構(gòu)改革機(jī)遇。改革的準(zhǔn)備：首相親自掛帥，組織由專家、議員、高級官員組成的專門研究機(jī)構(gòu)“公共部門研究組”，經(jīng)過5年的調(diào)研和論證。參與調(diào)研并發(fā)揮作用的了特殊人員：企業(yè)家（如殼牌公司老總）、高級文官。英國的“大部制”改革英國的“大部制”改革在1964-1974“公共部門研究組”的建議：政府職能的界定應(yīng)該以“產(chǎn)出”為導(dǎo)向；需要組建“核心能力部門”專門致力于前瞻性思考和戰(zhàn)略構(gòu)建；需要制度化的政策/項目評估分析，可由核心能力部門負(fù)責(zé)實施；那些不屬于政策執(zhí)行性質(zhì)的工作可以不由部長負(fù)責(zé)實施。

1970年10月，研究組完成的《中央政府重組》白皮書提交國會并順利通過?！肮膊块T研究組”的建議：政府職能的界定應(yīng)該以“產(chǎn)出”為導(dǎo)向政府重組改革的提出與實施《中央政府重組》白皮書提出的改革目標(biāo)是：改進(jìn)政府決策并提高政策質(zhì)量；增進(jìn)政策或職能領(lǐng)域與部門責(zé)任分工之間的匹配程度，從而完善政策制定的制度架構(gòu)；通過構(gòu)建合理的職責(zé)分工總框架，確保新政策和新問題出現(xiàn)時，政府能夠自我調(diào)適和應(yīng)對。1970年至1974年保守黨下臺，英國政府部分實現(xiàn)了白皮書的改革方案，其中以“采購局”為代表的執(zhí)行機(jī)構(gòu)在改革中得到長足發(fā)展。政府重組改革的提出與實施《中央政府重組》白皮書提出的改革目標(biāo)執(zhí)行機(jī)構(gòu)改革的曲折歷程1974年2月工黨上臺，幾乎全部否定了保守黨的改革。1979年保守黨再次上臺，但是新首相撒切爾夫人奉行“因地制宜、小修小補”的漸進(jìn)改革原則，采取的是成熟一個，調(diào)整一個的改革形式。1988年內(nèi)閣辦公廳效率小組的調(diào)研報告《改進(jìn)政府管理：下一步的行動方案》，反思過去的改革，指出存在的主要問題：管理機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)單一；管理存在非現(xiàn)代性。執(zhí)行機(jī)構(gòu)改革的曲折歷程1974年2月工黨上臺，幾乎全部否定了改革的建議：設(shè)立“執(zhí)行機(jī)構(gòu)”改革的基本原則：各個部門應(yīng)該根據(jù)職能和任務(wù)組織工作，其體制和內(nèi)部結(jié)構(gòu)必須有利于提高執(zhí)行政策的效率，提供服務(wù)的水平。各部門要保證其工作人員具備有效履行職責(zé)和完成任務(wù)的技能和經(jīng)驗。必須保持有效的內(nèi)外壓力，促使各部門不斷進(jìn)行改革。改革的核心理念：組織模式和機(jī)構(gòu)類型的多樣化。改革的建議：設(shè)立“執(zhí)行機(jī)構(gòu)”改革