密爾代議制政府理論研究分析 公共管理專業(yè)

摘要

約翰·密爾是十九世紀(jì)英國杰出的政治思想家，他深受英國社會變革及各種社會思潮的影響，形成了系統(tǒng)的代議制政府理論。密爾站在現(xiàn)實(shí)主義的立場上得出理想的政府形式是代議制政府的結(jié)論，并指出政府形式在一定條件下是個選擇問題。在選舉方面，為避免多數(shù)濫用政治權(quán)力，密爾主張擴(kuò)大選舉權(quán)并給予婦女以投票權(quán)，同時又極具精英主義色彩地提出“復(fù)數(shù)投票原則”。在代議制政府的組織形式方面，密爾劃分了議會和政府的權(quán)限，指出議會的職權(quán)應(yīng)限于監(jiān)督和控制政府，行政部門處理行政事務(wù)應(yīng)設(shè)立相應(yīng)的委員會，密爾還主張給予地方政府充分的自治權(quán)，合理劃分中央政府與地方政府的職責(zé)，在人員設(shè)置上主張任用具有專業(yè)技能和知識的文官。密爾的代議制政府理論不可避免地具有一定的局限性，但仍對當(dāng)代研究議會制政府具有重要指導(dǎo)意義。

關(guān)鍵詞：密爾；代議制政府理論；研究

Abstract

JohnMillwasanoutstandingBritishpoliticalthinkerinthe19thcentury.Hewasdeeplyinfluencedbythesocialchangesandvarioussocialtrendsofthoughtandformedasystematictheoryofrepresentativegovernment.Fromthestandpointofrealism,Milldrawstheconclusion

that

the

ideal

form

ofgovernment

is

representative

government,

and

points

out

thattheformofgovernmentisaquestionofchoiceundercertainconditions.Inelection,inordertoavoidtheabuseofpoliticalpowerbythemajority,Milladvocated

expanding

the

right

to

vote

and

giving

women

the

right

to

vote,andatthesametimeputforwardthe"pluralvotingprinciple"inaveryelitistway.Withregardtotheorganizationofrepresentativegovernment,MilldividedthepowersofParliamentandtheGovernmentandpointedoutthefunctionsofParliamentThepower

should

be

limited

to

the

supervision

and

control

of

thegovernment,andtheadministrativedepartmentsshouldsetupcorrespondingcommitteesinhandlingadministrativeaffairs.Millalsoadvocatedgivingthelocalgovernmentfullautonomyandrationallydividingtheresponsibilitiesofthecentralgovernmentandthelocalgovernment.Inthepersonnelestablishmentadvocatestheappointmenthasthespecializedskillandtheknowledgecivilianofficial.Mill'stheoryofrepresentativegovernmentinevitablyhassomelimitations,butstillhasanimportantguidingsignificanceforthecontemporarystudyofparliamentarygovernment.

Keywords:Mill;representativegovernmenttheory;research第1章緒論

1.1選題的目的與意義

密爾（1806--1873）作為19世紀(jì)英國具有重要影響力的政治思想家，他的理論和著作頗豐，尤其是其代表作《代議制政府》，不僅在當(dāng)時對英國及歐美各國的政治制度產(chǎn)生重大影響，更為代議制民主的發(fā)展提供了理論基礎(chǔ)和依據(jù)。代議制作為現(xiàn)代國家普遍采取的一種政權(quán)組織形式，通過公民選舉代表組成代議機(jī)關(guān)行使國家權(quán)力，具有無可比擬的優(yōu)越性，而密爾在時代和各種政治思想的影響下形成的代議制政府理論為代議制民主的發(fā)展提供了有力的辯護(hù)，他站在功利主義的立場上得出理想上最好的政府形式是代議制政府；為代議制政府的組成和運(yùn)作，包括代議制下的行政、代議制下的議會及代議制的選舉與投票等進(jìn)行了較為細(xì)致的制度設(shè)計；關(guān)注社會底層人民的民主權(quán)利并為避免多數(shù)統(tǒng)治走向?qū)嗵貦?quán)貢獻(xiàn)了其政治智慧。隨著時代的發(fā)展和社會的進(jìn)步，代議制民主不斷遭到新的挑戰(zhàn),對密爾代議制政府理論進(jìn)行進(jìn)一步的研究變得更為重要。

1.2國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

1.2.1國內(nèi)研究現(xiàn)狀

國內(nèi)學(xué)者大多以密爾的《代議制政府》為研究思路，對其代議制政府理論各組成部分進(jìn)行深入分析，同時注重將其理論與其他學(xué)者的理論進(jìn)行對比分析，從中找出其代議制理論的合理性并對其理論局限性加以反思，力圖將其合理性與我國現(xiàn)實(shí)社會政治生活聯(lián)系起來，為我國政治改革和發(fā)展提供有益借鑒。周敏凱對密爾所述政府的產(chǎn)生和衡量、政府形式的一般原則、理想的政體和政府形式、民主政體的權(quán)力配置和主要危險等方面進(jìn)行了理論分析，他認(rèn)為，密爾思想帶有的強(qiáng)烈的資產(chǎn)階級民主色彩具有極大的先進(jìn)性；同時，他也對密爾所謂“復(fù)數(shù)投票權(quán)”、“多數(shù)人的暴虐”等相關(guān)論述提出了質(zhì)疑，認(rèn)為這是與功利主義原則所認(rèn)同的“最大多數(shù)人的最大幸福”相矛盾的。李佩芬認(rèn)為,密爾對政府理論和有關(guān)代議制問題的具體論述是具有一定的進(jìn)步意義，但是他的《代議制政府》的思想核心是一種杰出人物統(tǒng)治論，他把精英抬到極高的地位，企圖依靠精英的統(tǒng)治來彌補(bǔ)現(xiàn)行代議制度的不足，但是過于信任和依賴精英到頭來只能流于一種空想。寧子昂和龍翼飛對密爾代議制政府理論的研究主要關(guān)注于代議制政府的性質(zhì)及設(shè)立的原則，他們對其關(guān)于政府權(quán)力關(guān)系的論述大加贊揚(yáng)，認(rèn)為對民主國家的制度設(shè)計提供了思路。張福建認(rèn)為密爾的代表觀特別強(qiáng)調(diào)了民眾在政治參與中的主體地位，注重公民參與，這種公民精神源于古希臘民主思想對密爾的深刻影響，在密爾看來，人民積極主動的參與政治不僅對于保障個人權(quán)利具有重要作用，而且也是實(shí)現(xiàn)國家和社會的繁榮昌盛的基礎(chǔ)；此外，他的代表理論深受伯克“實(shí)質(zhì)”代表理論的影響，認(rèn)為代表不應(yīng)當(dāng)僅僅作為人民的傳聲筒，而應(yīng)當(dāng)依靠自己優(yōu)于常人的智慧和道德水平來更多的實(shí)現(xiàn)人民的利益，關(guān)于選舉也不需要進(jìn)行地過多、過頻繁。周建明列舉了盧梭的“人民主權(quán)”、生而平等思想與密爾的民主思想進(jìn)行了對比，認(rèn)為盧梭理論的民主化程度要遠(yuǎn)高于密爾的代議制，但是密爾的理論更具有實(shí)踐性。辛向陽認(rèn)為密爾的代議制民主制度是一種折衷的民主，盡管有很強(qiáng)的妥協(xié)色彩，也在實(shí)質(zhì)上表達(dá)資產(chǎn)階級的意志，但是仍然具有很大的進(jìn)步性。

1.2.2國外研究現(xiàn)狀

國外學(xué)者更多關(guān)注于密爾代議制民主理論的政治影響和價值，或者批判該理論的理想性和折衷思想，或者肯定其進(jìn)步意義。布林頓認(rèn)為密爾的代議制民主理論是在以自由主義和功利主義為基礎(chǔ)發(fā)展起來的，這樣的政府組織形式雖然完美，但是卻帶有脫離現(xiàn)實(shí)社會的空想性。娜迪亞·烏爾比納蒂認(rèn)為，在代表方面，密爾的代議制政府理論實(shí)現(xiàn)了代表與民眾之間的和諧和團(tuán)結(jié)一致，這種和諧和穩(wěn)定使得社會成員與代表間有足夠的交流，也使民眾擁有更多的話語權(quán)、更多的利益表達(dá)渠道，從而維持社會的安定。喬萬尼·薩托利認(rèn)為，密爾的代議制模式給予了精英更多的權(quán)力空間，精英能夠憑借自己的過人之處更好的治理國家與社會，從而推動政府的發(fā)展和社會的進(jìn)步。杰耶夫一方面肯定了密爾代議制政府的價值，并指出每一位社會成員的活動都會對社會產(chǎn)生一定的影響，但另一方面，他認(rèn)為密爾嚴(yán)格劃分社會成員的活動的做法將在無形之中將個人與社會割裂開來，而二者一旦脫離，將會產(chǎn)生嚴(yán)重后果。亨利·麥吉德將密爾所謂的代議制政府僅僅看作是一種協(xié)商機(jī)構(gòu)，并不是實(shí)際意義上的政府，在他的政府設(shè)計下，真正控制政府的只是少數(shù)的精英群體，民眾盡管擁有選舉權(quán)和其他政治參與渠道，但在實(shí)際的政府控制方面卻是無能為力的。

1.3研究方法

1.3.1歷史分析法。

將密爾的代議制理論置于歷史的背景下加以考察，尤其是19世紀(jì)英國的社會現(xiàn)實(shí)及當(dāng)時各種有影響力的社會思潮對密爾思想的影響作用。

1.3.2比較研究法。

通過與其他學(xué)者的民主理論的比較，深化對密爾代議制政府理論的優(yōu)越性及局限性的認(rèn)識，從而更好地理解理論內(nèi)涵。

1.3.3案例分析法。

運(yùn)用具體實(shí)例對所述觀點(diǎn)進(jìn)行形象地補(bǔ)充說明、強(qiáng)化論點(diǎn)。

第2章

密爾代議制政府理論產(chǎn)生的背景

2.1

密爾代議制政府理論產(chǎn)生的時代背景

密爾所處的時代正是英國資本主義蓬勃發(fā)展的時期。經(jīng)過資產(chǎn)階級革命后的英國推翻了阻礙資本主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政治制度，十九世紀(jì)上半期英國完成工業(yè)革命以后，工業(yè)生產(chǎn)迅速發(fā)展，英國成為世界工業(yè)的中心，工業(yè)革命也催生了工業(yè)資產(chǎn)階級和無產(chǎn)階級的產(chǎn)生。為了更好地發(fā)展資本主義經(jīng)濟(jì)，工業(yè)資產(chǎn)階級要求進(jìn)行經(jīng)濟(jì)改革，前提則必須爭取到議會中的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，因此強(qiáng)烈要求進(jìn)行議會改革，主張擴(kuò)大選舉權(quán)、改革選舉制度，由此形成了工業(yè)資產(chǎn)階級旨在同土地貴族在議會中分享政治權(quán)力的1832年議會改革。工業(yè)無產(chǎn)階級經(jīng)過從十九世紀(jì)三十年代到1848年的憲章運(yùn)動，開始成為獨(dú)立的政治力量為爭取自身的權(quán)利進(jìn)行斗爭，在政治方面的主要目標(biāo)就是爭取普選權(quán)，獲得更多的政治權(quán)利，其在與工業(yè)資產(chǎn)階級的矛盾斗爭中也進(jìn)一步推動了為緩和階級矛盾的新的議會改革和一系列自由主義政策的實(shí)行，這些舉措都在相當(dāng)程度上照顧了勞動階級的利益，賦予下層民眾更多的社會地位并更多的關(guān)注于滿足他們的利益訴求。

2.2密爾代議制政府理論產(chǎn)生的理論淵源

2.2.1邊沁功利主義

邊沁是英國古典功利主義的集大成者，他認(rèn)為自然界和人類社會都有自己的規(guī)律，社會規(guī)律的基礎(chǔ)在人“求樂避苦”的本性之中，只有快樂和痛苦才指示我們應(yīng)當(dāng)干什么，決定我們將要干什么，而凡是符合功利原理，即“它按照看來勢必增大或減小利益有關(guān)者之幸福的傾向，亦即促進(jìn)或妨礙此種幸福的傾向，來贊成或非難任何一項行動”[0]的行動，就是對的和有意義的。邊沁的功利主義還帶有個人主義的立場，認(rèn)為共同體的利益是組成共同體的若干成員的利益總和，個人幸福的增大，同時也是全體幸福的增大，由此，政府的唯一任務(wù)是最大限度地增進(jìn)人們的快樂，判斷政府好壞的根本標(biāo)準(zhǔn)就是看他能否為最大多數(shù)人謀取最大限度的快樂。但是最大多數(shù)人的最大幸福只有在個人幸福充分實(shí)現(xiàn)的前提下才能實(shí)現(xiàn)，因此政府的基本職能是保證個人充分自由的實(shí)現(xiàn)個人利益。但是邊沁的功利主義也受到了許多學(xué)者的批判，于是密爾對其功利主義進(jìn)行了大力辯護(hù)與修正，并在這一過程中進(jìn)一步完善了政府與公民的關(guān)系，認(rèn)為邊沁的基本觀點(diǎn)都是以政府的行為為中心，完全忽略了社會的作用和利益，這既體現(xiàn)了密爾的功利主義思想，也是其代議制政府理論產(chǎn)生的原動力。催生了其代議制政府理論的發(fā)展。

邊沁.道德與立法原理導(dǎo)論[M].時殷弘譯,商務(wù)印書館，2000]

2.2.2古典自由主義

古典自由主義最早可以追溯到古希臘時期，當(dāng)代自由主義哲學(xué)家卡爾·波普將公元前五世紀(jì)的希臘思想與實(shí)踐視為自由主義的最早淵源。在著名的伯里克利“葬禮上的演說詞”中，伯里克利談到：“我們的政治制度之所以被稱為民主政治，因?yàn)檎?quán)是在全體人民手中，而不是在少數(shù)人手中。解決私人爭執(zhí)的時候，每個人在法律上都是平等的；讓一個人負(fù)擔(dān)公職優(yōu)于他人的時候，所考慮的不是某一個特殊階級的成員，而是他們有的真正才能?！盵1]可以說，古希臘的民主思想以及能人政治在很大程度上被密爾繼承下來，成為其理論的重要思想淵源。此后，古典自由主義在經(jīng)濟(jì)和哲學(xué)領(lǐng)域皆有建樹，在經(jīng)濟(jì)上，古典自由主義主張每個社會中的個體都是理性得從事經(jīng)濟(jì)活動的，市場應(yīng)該是開放并且不受約束的。在哲學(xué)方面，古典自由主義尤其重視個人權(quán)利，認(rèn)為只要個人不侵犯其他人的正當(dāng)權(quán)利，那么個人就完全有理由按照自己的意志行動。法律的作用主要在于保護(hù)個人的正當(dāng)權(quán)利不受侵犯，尤其是保護(hù)財產(chǎn)權(quán)。古典自由主義對民主、個人才能以及公民權(quán)利的追求，毫無疑問對密爾的代議制理論產(chǎn)生了重要影響?？濉ち_塞利，自由社會主義，陳高華譯，吉林出版集團(tuán)有限責(zé)任公司，2015.2]

2.2.3早期的代議制民主理論

早期的代議制民主理論可以追溯到洛克的《政府論》，他認(rèn)為，國家的最高權(quán)力屬于人民，政府如若想要具有合法性，則其權(quán)力必須來源于人民的委托；麥迪遜認(rèn)為，從社會成員中挑選出來的代表能夠更好的表達(dá)社會成員的意志，這種表達(dá)甚至比每個社會成員自己表達(dá)得更清楚也更符合公共利益；潘恩在對其所處時代存在的君主制度和專制制度進(jìn)行抨擊的基礎(chǔ)上，指出代議制政府既能代表人民的意志，又能夠體現(xiàn)人民的智慧，代議制民主不僅適合土地面積和人口擴(kuò)大化的當(dāng)代的社會，同時也有優(yōu)于古希臘及雅典時期的直接民主的絕對優(yōu)勢。

對密爾代議制政府理論形成深刻影響的還有托克維爾。托克維爾在《論美國的民主》中將民主視為不可阻擋的時代潮流，普遍的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是為民主鋪平道路，同時他對民主制的有利趨勢和有害趨勢進(jìn)行了理論分析，指出民主制的弊端首先是民眾目光短淺且缺乏理性，其次則是多數(shù)暴政的危險。托克維爾還提出了使政府受到約束的方法，一是減少它的權(quán)力，二是不受限制地賦予它權(quán)力，但在許多人手中進(jìn)行權(quán)力的再分割。密爾曾在對托克維爾的民主理論進(jìn)行評價時談到：“托克維爾對美國民主制度的調(diào)查，第一次使人們認(rèn)識到，民主制度的最大危險不是無政府狀態(tài)，而是因?yàn)樗哂械慕^對權(quán)威可能會扼殺個人自由?！睂ν锌司S爾民主理論的反思為密爾代議制政府理論的形成提供了很大的啟發(fā)。

第3章密爾代議制政府理論的基本內(nèi)容

3.1政府形式在一定條件下是一個選擇問題

3.1.1

好的政府形式所具備的條件

密爾認(rèn)為，制度和政府形式在一定條件下是個選擇問題。他從兩個方面反駁了一國政府形式是由這個國家社會力量成分的分布狀況預(yù)先決定的，即總是由社會中最強(qiáng)大的力量取得統(tǒng)治權(quán)力。一是對強(qiáng)大的社會力量的界定存在爭議，二是從政治上說，政治力量由于民眾的個人意志所匯集成的社會輿論而變得難以估量。在此基礎(chǔ)上，密爾認(rèn)為，“政治制度是人的勞作，它們的根源和全部存在均有賴于人的意志”[2]，這就在“政府形式是發(fā)明創(chuàng)造物”與“政府形式不是做成的而是長成的”的政治宿命論二者之間的沖突和斗爭中為自己明確了政治立場。他肯定了人民的選擇余地，并認(rèn)為選擇的結(jié)果必然建立在掌握政府自身運(yùn)作的自然規(guī)律的基礎(chǔ)之上。在選擇完成后，密爾提出政治機(jī)器并不自行運(yùn)轉(zhuǎn)，強(qiáng)調(diào)了人民對政治積極參與的重要性，并進(jìn)而提出好的政府形式所需具備的條件，包括為人民而設(shè)的政府形式必須為人民所樂意接受；他們必須愿意并能夠作為使它持續(xù)下去所必要的事情，即履行他們的責(zé)任；他們必須愿意主動作為使它持續(xù)下去而需要他們做的事情，即自覺承擔(dān)義務(wù)。除此之外，密爾還肯定了公民的理性、法律意識、物質(zhì)條件尤其是媒體、歷史基礎(chǔ)、民族慣例和性格作為維持政府形式的條件的重要意義。J.S.密爾，代議制政府[M]，汪瑄譯，北京：商務(wù)印書館，1982，第3頁。]

3.1.2好的政府形式的標(biāo)準(zhǔn)

密爾認(rèn)為，評價一個好的政府形式的標(biāo)準(zhǔn)在于其是否有利于增進(jìn)政府目的，即被統(tǒng)治者的福利，凡有助于被統(tǒng)治者福利的都是有助于增進(jìn)政府目的的。密爾并不將秩序與進(jìn)步視為必要的社會利益而成為一個政府所應(yīng)實(shí)現(xiàn)的全部職能，他認(rèn)為“進(jìn)步”不同于“改進(jìn)”、“秩序”也不是政府的目的，它作為一個必要條件伴隨政府職能產(chǎn)生，由此使人民服從政府的法令以達(dá)成社會和平穩(wěn)定的結(jié)果，卻并不是政府所應(yīng)促進(jìn)的目標(biāo)，并得出“凡有助于實(shí)現(xiàn)秩序的都同樣有助于實(shí)現(xiàn)進(jìn)步”的結(jié)論。

他指出，好政府的第一要素是組成社會的人們的美德和智慧，政府目的要促進(jìn)人民本身的美德和智慧在內(nèi)的好的品質(zhì)。另一個因素是政府機(jī)器的性質(zhì)“是否適于利用每個時候存在的好性質(zhì)來幫助實(shí)現(xiàn)正當(dāng)目的?！盵3]因此可以說，一個國家的制度所能組織的好品質(zhì)越多，組織形式越好，政府也就越好。再次，好的政府形式必須適合社會狀態(tài)?！罢仁菍θ祟惥衿鹱饔玫木薮罅α坑质菫榱斯彩聞?wù)的一套有組織的安排”[4]，好的政府形式應(yīng)該既有助于文明的產(chǎn)生同時又不妨礙文明的進(jìn)一步演進(jìn)和發(fā)展。以奴隸制為例，它使原始人從野蠻未開化的狀態(tài)下通過特定的規(guī)則和勞動學(xué)會服從并最終獲得文明，而一旦達(dá)到這種程度，它沒有前進(jìn)一步反而背道而馳，成為與法治的一切相抵觸的文明進(jìn)步的絆腳石，以此為基礎(chǔ)建立起來的政府形式甚至比野蠻時代更為惡劣。

J.S.密爾，代議制政府[M]，汪瑄譯，北京：商務(wù)印書館，1982，第23頁。]

J.S.密爾，代議制政府[M]，汪瑄譯，北京：商務(wù)印書館，1982，第25頁。]

3.2

理想上最好的政府形式是代議制政府

3.2.1

對專制制度弊端的批判

密爾探尋理想上最好的政府形式的邏輯起點(diǎn)是從反駁“在擁有好的專制君主的前提下，君主專制政體是最好的政府形式”開始的。他對杰出人物手中的絕對權(quán)力是否能完善而明智的執(zhí)行政府的一切義務(wù)以及是否有一個具有超人的精神活力、足夠的才能和智慧的人的存在都持有強(qiáng)烈的懷疑。并認(rèn)為專制將造成政治冷漠和普遍的無信仰。“在專制國家最多只有一個愛國者，就是專制君主自己。”[5]

J.S.密爾，代議制政府[M]，汪瑄譯，北京：商務(wù)印書館，1982，第36頁。]

另外，對文明進(jìn)步的阻滯甚至倒退是專制政府的自然傾向。

3.2.2代議制政府的優(yōu)點(diǎn)

密爾的代議制政府是對真正的平民政府在實(shí)現(xiàn)可能性上的一種折衷選擇。作為一個自由主義者，密爾對自由制度和平民政府抱有極高的政治信仰，他指出，自由制度的優(yōu)點(diǎn)之一在于公共意志的表達(dá)和被重視。民主將要求更多的自由和支配及管理自己行動的權(quán)利，從而加劇自由制度與專制君主制的對抗、大眾與專制君主的對抗。他將理想上最好的政府形式定義為：主權(quán)或作為最后手段的最高支配權(quán)力屬于社會整個集體的那種政府；每個公民不僅對該最終的主權(quán)的行使有發(fā)言權(quán)，而且，至少是有時，被要求實(shí)際上參加政府，親自擔(dān)任某種地方的或一般的公共職務(wù)[6]。平民政府則比其他政體能夠提供更好的管理、促進(jìn)較高形式民族性格的發(fā)展，使人民的權(quán)利和利益免于被忽視；在自由社會，人們自己創(chuàng)造自己的繁榮；培養(yǎng)民眾的積極的、自助的性格，進(jìn)行廣泛的公共教育以提高公民素質(zhì)、培養(yǎng)公共道德和社會責(zé)任感，從而不僅改善外部環(huán)境同時也改進(jìn)自身。然而，正如杰斐遜所指出的，平民政府所設(shè)計的全體人民參與政治和社會事務(wù)并行使政治權(quán)力的政府形式由于地域和人口的限制而成為不可能，這也是密爾選擇理想上最好的政府形式是代議制政府的重要原因，為了理論的完整性，他不得不為代議制度做更多的辯護(hù)，指出代議制度的建立不會對中央權(quán)力構(gòu)成威脅和挑戰(zhàn)，相反它在維持基于公意建立起來的政府的基礎(chǔ)上更有助于最高權(quán)力的實(shí)現(xiàn)和貫徹實(shí)施。因?yàn)樗哪康脑谟谕ㄟ^“代表”來代表民眾行使公共權(quán)力、參與政治事務(wù)從而使個人權(quán)利得到更好地保障和實(shí)現(xiàn)而不在于推翻現(xiàn)存的權(quán)力統(tǒng)治。

J.S.密爾，代議制政府[M]，汪瑄譯，北京：商務(wù)印書館，1982，第40頁。]

3.2.3代議制政府的弊病和危險

密爾對代議制政府的弊病和危險進(jìn)行了深入研究，指出其消極的缺陷在于：政府獲得議會足夠多的授權(quán)卻又不免受到議會的過多干涉而使自身行政權(quán)力受限；不能使人民的個人能力得到充分發(fā)揮，如政治參與程度受限。此外，密爾就政治智慧方面將代議制民主政體與官僚政治做了比較。在他看來，無論是一人統(tǒng)治的君主政體，或是少數(shù)人統(tǒng)治的貴族政體、寡頭政體，它們的實(shí)質(zhì)都是管理工作掌握在職業(yè)官員手中，都是一種官僚政治。盡管官僚政治在智慧和才能、政治技巧方面明顯優(yōu)于代議制民主政體，卻最容易因?yàn)樽陨聿豢杀苊獾谋撞?，即機(jī)械地例行公事而最終衰亡?！胺彩亲兂衫泄碌臇|西都喪失生命力，不再具有在其內(nèi)部起作用的精神，只是繼續(xù)機(jī)械地運(yùn)轉(zhuǎn)，而要做的工作卻依然未作?！盵7]官僚政治的弱點(diǎn)在于它將人固定下來，使人成為一種附屬品，只會機(jī)械的例行公事，成為沒有精神的專家；同時，其強(qiáng)調(diào)形式理性和工具理性的必然后果是忽略作為組織主體因素的人的價值、造成人的異化。

J.S.密爾，代議制政府[M]，汪瑄譯，北京：商務(wù)印書館，1982，第86頁。]

密爾指出，代議制政府還有受到和社會普遍福利不同的利益影響的危險。密爾指出，君主制或貴族制下君主或貴族整體的利益通常是與社會的普遍利益相違背的，往往會犧牲人民利益來滿足自身利益。盡管民主制中也會產(chǎn)生多數(shù)對少數(shù)的不平等，無法代表和保證全體人民的利益，但對這種現(xiàn)象不應(yīng)過多指責(zé)，因?yàn)檫@是符合政治規(guī)律的，階級利益的對立和一方壓制另一方、一方利益的實(shí)現(xiàn)以另一方利益的損害為代價是在任何社會狀態(tài)下普遍存在的，密爾將之稱為多數(shù)的本能傾向，更進(jìn)一步將會產(chǎn)生“多數(shù)人的暴政”和對個人自由的侵犯，而產(chǎn)生的原因毫無疑問是密爾所謂的“階級立法”。為了更好的說明這一點(diǎn)，他指出，民主制，作為多數(shù)人的統(tǒng)治，統(tǒng)治的權(quán)力受到地方或階級利益的支配，不按照對全體人民利益的無私關(guān)懷所要求的原則行事，是完全可能的，并以一種假設(shè)為例：假定多數(shù)是白人，少數(shù)是黑人，或者反過來，多數(shù)可能會讓少數(shù)得到公平審判嗎？然而密爾對多數(shù)統(tǒng)治的研究并沒有就此止步，而是給出了使代議制民主政體能夠避免這一弊病的制度設(shè)計，即：“任何階級或任何可能聯(lián)合起來的階級的聯(lián)合，都不應(yīng)該在政府中發(fā)揮壓倒一切的影響?！币簿褪钦f，要使具有相對階級利益的各方在獲得政治權(quán)力方面保持平衡，具體來說則是每一方左右著議會內(nèi)大致相同的票數(shù)。同時，他認(rèn)為，在一個真正的民主制國家里，每個部分或任何部分的人都會有其代表，否則就不是平等的政府，而是不平等和特權(quán)的政府，是違背民主制原則的。這一論斷的核心議題是少數(shù)也必須被代表，享有大致同多數(shù)平等的代表權(quán)。

3.3代議制政府的選舉與投票

3.3.1代議制政府中的選舉

密爾提出民主政體下，避免多數(shù)統(tǒng)治走向?qū)嗵貦?quán)的另一種必要手段以及防止受委托的代表濫用政治權(quán)力的方式就是擴(kuò)大選舉權(quán)。他認(rèn)為，除很少例外以外，選舉不是一種特權(quán)而應(yīng)該向所有人尤其是社會中最窮苦的人開放，不應(yīng)排除任何人或任何階級的選舉權(quán)，否則，造成的結(jié)果將是普遍的政治冷漠。而普及選舉又需要以普及教育為前提，以使普通群眾具備參加相應(yīng)的政治活動的基本素質(zhì)。密爾肯定教育水平、智力和道德作為選舉權(quán)的基礎(chǔ)的重要意義卻極力否定將財產(chǎn)作為選舉權(quán)的基礎(chǔ)。盡管密爾主張選舉權(quán)平等的向所有人開放，但他卻承認(rèn)個人依靠其才智、技能等方面的優(yōu)越而在選舉中享有較多和更有影響力的分量從而獲得更多政治權(quán)力，主張的復(fù)數(shù)投票原則，認(rèn)為道德水平高、智慧能力優(yōu)越的社會精英應(yīng)該獲得多一份的選票。為了進(jìn)一步為復(fù)數(shù)投票作辯護(hù)，密爾指出，他并不否認(rèn)平等投票的優(yōu)點(diǎn)，但也不把它看作絕對好的事情，因?yàn)楫?dāng)無知有資格享有和有知一樣多的政治權(quán)力時，情形將不會是有益的，反而是有害的。

密爾對間接選舉持否定態(tài)度，盡管他認(rèn)為間接選舉并非絕無好處。首先，密爾認(rèn)為，如果按照間接選舉這樣一種制度設(shè)計，則民眾的權(quán)利行使將表現(xiàn)為他所關(guān)注的并不是選出一個合格的議會議員，而是一個替他行使這樣一種權(quán)利的人，這個人之所以被選出來，往往是因?yàn)樗鞘苊癖娮鹁春托湃蔚?。也就是說，民眾并不會在意最終當(dāng)選的議會議員具有什么樣的政治素質(zhì)和技能，或者會不會替他在議會中爭得一份利益，民眾在意的是這樣一個議員是他經(jīng)由一個他足以信任的人選出的，他無條件地選擇對這樣一個代表的選擇抱有同樣的信任，哪怕他可能對這個議員一無所知。這樣一種運(yùn)作模式的后果將是選舉權(quán)的失敗行使，它達(dá)不到選舉的應(yīng)有目的，不會起到任何促進(jìn)政治參與和公共精神的目的，甚至在挑選出合格的代表來促進(jìn)公共利益方面也是收效甚微的，反而使選舉更加具有隨意性。而就議會議員方面來說，由于他并不由民眾直接選出，他就不會傾向于對這樣一個人以及他所代表的階級利益負(fù)任何責(zé)任。因?yàn)檫x舉總是被打上“由誰產(chǎn)生，對誰負(fù)責(zé)”的烙印。

其次，密爾認(rèn)為，即使真的存在一個人因?yàn)樽陨聿胖堑牟蛔愣辛硪粋€他認(rèn)為足夠有能力代他行使權(quán)利的人去投票，但這種間接選舉模式是毫無必要甚至多此一舉的。他完全可以提前知曉并在投票時按照這樣一個委托人的意愿或委托人所在的黨派去直接行使自己的權(quán)利。這樣一來，直接選舉和間接選舉將不是兩回事而是一回事，間接選舉所能得到的好處在直接選舉下都能得到。以美國總統(tǒng)選舉為例，雖然美國總統(tǒng)選舉在名義上是間接的，但是，選民選出的總統(tǒng)選舉人在事前都已明確地表達(dá)了愿意支持某人為總統(tǒng)的態(tài)度，這些選舉人只是充當(dāng)選民委托的代表，或者說只是充當(dāng)選民投票的報告人，違背選民意志，自行按個人意志投票的情況極為少見，所以，一旦選舉人已經(jīng)選出，選舉便可以說已經(jīng)有了結(jié)果。再次，密爾指出，間接選舉還存在一個潛在的弊端就是在議員選舉方面為徇私舞弊大開方便之門。候選人要想獲得勝利，只需賄賂決定他們命運(yùn)的那部分少數(shù)人就可以了。

3.3.2代議制政府中的投票

密爾認(rèn)為，選舉權(quán)不僅僅是屬于公民個人的一種權(quán)利，同時也是對公眾的一種責(zé)任，甚至嚴(yán)格的說，投票更多是個責(zé)任問題，選民被要求按照他對公共利益的最好的和出自良心的意見投票。否則，他就不應(yīng)當(dāng)擁有選舉權(quán)，因?yàn)槔鏁偈顾眠x舉權(quán)這一公共職能來維護(hù)個人私利甚至不惜損害社會整體利益。

在投票方法上，一方面，密爾肯定了無記名投票的重要性。他認(rèn)為，無記名投票既有利于選民對公眾的利益負(fù)責(zé)，又是保障秩序的重要手段，能夠更好地避免選舉淪為為有錢有勢的人服務(wù)的工具。但是另一方面，密爾指出隨著時代的發(fā)展和民主的進(jìn)步，民眾基于階級而產(chǎn)生的不平等地位的影響越來越弱，自由平等思想的深入傳播使選民越來越具有自主意識，越來越意識到自己同其他人甚至是在實(shí)際上地位比自己高的人在政治方面的平等地位，選舉對民眾來說逐漸改變了受強(qiáng)力，具體來說是受上等階級和富有階級擺布的狀況而越來越依據(jù)自身意志的偏好和對自身利益的考量。換句話說，依靠無記名投票來排除強(qiáng)制權(quán)力在投票中的影響這一制度設(shè)計已經(jīng)效力減弱和變得不合時宜。公開投票的方法在現(xiàn)代將更為可取。秘密投票在他看來將會給個人提供不論是基于自私的貪欲還是個人的階級和黨派偏見而做出不正當(dāng)或不公正的選擇的空間?？傊?，無記名會帶給投票以神秘性，這種神秘包含著選民濫用選舉權(quán)而違背公平公正原則的可能性。相反，公開投票變得直接透明，選民所作出的每個選擇都必須有足夠有力的理由，必須被認(rèn)為是公正的才能得到社會輿論的支持。社會輿論的強(qiáng)大力量將促使他必須對投票結(jié)果負(fù)責(zé)、對社會公共利益負(fù)責(zé)而公正的投下自己的選票。

3.4代議制政府的組織形式

3.4.1代議制政府中的議會

密爾認(rèn)為，代議團(tuán)體不應(yīng)當(dāng)管理國家事務(wù)，“一個團(tuán)體能比任何個人做得好的是對問題的考慮”；議會不適于管理行政，因?yàn)樾姓聞?wù)的管理需要特定的知識、技能，議會的職權(quán)應(yīng)限于監(jiān)督和控制政府，議會與政府之間的權(quán)限應(yīng)該采取分權(quán)制衡的方法；議會也不適于直接管理立法事務(wù)，立法應(yīng)交由專門的立法委員會，議會職權(quán)限于通過或否決法案。議會并不對任何行政后果承擔(dān)實(shí)際責(zé)任，它對于行政來說，責(zé)任是挑選合格的行政人員。除此之外，議會應(yīng)具有保障國民充分意見表達(dá)和討論的職能。

關(guān)于議員的期限問題，密爾認(rèn)為期限長短應(yīng)視民主力量的強(qiáng)弱以及議員對選民利益的忠誠程度而定，而不論最終期限有多長，密爾認(rèn)為更重要的內(nèi)容是在議員任期屆滿之后應(yīng)該實(shí)行下院的普遍更新。與密爾一貫主張的由社會中更有才智和能力的人掌握更多于普通民眾的政治權(quán)力的意見相一致，他認(rèn)為，議員既作為優(yōu)秀的人就應(yīng)當(dāng)有權(quán)按照自己的意志進(jìn)行判斷和決策，而不應(yīng)單單作為選民的傳聲筒。但他也承認(rèn)在一些情況下，議員忠實(shí)于選民意見的必要性，不能把選民利益完全撇開不管。同時，議員的決策是否合理是有條件的，相比于憲法等問題的決策是否正確，設(shè)立一個能夠?qū)τ谧h會具有一定束縛控制或者監(jiān)督的二院更為實(shí)際。

3.4.2代議制政府中的行政

密爾認(rèn)為，行政部門掌管行政事務(wù)的職權(quán)范圍必須明確，否則就會分散進(jìn)而削弱行政責(zé)任。但密爾也并沒有趨于極端，他仍然信奉人多出智慧的法則并認(rèn)為應(yīng)當(dāng)設(shè)立相應(yīng)的委員會來承擔(dān)部門顧問的責(zé)任。關(guān)于行政首腦的任命，密爾更傾向于由立法機(jī)關(guān)行使這一職權(quán)，他對美國總統(tǒng)式的任命并不看好，認(rèn)為在共和國的偉大的建國者們以后的總統(tǒng)，要么沒有聲望，要么就是在政治領(lǐng)域以外具有聲望。除此之外，美國式的選舉將使黨派精神在公共事務(wù)運(yùn)行過程中處于支配地位。他對立法機(jī)關(guān)的任命抱有信任，認(rèn)為它將挑選出足夠優(yōu)越的人。行政首腦應(yīng)有權(quán)解散議會并召集新的議會，政府官員不應(yīng)由人民選舉產(chǎn)生而應(yīng)該由掌握專業(yè)技術(shù)知識與能力的通過競爭優(yōu)勝的文官擔(dān)任。

3.4.3地方代表機(jī)關(guān)

密爾認(rèn)為，地方事務(wù)應(yīng)交由地方政府自行處理，而且每一地區(qū)應(yīng)只有一個被選出的機(jī)關(guān)來處理一切地方事務(wù)。但是監(jiān)獄、警察、司法這些具有全國重要性的事項應(yīng)該由中央政府來做并置于中央監(jiān)督之下。行政官員應(yīng)該是單一的，單獨(dú)對委托給他的整個職務(wù)負(fù)責(zé)，這些官員應(yīng)通過提名而不是選舉任命。密爾進(jìn)一步比較了中央政府與地方政府在管理地方事務(wù)方面的有效性。在密爾看來，中央政府掌握更多的才能和知識，接受更為開明和更廣范圍的輿論監(jiān)督，往往被認(rèn)為傾向于實(shí)行更好的管理。但是，地方政府在地方事務(wù)的管理上具有更為直接的優(yōu)勢：地方事務(wù)管理的好壞是與地方的利益直接相關(guān)的；實(shí)際上管理地方事務(wù)的行政官員往往受到地方輿論的更強(qiáng)有力的影響；在地方事務(wù)管理的細(xì)節(jié)方面，地方政府因?qū)Φ胤绞聞?wù)有足夠的了解而更便于管理。因此，在密爾看來，中央政府的職責(zé)應(yīng)該是把方向、控大局、掌握原則問題并與地方密切溝通交流，而具體的行政事務(wù)則應(yīng)交給地方政府管理。

3.5代議制政府的特殊情況

3.5.1和代議制政府有關(guān)的民族問題

密爾認(rèn)為，民族及民族的感情往往由同一種族和血統(tǒng)、共同的語言和宗教、地理界限、政治經(jīng)歷、共同的回憶、集體的驕傲和恥辱而形成，民族感情為各民族聯(lián)合提供了依據(jù)。密爾對民族聯(lián)合大加贊揚(yáng)，認(rèn)為各個經(jīng)過聯(lián)合的民族的人民，“繼承其一切祖先的特質(zhì)和優(yōu)點(diǎn)，混合的結(jié)果是這些特質(zhì)和優(yōu)點(diǎn)不致趨于極端而變成缺點(diǎn)。”而各民族“勢均力敵”則是妨礙民族的最大障礙，正如兩個各方面力量都大致相當(dāng)?shù)娜耍l也不甘示弱，結(jié)果則是密爾所謂：以黨派的固執(zhí)性培養(yǎng)自己獨(dú)特的特性。

3.5.2聯(lián)邦的代議制政府

密爾信奉的一個重要原則是：保有同一個中央政府和保有不同程度的集權(quán)是并不矛盾的。因此，密爾主張建立聯(lián)邦并由以組成代議制政府。在聯(lián)邦代議制政府的組成上，密爾對法院系統(tǒng)的設(shè)置給予了更多關(guān)注，他認(rèn)為，有必要設(shè)置一個最高法院和各邦的下屬法院系統(tǒng)來仲裁和審判各邦、聯(lián)邦政府及各邦政府官員的爭議與權(quán)力與義務(wù)的履行。法院在行使職能時，并不以其名義和抽象地宣布法律，而要在經(jīng)過群眾性的討論之后實(shí)現(xiàn)公平審判。密爾認(rèn)為，聯(lián)邦政府除具有集各民族之所長的優(yōu)點(diǎn)外，另外的優(yōu)點(diǎn)則是通過各邦擴(kuò)大合作降低了各自為戰(zhàn)的風(fēng)險，同時又使各邦擺脫了各自弱小的狀態(tài)而利用一個強(qiáng)大的聯(lián)合體的形式不僅在外交方面爭得更多的話語權(quán)，而且免遭他國侵犯。

第4章

密爾代議制政府理論的評價

4.1密爾代議制政府理論的價值

密爾基于19世紀(jì)英國的社會現(xiàn)實(shí)，在總結(jié)和反思前人的經(jīng)驗(yàn)和理論成果的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造性地發(fā)展出代議制政府理論，為歐美各國和許多后現(xiàn)代國家政治制度的選擇及政治發(fā)展貢獻(xiàn)了政治智慧，其理論內(nèi)涵具有極大的先進(jìn)性。

首先，密爾高度肯定了公民作為政治運(yùn)行的主體的作用。在密爾那里，公民一方面承擔(dān)起選擇政府形式的首要責(zé)任，他指出政府形式是人的意志的發(fā)明創(chuàng)造物，公共意志是政府合法性的唯一來源，這與自由主義所宣揚(yáng)的“人民同意原則”，即政治共同體的形成以及政府的建立和變更都應(yīng)得到人民同意異曲同工，反映出密爾思想中深受自由主義影響的一面；另一方面，密爾也賦予公民廣泛地政治參與以重要地位，將之看作是推動政治機(jī)器有效運(yùn)作以及促進(jìn)政治生態(tài)良好運(yùn)行的關(guān)鍵，公民是否承擔(dān)政治責(zé)任、是否履行政治義務(wù)、是否運(yùn)用理性行事都被納入評價政府形式好壞的標(biāo)準(zhǔn)，與新個人主義認(rèn)為人是社會的存在物并強(qiáng)調(diào)個人對社會的責(zé)任的觀念不謀而合。為了培養(yǎng)合格的公民，密爾還特別強(qiáng)調(diào)了公共教育的重要性，主張通過教育提升公民素質(zhì)，培養(yǎng)公民的智慧和美德，可以說這些理論和主張對完善公民人格、促進(jìn)公共道德和個人精神的發(fā)展都起到了推動作用。

其次，密爾代議制政府理論為政治民主化的發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。密爾關(guān)注于社會底層的民主權(quán)利，主張選舉權(quán)向所有人平等開放，尤其主張給予婦女以選舉權(quán)，他主張“少數(shù)也必須被代表”、具有相對階級利益的人應(yīng)該左右著議會內(nèi)大致相同的票數(shù)、通過擴(kuò)大選舉權(quán)避免產(chǎn)生多數(shù)暴政的惡果，都貫穿著平等的民主原則；在代議制政府的結(jié)構(gòu)上，密爾主張給予地方充分的自治權(quán)，把公民引入到地方具體的政治生活之中，并合理劃分了議會、政府和地方自治機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍，在人員設(shè)置上主張專人專職；除此之外，密爾還強(qiáng)調(diào)了強(qiáng)化監(jiān)督的重要性，尤其注重中央政府在地方事務(wù)的處理方面積極發(fā)揮監(jiān)督職能，都有助于民主政治社會化的進(jìn)程以及社會的普遍繁榮。

第三，密爾代議制政府理論充滿了辯證色彩。在政治制度的選擇上，密爾并不絕對的認(rèn)為決定政治制度的因素是人為因素或是自然因素，而是在對各種制度，包括君主制、民主制進(jìn)行權(quán)衡利弊之后站在現(xiàn)實(shí)主義的立場上選擇了代議制政府，認(rèn)為其既能避免專制政府下普遍的政治冷漠和無信仰，又能解決無法保障每一個人都參與政治和社會事務(wù)中去的現(xiàn)實(shí)困難；密爾也認(rèn)識到了公民在政治參與中的優(yōu)點(diǎn)與不足，進(jìn)而在鼓勵公民政治參與的基礎(chǔ)上主張給予精英更多的政治影響力，從而提升公民政治參與的有效性；在投票方法上，密爾既肯定了無記名投票的重要性，認(rèn)為能夠更好地避免選舉淪為為有錢有勢的人服務(wù)的工具，但另一方面，他也看到，依靠無記名投票來排除強(qiáng)制權(quán)力在投票中的影響這一制度設(shè)計在現(xiàn)代已經(jīng)效力減弱和變得不合時宜，公開投票的方法在現(xiàn)代將更為可取。可見，辯證性是貫穿密爾代議制政府理論的一條重要線索，同時也是思考和解決各種問題的重要法寶。

4.2密爾代議制政府理論的局限性及反思

首先，密爾的代議制政府理論顯示出了明顯的折衷思想，他既極為贊賞自由制度和民主政府，對古希臘式的直接民主充滿了向往，認(rèn)為民主制度能夠保障公共意志的充分表達(dá)、培養(yǎng)公共道德和社會責(zé)任等，卻又站在現(xiàn)實(shí)主義的立場上選擇了向代議制的妥協(xié)。他一方面極力批判間接選舉的弊端，并得出間接選舉所能得到的好處在直接選舉下都能得到的結(jié)論，另一方面又在肯定間接選舉具有一定條件下的好處而妥協(xié)地選擇代議制的選舉，但令人難以信服的是他對所謂的一定條件下的好處只字未提。此外，密爾一方面承認(rèn)平等投票的優(yōu)點(diǎn)并主張選舉權(quán)平等的向所有公民，尤其是社會底層人民開放，另一方面又主張復(fù)數(shù)投票原則，認(rèn)為道德水平高、智慧能力優(yōu)越的社會精英應(yīng)該獲得多一份的選票，造成精英與大眾在政治權(quán)利上的實(shí)質(zhì)不平等。

其次，對精英的盲目樂觀。密爾的代議制政府理論帶有濃厚的精英主義色彩，在實(shí)際的制度設(shè)計當(dāng)中，他給予精英極高的政治地位，他不僅將精英的智慧和道德看作組成一個好的政府的關(guān)鍵要素，而且在政治權(quán)力的行使中，精英也被自然而然的給予更多的信任和權(quán)力分配。然而這也暴露出密爾思想的不成熟之處。首先，對具有高尚道德水平和卓越才識的人如何判斷？我們無法避免一種情況是具有卓越智慧的人也許并不具備崇高的道德，反過來也是一樣，一人要兼顧二者是困難的，或者至少是少有的。其次，我們不能忽略的一點(diǎn)是如何避免精英受到腐化而違背公共利益行事的可能性？對精英的制約機(jī)制何在？精英忽視公共利益而按自己的私利行事的做法完全是可能出現(xiàn)的，但是密爾卻對精英抱有盲目的信任，認(rèn)為精英必定會為公共牟利可能只是一種美好的愿望，對大眾的不信任也顯示了密爾思想的保守傾向。

第三，