中國城鎮(zhèn)化進程及其環(huán)境影響評價問題研究

中國城鎮(zhèn)化進程及其環(huán)境影響問題研究摘要：城鎮(zhèn)化建設(shè)有利于我國“三農(nóng)問題”的解決，有利于我國整體經(jīng)濟和社會的發(fā)展，但由于環(huán)境法制不健全，環(huán)境投入不是等原因，城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村出現(xiàn)了嚴(yán)重的環(huán)境污染問題。為了積極促進城鎮(zhèn)化進程，有必要從完善農(nóng)村環(huán)境保護法律法規(guī)，加強農(nóng)村環(huán)境保護執(zhí)法力度，加大政府對農(nóng)村的投入，增強農(nóng)民環(huán)境保護法律意識出發(fā)，解決農(nóng)村環(huán)境問題。關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；農(nóng)村環(huán)境問題；農(nóng)村環(huán)境保護根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截止2011年底全國共有建制鎮(zhèn)兩萬多個，城鎮(zhèn)人口約6.07億人，城鎮(zhèn)化水平約為45.7%。當(dāng)前農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，極大促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和繁榮。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大規(guī)模展開，居民生活質(zhì)量明顯提高和工業(yè)化的加速發(fā)展，快速的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程，人們?nèi)找嬖鰪姷奈镔|(zhì)、文化需求、越來越頻繁的人類活動、結(jié)構(gòu)性增長的快速發(fā)展對城鎮(zhèn)化的要求上升，城鎮(zhèn)社會經(jīng)濟現(xiàn)代化也呈加速發(fā)展的態(tài)勢。但隨著城鎮(zhèn)化區(qū)域生態(tài)環(huán)境的脅迫效應(yīng)以正反饋形式發(fā)展：城鎮(zhèn)發(fā)展帶來的污染日趨嚴(yán)重。一、農(nóng)村城鎮(zhèn)化的理念（一）、城鎮(zhèn)化的意義提高城鎮(zhèn)化水平，轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口，有利于農(nóng)民增收致富，可以為經(jīng)濟發(fā)展提供廣闊的市場和持久的動力，是優(yōu)化城鄉(xiāng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，促進國民經(jīng)濟良性循環(huán)和社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重大措施?？s小城鄉(xiāng)差距，有效的促進我國經(jīng)濟和社會的發(fā)展。（二）、我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展歷程我國的城鎮(zhèn)化過程與我國社會經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r、路線和政策的選擇極為密切，也與對城鎮(zhèn)化的認(rèn)識密切相關(guān)。以改革開放為界限，可以把我國城鎮(zhèn)化分為兩個明顯的階段，中國城鎮(zhèn)化的加快，促進了中國經(jīng)濟的發(fā)展，對社會的穩(wěn)定和發(fā)展有著積極的作用。二、城鎮(zhèn)化過程中的環(huán)境問題我國城鎮(zhèn)化進程目前已進入高速發(fā)展階段，而且這種石頭人在加強，但是隨著城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展，大量的環(huán)境問題開始明顯凸顯出來，（一）、土壤污染問題在為城鎮(zhèn)化提供農(nóng)副產(chǎn)品的土壤中，重金屬污染、有機農(nóng)藥污染、化肥污染較為突出，容易引起一系列的生態(tài)環(huán)境問題，造成土壤有機質(zhì)含量低，土壤肥力下降，土壤板結(jié)和土質(zhì)惡化，嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。（二）、水污染問題水資源的用水緊張，水資源緊缺矛盾在我國比較突出。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展具有布局分散、規(guī)模小和經(jīng)營粗放等特征，從而造成工業(yè)“三廢”排放居高不下，呈增長趨勢，使得周邊環(huán)境污染嚴(yán)重。其中80%Z上未經(jīng)過任何處理就直接排入水域，使水域遭受污染，許多水庫也開始進入富營養(yǎng)化狀態(tài)，城郊水庫的富營養(yǎng)化問題最為嚴(yán)重，給城市供水帶來嚴(yán)重危害。（三）、生活垃圾隨意堆放問題近年來伴隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化的進度，農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提高，農(nóng)村的垃圾也越來越多，組成成分日趨復(fù)雜，以往分散式的就地消納方式顯然不能滿足農(nóng)村生活垃圾處理的需要。生活垃圾隨意傾倒，已對農(nóng)村環(huán)境和生態(tài)造成嚴(yán)重破壞，并在一定程度上制約著農(nóng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)張。（四）、工礦企業(yè)的污染問題礦山在礦產(chǎn)資源開發(fā)利用中對資源保護與礦山地質(zhì)環(huán)境保護未加以重視，只顧眼前利益，不考慮長遠發(fā)展，破壞、浪費資源現(xiàn)象依然存在，水土流失未能得到有效遏制，對農(nóng)村環(huán)境污染十分嚴(yán)重，尤其是對水質(zhì)的污染值得高度重視。（五）、禽獸糞便和養(yǎng)殖業(yè)污染問題親手養(yǎng)殖是農(nóng)民致富的一個重要途徑。調(diào)查發(fā)現(xiàn)農(nóng)村分散性家庭養(yǎng)殖比較普遍，而其多數(shù)是散養(yǎng)。也存在規(guī)模養(yǎng)殖廠建于農(nóng)村，沒有進行人畜分離，有的養(yǎng)殖場建于水源地附近，對飲用水安全造成威脅，養(yǎng)殖業(yè)糞便處理不當(dāng)引起的惡臭對所在農(nóng)村環(huán)境影響較大。三、環(huán)境問題產(chǎn)生的原因分析我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題的產(chǎn)生，有人為和自然兩方面的因素。由于自然因素造成的生態(tài)環(huán)境破壞目前人類尚無法控制，在此主要從社會、經(jīng)濟、政治等人為因素的角度，來分析我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題產(chǎn)生的原因。具體來說，可以將產(chǎn)生農(nóng)村環(huán)境污染問題的原因概括為以下幾個方面：（一）、我國社會長期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響從社會學(xué)上來看，我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程中產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境問題是我國社會長期存在的二元社會結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物。二元社會結(jié)構(gòu)在我國表現(xiàn)得尤其突出，我國特定的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)的存在和發(fā)生作用，是造成農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化的深層原因。1、城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)下，生存壓力和改善動力共存在城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)下，面臨著巨大的生存壓力和改善生活的巨大動力，農(nóng)民們無力顧及生態(tài)環(huán)境破壞所帶來的嚴(yán)重后果在我國二元社會結(jié)構(gòu)影響下，城鄉(xiāng)差距不斷擴大，貧困的處境迫使廣大農(nóng)民千方百計的謀求發(fā)展的出路，在缺少資本、人力和正確的指導(dǎo)以及適當(dāng)發(fā)展途徑的情況下，許多農(nóng)民不得不走上了消耗資源以謀取經(jīng)濟利益的發(fā)展道路，以掠奪式的方式利用土地和森林資源，從而造成了土地肥力下降、森林植被破壞、生物多樣性被損、缺水干旱以及農(nóng)村環(huán)境污染等一系列嚴(yán)重的環(huán)境問題。資源的短缺、環(huán)境質(zhì)量的下降又反過來制約了農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展，由此陷入惡性循環(huán)。2、二元結(jié)構(gòu)下的城鄉(xiāng)分治使城市和農(nóng)村間存在著嚴(yán)重的不公平現(xiàn)象農(nóng)村的環(huán)境保護由于城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)的存在和發(fā)生作用長期受到忽視，政策和法規(guī)體系對農(nóng)村的保護不力，農(nóng)村的環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施不完善，環(huán)保經(jīng)費等也供給不足，由此加劇了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢。相對城市工業(yè)污染防治和環(huán)保而言，農(nóng)村環(huán)保工作基礎(chǔ)較為薄弱，起步又較晚，農(nóng)村環(huán)境保護的法律法規(guī)體系也還很不完善，操作性不強，仍不同程度的存在著有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)等情況。如我國環(huán)境法中還未明確規(guī)定公民的環(huán)境權(quán)，加上農(nóng)村土地等資源產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰，從而使農(nóng)村的環(huán)境資源具有一定的公共屬性，這些不僅導(dǎo)致污染由城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，而且在一定程度上也鼓勵了農(nóng)村居民掠奪式的生產(chǎn)方式和崇尚奢侈消費的生活式。3、當(dāng)前的環(huán)境管理體系難以應(yīng)對農(nóng)村環(huán)境污染問題我國建立在對城市和重要點源污染防治上的環(huán)境管理體系，對農(nóng)村的環(huán)境污染特點及防治重視不夠，加上農(nóng)村環(huán)境治理體系的發(fā)展滯后于農(nóng)村現(xiàn)代化進程，所以不能很有效的解決農(nóng)村環(huán)境問題。當(dāng)前，我國的農(nóng)村環(huán)境管理體系呈現(xiàn)以下特點：相關(guān)環(huán)境法缺位、環(huán)境保護職責(zé)權(quán)限不明晰、環(huán)境管理機構(gòu)匱乏、基本沒有形成環(huán)境監(jiān)測和統(tǒng)計工作體系。我國目前的《環(huán)境保護法》、《水污染防治法》等諸多環(huán)境法規(guī)，都對農(nóng)村環(huán)境管理和污染治理的具體困難考慮不夠。4、農(nóng)村環(huán)保機構(gòu)的匱乏我國最基層的環(huán)保系統(tǒng)是縣一級環(huán)保機構(gòu)，由于環(huán)保部門缺乏經(jīng)費和人員，大部分地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有設(shè)立環(huán)保機構(gòu)，據(jù)調(diào)查，目前還有許多鄉(xiāng)級行政區(qū)域還沒有成立環(huán)境保護機構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護與改善工作的薄弱環(huán)節(jié)。除了環(huán)保機構(gòu)匱乏外，農(nóng)村環(huán)境技術(shù)支撐體系更是不健全，其它技術(shù)咨詢、服務(wù)組織更少。所有這些因素都使得農(nóng)村許多環(huán)保工作很難落實，給農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理帶來眾多困難。（二）、導(dǎo)致農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化的經(jīng)濟原因分析從經(jīng)濟上來講，環(huán)境問題實質(zhì)上就是發(fā)展問題，即農(nóng)村城鎮(zhèn)化的外部性、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展不足或發(fā)展不當(dāng)?shù)膯栴}，除此之外，農(nóng)村居民落后的生活方式和外部城市的污染轉(zhuǎn)嫁也是造成農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化的重要原因。1、農(nóng)村城鎮(zhèn)化的外部性一般說來，農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程中的外部性之一就是可能產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境問題，主要來自于三個方面：一是人口的大量聚集所引起的生態(tài)循環(huán)系統(tǒng)的改變。由于城鎮(zhèn)化使農(nóng)村入口向城鎮(zhèn)集聚，而城鎮(zhèn)的有機排泄物和它廢棄物又不能有效地進入農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)，由此割裂了有機排泄物及廢棄物與原來的農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)的聯(lián)系，從而形成兩個環(huán)境問題，一個是農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)的有機投入物減少，另一個是城鎮(zhèn)的有機排泄物和廢氣物的集中造成了城鎮(zhèn)環(huán)境的有機物污染。二是工業(yè)生產(chǎn)活動的集中所引起的外部性。隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，工業(yè)生產(chǎn)活動在城鎮(zhèn)集中，如果治理不周，工業(yè)企業(yè)所排放出來的“三廢”等污染物就會在一個位點上集中。三是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)對自然生態(tài)環(huán)境的負(fù)面影響所引起的外部不經(jīng)濟。因此從經(jīng)濟理論上分析，外部不經(jīng)濟是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境問題的重要原因。因此從經(jīng)濟理論上分析，外部不經(jīng)濟是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境問題的重要原因。2、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的不足農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的不足即農(nóng)村貧困落后的經(jīng)濟狀況。當(dāng)前我國經(jīng)濟快速發(fā)展，城市日趨繁榮，而“三農(nóng)”問題的解決卻進展緩慢，農(nóng)民的生活越來越艱難，幾乎陷入生存困境。農(nóng)民的生活水平與城市居民生活水平相比呈持續(xù)下降的趨勢，子女就學(xué)、醫(yī)療衛(wèi)生等大項支出更使其感到生活艱難。而生態(tài)環(huán)境的破壞又導(dǎo)致這些地區(qū)人們的生存環(huán)境更加惡化，農(nóng)民因此就會陷入一種生存的困境，從而陷入經(jīng)濟貧困和環(huán)境惡化的惡性循環(huán)。正如《只有一個地球》的作者所說的，“貧窮是一切污染中最大的污染”?；诖耍绻床坏缴鲜鲆蛩貙r(nóng)村生態(tài)環(huán)境的影響，僅僅指責(zé)農(nóng)民素質(zhì)低下，生態(tài)環(huán)保意識差是有失偏頗的。3、農(nóng)村科學(xué)技術(shù)發(fā)展不足科學(xué)技術(shù)落后或發(fā)展不足也是導(dǎo)致農(nóng)村生態(tài)壞境問題的一個重要的原因。當(dāng)前，與發(fā)達國家相比，我國的許多農(nóng)村地區(qū)科學(xué)技術(shù)水平還非常落后，科學(xué)技術(shù)對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境治理的貢獻率較低，據(jù)統(tǒng)計，2007年我國農(nóng)業(yè)科技進步貢獻率為48%,與世界發(fā)達國家70%和80%的轉(zhuǎn)化率相比，差距明顯。4、農(nóng)村企業(yè)（即鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）的粗放型生產(chǎn)方式鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的粗放型生產(chǎn)方式是造成我國城鎮(zhèn)資源枯竭、環(huán)境惡化的根本原因。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是我國特有的農(nóng)村工業(yè)化形式，是我國改革開放30多年來農(nóng)村經(jīng)濟增長的主要推動力。但由于受農(nóng)村自然經(jīng)濟的深刻影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)實際上是一種以高消耗、高投入、低產(chǎn)出、低技術(shù)含量為特征的，以犧牲資源、環(huán)境為代價的的粗放型工業(yè)發(fā)展方式。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染占整個工業(yè)污染的比重己經(jīng)由20世紀(jì)80年代的11%增加到了45%,一些主要污染物的排放量己接近或超過工業(yè)企業(yè)污染物排放量的一半以上。如此龐大的污染物數(shù)量對當(dāng)?shù)剞r(nóng)村環(huán)境的污染可想而知。而且由于技術(shù)水平低、布局分散、企業(yè)人員環(huán)境意識淡薄、環(huán)保資金投入少等又使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)成為農(nóng)村生態(tài)環(huán)境最大且最難治理的污染源。（三）、導(dǎo)致農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化的政治原因分析本文所說的政治因素主要是指政府對農(nóng)村環(huán)境不太妥當(dāng)?shù)墓芾硇袨?。農(nóng)村當(dāng)?shù)卣沫h(huán)境管理行為對引導(dǎo)農(nóng)民的消費行為、規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的生產(chǎn)行為、培養(yǎng)農(nóng)民的環(huán)保道德意識等起著主導(dǎo)作用。當(dāng)前我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境不斷惡化，除客觀因素外，一個主要的原因還在于政府對生態(tài)環(huán)境的管理行為不太妥當(dāng)：1、當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)環(huán)境和資源保護意識差改革開放以來，農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展駛?cè)肓丝燔嚨溃袌龈偁幖ち?，?jīng)濟高速增長，優(yōu)勝劣汰的競爭結(jié)果使政府容易產(chǎn)生短期行為，重經(jīng)濟建設(shè)，輕環(huán)境和資源的保護。對鎮(zhèn)長的考核內(nèi)容中重經(jīng)濟政績而輕環(huán)保政績，使領(lǐng)導(dǎo)沒有環(huán)境和資源保護的緊迫感和責(zé)任感，使有關(guān)部門不重視規(guī)劃的制定和實施。更為嚴(yán)重的是，有的地方行政領(lǐng)導(dǎo)為追求任期內(nèi)的經(jīng)濟政績，對環(huán)保執(zhí)法進行行政干預(yù)，甚至存在越權(quán)審批的現(xiàn)象，這大大增加了土地和環(huán)境管理的難度。2、政府部門綜合管理能力薄弱政府部門管理能力薄弱是城鎮(zhèn)臟、舌L、差現(xiàn)象產(chǎn)生的一個主要原因。長期以來，在城鎮(zhèn)發(fā)展中存在著重規(guī)劃建設(shè)輕管理的現(xiàn)象。管理體制政出多門、多頭管理，即由土管部門管土地開發(fā)，城建部門管基建項目，交通部門管交通，工商部門管市場，這些部門在工作中各自為政，出現(xiàn)環(huán)境問題后又互相推諉，沒有形成齊抓共管的局面。另外，城鎮(zhèn)管理制度不完善，缺乏地方性管理法規(guī)，這也是管理薄弱的一個主要表現(xiàn)。3、政府在環(huán)保方面執(zhí)法力度不夠，重人治輕法治近年來，我國相繼出臺了許多關(guān)于環(huán)境保護的法律、法規(guī)，但農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢依然沒有得到遏制，究其原因，除了制度不健全，執(zhí)法力度不夠外，重人治輕法治也是一個重要原因。在一些農(nóng)村，地方政府部門為了本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，偏袒造成嚴(yán)重污染但卻帶來可觀經(jīng)濟效益的企業(yè)或部門，時常要求當(dāng)?shù)氐沫h(huán)保部門大開“綠燈”，以言代法，以權(quán)壓法，人為干擾環(huán)境保護執(zhí)法的地方保護主義現(xiàn)象時有發(fā)生。四、城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村環(huán)境保護的對策農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程中的環(huán)境問題，其產(chǎn)生的原因是多方面的，既有經(jīng)濟上的原因，也有制度政策上的缺陷；既有文化歷史的原因，也有現(xiàn)實因素的作用；既有農(nóng)村內(nèi)部的原因，也有來自于農(nóng)村外部的影響。因此，農(nóng)村環(huán)境問題是高度復(fù)雜的問題，對于這樣一個高度復(fù)雜的問題，需要一個整體性方法和途徑來解決。（一）、走出二元結(jié)構(gòu)下“城鄉(xiāng)分治”的環(huán)境治理格局，統(tǒng)籌治理城鄉(xiāng)環(huán)境我國在長期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下形成的“重城市、輕農(nóng)村”的不合理的環(huán)境保護政策偏向是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境不斷惡化的重要原因之一。由于國家制度和體制等方面的原因，農(nóng)村環(huán)境問題治理同弱勢產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)和弱勢群體的農(nóng)民一樣也處于弱勢地位。長期以來，我國在環(huán)保投入、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境法律政策研究等方面對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題的關(guān)注都很不夠，存在著“重城市、輕農(nóng)村”的不合理傾向，正是在這種錯位的環(huán)保政策下，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的惡化才“表現(xiàn)出失控的趨勢”。（二）、政府要強化對農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程中的環(huán)境管理政府在協(xié)調(diào)農(nóng)村城鎮(zhèn)化和環(huán)境的保護中，發(fā)揮著非常重要的作用。政府對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村環(huán)境管理的基本手段有三個：經(jīng)濟手段、法律手段和行政手段。第一，經(jīng)濟手段的使用和優(yōu)化。經(jīng)濟手段主要包括收費、補貼和建立市場等幾個方面。收費和補貼制度在我國已經(jīng)積累了許多成功的經(jīng)驗，但也存在不少問題，比如，排污收費制體現(xiàn)出越來越多的不足：費率設(shè)置過低，污染企業(yè)愿意交小錢排污而不愿意花大錢治理污染；單污染因子的收費制度對排污企業(yè)很不公平，挫傷了企業(yè)治污的積極性；排污收費按濃度標(biāo)準(zhǔn)收費，不能有效控制污染物的排放量；等等。建立市場，包括價格干預(yù)、責(zé)任保險、排污權(quán)交易等。第二，行政手段的使用和優(yōu)化。我國在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村環(huán)境管理中行政手段使用得較多，但是，行政命令在使用的過程中還存在缺乏經(jīng)?；椭贫然臋z查與監(jiān)督；規(guī)范不夠、約束力不強、地方政府的保護行為較為嚴(yán)重等問題，因此必須不斷優(yōu)化。比如，嚴(yán)格執(zhí)行行政法規(guī)條文，提高行政措施的嚴(yán)肅性；制訂明確的行政法規(guī)條文，提高行政措施的規(guī)范性；建立嚴(yán)肅的檢查監(jiān)督制度；保持行政法規(guī)的相對穩(wěn)定性等等。第三，法律手段的使用和優(yōu)化。法律手段主要是