項目制與糧食生產(chǎn)的外部性治理

項目制與糧食生產(chǎn)的外部性治理*龔為綱【內(nèi)容提要】國家通過糧食增產(chǎn)項目保證國家糧食安全，項目在運作過程中一方面需要治理主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)活動的外部性，另一方面也需要解決農(nóng)戶層面糧食增產(chǎn)的外部性問題。項目制對糧食增產(chǎn)的這樣兩層外部性進行治理時，涉及到國家和地方政府、地方政府和散戶、以及散戶與大戶的三層博弈。博弈的結(jié)果是，中央通過項目制的技術(shù)理性加強對地方的監(jiān)控，約束了地方政府安排糧食生產(chǎn)的自主性，以打造“馬路工程”來迎接上級對項目的考核驗收；地方政府為了應對上級考核，以行政手段推動耕地流轉(zhuǎn)、犧牲散戶、發(fā)展大戶的方式來降低項目實施的治理成本，進而產(chǎn)生糧食增產(chǎn)項目中大戶與分散小農(nóng)戶之間的博弈，博弈的結(jié)果是大戶糧食生產(chǎn)績效低下，而需要政府進行全方位的扶持，這進一步推動地方政府的農(nóng)業(yè)項目和政策資源向大戶傾斜。【關(guān)鍵詞】項目制糧食增產(chǎn)項目產(chǎn)糧大縣外部性Abstract：

Theprojectofincreasingfoodproductionisthegovernment’smeasureofensuringthefoodsecurityofthestate.Torunsuchaproject，itisrequiredtorectifytheexternalityoffoodproductionforthemainproducingregionsontheonehand，andaddresstheexternalityofincreasedfoodproductionforthefarminghouseholdsontheother.Thetacklingofthesetwoexternalitiesleadstoathree-tiergamebetweenthecentralandthelocalgovernments，betweenthelocalgovernmentandtheminorhouseholds，andbetweentheminorandthemajorhouseholds.Theresultsaremanifold.Throughthetechnologicalrationalityoftheproject，thecentralgovernmentisabletotightenitsgriponthelocalgovernment，harnessthelatter’sautonomyinthearrangementoffoodproduction，andcallfornewroadconstructionstowelcomeinspectionsfromthehigherauthority.Inordertopassinspection，thelocalgovernmentusesadministrativemeanstoreducegovernancecostbyenforcinglandtransfertothebenefitofthemajorfarminghouseholdsattheexpenseoftheminorones.Thisinturngivesrisetothegamebetweenthemajorandthedispersedminorhouseholds，resultinginlowerproductionefficiencyofthemajorhouseholdsinfoodproductionandgreaterpressureonthelocalgovernmentforcomprehensivesupport.Allthisobligesthelocalgovernmenttotipthebalanceoftheagriculturalprojectsandpolicymoreinfavorofthemajorhouseholds.Keywords：theprojectsystem，theprojectofincreasingfoodproduction，majorfoodproductioncounty，externality一、問題目前學界關(guān)于項目制的研究都具有開創(chuàng)意義，并主要集中于項目制的制度邏輯，討論具體領(lǐng)域項目治理邏輯的研究還比較少①。農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)作為國家公共財政項目投資的重點領(lǐng)域，其項目治理主要是著眼于農(nóng)業(yè)的外部性，桂華曾經(jīng)從項目制的角度，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的公共品供給進行過精彩的分析②。但實際上，除了糧食生產(chǎn)環(huán)節(jié)公共品的外部性之外，還有糧食生產(chǎn)本身的外部性問題，這兩層種外部性的治理邏輯有所不同。生產(chǎn)環(huán)節(jié)的公共品供給主要涉及到國家、村莊、以及項目承包方之間的關(guān)系，進而其項目治理的邏輯是公共品項目如何進村的問題，如何克服農(nóng)田水利項目、農(nóng)田基本建設(shè)項目所產(chǎn)生的“最后一公里”的問題，簡而言之，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的項目治理主要是地方層面的公共品外部性治理問題。糧食安全是國家公共安全的重要組成部分，保證糧食安全是一種國家級的公共產(chǎn)品。隨著人口增長和城市化步伐加快，對糧食的需求在持續(xù)增加，到2020年，國家要在2005年的基礎(chǔ)上新增1000億斤糧食，因為耕地面積有限，而且城市化還在不斷占用耕地，實際上有效耕地面積在不斷減少。進而如何在這持續(xù)減少的耕地上產(chǎn)出更多糧食，是糧食增產(chǎn)和保證國家糧食安全的關(guān)鍵?！度珖略?000億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃（2009—2020年）》③規(guī)定，在南方水稻種植區(qū)，主要是增加復種指數(shù)，推廣雙季稻；華北平原主要是玉米增密行動，改套種為直播。在南方水稻種植區(qū)推廣雙季稻，對地方政府而言，一方面會占用大量地方行政資源，另一方面不利于工業(yè)化和經(jīng)濟增長；對于農(nóng)民而言，下面的分析會指出，因為面臨著邊際收益遞減問題，種雙季稻遠遠不如種植單季稻劃算，但是種植雙季稻可以增加糧食產(chǎn)量，受益的是國家，即農(nóng)戶的糧食增產(chǎn)活動具有外部性，因而要化解“國家要糧”和農(nóng)民要錢的矛盾，就必須由國家對種植雙季稻的農(nóng)戶進行生產(chǎn)者補貼。按照公共產(chǎn)品理論，糧食應該由國家提供，如果需要某個地方提供，國家就要向其進行轉(zhuǎn)移支付；如果需要農(nóng)民提供，國家就必須花錢向農(nóng)民購買，或者進行補貼。否則，就會違背公共產(chǎn)品供給的規(guī)律，破壞市場經(jīng)濟的公平性。④進而國家糧食增產(chǎn)項目，一方面要對糧食主產(chǎn)區(qū)和產(chǎn)糧大縣進行轉(zhuǎn)移支付，來解決糧食主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)的外部性問題，另一方面，要對參與增產(chǎn)項目的農(nóng)民進行補貼，解決農(nóng)戶種植雙季稻的外部性問題。從治理糧食生產(chǎn)的外部性角度來看糧食增產(chǎn)項目，其項目治理邏輯涉及到國家、糧食主產(chǎn)區(qū)、糧食生產(chǎn)者這三個主體之間利益關(guān)系，即國家與主產(chǎn)區(qū)的交易，以及主產(chǎn)區(qū)與農(nóng)民的交易。本文以《全國新增1000億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃（2009—2020年）》中的產(chǎn)糧大縣獎補項目為例，結(jié)合一個全國糧食生產(chǎn)先進縣2009年—2013年的實踐過程，對糧食增產(chǎn)項目的治理邏輯及其困境進行分析。二、糧食主產(chǎn)區(qū)的糧食生產(chǎn)具有外部性目前，保證國家糧食安全，實現(xiàn)糧食增產(chǎn)目標的戰(zhàn)略重點在糧食主產(chǎn)區(qū)和產(chǎn)糧大縣，即13個糧食主產(chǎn)省和八百多個產(chǎn)糧大縣。在工業(yè)化時代，強調(diào)地方經(jīng)濟增長和財政收入增加的各級地方政府，對糧食生產(chǎn)缺乏積極性，糧食增產(chǎn)的受益對象是國家和糧食主銷區(qū)，而會犧牲糧食主產(chǎn)區(qū)和產(chǎn)糧大縣的經(jīng)濟增長速度，還會面臨“產(chǎn)糧大縣、財政窮縣”的尷尬，尤其是農(nóng)業(yè)稅費改革之后，農(nóng)業(yè)不再創(chuàng)造財政收入，產(chǎn)糧大縣對于發(fā)展農(nóng)業(yè)的動力更是嚴重不足。糧食增產(chǎn)，對于主產(chǎn)區(qū)而言，是一個負擔，但是卻關(guān)系到國家層面的糧食安全問題。正是因為主產(chǎn)區(qū)的糧食生產(chǎn)具有這樣一種外部性，所以國家糧食增產(chǎn)項目首先要治理的就是這樣一層外部性，即通過國家對產(chǎn)糧大縣進行財政轉(zhuǎn)移支付。（一）國家產(chǎn)糧大縣獎補項目概況從2005年農(nóng)業(yè)稅費取消以來，國家主要是通過產(chǎn)糧大縣獎補政策以及項目配套等方式加大對產(chǎn)糧大縣的財政傾斜，進而調(diào)動糧食主產(chǎn)區(qū)的地方政府重農(nóng)抓糧的積極性，進而這種政策及其實踐過程是本文分析的重點對象。下面從宏觀政策層面對其進行歸納和梳理。宏觀政策包括兩部分內(nèi)容，一是產(chǎn)糧大縣獎補政策的政策體系，主要是指該政策的制定、內(nèi)容及實施主體；二是制度保障，主要是指政策的實施形式、組織形式等。下面從這兩個方面對2006年以來產(chǎn)糧大縣獎勵政策的制定、政策內(nèi)容變化、政策制定目的、實施主體、實施形式以及組織形式等進行分析。農(nóng)業(yè)稅費改革取消了農(nóng)業(yè)稅費，這直接弱化了糧食主產(chǎn)區(qū)發(fā)展糧食生產(chǎn)的積極性⑤以及農(nóng)業(yè)治理能力⑥。為改善和增強產(chǎn)糧大縣財力狀況，調(diào)動地方政府“重農(nóng)抓糧”的積極性，根據(jù)《全國新增1000億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃（2009—2020年）》，從2005年開始中央財政出臺了產(chǎn)糧大縣獎勵政策。政策實施以來，中央財政一方面逐年加大獎勵力度，另一方面不斷完善獎勵機制⑦。據(jù)統(tǒng)計，自2005年國家出臺產(chǎn)糧（油）大縣獎勵政策至2013年，中央財政累計撥付獎勵資金1589.2億元⑧，那么這樣一項耗資巨大的制度安排，是怎樣運作的呢？2005年產(chǎn)糧大縣的獎勵辦法有以下基本要點。入圍條件：按照“測算到縣、撥付到縣”的原則，確定糧食商品量、糧食產(chǎn)量、糧食播種面積作為獎勵因素，三個因素所占權(quán)重分別為50％、25％、25％。測算數(shù)據(jù)主要以分縣分年的統(tǒng)計年鑒為準。分縣的糧食產(chǎn)量、糧食播種面積按5年（1998年至2002年）的數(shù)據(jù)進行算術(shù)平均計算。以縣為單位，1998年至2002年5年平均糧食產(chǎn)量大于4億斤，糧食商品量大于1000萬斤。對達不到上述條件，但對區(qū)域內(nèi)的糧食安全起著重要作用，對糧食供求產(chǎn)生重大影響的縣，由省級財政部門牽頭，會同省級農(nóng)業(yè)等部門提出意見，經(jīng)省級人民政府批準，并報財政部認可后，也可納入獎勵范圍。全國大致有八百個左右的縣入圍。獎勵資金開始運作時作為財力性轉(zhuǎn)移支付，由縣財政統(tǒng)籌安排，合理使用，獎勵資金的使用要堅持有利于緩解縣鄉(xiāng)財政困難、有利于提高使用效率、有利于促進糧食安全的原則。不得違規(guī)購買、更新小汽車，不得新建辦公樓、培訓中心，不得搞勞民傷財、不切實際的“政績工程”、“形象工程”等。獎勵入圍的縣原則上一定3年不變，但實行動態(tài)監(jiān)測，有下列情況之一的，中止獎勵資格：一是監(jiān)測結(jié)果顯示不符合產(chǎn)糧大縣條件的；二是弄虛作假，冒領(lǐng)補助的。對產(chǎn)糧大縣獎勵資金的使用情況，各省、自治區(qū)、直轄市要健全監(jiān)督機制，加強監(jiān)督力度。由省級財政部門牽頭，會同省級農(nóng)業(yè)等部門建立對產(chǎn)糧大縣的動態(tài)監(jiān)測制度，對分縣的糧食生產(chǎn)等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)實行動態(tài)管理，跟蹤基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的變化。中央財政對地方上報的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料和獎勵資金撥付情況進行監(jiān)督檢查。一經(jīng)查實有違規(guī)行為，中央財政將扣減獎勵資金；情節(jié)嚴重的，取消其享受獎勵政策的資格。2007年之前產(chǎn)糧大縣獎勵模式?jīng)]有太大變化，入圍的縣也沒有太大變化。從2008年開始，在原來的常規(guī)產(chǎn)糧大縣的基礎(chǔ)上，做了一些制度調(diào)整，調(diào)整的結(jié)果是產(chǎn)糧大縣獎勵資金的專項化、競爭性特征出現(xiàn)。2008年獎勵方案有以下幾個要點：第一，增加對超級產(chǎn)糧大縣的獎勵。2008年產(chǎn)糧大縣獎勵資金分配，堅持存量與增量結(jié)合、激勵與約束并重的原則。存量部分繼續(xù)作為財力性轉(zhuǎn)移支付，由縣財政統(tǒng)籌安排，地方財力困難緩解后，也要用于保障糧食安全等方面支出。2007年獎勵資金保持存量不變。增量部分的獎勵資金不再作為財力性補助，要全部用于支持糧食，重點用于貸款貼息、地方農(nóng)業(yè)保險保費補助、流通設(shè)施改造、糧油精深加工與生產(chǎn)、支持糧油安全等方面的支出。2008年繼續(xù)將2007年中央財政給予獎勵縣列入獎勵范圍，原則上不擴大獎勵范圍。在2007年產(chǎn)糧大縣獎勵縣范圍內(nèi)，對糧食產(chǎn)量或商品量特大超級產(chǎn)糧縣，用新增資金追加獎勵。入圍條件為：2002年至2006年五年平均糧食產(chǎn)量或商品量分別位于全國產(chǎn)糧大縣前100名的縣。增量資金主要用于對超級大縣獎勵。資金分配繼續(xù)以糧食商品量、糧食產(chǎn)量、糧食播種面積作為獎勵因素，三個因素所占權(quán)重分別為50％、25％、25％。新增超級大縣獎勵資金不與財力困難縣掛鉤，不與省級財力狀況掛鉤，中央財政實行同一獎勵系數(shù)⑨。第二，由省級財政部門牽頭，會同省級農(nóng)業(yè)等部門建立對產(chǎn)糧大縣、以及轄區(qū)內(nèi)分縣糧食生產(chǎn)的動態(tài)監(jiān)測制度，及時跟蹤基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的變化。對分縣糧油生產(chǎn)情況，各省級財政部門要對縣（市）級單位上報的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)嚴格把關(guān)。各省級財政部門對產(chǎn)糧（油）大縣獎勵資金使用的監(jiān)管要健全監(jiān)督機制，加強監(jiān)督力度，切實做好追蹤問效工作。對違規(guī)使用獎勵資金的，中央財政將嚴肅處理，情節(jié)嚴重的，取消其享受獎勵政策的資格。2009年產(chǎn)糧大縣獎勵資金規(guī)模達175億元，對糧食產(chǎn)量或商品量分別位于全國前100位的超級大縣，中央財政予以重點獎勵；超級產(chǎn)糧大縣實行糧食生產(chǎn)“誰滑坡、誰退出，誰增產(chǎn)、誰進入”的動態(tài)調(diào)整制度⑩。2010年產(chǎn)糧（油）大縣獎勵資金規(guī)模為210億元；2011年產(chǎn)糧（油）大縣獎勵資金規(guī)模為236億元11。2012年中央財政繼續(xù)增加獎勵資金規(guī)模，中央財政安排產(chǎn)糧（油）大縣獎勵資金280億元，并按照建立完善動態(tài)獎勵機制的要求，財政部對獎勵辦法進行了適當調(diào)整和完善，依據(jù)近年來全國各縣級行政單位糧食生產(chǎn)情況，重新測算了入圍獎勵縣。對常規(guī)產(chǎn)糧大縣，主要依據(jù)2006年—2010年五年平均糧食產(chǎn)量大于4億斤，且商品量（扣除口糧、飼料糧、種子用糧測算）大于1000萬斤來確定12；對雖未達到上述標準，但在主產(chǎn)區(qū)產(chǎn)量或商品量列前15位，非主產(chǎn)區(qū)列前5位的縣也可納入獎勵；上述兩項標準外，每個省份還可以確定1個生產(chǎn)潛力大、對地區(qū)糧食安全貢獻突出的縣納入獎勵范圍。在常規(guī)產(chǎn)糧大縣獎勵基礎(chǔ)上，中央財政對2006年—2010年五年平均糧食產(chǎn)量或商品量分別列全國100名的產(chǎn)糧大縣，作為超級產(chǎn)糧大縣給予重點獎勵。超級產(chǎn)糧大縣獎勵資金用于扶持糧食生產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2013年產(chǎn)糧（油）大縣獎勵資金為319.2億元，對納入獎勵范圍的產(chǎn)糧大縣、產(chǎn)油大縣、商品糧大省進行獎勵13。與2012年相比，2013年中央財政在獎勵政策制定上，有以下幾個特點：第一，繼續(xù)加大獎勵政策力度，新增獎勵資金39.2億元，增幅14％，重點用于提高產(chǎn)糧大縣獎勵水平。第二，引入績效評價機制，將2012年各地獎勵資金使用績效評價結(jié)果作為2013年獎勵資金分配因素，強化財政資金績效管理，提高資金使用效益。第三，將原產(chǎn)糧大省獎勵調(diào)整為商品糧大省獎勵，充分體現(xiàn)國家對糧食主產(chǎn)區(qū)貢獻商品糧、保障國家糧食安全的獎勵意圖。通過對2005年以來產(chǎn)糧大縣獎勵政策的運作及其演變過程，我們可以發(fā)現(xiàn)，該政策的運作表現(xiàn)出以下幾個方面的特征。第一，從中央與地方的關(guān)系而言，產(chǎn)糧大縣的獎勵類似于中央與地方之間的一種契約關(guān)系，即由中央發(fā)包，將糧食安全的責任，通過產(chǎn)糧大縣獎勵進行發(fā)包，并配合雄厚的財力保證。這樣一種獎勵政策體現(xiàn)了中央通過財政專項安排加強對地方的一種控制，這是分稅制改革之后財政制度安排的一般形態(tài)，反映了國家治理過程中中央與地方關(guān)系的一般特征。第二，產(chǎn)糧大縣獎勵資金越來越表現(xiàn)出專項化、項目化特征，從2008年之后開始明顯，即新增的獎勵資金，尤其是超級產(chǎn)糧大縣獎勵資金、油料生產(chǎn)獎勵資金不再作為財力性的財政轉(zhuǎn)移支付，而是作為專項支付，必須專門用于發(fā)展糧食生產(chǎn)。第三，獎勵資金顯示出競爭性授權(quán)的特征，實行動態(tài)化考核。超級產(chǎn)糧大縣獎勵政策，全國只有100個指標，根據(jù)動態(tài)考核的結(jié)果來加以確認，根據(jù)“誰滑坡、誰退出，誰增產(chǎn)、誰進入”的動態(tài)調(diào)整制度來確定獎勵對象，這樣就必定加劇了產(chǎn)糧大縣之間的競爭。比如我們調(diào)查的H市，下屬的7個區(qū)縣之間圍繞入圍超級產(chǎn)糧大縣就展開激烈競爭。也就是說，該政策從一般性的產(chǎn)糧大縣獎補過渡到超級產(chǎn)糧大縣獎補，而使得該政策顯示出競爭性授權(quán)的特征，使得普通的產(chǎn)糧大縣只有拿出具有競爭性的糧食增產(chǎn)績效，才能入圍全國超級產(chǎn)糧大縣獎補（也被稱為全國糧食生產(chǎn)先進縣）。從地方的實踐來看，這樣一種制度安排確實也對產(chǎn)糧大縣產(chǎn)生了激勵作用，具有極強的誘惑性，這一方面意味著政治榮譽，另一方面也意味著財政增收。第四，體現(xiàn)出鮮明的分級治理特征。中央制定獎勵規(guī)則和競爭性方案，地方政府要拿出可以看得見的糧食增產(chǎn)成效應對考核，進而入圍甚至連續(xù)保持領(lǐng)先地位。那么地方政府在縣域內(nèi)進行糧食生產(chǎn)方面的運作就極為重要。也就是說，地方政府要想獲得超級產(chǎn)糧大縣的獎勵，就必須在入圍的三個標準“即糧食商品糧、糧食產(chǎn)糧、糧食播種面積”上進行競爭，進而增加復種指數(shù)、引進高產(chǎn)技術(shù)進而增加糧食產(chǎn)量等就成為地方政府展開競爭的主要領(lǐng)域。因而從這點看，要理解產(chǎn)糧大縣獎勵政策的真實邏輯，重心應該是產(chǎn)糧大縣的地方運作。進而產(chǎn)糧大縣的運作，也體現(xiàn)出明顯的分級治理的特征：中央財政發(fā)包——地方財政爭?。坏胤秸鶕?jù)產(chǎn)糧大縣的獎勵進行運作。地方政府為入圍超級產(chǎn)糧大縣獎補而進行的地方運作構(gòu)成本研究分析的重點。第五，入圍標準的可計量性。到了2013年還進一步追求過程的可控制性，并對績效進行動態(tài)評價，強化財政資金的績效管理。如果說產(chǎn)糧大縣政策是國家在糧食生產(chǎn)領(lǐng)域試圖提高國家能力14的一項戰(zhàn)略舉措的話，國家為了將這樣一種戰(zhàn)略意志變?yōu)楝F(xiàn)實，中央政府對地方政府進行了一種技術(shù)化的控制，這樣一種控制模式建立于中央財政集權(quán)的基礎(chǔ)之上，巨大的獎勵資金對于地方政府而言具有極大誘惑性，而且獲得獎勵的縣市具有不確定性和競爭性：這樣一種獎勵資金的安排方式不是通過行政逐級發(fā)包的形式，即不是對所有的糧食生產(chǎn)縣都有的獎勵，也沒有對所有的糧食生產(chǎn)縣提出要怎樣進行糧食生產(chǎn)的行政性要求；而只是通過選擇性、競爭性的方式確立一部分先進縣來進行獎補，也就是說這種獎勵模式不是普惠制的，而是特惠制的，試圖入圍的縣之間要在幾項可以計量的指標之間展開激烈競爭。第六，追求目的理性和過程可控制性，獲得獎勵的縣市需要拿出真實的可以被考核的糧食生產(chǎn)成效出來作為考核標的，同時在年度之間進行動態(tài)考核，并實行過程管理。既有對資金使用方式的管理，也有資金使用績效的管理，即獎勵資金所轉(zhuǎn)化的糧食增產(chǎn)績效。從超級產(chǎn)糧大縣的治理特征來看，已經(jīng)符合渠敬東15等學者所歸納的項目制的制度特征，表現(xiàn)出技術(shù)治理的特征。因而本文試圖用項目制的分析性概念對其展開分析。（二）中央對地方的監(jiān)控及其困境國家通過產(chǎn)糧大縣財政獎補，希望調(diào)動產(chǎn)糧大縣“重農(nóng)抓糧”的積極性，保證播種面積、保證國家糧食安全，國家將糧食安全的責任在向商品糧基地縣發(fā)包的同時，也向產(chǎn)糧大縣轉(zhuǎn)移了大量財政資金。在這個財政轉(zhuǎn)移支付過程中，國家自主性（即國家意志）是否有效實現(xiàn)，則取決于國家對代理人的監(jiān)控，一方面，需要對財政資金的使用情況進行監(jiān)控，另一方面，也需要對商品糧基地縣在發(fā)展糧食生產(chǎn)、保證糧食安全的績效進行監(jiān)控。但是通過對案例縣的經(jīng)驗調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)，中央要真正有效監(jiān)控地方的糧食增產(chǎn)活動實際上非常困難，因為存在嚴重的信息不對稱問題和監(jiān)控難題，盡管自2009年以來產(chǎn)糧大縣績效考核方式在不斷完善，但是產(chǎn)糧大縣獎補資金實踐績效差強人意。有一個“指鹿為馬”的笑話。2011年以前，農(nóng)業(yè)部和省農(nóng)業(yè)廳官員下來考核時，一般是由H縣領(lǐng)導指定考核現(xiàn)場，這時，H縣只需要在全縣搞好幾個雙季稻生產(chǎn)示范片就行了，有了這幾個雙季稻生產(chǎn)示范片，雙季稻現(xiàn)場考核也就能應對過去。但從2012年開始，按照中央建立完善動態(tài)獎勵機制的要求，財政部對獎勵辦法進行了調(diào)整和完善，加大了入圍超級產(chǎn)糧大縣的競爭力度，并引入績效評價機制，將當年各地獎勵資金使用績效評價結(jié)果作為下一年獎勵資金分配因素，強化財政資金績效管理，提高資金使用效益；同時增加糧食生產(chǎn)績效考核時的隨機性。所以2012年省農(nóng)業(yè)廳下來考核驗收雙季稻現(xiàn)場時，明確提出不能僅僅局限于在有限的幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦示范片考核，考核領(lǐng)導要求現(xiàn)場抽簽，對全縣26個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行抽簽，抽到哪個鄉(xiāng)鎮(zhèn)就去考核哪個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，當時抽簽的結(jié)果很有戲劇性，恰恰是那些縣里進行財政重點扶持的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（湖鎮(zhèn)）沒有抽到，反而是被長期忽略的安鄉(xiāng)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)被抽到了，若是帶考核領(lǐng)導到這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)驗收，“沒有雙季稻拿給領(lǐng)導看，肯定是交不了差”，于是縣里不惜“指鹿為馬”，將考核領(lǐng)導帶到湖鎮(zhèn)，說“這就是長安鄉(xiāng)”，為了不出紕漏，事先都沒有通知湖鎮(zhèn)的相關(guān)人員下來陪同，這次考核驗收總算是“瞞天過?！卑愕剡^關(guān)。從總體來看，該縣獎補項目資金的使用績效低下表現(xiàn)在以下幾個方面。第一，產(chǎn)糧大縣獎補資金被用于打造迎接考核驗收的“形象工程”，“形象工程”掩蓋了糧食生產(chǎn)的真實情況。作為全國超級產(chǎn)糧大縣，國家對H縣進行大力財政扶持，從2006年—2010年產(chǎn)糧（油）大縣獎補資金高達1.2億元，2011年國家獎勵1000萬元，財政轉(zhuǎn)移支付6000萬元，2012年超級產(chǎn)糧大縣獎補3072萬，同時配套大量農(nóng)業(yè)項目。但年復一年的產(chǎn)糧大縣獎補，并沒有在H縣轉(zhuǎn)化成為糧食綜合生產(chǎn)能力的提高，而是被用于打造交通干線兩旁的“雙季稻生產(chǎn)示范片”，全縣九百個村莊，H縣通過重點扶持交通干線兩旁六十多個示范村，不但產(chǎn)糧大縣獎補資金，包括各種各樣的農(nóng)業(yè)項目，比如農(nóng)田綜合整治、基本農(nóng)田建設(shè)、小型農(nóng)田水利等農(nóng)業(yè)項目，都被年復一年地投入在這六十多個村莊，進而形成一個用于迎接上級考核驗收的“雙季稻生產(chǎn)迎檢示范圈”。這樣一個漂亮的“雙季稻生產(chǎn)示范片”打造出來之后，領(lǐng)導下來考核驗收，H縣帶著考核領(lǐng)導開著車在交通干線上轉(zhuǎn)一圈，看到的當然都是雙季稻，發(fā)現(xiàn)不了任何問題，H縣也可以底氣十足地向上級領(lǐng)導匯報本縣雙季稻種植面積在90％以上，貌似完全達到了入圍全國產(chǎn)糧大縣、超級產(chǎn)糧大縣門檻，但實際上該縣雙季稻生產(chǎn)僅僅是停留在由獎補資金以及農(nóng)業(yè)項目堆積起來的“考核迎檢示范圈”，2012年H縣雙季稻播種面積不足15萬畝，但向上級匯報雙季稻播種面積卻是80萬畝以上。第二，沒有從實質(zhì)上提高糧食綜合生產(chǎn)能力。因為這交通干線上的六十多個村莊，很多根本就不適合種植雙季稻，之所以要選擇這些村莊種植雙季稻，就是為了迎接上級的考核驗收。比如說，H縣三湖鎮(zhèn)的西沖村和信山村，處于高山峻嶺之間，常年溫光資源嚴重不足，屬于典型的天水天、冷浸田，種植雙季稻根本就無法成熟，H縣政府通過高補貼，在這些村種雙季稻，就是為了把禾苗插下去迎接上級考核，至于是否有收成根本不管，H縣交通干線上的“雙季稻生產(chǎn)示范片”，估計有30％以上都是屬于不適合種植雙季稻的耕地，但是H縣政府將獎補資金用于補貼這些耕地來種雙季稻。再比如說，H縣西南公路沿線有很多油菜田，H縣為了種雙季稻，年復一年地讓農(nóng)民在油菜還沒有成熟時把油菜拔掉，種上早稻，然后從獎補資金中拿錢給農(nóng)民進行補償，這使得很多雙季稻示范片成為勞民傷財?shù)摹靶蜗蠊こ獭?。第三，該縣通過行政推動的方式推廣雙季稻，使得大部分糧食生產(chǎn)經(jīng)費被用于獎勵縣鄉(xiāng)村干部。真正用于糧食生產(chǎn)發(fā)展、改善農(nóng)田基本設(shè)施、回應農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實際需求的資金少（見表1）。2012年，案例縣財政撥付的雙季稻生產(chǎn)經(jīng)費1230元，但是用于獎勵鄉(xiāng)村干部的費用卻高達740萬元，補貼生產(chǎn)者的經(jīng)費不到500萬元。第四，大多數(shù)村莊因為不在交通干線上，在考核驗收中派不上用場而成為“被遺忘的大多數(shù)”。馬路兩邊用于增加復種指數(shù)的雙季稻示范片畢竟是少數(shù)，全縣九百多個村莊，政府將絕大部分財政資源投入在馬路兩邊的六十多個村莊，將這六十多個村莊打造成為“迎檢驗收核心圈”，馬路之外的村莊因為派不上用場而不再被關(guān)注，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)繼續(xù)處于靠天吃飯狀態(tài)，糧食綜合生產(chǎn)能力日漸退化！這些不在檢查視線范圍內(nèi)的耕地，因為水利系統(tǒng)、機耕道等常年缺乏投入，而出現(xiàn)系統(tǒng)性崩潰，進而連一季稻都無法有效耕作，農(nóng)民即便是想耕作，也只能“望田興嘆”！據(jù)不完全統(tǒng)計，在H縣因年久失修的水庫不低于一百個，數(shù)量更為驚人的是，年久失修的山塘在H縣高山村一個村就有一百個，很多山塘已經(jīng)干涸十多年，塘底長滿各種雜草，即便梅雨季節(jié)也裝不滿水。整個H縣大部分山塘、水庫、渠堰修建于上個世紀六七十年代，設(shè)施老化、損毀嚴重、滲漏現(xiàn)象比比皆是，排灌能力基本喪失，使水稻生產(chǎn)面臨洪澇災害威脅，農(nóng)民種糧風險大，成本高。綜上，該縣通過將雙季稻種在主干道的大馬路旁邊，也就是在上面下來審查的官員所能夠最直接看到的地方，特地構(gòu)建出專門為了滿足上層審查的“雙季稻生產(chǎn)核心示范圈”，為的是應付上面下來的走馬觀花的審查官員，設(shè)置了可以糊弄上層的雙季稻上報面積。同時對于保持糧食穩(wěn)定的、主干道之外的絕大部分農(nóng)田，H縣政府則毫無積極性。盡管農(nóng)業(yè)部和省農(nóng)業(yè)廳每年都到該縣進行糧食生產(chǎn)視察，但是幾乎每次都被地方的策略有效應對過去。其中的原因大致在于，目前的績效考核方式依然缺乏有效性，因為農(nóng)業(yè)部和省政府每年到H縣進行雙季稻生產(chǎn)考核驗收，在有限的考核時間之內(nèi)根本不可能搞清楚全縣雙季稻生產(chǎn)情況，全縣有耕地九十萬畝，下來考核的領(lǐng)導頂多只能開小車圍繞全縣交通干線走一圈。而且，這種考核方式，還產(chǎn)生了意外后果，即降低了產(chǎn)糧大縣發(fā)展糧食生產(chǎn)的自主性，使得H縣只能把產(chǎn)糧大縣獎補資金投入在交通干線上的“迎接考核示范圈”，因為在現(xiàn)有考核模式下，H縣即便是想把財政資金投入在水源充足、增產(chǎn)潛力大、勞動力充足的村莊，通過財政獎補來調(diào)動農(nóng)民種植雙季稻，但因為不在交通干線上，農(nóng)業(yè)部和省農(nóng)業(yè)廳考核領(lǐng)導看不到，那也枉然，因為這不利于體現(xiàn)產(chǎn)糧大縣在糧食生產(chǎn)方面的“績效”。這就決定了產(chǎn)糧大縣只能把財政獎補資金都集中在交通干線兩邊，那些非常適合種雙季稻的、而不在交通干線上的良田反而不能種雙季稻，種了也得不到上級領(lǐng)導的認可，這是當前考核方式的癥結(jié)之所在。三、地方治理糧食生產(chǎn)外部性的邏輯及其困境（一）地方治理糧食生產(chǎn)外部性的邏輯1.農(nóng)民種雙季稻具有外部性國家通過項目制的形式，將糧食增產(chǎn)的責任和財政資金發(fā)包給糧食主產(chǎn)區(qū)，但是糧食主產(chǎn)區(qū)地方政府不可能直接進行糧食生產(chǎn)，糧食增產(chǎn)項目還還需要落實到農(nóng)民身上。在中國南方水稻種植區(qū)，《全國新增1000億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃（2009—2020）》強調(diào)，增產(chǎn)主要是通過推廣雙季稻來實現(xiàn)。而從90年代后期以來，由于袁隆平的雜交稻產(chǎn)量高，降低了單季稻與雙季稻的產(chǎn)量差距，現(xiàn)在一季雙季稻的產(chǎn)量可以達到1200斤左右，而兩季雙季稻的產(chǎn)量一般在1700斤左右，單季稻只需要投入一季勞動力、農(nóng)資、機械等成本，而雙季稻則需要投入雙倍的勞動力和農(nóng)資，卻只能增產(chǎn)500斤，純收益還不如一季稻，這使得一季稻推廣很快，到2006年左右，種植雙季稻在全縣比例已經(jīng)不超過5％。但是雙季稻的產(chǎn)量還是比單季稻的產(chǎn)量明顯高出幾百斤，如果是大面積種植雙季稻，則有利于提高國家糧食產(chǎn)量，保證糧食安全，從這個意義上講，種植雙季稻對于農(nóng)民來講“是增產(chǎn)不增收”，但是對于國家來講則是提高糧食產(chǎn)量、保證糧食安全的重要舉措。種雙季稻盡管有利于國家，但是對農(nóng)民而言，卻是不劃算的事情，即種雙季稻有利于糧食增產(chǎn)，有利于整個社會，但是對農(nóng)民沒有利，因為增產(chǎn)不增收，“國家要糧”和農(nóng)民要錢之間存在沖突，這就是農(nóng)民種雙季稻的外部性。下面，從不同種植模式的比較具體分析雙季稻種植的外部性。表2顯示，農(nóng)戶種一季稻，所有的投入是1245元，種植環(huán)節(jié)的直接收入是406元；而種雙季稻的投入高達2120元，種植環(huán)節(jié)的直接純收入是284元，也就是說，農(nóng)民多干了一季的活，增加了一倍的投入，種植環(huán)節(jié)的純收入反而比一季稻要少122元。即便加上國家對雙季稻更多的直接補貼，種一畝雙季稻的純收入也只有467元，還是少于一季稻的530元。所以按照現(xiàn)在的糧食單位面積產(chǎn)量、要素的市場價格、以及國家的糧食直補，農(nóng)民是斷然不會種植雙季稻的。對于農(nóng)民而言，種植雙季稻面臨邊際收益嚴重遞減，但是從國家的角度講，多種一畝雙季稻可以增加近600斤—700斤，確實是增產(chǎn)了，有利于國家糧食增產(chǎn)和糧食安全。所以，從國家的角度來看，種植雙季稻是符合國家利益的，但是在農(nóng)民那里卻面臨邊際收益遞減的問題，收益的是國家和社會，即產(chǎn)生了雙季稻種植的外部性。下面我們進一步作出幾點解讀，分析農(nóng)民為什么不愿意種雙季稻。一是糧食直接補貼的實踐過程。我們發(fā)現(xiàn)，來自國家糧食直補的雙季稻補貼從來都不是按照實際面積來進行補貼，在實踐中基本上是在撒胡椒面，即有沒有種植雙季稻的農(nóng)戶都有雙季稻補貼，不但是我們調(diào)查的本縣，周圍的幾個縣都一樣，實際的雙季稻種植面積不到30％，但是雙季稻補貼的耕地面積卻往往高達90％以上，地方政府為了照顧農(nóng)民的利益，都傾向于把本地的耕地都報成雙季稻，這樣也可以體現(xiàn)本地抓雙季稻生產(chǎn)的“成效”。二是種雙季稻和干別的農(nóng)活不同，時間節(jié)奏緊張，尤其是雙搶時天氣熱、勞動量大。正因為如此，本地的散戶普遍不愿意種植雙季稻，這與政府要完成強調(diào)種雙季稻的項目任務之間存在尖銳沖突。2.政府與散戶打交道所面臨的治理難題和監(jiān)控難題通過上文的分析可以發(fā)現(xiàn)，雙季稻種植，從農(nóng)民的角度來看存在外部性。進而要調(diào)動農(nóng)民種雙季稻的積極性，就必須對雙季稻種植進行補貼。這樣就涉及到一個政府和農(nóng)民進行交易的問題，即農(nóng)民幫助政府種植雙季稻，政府給農(nóng)民進行補貼。但是這個政府和農(nóng)民之間的交易，存在兩個交易難題。第一個難題是對散戶的生產(chǎn)行為沒有辦法進行有效測量和監(jiān)督。散戶的最大特點就是數(shù)量眾多，而且田塊分散，縣政府要從產(chǎn)糧大縣獎補資金中拿錢對他們進行補貼，基本上是一個無解的問題。因為每個年度農(nóng)戶究竟種了多少雙季稻，種在哪，匯報的面積究竟是真雙季稻還是假雙季稻，都沒有辦法進行核查，因為難度太大。2010年H縣還想把國家糧食直補中的雙季稻補貼和農(nóng)民的實際播種面積掛鉤，即種了雙季稻的才給雙季稻直補，沒有種的則不給?？h政府的這個政策一出臺，首先站出來反對的是縣財政系統(tǒng)和各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因為每年對農(nóng)戶的播種面積進行重新計算和核查，任務量太大，幾乎沒法完成。第二個難題是散戶對政府的補貼也不感冒，沒有積極性參與這個交易。政府目前在雙季稻規(guī)劃區(qū)內(nèi)每畝雙季稻補貼150元／畝，但是對于散戶幾畝田來講，這太少了，沒有吸引力，農(nóng)戶種田現(xiàn)在主要是解決自家吃飯問題，并不指望從田里有多大產(chǎn)出。一畝田多了150元的雙季稻補貼，卻要多干一個多星期的活，農(nóng)民現(xiàn)在外出務工，一天的收入就是200多元。這種強烈的反差，使得政府很多“幫助”農(nóng)戶種雙季稻的“好意”在農(nóng)民那里卻遭遇了很多尷尬。案例1：2009年，H縣雙季稻示范區(qū)演鎮(zhèn)為了推廣雙季稻，政府專門請人育早稻秧來推動散戶種植雙季稻，這樣可以給散戶減少不少勞作麻煩和投入。但是等秧苗育好之后，很多農(nóng)戶不愿意插田，甚至地都沒有犁，面對這種農(nóng)戶不合作的情況，演鎮(zhèn)領(lǐng)導一點辦法都沒有?，F(xiàn)在承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)戶的，想種什么是他的權(quán)利。農(nóng)戶有承包經(jīng)營權(quán)，對于種植什么都要搞經(jīng)濟核算，是否劃算；而且還要看自己家里是否有條件和勞動力；最后如果是太辛苦農(nóng)戶還不會干，種雙季稻去賺那幾百塊錢，還不如在家打牌。因為種一季稻很輕松，時間彈性大，從5月份開始育秧，一直到10月份還可以收割，這中間的時間彈性大；而種雙季稻要搶季節(jié)，從收割早稻到插晚稻，中間最多20天，要搶種搶收，不能違背農(nóng)作物生長規(guī)律，否則就沒有產(chǎn)量。案例2：一位農(nóng)村工作部門負責人講了這樣一件事：有一個鄉(xiāng)，為了完成上級下達的雙季稻種植任務，鄉(xiāng)政府出動干部，租用機械，幫助農(nóng)民翻耕一片不小的農(nóng)田，栽上早稻秧苗。但是，當鄉(xiāng)干部洗腳上岸打道回府以后，農(nóng)民竟然毀掉已移栽的早稻秧苗，改種一季稻。不久后在另一個場合，又有人提起這件事，一位縣級領(lǐng)導說，這事正發(fā)生在其聯(lián)系的鄉(xiāng)，再次證實了這件事。3.地方政府制造大戶地方政府發(fā)現(xiàn)散戶模式無法有效運作之后，在政策設(shè)計過程中開始拋棄散戶，而注重發(fā)展大戶和引進工商企業(yè)下鄉(xiāng)種田了，一方面，通過行政方式強制性地推動雙季稻規(guī)劃區(qū)內(nèi)的耕地流轉(zhuǎn)，將耕地流轉(zhuǎn)到種糧大戶和工商企業(yè)的手上；另一方面，從項目資金中安排一部分財政資金出來，給幫助政府種植雙季稻面積在50畝以上的大戶和工商企業(yè)進行150元／畝的補貼，另外還進行集中育秧補貼、以及農(nóng)業(yè)保險補貼。這樣，種糧大戶和工商企業(yè)就成為協(xié)助政府發(fā)展雙季稻的主力軍。那么為什么大戶和工商企業(yè)和政府就可以合作種植雙季稻呢？下面我們通過比較大戶種植模式的成本收益，分析為什么大戶在政府的雙季稻補貼下，愿意幫助政府種植雙季稻來完成糧食生產(chǎn)的政治任務。表3顯示：大戶種雙季稻，政府扶持兩季200元／畝（包括種子免費送在內(nèi)），兩季機耕自備減少成本70元／畝，農(nóng)資批發(fā)兩季降低成本80元／畝，這總共降低300元的成本與土地租金300元／畝兩抵后基本齊平。剩下的就是田里的規(guī)模經(jīng)營之后的收入，按照表3每畝的收入是337元的話，因為種植規(guī)模比較大（50畝以上），種100畝雙季稻的純收益在3萬元以上16。種田的收入+機械的收入（因為大戶一般自己購置了機械）基本上能夠接近在外務工的收入。大戶種植雙季稻的特點，概括起來有以下兩方面，一方面可以保障糧食產(chǎn)量比散戶種植一季稻要高；另一方面，大戶面積比較大之后，盡管單位面積上的平均畝收益沒有散戶高，但是總體的純收益要遠遠高于散戶。正是這種規(guī)模效應，使得大戶種植雙季稻有利可圖。通過上面對散戶和大戶的比較可以發(fā)現(xiàn)，政府要達到糧食增產(chǎn)、增加復種指數(shù)的目的，其唯一的辦法就是培育“雙季稻種植大戶”的模式。目前全縣農(nóng)口系統(tǒng)的干部幾乎一致認為：單家獨戶的單干式已經(jīng)嚴重制約當前糧食生產(chǎn)發(fā)展，種植業(yè)轉(zhuǎn)型勢在必行，扶持和培育耕種水田50畝以上和早、晚兩季共種糧100畝以上大戶是適合本地種植業(yè)轉(zhuǎn)型的理想選擇，也是當前糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展的迫切需要。該縣從2012年開始出臺政策，對于符合條件的種糧50畝以上的規(guī)模種糧戶種植雙季稻補助150元／畝—200元／畝。這樣地方政府實現(xiàn)了發(fā)展雙季稻的意愿和大戶的盈利的意圖一拍即合，目前大戶已經(jīng)是案例縣發(fā)展雙季稻生產(chǎn)的主力軍。自2009年以來，在政府的行政推動下，該縣種植業(yè)領(lǐng)域已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，全縣現(xiàn)有50畝以上的糧油種植大戶300余戶，其中安農(nóng)公司承包的耕地面積3萬多畝，種糧大戶劉畝承包3000多畝。大戶種植的水田面積30萬畝17，生產(chǎn)總量相當于全縣30％左右，短短5年時間該縣的種植業(yè)領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了重大變化，在行政力量和農(nóng)業(yè)項目推動下種植業(yè)領(lǐng)域正在經(jīng)歷快速轉(zhuǎn)型。4.弱者的武器：規(guī)模經(jīng)營主體進入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的困境上文在分析項目運作過程中已經(jīng)提到，分散的小農(nóng)戶無法與政府合作，進而地方政府通過推動耕地流轉(zhuǎn)和扶持規(guī)模經(jīng)營主體進入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。這時，不可避免的一個問題就是：規(guī)模經(jīng)營主體和分散小農(nóng)戶之間的利益博弈問題。一方面，家庭農(nóng)場等規(guī)模經(jīng)營主體在政府項目的支持下，流轉(zhuǎn)農(nóng)民的耕地，破壞了農(nóng)民生計；另一方面，在家閑著無事干的農(nóng)民對這些外來的經(jīng)營主體運用“弱者的武器”，提高規(guī)模經(jīng)營主體經(jīng)營的社會成本和經(jīng)營風險。（二）地方治理糧食生產(chǎn)的困境1.項目下鄉(xiāng)破壞農(nóng)民生計案例縣中，產(chǎn)糧大縣項目示范區(qū)內(nèi)需要流轉(zhuǎn)土地，資本（安農(nóng)公司）、大戶等主體聯(lián)合起來，通過鄉(xiāng)村兩級行政組織保駕護航，流轉(zhuǎn)小戶的耕地，抬高地租，進而起到分化小農(nóng)、瓦解中農(nóng)的作用。耕地要素市場被激活。在案例縣調(diào)研，發(fā)現(xiàn)耕地要素市場的激活存在如下機制：初始的推動力是地方政府劃定雙季稻生產(chǎn)示范片之后，需要在示范片內(nèi)流轉(zhuǎn)耕地，需要培養(yǎng)大戶，給大戶進行項目補貼，大戶有了政府項目補貼之后，能夠支付得起地租，進而政府對大戶進行項目補貼是激活案例縣耕地要素市場的初始動力18。在這個過程中，原來很多不需要地租的親戚、朋友之間自發(fā)性的耕地流轉(zhuǎn)模式被打破，因為那些外出務工的農(nóng)戶自己不能種田，平時把田流轉(zhuǎn)給親戚朋友種，主要是為了田不拋荒，糧食直補歸田主，而田則交給種田戶耕作，一般不要租金。這樣一種耕地流轉(zhuǎn)模式，往往是按照血緣、人情關(guān)系等來進行流轉(zhuǎn)，耕地流轉(zhuǎn)具有很強的嵌入性。但是現(xiàn)在有大戶愿意出高租金來流轉(zhuǎn)耕地，那些外出務工或者不方便耕作的農(nóng)戶，更愿意將耕地有償性地流轉(zhuǎn)給大戶，這樣原來自發(fā)性的耕地流轉(zhuǎn)模式被打破。而形成耕地要素市場，那些原來通過耕地自發(fā)流轉(zhuǎn)而形成的中農(nóng)因為不愿意支付租金而難以再集中到耕地，面臨瓦解；如果他們不愿意繳械投降的話，就需要像龍頭企業(yè)和大戶那樣支付地租，而收益率下降。聯(lián)盟村的故事反映了這點。案例3：2013年安農(nóng)公司到聯(lián)盟村流轉(zhuǎn)耕地，以支付200元／畝的價格流轉(zhuǎn)耕地，遭到了2個大戶的抵抗，但是抵抗的成本是地租被抬高，原來不要租金的自發(fā)性耕地流轉(zhuǎn)模式被打破。聯(lián)盟村在2012年是湖鎮(zhèn)的雙季稻生產(chǎn)示范片區(qū)19，2012年的時候該村有兩個雙季稻生產(chǎn)大戶，即王延谷和王愛春，2012年因為和湖鎮(zhèn)政府合作，這兩戶負責耕作該村150畝左右的雙季稻，按照政府支付150元／畝的大戶補貼，兩戶分別得到7500元左右的大戶補貼，顯然，兩人在2012年是嘗到了雙季稻生產(chǎn)示范片項目的甜頭的。而且150多畝的雙季稻，規(guī)模比較大，基本上不要地租，自己有犁田機、收割機等主要的機械，利潤不至于外流，這樣既可以賺到機械的利潤，還在家里就解決了勞動力的就業(yè)問題，收入也不菲。顯然，如果安農(nóng)公司來該村流轉(zhuǎn)耕地，這兩戶是最大的利益受損者。所以當安農(nóng)公司來該村愿意以200元／畝的租金流轉(zhuǎn)耕地時，這兩戶奮起反抗，私下家家戶戶做工作，說自己也愿意出200元／畝的租金來流轉(zhuǎn)，而且還向村民講道理，說安農(nóng)公司耕作模式粗放，只會把田種壞；而自己則是精耕細作，對耕地有好處。當安農(nóng)公司和本村人所支付的租金價格一樣時，村民肯定愿意將耕地流轉(zhuǎn)給王延谷和王愛春兩個本地戶。這樣兩人總算是保住了手中的耕地，但是代價是要支付200元／畝的租金。但是不幸的是，2013年這兩個大戶沒有享受大戶補貼，而需要向村民支付200元／畝的地租，因而2013年筆者到這兩戶家里去訪談的時候，苦不堪言，對安農(nóng)公司的怨氣極大。案例4：燕子村是平晚縣的綠色農(nóng)產(chǎn)品基地，安農(nóng)公司試圖在燕子村流轉(zhuǎn)耕地。開始時，采取的策略是希望該村的種田能手龍愛國能按照安農(nóng)公司的套餐模式，給安農(nóng)公司“打工”，進而將龍愛國手上的耕地納入到安農(nóng)的控制下。龍愛國一算賬，認為根本就不劃算，所以就不愿意和安農(nóng)公司合作。安農(nóng)公司三番五次地做工作，龍愛國就是不答應。后來安農(nóng)公司改變策略，試圖來燕子村挖龍愛國的墻角，通過支付230元／畝的租金，來競租龍愛國手上的耕地，龍愛國因為沒有得到政府的項目補貼，所以抵擋不住安農(nóng)公司的競爭壓力，結(jié)果手上120多畝耕地被安農(nóng)公司給搶走。龍愛國現(xiàn)在支付的租金是100元／畝，如果漲到230元，基本上就沒有什么利潤，因而還不如不種。安農(nóng)公司的這種挑釁，惹火了龍愛國，龍愛國在該村的家族勢力比較大，眼皮底下的120畝耕地被安農(nóng)公司搶走之后，在村里揚言，誰也不能給安農(nóng)公司做代管戶，不能給安農(nóng)公司看水，否則就和他沒完，后來安農(nóng)公司在該村找人看水時，找了很長時間也沒有找到。后來專門從外地請來一個看水的，人生地不熟，其幫公司看水的效果可想而知。雙季稻生產(chǎn)示范片區(qū)的項目補貼，增加了大戶和企業(yè)的競爭力。而且，大戶和企業(yè)，在項目補貼的激勵下，愿意流轉(zhuǎn)更多耕地，進一步推動耕地流轉(zhuǎn)。簡而言之：在產(chǎn)糧大縣項目的雙季稻生產(chǎn)示范片區(qū)內(nèi)，對大戶和企業(yè)進行項目補貼，增強了大戶和企業(yè)的競爭力，迅速打破了原來親戚朋友之間不要租金或低租金的“代種模式”和“中農(nóng)模式”，耕地從不愿意支付租金的中農(nóng)手上向愿意支付租金的大戶和企業(yè)集中（是因為得到了政府的項目補貼，項目補貼大致可以沖抵租金），原來依靠流轉(zhuǎn)親戚朋友耕地的中農(nóng)生計模式瓦解。而大戶和企業(yè)則在這個過程中增強其競爭性，加快了資本積累。2.規(guī)模經(jīng)營主體面臨著層出不窮的社會成本問題所謂的社會成本問題，是說企業(yè)、種糧大戶等作為一個外生性的經(jīng)營主體，進入鄉(xiāng)土社會時，面臨著鄉(xiāng)土社會對經(jīng)營活動所帶來的一系列制約，正是這些層出不窮的制約，無盡地提高規(guī)模經(jīng)營主體的運作成本，這些成本主要包括耕地、勞動力、水利、以及農(nóng)田公共設(shè)施等方面，往往以企業(yè)和村民之間的糾紛形式表現(xiàn)出來。（1）水利成本水利原本是高度嵌入在小農(nóng)村社當中的，水權(quán)和地權(quán)高度結(jié)合在一起，水權(quán)具有依附性，依附于地權(quán)20。但是企業(yè)在包田種的時候，經(jīng)常在水利方面和村民發(fā)生糾紛，這表現(xiàn)在一些土地沒有完全流轉(zhuǎn)出去，還有一些散戶在種，這個時候散戶和企業(yè)爭水的時候，企業(yè)極為被動，農(nóng)戶可以充分利用地方性知識來對付企業(yè)。比如說，企業(yè)要用水塘的水，農(nóng)戶就說，企業(yè)沒有承擔水塘管理的責任和義務，要用水的話，就必須維修水塘，“用水就必須要管水”，但是作為一個合同期只有短短幾年的企業(yè)來講，維修這些水塘肯定是不劃算的。另一方面，一些水庫、水塘等等借機要價，龍頭企業(yè)一包田，當?shù)貛讉€水塘的承包價格立馬飛速上漲。安農(nóng)公司在臺鎮(zhèn)九村包田，該村的田原來主要是用該村一個骨干塘的水，在安農(nóng)公司沒有來之前，這個骨干塘的承包價格是一年500左右，安農(nóng)公司來包田之后，承包進而一下子漲到3000多，租金為什么會上漲？就是因為安農(nóng)公司來水塘放水，需要給承包戶交錢，承包戶可以卡企業(yè)的脖子，獅子大開口，原來農(nóng)戶灌溉不要錢，安農(nóng)公司來了之后，放一個小時的水最少要收10元錢，2013年大旱，安農(nóng)公司的代管戶想從水庫放水，放一個小時的價格漲到30元，代管戶沒有辦法，只好放棄。（2）勞動力成本勞動力成本不僅僅是說企業(yè)請工的監(jiān)督問題，這里重點要說的是，因為企業(yè)和村莊內(nèi)部的農(nóng)戶之間有耕地流轉(zhuǎn)協(xié)議，這個協(xié)議往往把耕地流轉(zhuǎn)和優(yōu)先雇傭本村的勞動力給結(jié)合起來，村民往往借助耕地流轉(zhuǎn)協(xié)議，以及耕地承包權(quán)，在勞動力雇傭方面向企業(yè)施壓，這種施壓表現(xiàn)在很多方面。村民認為耕地是自己流轉(zhuǎn)給企業(yè)的，沒事干的時候就找企業(yè)要活干，“沒事找事”干。這個現(xiàn)象在案例縣龍頭企業(yè)的生產(chǎn)基地那里表現(xiàn)得非常明顯：村民找公司要活干的理由是，田的承包權(quán)是自己的，簽訂合同時有協(xié)議，田里不能長草，公司要負責把田管好；村民見到田里長草了，長稗子了，就要公司請自己干活，否則以后田歸還的時候不好種。企業(yè)沒有辦法，只好請他們干活。（3）民事糾紛帶來的成本企業(yè)的種植行為嵌入在村莊社會里，和村民之間存在層出不窮的糾紛。一方面農(nóng)戶養(yǎng)的雞鴨會吃公司的稻谷或者谷種，公司趕也不是，不趕也不是。2013年該縣一家龍頭企業(yè)在大安鄉(xiāng)楓坪村包田種，禾種撒到田里不久，就被雞給收拾一空，從益陽來的種田戶小岳很是氣憤，和村民鬧起了矛盾，當時村支書經(jīng)過矛盾的現(xiàn)場，看看之后就走了，小岳覺得村書記都不管，那自己就只有來硬的，再次撒谷種的時候，在谷種里面絆了農(nóng)藥，結(jié)果把一個農(nóng)戶的十幾只雞全部毒死了，引起軒然大波，后來派出所來調(diào)解，調(diào)節(jié)的結(jié)果是小岳按照市場價對農(nóng)戶進行賠償。另一方面，農(nóng)戶認為田的承包權(quán)是自己的，自己只是把田包給了企業(yè)，但是田埂上他們還是可以種莊稼，比如種種玉米、大豆、蔬菜等等，公司要是打農(nóng)藥，打到這些莊稼上了，就要企業(yè)賠償，公司的代管戶說，“反正是什么東西都要你賠償一樣”。因為企業(yè)是一個外來者，村民就可以不按照村莊的規(guī)則和他們打交道，而是按照純粹的市場化，甚至是歧視性的方法來與這些外來企業(yè)打交道，“無孔不入”、“層出不窮”地提高企業(yè)運作的成本。家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶的情況也比較類似。大戶往往是在外村種田，本村的田不夠，作為一種外生性的大戶，和企業(yè)一樣，存在層出不窮的“社會成本問題”。以水利為例，目前鄉(xiāng)村的水利設(shè)施正在弱化，這給農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的轉(zhuǎn)型，尤其是種植業(yè)轉(zhuǎn)型帶來了巨大的挑戰(zhàn)。小水利陷入癱瘓之后，對于一家一戶的小規(guī)模經(jīng)營而言，可以通過用水泵抽水，打井灌溉等單家獨戶方式來解決。而面臨干旱和缺水，大戶動輒300畝—400畝，走都要走半天，根本沒有能力來解決問題，只要大水利癱瘓，那么大戶幾乎只有眼睜睜地看著禾苗干死。而且，在和散戶爭水的時候，大戶毫無優(yōu)勢可言。正因為如此，案例縣種糧大戶劉中華2013年種田400多畝，其中干死了50多畝，300多畝嚴重減產(chǎn)，一點辦法也沒有，為了挽回損失，他唯一的辦法就是找政府要賠償。3.糧食生產(chǎn)之外的照顧大戶風險大，地方政府又不能讓他們傷筋動骨，一般采取的措施是在項目之外給補貼和照顧。2010年該縣西鎮(zhèn)種糧大戶劉某幫助政府種植雙季稻1000畝，結(jié)果因為當年寒露風來得比往年早而導致晚稻嚴重減產(chǎn)，縣政府當年給他的補償就是讓他當上了省勞動模范，以及全國種糧大戶等政治榮譽。湖鎮(zhèn)有很多天水田、冷侵田因為在交通干線上，需要種上雙季稻，這明擺著是注定虧損的事情，而湖鎮(zhèn)的種糧大戶王某卻承擔起了這一重任，是因為湖鎮(zhèn)政府把該鎮(zhèn)一個中學的建造工程承包給了他。還有另外一些大戶，往往能在農(nóng)業(yè)保險、建設(shè)項目工程承包等方面得到政府的補償。四、面向規(guī)模經(jīng)營主體的縣鄉(xiāng)村治理體系重構(gòu)在地方政府治理糧食生產(chǎn)的外部性的過程中，地方的農(nóng)業(yè)治理體系21正在經(jīng)歷一個面向規(guī)模經(jīng)營主體的重構(gòu)過程。這樣一種地方農(nóng)業(yè)治理體系的重構(gòu)，不僅僅體現(xiàn)在治理糧食生產(chǎn)的外部性項目上，現(xiàn)在幾乎所有的農(nóng)業(yè)項目運作，都體現(xiàn)出類似邏輯。以案例縣為例，自2009年以來，在農(nóng)業(yè)項目的運作過程中，通過行政手段推動耕地流轉(zhuǎn)、重構(gòu)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，通過規(guī)模經(jīng)營主體與農(nóng)業(yè)項目對接，進而使得在新的農(nóng)業(yè)治理體系下，規(guī)模經(jīng)營主體成為對接項目的主力，這些規(guī)模經(jīng)營主體，也成為協(xié)助地方政府完成項目任務的主力軍，地方農(nóng)業(yè)治理呈現(xiàn)“扶大不扶小、扶強不如弱”的趨勢，財政支農(nóng)資金變成了為工商企業(yè)、家庭農(nóng)場、種糧大戶量身定做的政策扶持，而小農(nóng)戶則成為農(nóng)業(yè)服務項目實施過程中“被遺忘的大多數(shù)”，其對公共服務的需求長期得不到有效回應22。地方農(nóng)業(yè)治理體系的重構(gòu)，具體表現(xiàn)在以下幾個方面。（一）財政支農(nóng)幾千億，惠及小戶毛毛雨目前地方政府在扶持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不遺余力。以案例縣為例，在扶持合作社方面，從2009年開始，縣政府每年都召開一次縣長辦公會議專題研究農(nóng)民專業(yè)合作社扶持發(fā)展工作，縣財政拿出專項資金支持合作社發(fā)展壯大，5年共投入扶持資金達299萬元，各涉農(nóng)部門積極爭取部、省、市項目或整合涉農(nóng)資金加大對農(nóng)民專業(yè)合作社扶持力度，全縣共爭取各類扶持項目達67個，項目資金達八百余萬元；在扶持家庭農(nóng)場和種糧大戶方面，從2009年開始，國土整治項目實施的主要目的就是為大戶大規(guī)模流轉(zhuǎn)耕地，集中育秧、產(chǎn)糧大縣獎補、高產(chǎn)創(chuàng)建、農(nóng)業(yè)保險等財政支農(nóng)資金主要用于服務種糧大戶，而各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技站越來越傾向于通過農(nóng)技員與種糧大戶之間建立點對點的服務關(guān)系，新的農(nóng)業(yè)技術(shù)、農(nóng)技優(yōu)惠政策，農(nóng)技員通過手機通訊方式直接與種糧大戶和家庭農(nóng)場對接，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技員儼然成為這些種糧大戶的“私人顧問”；在扶持工商企業(yè)方面，進入該縣種植業(yè)領(lǐng)域的安農(nóng)公司，從2009年開始，絕大多數(shù)支農(nóng)項目向其傾斜，既包括農(nóng)業(yè)科技示范園這樣資金上億的項目，也包括測土配方施肥、綠色防控、集中育秧、產(chǎn)糧大縣獎補、省里的稻—稻—油等項目。而小規(guī)模散戶成為被財政支農(nóng)遺忘的對象。2013年案例縣大旱，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)旱災的一個重要原因是排灌設(shè)施老化，多年沒有維修，沒有辦法從河里抽水。在群情激奮的情況下，縣政府將主要財政和精力投入到雙季稻示范片區(qū)的秋糧改種上，沒有積極性去回應散戶的抗旱需求，不愿意投入財政資金，該縣的長安鄉(xiāng)早稻成片成片地枯黃，幾十號農(nóng)民組織起來要去集體上訪，縣鄉(xiāng)干部愿意做的就是通過“策略”性的方法，通過收買組織者、攔車等方法來“息訪”，而不至于農(nóng)民將問題反映到省里去，影響地方政府的政績考核和地方形象。（二）地方政府為何極力偏向規(guī)模化的經(jīng)營主體，而不愿意回應散戶的需求？目前的財政支農(nóng)資金主要投向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，而長期忽視小農(nóng)戶的需求，主要有以下幾方面的原因。第一，地方政府不愿意回應小規(guī)模農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)公共服務需求。在扶持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體大行其道的趨勢下，媒體需要大規(guī)模新型經(jīng)營主體吸引眼球，地方政府需要新型經(jīng)營主體體現(xiàn)政績，縣鄉(xiāng)干部一致認為，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是“解決誰來種田”的唯一中堅力量，而小規(guī)模散戶，則被認為與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、“四化”同步等政策導向無緣，在財政支農(nóng)資金有限的情況下，地方政府將小規(guī)模散戶的公共服務需求全部交給市場，任其自生自滅，財政支農(nóng)資金集中投向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。第二，財政支農(nóng)的項目化運作，使得財政支農(nóng)資金無法服務分散小農(nóng)戶。目前財政支農(nóng)資金一般“測算到縣、撥付到縣”，財權(quán)、事權(quán)、實施主體是“以縣為主”，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)則成為縣級涉農(nóng)部門的執(zhí)行機構(gòu)，聽命于縣，這使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理從原來以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主導變成以縣為主導。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為“無能政府”，而縣涉農(nóng)部門則成為“無限政府”，集中了原來應該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌解決的糧食生產(chǎn)規(guī)劃和農(nóng)業(yè)公共品供給方面的事權(quán)與財權(quán)。但遠離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)場的縣級涉農(nóng)部門，根本就不可能了解和回應數(shù)量眾多、分散小戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實際需求。案例縣有26個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，900個行政村，90萬畝耕地20萬農(nóng)戶，縣級涉農(nóng)部門利用財政支農(nóng)資金所制定的農(nóng)業(yè)服務政策，怎么可能有效呢？怎么可能服務分散的小農(nóng)戶呢？因而只能是選擇一部分大戶和涉農(nóng)企業(yè)來與之對接。第三，新型經(jīng)營主體倒逼農(nóng)業(yè)治理體系轉(zhuǎn)型。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體具有極強的談判能力和利益表達能力，使得財政支農(nóng)資金向他們傾斜。新的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)形成之后，對政府的農(nóng)業(yè)治理體系提出了新的要求，要求政府的農(nóng)業(yè)服務和項目實施體現(xiàn)和反映他們的偏好，使得農(nóng)業(yè)治理體系進一步親大戶和資本。種糧大戶、家庭農(nóng)場、工商企業(yè)因為主要是地方政府扶持起來的，是協(xié)助地方政府實現(xiàn)“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”、“增加耕地流轉(zhuǎn)面積”、招商引資、農(nóng)業(yè)項目落地等政績目標的利益主體，對于地方政府具有更強的談判能力。以湖南省的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園項目的公眾聽證會為例，參與聽證會、表達利益訴求的基本上都是工商資本。同樣，在縣域?qū)用?，縣農(nóng)業(yè)局、縣農(nóng)辦的主要領(lǐng)導在迎接上級進行項目考核驗收時經(jīng)常互動的對象都是種糧大戶，經(jīng)常傾聽的是他們的意見，這使得縣農(nóng)業(yè)部門在政策制定、農(nóng)業(yè)項目投放、公共品項目實施，都以體現(xiàn)和迎合這些經(jīng)營主體的意愿為主，從而，政府的農(nóng)業(yè)財政投資和農(nóng)業(yè)公共服務體系按照大戶和工商資本的要求來進行配置。（三）面向規(guī)模經(jīng)營主體的縣鄉(xiāng)村治理體系重構(gòu)當?shù)胤秸闹饕ぷ髯兂闪藸幦№椖亢驼猩桃Y之后，產(chǎn)糧大縣的縣鄉(xiāng)村的行政資源也主要圍繞農(nóng)業(yè)項目平臺進行重構(gòu)，這是農(nóng)業(yè)稅費改革之后，地方農(nóng)業(yè)治理體系呈現(xiàn)出來的新特征，即縣鄉(xiāng)村三級行政組織的主要工作變成了項目爭取和項目實施，對縣鄉(xiāng)村干部的目標管理責任制考核的重要內(nèi)容就變成了項目任務完成情況的考核，即目標管理責任制和項目制高度結(jié)合起來，項目運作成為目標管理責任制考核的最為主要的目標，圍繞著農(nóng)業(yè)項目運作，縣鄉(xiāng)村的行政資源通過目標管理責任制實現(xiàn)了重新整合，這個重新整合起來的縣鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)治理體系，不再是面向分散的小農(nóng)戶，而是面向通過項目運作壯大起來的工商資本和種糧大戶、合作社等新型經(jīng)營主體。由于項目制的運作重構(gòu)了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是農(nóng)業(yè)項目平臺上的主體，這反過來進一步強化縣鄉(xiāng)村的行政資源服務于這些新型經(jīng)營主體，通過項目資源的配合，重構(gòu)縣鄉(xiāng)村治理要素和配置行政資源，建立服務于新的經(jīng)營主體的農(nóng)業(yè)服務體系。重構(gòu)之后的縣鄉(xiāng)村治理體系，一方面其農(nóng)業(yè)治理的行政資源主要用于和大戶與工商企業(yè)的項目運作對接，對項目業(yè)主的項目運作進度保駕護航，進行糾紛調(diào)解，征地服務，對項目的實施進行實時跟進，進行必要的項目調(diào)度。另一方面，國家進行大量的項目資源輸送，也在極大程度上增強了縣鄉(xiāng)村治理體系對這些新型經(jīng)營主體的支配能力。也就是說，通過項目資源的分配，對新型經(jīng)營主體進行監(jiān)控、調(diào)度、監(jiān)管、協(xié)調(diào)與管理，實際上是建立了一套全新的農(nóng)業(yè)管理體系，這個農(nóng)業(yè)管理體系，既面向糧食產(chǎn)量的穩(wěn)定與增加，也面向糧食安全和生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域的風險。五、對策建議針對農(nóng)業(yè)項目化治理背景下國家與地方政府、地方政府與規(guī)模經(jīng)營主體、規(guī)模經(jīng)營主體與分散農(nóng)戶之間的三層博弈困境，本文認為，這三層困境我們需要結(jié)合農(nóng)業(yè)治理轉(zhuǎn)型的邏輯去理解，并結(jié)合項目制的制度邏輯，嘗試著尋找實踐的出路。（一）農(nóng)業(yè)治理轉(zhuǎn)型中的國家能力命題國家能力命題23在農(nóng)業(yè)項目的治理中，包含兩層含義，首先是國家通過地方代理人來實現(xiàn)國家目的，即增強國家對糧食生產(chǎn)的調(diào)控能力，將國家意志變成現(xiàn)實；國家在依賴地方代理人實現(xiàn)國家意志的過程中，需要對代理人進行監(jiān)控。從上述案例分析來看，一方面存在對代理人的監(jiān)控難題；另一方面，代理人通過規(guī)模經(jīng)營主體來保證糧食增產(chǎn)與增效，這個過程中調(diào)控能力有限，即公共項目的績效堪憂。上文的分析指出，目前的主要問題在于，中央部門對產(chǎn)糧大縣的考核、監(jiān)控機制存在問題，使得產(chǎn)糧大縣將獎補資金用于迎接現(xiàn)場考核的馬路工程，該種雙季稻的地方不種，不該種雙季稻的地方卻偏偏要種。問題的癥結(jié)在于中央對地方的考核、監(jiān)控方式存在問題。我們建議，國家可以嘗試引進遙感技術(shù)，對雙季稻的播種面積進行測量，進而精確地掌握產(chǎn)糧大縣的雙季稻播種面積，將各產(chǎn)糧大縣的雙季稻播種面積與財政獎補資金掛鉤?，F(xiàn)在考核模式中存在產(chǎn)糧大縣鉆空子的空間，使得產(chǎn)糧大縣在執(zhí)行政策時與中央保證糧食安全的目標之間存在錯位，即產(chǎn)糧大縣僅僅是在形式上迎合考核要求，而不是在實質(zhì)上提高糧食產(chǎn)量。而且產(chǎn)糧大縣每年為了迎接上級考核，都要花費很大一筆迎檢公關(guān)費用，同時獎補資金被用于打造迎檢“形象工程”。引進遙感技術(shù)，當雙季稻無論是種在哪里都可以被監(jiān)測的時候，用于增加復種指數(shù)的雙季稻就不一定非要種在交通干線兩邊，而是可以在適合種植雙季稻的耕地上“全面開花”，這可以激勵產(chǎn)糧大縣將財政獎補資金使用在適合種植雙季稻的耕地上，投資到更多的耕地上。產(chǎn)糧大縣也能夠自主地去發(fā)展雙季稻生產(chǎn)，增加糧食產(chǎn)量。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，要有現(xiàn)代的考核技術(shù)，通過這樣一種技術(shù)手段，國家可以精確地掌握糧食播種面積。我們認為，這樣一種監(jiān)控機制，在現(xiàn)有技術(shù)條件下是可行的，比如國家對南方水稻種植區(qū)產(chǎn)糧大縣的績效考核依然以雙季稻為考核標準的話，利用遙感技術(shù)測量早晚稻播種面積，可以選擇在谷物抽穗后進行，以免地方用單季稻冒充早晚稻。另外，為了提高衛(wèi)星掃描的效率，可以讓產(chǎn)糧大縣匯報雙季稻生產(chǎn)區(qū)的經(jīng)度和緯度，通過衛(wèi)星進行定點掃描，而不需要到處盲目尋找，進而降低考核成本。（二）農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程中兼顧大小經(jīng)營主體的利益、增強財政支農(nóng)與農(nóng)業(yè)公共服務的協(xié)調(diào)性如果說中國糧食生產(chǎn)領(lǐng)域要經(jīng)歷農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的話，那么在農(nóng)業(yè)人口依然為數(shù)眾多的情況下，種植業(yè)領(lǐng)域的這個結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程應該是一個非常漫長的過程。進而，中國農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，不可能全部都由新型經(jīng)營主體經(jīng)營，大戶數(shù)量和經(jīng)營面積畢竟是少數(shù)，而數(shù)量眾多的小農(nóng)戶必將長期存在，依然是糧食種植的絕對主導力量，是保證國家糧食安全的絕大多數(shù)。國家財政支農(nóng)在農(nóng)業(yè)公共服務方面，要逐步轉(zhuǎn)變到回應小農(nóng)需求的軌道上來。正確處理扶持新型經(jīng)營主體與服務小農(nóng)戶之間的關(guān)系，我們建議：要求地方政府嚴格執(zhí)行中央政策，增強財政支農(nóng)的協(xié)調(diào)性與兼容性。當前財政支農(nóng)的最大問題就是，地方政府有意偏離和屏蔽中央政策規(guī)定，中央的精神是一貫和明確的，可以歸納為“依靠小農(nóng)與中農(nóng)，扶持適度規(guī)模經(jīng)營，警惕工商資本下鄉(xiāng)”，而地方則傾向于將財政支農(nóng)資金過度向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體傾斜，而且針對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的財政扶持，與小農(nóng)服務體系之間存在競爭性，缺乏兼容性，加速破壞已經(jīng)殘缺不全的小農(nóng)服務體系。為扭轉(zhuǎn)地方自行其是，建議中央出臺嚴格規(guī)定，取消各地省、市兩級政府關(guān)于培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的政績考核，對不同類型的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，要一視同仁。（三）完善鄉(xiāng)村治理體系，增強項目實施績效項目制背景下的農(nóng)業(yè)治理體系，所面臨的第一個核心問題就是，一方面，政府無法在農(nóng)業(yè)項目實施過程中動員散戶實現(xiàn)保證糧食安全的目的，這源于農(nóng)業(yè)稅費改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力極度弱化，而農(nóng)業(yè)項目運作，又采取以縣為主的方式，進而導致政府無法與小農(nóng)戶打交道；另一方面，政府制造的大戶在實踐過程中又面臨層層挑戰(zhàn)。接下來的問題就是：農(nóng)業(yè)治理體系，是應該回到服務散戶的路徑上去呢？還是在對接大戶的改革道路上越走越遠？從目前政府的政策實踐來看，是選擇了后者。問題是，這個大戶路線目前面臨一系列困境，而占農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體絕大多數(shù)的散戶成為項目運作過程中被拋棄的對象。政府和散戶的博弈難題，進而使得政府在農(nóng)業(yè)項目進入生產(chǎn)環(huán)節(jié)時只能依靠大戶的根源在于，與散戶對接的鄉(xiāng)村治理組織在項目運作過程中被吸納，喪失了主體性，這是問題的癥結(jié)之所在。解決這一難題的出路在于，重視鄉(xiāng)村組織在服務小農(nóng)戶公共服務需求方面的作用。鄉(xiāng)村組織作為“塊塊”，因其扎根于鄉(xiāng)村社會，最了解基層農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需求，在回應小農(nóng)戶生產(chǎn)需求時具有時效性和靈活性。農(nóng)業(yè)稅費改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一個行政組織，其治理能力全面弱化，財政空殼化，“有錢養(yǎng)兵，無錢打仗”，對農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需求無法進行有效回應。而當前財政支農(nóng)面臨的最大的制度性障礙就是分散的農(nóng)戶無法與政府的農(nóng)業(yè)公共服務相對接。在當前財政支農(nóng)的背景下，可以將鄉(xiāng)村組織納入到財政支農(nóng)的實施過程中來，進而解決財政支農(nóng)與分散小戶的對接難題。具體的操作化策略是，調(diào)整縣鄉(xiāng)財政體制，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主性。財政支農(nóng)資金在增加一般性轉(zhuǎn)移支付、減少項目轉(zhuǎn)移支付的同時，要調(diào)整縣鄉(xiāng)財政體制，財政支農(nóng)的財權(quán)和事權(quán)，要逐步從縣級涉農(nóng)部門逐步下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，增強鄉(xiāng)村組織的自主性，增強鄉(xiāng)村組織在服務小農(nóng)戶生產(chǎn)服務需求方面的靈活性與積極性。同時，為了保證財政支農(nóng)資金的使用效率，縣級財政要強化對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政使用行為的監(jiān)管。*本文的研究受新加坡教育部重大課題AcademicResearchFundTier2（項目編號：MOE2012-T2-2-115）以及TheMOE’sOfficialGrant等項目資助。本文得益于桂華、狄金華兩位學友的啟發(fā)以及提出的修改意見，在此表示感謝?！咀⑨尅?/p>

①折曉葉：《縣域治理變化的新動向》，載《中國社會科學》2014年第1期；渠敬東、周飛舟、應星：《項目制：一種新的國家治理體制》，載《中國社會科學》2012年第5期；周飛舟：《財政資金的專項化及其問題：兼論項目治國》，載《社會》2012年第1期；折曉葉：《項目制的分級運作機制及其治理邏輯》，載《中國社會科學》2011年第4期。

②桂華：《項目制與農(nóng)村公共品供給體制分析》，載《政治學研究》2014年第4期。

③國家發(fā)展和改革委員會：《全國新增1000億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃（2009—2020年）