《公共行政學(xué)》第2章行政環(huán)境課件

第二章

行政環(huán)境

第二章

行政環(huán)境1一、行政環(huán)境的含義公共行政環(huán)境是指直接或間接地作用或影響公共組織、行政心理、行政行為和管理方法與技術(shù)的行政系統(tǒng)內(nèi)部和外部的各種要素的總和。一、行政環(huán)境的含義公共行政環(huán)境是2一般的環(huán)境不能稱之為公共行政環(huán)境，只有那些直接或間接地影響和作用公共行政系統(tǒng)和行政行為的環(huán)境，才能稱之為公共行政環(huán)境。對公共行政環(huán)境有不同的分類方法，這里將公共行政環(huán)境分為一般公共行政環(huán)境和具體公共行政環(huán)境；一般公共行政環(huán)境是指公共行政系統(tǒng)外部的宏觀環(huán)境，具體公共行政環(huán)境是指組織內(nèi)部的環(huán)境。一般公共行政環(huán)境包括自然地理環(huán)境、政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境和文化環(huán)境；具體公共行政環(huán)境包括組織文化和管理對象等。

一般的環(huán)境不能稱之為公共行政環(huán)境，只有那些直接或3二、行政環(huán)境的特點

1、復(fù)雜性。公共行政環(huán)境是多種多樣的，是多層次、多結(jié)構(gòu)的，是非常復(fù)雜的。2、約束性。公共行政只能在公共行政環(huán)境所提供的空間和各種條件下進行，不能超越它所提供的各種限制條件，必然受到公共行政環(huán)境的約束。3、特殊性。公共行政環(huán)境的特殊性首先表現(xiàn)在各種公共行政環(huán)境之間的差異性上。其次，這種多特殊性還表現(xiàn)在一個國家的不同地區(qū)的公共行政環(huán)境的差別。4、不穩(wěn)定性。一般來講公共行政環(huán)境是比較穩(wěn)定的。但是，公共行政環(huán)境有時也是不穩(wěn)定的。二、行政環(huán)境的特點1、復(fù)雜性。公共行政環(huán)4三、行政環(huán)境的作用公共行政環(huán)境作用主要表現(xiàn)在它與公共行政之間的相互的關(guān)系上。它們之間的關(guān)系是互相適應(yīng)、互相作用的關(guān)系，是輸出與輸入的關(guān)系。公共行政環(huán)境決定、限制和制約公共行政，公共行政必須適應(yīng)公共行政環(huán)境。同時，公共行政對公共行政環(huán)境也有能動作用，它可以影響和改造公共行政環(huán)境。公共行政環(huán)境作用并影響行政組織、行政心理、行政行為和管理方法與技術(shù)。三、行政環(huán)境的作用公共行政環(huán)境作用主要51、公共行政環(huán)境決定、限制與制約公共行政。有什么樣的公共行政環(huán)境就有什么樣的公共行政。2、公共行政必須適應(yīng)公共行政環(huán)境。如果公共行政不適應(yīng)公共行政環(huán)境，也就是政府沒有適應(yīng)環(huán)境的能力，那么就無法進行有效的公共行政管理。3、公共行政環(huán)境的發(fā)展變化必然導(dǎo)致公共行政的發(fā)展變化。4、公共行政對公共行政環(huán)境也有反作用。公共行政可以利用公共行政環(huán)境提供的實際條件和要求，選擇切合實際的公共行政目標(biāo)，確立科學(xué)的行政關(guān)系。通過達成行政目標(biāo)而達到改善公共行政環(huán)境的目的。1、公共行政環(huán)境決定、限制與制約公共行政。有什么樣的6對公共行政環(huán)境的研究形成了一門新學(xué)科叫公共行政生態(tài)學(xué)。美國哈佛大學(xué)教授高斯最先提出對公共行政環(huán)境問題進行研究。1936年他發(fā)表了《美國社會與公共行政》，提出了公共行政與公共行政環(huán)境之間的關(guān)系問題。1947年他發(fā)表了《政府生態(tài)學(xué)》，更加強調(diào)公共行政環(huán)境對公共管理的作用。但是，作為一門新學(xué)科并沒有形成。對公共行政環(huán)境的研究形成了一門新學(xué)科叫公共行政生態(tài)學(xué)7二戰(zhàn)以后，美國狂熱地推銷其價值觀、社會制度和公共行政模式。他們樂觀而盲目地認(rèn)為發(fā)展中國家只要采取美國政府體制就能夠管理好國家。但事實并非如此，這引起了美國一些學(xué)者的反省和深思。他們看到了公共行政環(huán)境對公共行政的制約作用。1957年哈佛大學(xué)教授里格斯發(fā)表了《比較公共行政模式》，1961年又發(fā)表了《公共行政生態(tài)學(xué)》，這是公共行政生態(tài)學(xué)的代表作，開以生態(tài)學(xué)方法研究公共行政的風(fēng)氣之先河。二戰(zhàn)以后，美國狂熱地推銷其價值觀、社會制度和公共行政8里格斯將公共行政分為三種模式：一是融合型公共行政模式，是農(nóng)業(yè)社會的公共行政模式，它的主要特點是公共行政是建立在自給自足經(jīng)濟基礎(chǔ)上的家長制，任人惟親，實行等級森嚴(yán)的世卿世祿制度；二是衍射型公共行政模式，是工業(yè)社會的公共行政模式，它的主要特點是建立在大工業(yè)生產(chǎn)方式基礎(chǔ)上的民主行政，官員依法任命，依法行政；三是棱柱型公共行政模式，是從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會過渡的公共行政模式，它既有農(nóng)業(yè)社會的公共行政的某些特點，也有工業(yè)社會公共行政的某些特點，是兩者混合體。里格斯將公共行政分為三種模式：一是融合型公共行政模9四、一般行政環(huán)境與公共行政

一般行政環(huán)境是指公共行政的宏觀環(huán)境，不僅指一個國家的公共行政所賴以生存和發(fā)展的自然地理環(huán)境、政治、經(jīng)濟、文化環(huán)境，也包括國際環(huán)境。四、一般行政環(huán)境與公共行政一般行政10

1、自然地理環(huán)境與公共行政自然地理環(huán)境是指一個國家所處的地理位置和自然狀況。自然地理環(huán)境不僅對民族的形成和對政府的塑造有重要影響，而且能為公共行政管理提供物資資源，對確立公共行政目標(biāo)和進行行政決策有很大的影響，有時甚至有決定性的影響。自然地理條件和資源決定并限制了政府的決策和行政目標(biāo)的選擇。同時，公共行政也能夠破壞自然環(huán)境。另一方面，各國政府也可以制定恢復(fù)和保護生態(tài)環(huán)境的發(fā)展經(jīng)濟的政策。1、自然地理環(huán)境與公共行政11

2、社會環(huán)境與公共行政（1）政治環(huán)境與公共行政一個國家的政治制度、政黨制度、階級狀況、法律制度、政治文化等構(gòu)成了這個國家公共行政的政治環(huán)境。政治環(huán)境決定并制約公共行政。政治體制決定行政體制，決定政治與行政兩者的關(guān)系，決定權(quán)力的制衡關(guān)系，決定行政權(quán)力的劃分與運行方式。2、社會環(huán)境與公共行政12

（2）經(jīng)濟環(huán)境與公共行政經(jīng)濟環(huán)境是由社會生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的狀況構(gòu)成的。經(jīng)濟環(huán)境對公共行政有決定性的影響。經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，作為上層建筑重要組成部分的政府必然由經(jīng)濟基礎(chǔ)決定，從而決定了公共行政的性質(zhì)、目標(biāo)、原則、行為和方法。公共行政不可能超越經(jīng)濟環(huán)境所提出的要求和所提供的各種條件，尤其是政府職能的確定和行政目標(biāo)的選擇，更是如此。在公共行政與經(jīng)濟環(huán)境的關(guān)系上，經(jīng)濟環(huán)境的決定作用是最根本的，是首要的。但是，公共行政對經(jīng)濟的反作用也是很大的。一旦行政體制適應(yīng)經(jīng)濟體制，就能夠強有力地推動經(jīng)濟發(fā)展。（2）經(jīng)濟環(huán)境與公共行政13

（3）文化環(huán)境與公共行政文化環(huán)境是由意識形態(tài)、道德倫理、價值觀念、社會心理、教育、科學(xué)、文學(xué)藝術(shù)等要素的總合。文化因素滲透到社會系統(tǒng)的各個領(lǐng)域，對行政體制、政府職能、行政行為、行政心理等影響不僅是廣泛的，而且是深遠的。文化環(huán)境為公共行政提供智力支持和精神動力，提供行政價值觀和行為規(guī)范?？梢灾v，有什么樣的文化環(huán)境就塑造出什么樣的公共行政。適應(yīng)文化環(huán)境的公共行政能夠反過來改善文化環(huán)境。以科學(xué)民主為核心的現(xiàn)代文化是現(xiàn)代公共行政文化的重要內(nèi)容。應(yīng)當(dāng)特別指出的是，意識形態(tài)對公共行政有指導(dǎo)作用和強制性的作用。（3）文化環(huán)境與公共行政14

（4）國際環(huán)境與公共行政國際環(huán)境是指一個國家同世界各國、各地區(qū)之間的政治、經(jīng)濟、文化和自然地理等方面的關(guān)系。現(xiàn)在公共行政向地區(qū)化和全球化方向發(fā)展，所以，國家關(guān)系對公共行政就顯得更為重要。國家環(huán)境對公共行政的影響有時也是決定性的。（4）國際環(huán)境與公共行政15案例：社會環(huán)境變化和首都遷移巴西聯(lián)邦共和國國土遼闊，面積有850多萬平方公里，全境大部為丘陵、高原和低山。交通不發(fā)達，大部分道路為自然路，鐵路總長僅2萬余公里，沿海航道為許多地區(qū)之間惟一交通渠道。原先首都設(shè)在里約熱內(nèi)盧，它偏居?xùn)|部海岸，遠離內(nèi)地。聯(lián)邦政府的政令不能及時地順利地傳遞到全國，尤其是邊遠地區(qū)。廣大內(nèi)地長期得不到開發(fā)。到本世紀(jì)40年代，巴西已開發(fā)的面積還不及總國土的23%，全國經(jīng)濟發(fā)展嚴(yán)重不平衡，對國防安全工作也極為不利。案例：社會環(huán)境變化和首都遷移巴西聯(lián)邦共和國國土16巴西政府再三研究，經(jīng)過半個世紀(jì)的醞釀，1960年決定把首都由沿海遷往內(nèi)地巴西利亞，以促進廣大邊遠地區(qū)，特別是中西部地區(qū)和亞馬遜河地區(qū)的開發(fā)。首都設(shè)到巴西內(nèi)地高原上，在此形成一個政治中心和文化中心，既使國家政令和文化思潮得以就近向外傳遞，增強了邊遠地區(qū)的向心力，喚起開發(fā)落后地區(qū)的民族意識，又使以巴西利亞為中心，形成伸向全國重要城鎮(zhèn)和邊疆地區(qū)的交通網(wǎng)，帶動了周圍地區(qū)的開發(fā)和建設(shè)。根據(jù)社會環(huán)境的變化，巴西利亞首都的興建，確實大大促進了巴西政府的行政管理職能作用的發(fā)揮。巴西政府再三研究，經(jīng)過半個世紀(jì)的醞釀，1960年17案例分析人類總是在一定的環(huán)境中生存和發(fā)展的。一個國家的行政管理活動也必然是在一定的環(huán)境中進行的。行政管理要受到外部環(huán)境的影響和制約，同時又反作用于外部環(huán)境。首都是一個國家中央政府所在地，通常是這個國家的政治、經(jīng)濟和文化的中心。首都設(shè)在哪里，要考慮地理氣候、資源情況、經(jīng)濟發(fā)展、文化開發(fā)、國防安全等等各方面的條件，根據(jù)自然環(huán)境和社會環(huán)境，選定最有利于發(fā)揮國家行政管理功能作用的地點作為首都。案例分析人類總是在一定的環(huán)境中生存和發(fā)展的。一個18五、具體環(huán)境與公共行政

1、具體環(huán)境的概念與內(nèi)容具體環(huán)境也叫組織環(huán)境，是指具體而直接地影響和作用于公共組織、行政行為和組織凝聚力的公共組織的內(nèi)部與外部環(huán)境的總和。它包括組織文化、組織結(jié)構(gòu)、組織的規(guī)章制度、組織的凝聚力、管理對象等。五、具體環(huán)境與公共行政1、具體環(huán)境的概念與19

組織環(huán)境一般是比較穩(wěn)定并比較確定的。公共組織的機構(gòu)、職權(quán)、職能、人員、規(guī)章制度和組織文化等一旦形成，處于比較穩(wěn)定狀態(tài)，不僅不會輕易改變，而且要改變也是十分困難的。這些管理要素的穩(wěn)定性保證了公共行政的有序性。組織環(huán)境的影響和作用涉及到組織的效率和工作人員的士氣。組織環(huán)境一般是比較穩(wěn)定并比較確定的。公共組織的機構(gòu)、20

組織環(huán)境雖然受一般環(huán)境的影響，但是一旦組織環(huán)境形成自身的特點以后，卻能夠抵御一般環(huán)境的壓力，保持組織環(huán)境的特性。組織環(huán)境是一種約束力量和整合力量。組織環(huán)境是一種沒有形成規(guī)章制度的規(guī)章制度，是一種沒有制度化的制度。它是一種無形的組織規(guī)則和組織壓力。組織環(huán)境雖然受一般環(huán)境的影響，但是一旦組織環(huán)境形21

2、組織文化（1）組織文化的含義。組織文化是指組織在一定的環(huán)境中，逐步形成的全體公共組織成員所共同信奉和遵守的價值觀，并支配他們的思維方式和行為準(zhǔn)則。組織文化在政府也可以稱之為公共行政組織文化，在企業(yè)則稱之為企業(yè)文化。組織文化包括組織觀念，法律意識，道德感情和價值觀等。2、組織文化22價值觀是組織文化的核心。以價值觀為核心的組織文化是形成組織規(guī)范、工作準(zhǔn)則、思維方式、行為方式和人際關(guān)系準(zhǔn)則的源泉。公共組織的組織文化是來源于統(tǒng)治階級的意識形態(tài)和傳統(tǒng)文化。在我國為人民服務(wù)是公共組織文化的核心價值觀，這是由馬列主義的意識形態(tài)決定的。同時，我國傳統(tǒng)上也有“君為輕，民為本，社稷次之”民本傳統(tǒng)。當(dāng)然，傳統(tǒng)文化有其局限性，必須對它進行去粗取精、去偽存真、推陳出新。價值觀是組織文化的核心。以價值觀為核心的組織文化是形23

但是，組織文化是領(lǐng)導(dǎo)者營造的，尤其是組織的創(chuàng)始者和以后的繼任者們，他們的傾向性和主導(dǎo)思想起著決定性的作用。還有組織的第一批成員在組織活動和交往中所體驗和領(lǐng)悟的東西而逐步演變?yōu)榻M織的各種規(guī)范和準(zhǔn)則，并且作為一種組織文化保持下來。但是，組織文化是領(lǐng)導(dǎo)者營造的，尤其是組織的創(chuàng)始者和以24

（2）組織文化的作用。組織文化具有價值導(dǎo)向作用。組織文化是管理的基礎(chǔ)，管理的靈魂。組織文化是組織的個性。組織文化為組織和組織成員提供精神動力。組織文化的穩(wěn)定性。（2）組織文化的作用。25

（3）組織文化的特征。目前，對組織文化的評價還不可能有一種可以量化的標(biāo)準(zhǔn)，而僅能通過一個組織所具有的如下特征予以識別：①組織成員的同一性程度。②團隊精神。③對人的關(guān)心程度。④組織的一體化的程度。⑤風(fēng)險承受程度。⑥民主程度。⑦報酬標(biāo)準(zhǔn)。⑧重視結(jié)果。⑨控制程度。（3）組織文化的特征。26案例世界衛(wèi)生組織每年都對世界主要城市的大氣質(zhì)量污染情況進行監(jiān)測評比，沈陽作為一個老污染城市歷來“榜上有名”，1988年還曾進入到世界十大污染城市第二位。沈陽市屬以煤煙型大氣污染為主的城市，全市每年燃煤量達1000萬噸，這些煤炭的60％都是在冬季取暖中燒掉的。為了使沈陽冬季大氣污染嚴(yán)重的情況得到明顯改善，沈陽環(huán)保部門從2002年初開始對各種鍋爐、窯爐進行治理，取締了一批嚴(yán)重冒黑煙的爐窯。

結(jié)合上述案例，談?wù)勀銓π姓h(huán)境與公共行政之間關(guān)系的認(rèn)識。案例世界衛(wèi)生組織每年都對世界主要城市的大氣質(zhì)量污染情27案例分析行政環(huán)境與公共行政之間是相互作用、相互制約、相輔相成的關(guān)系，就是二者之間基本的辯證關(guān)系。這種關(guān)系以行政環(huán)境為主體則表現(xiàn)為行政環(huán)境制約公共行政，起到促進或者阻礙作用；若以公共行政為主體則反映為公共行政對行政環(huán)境的改造，以保持二者之間的動態(tài)平衡。第一，行政環(huán)境對公共行政的制約。行政環(huán)境對整個行政活動具有很強的制約性。良性行政環(huán)境為行政活動提供有有利的條件，惡性行政環(huán)境則會對公共行政起阻礙作用。沈陽作為老污染城市，這樣的環(huán)境無疑嚴(yán)重影響沈陽市整個行政管理活動。第二，公共行政對行政環(huán)境的改造。公共行政通過選擇切合實際的行政目標(biāo)來達到改善公共行政環(huán)境的目的。沈陽市環(huán)保部門通過對各種鍋爐、窯爐進行治理，取締一批污染嚴(yán)重的爐窯，來達到改善沈陽市的行政環(huán)境，維護廣大市民的公共利益。案例分析行政環(huán)境與公共行政之間是相互作用、相互制約、28案例1984年3月12日第六屆全國人大常委會第四次會議通過了《中華人民共和國專利法》，于1985年4月1日施行。為了做好施行專利法的準(zhǔn)備工作，需要在全國范圍內(nèi)建立相應(yīng)的專利管理機構(gòu)和專利服務(wù)機構(gòu)。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，國家科委、國家經(jīng)委、勞動人事部、中國專利局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于在全國設(shè)置專利工作機構(gòu)的通知》。專利管理機關(guān)具有執(zhí)法和管理的雙重職能。案例1984年3月12日第六屆全國人大常委會第四次會29據(jù)此，廣州市于1984年l0月成立了廣州市專利管理處，屬事業(yè)單位，定編10人。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，專利糾紛案、專利侵權(quán)案、假冒專利案也逐年上升，專利處的工作壓力越來越大。廣州市人大兩次檢查廣告專利工作，提出整改意見。市委、市府有關(guān)部門也想了許多辦法，決定將廣州市專利管理處改稱廣州市專利管理辦公室，升格為副局級單位管理，編制增加至25人。1992年9月第七屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十七次會議通過了《中華人民共和國專利法》的修改。修改后的專利法加強了執(zhí)法的力度，增加了打假的內(nèi)容、手段，給專利工作賦予了新的內(nèi)容。專利法的調(diào)整，專利工作量的增加，得到市委、市府的關(guān)注。據(jù)此，廣州市于1984年l0月成立了廣州市專利管理處30考慮到廣州專利工作的具體情況，在廣州市1995年機構(gòu)改革時將廣州市專利管理辦公室改稱廣州市專利管理局．編制增至35人，歸口市科委管理，并明確：市專利局是市政府授權(quán)主管全市專利執(zhí)法和行政管理的機構(gòu)，安排有13項工作。行政管理工作增加：參與制定知識產(chǎn)權(quán)法規(guī)、參與重大經(jīng)濟政策的專利保護評價、管理專利技術(shù)許可合同、專利權(quán)、專利申請權(quán)轉(zhuǎn)讓合同、以專利為主的無形資產(chǎn)評估等內(nèi)容；專利執(zhí)法方面增加：查處將非專利產(chǎn)品冒充專利產(chǎn)品或者考慮到廣州專利工作的具體情況，在廣州市1995年機構(gòu)31將非專利方法冒充專利方法的行為，并做出處理決定等新的內(nèi)容，并定性專利局就是行政管理和執(zhí)法。問題：廣州市專利機構(gòu)設(shè)置的依據(jù)是什么?20世紀(jì)末，我國進行了多次機構(gòu)改革，每次都較大幅度地削減了機構(gòu)和人員，為什么專利管理機構(gòu)能在這樣的背景下建立和發(fā)展起來呢?將非專利方法冒充專利方法的行為，并做出處理決定等新的內(nèi)容，并32案例分析(1)廣州市專利機構(gòu)的設(shè)置是根據(jù)行政環(huán)境提出的要求，為了做好施行專利法的準(zhǔn)備工作而設(shè)立的。(2)專利管理機構(gòu)建立和發(fā)展的原因：其一，盡管在20世紀(jì)末．我國進行了多次機構(gòu)改革，每次都較大幅度地削減機構(gòu)和人員，但要看到并不是所有的機構(gòu)都相應(yīng)地裁減，必須要根據(jù)具體情況具體分析，要看有沒有必要。一些機構(gòu)龐大，冗員過多，當(dāng)然要削減。相反，有些機構(gòu)“勢單力薄”，當(dāng)然要加強。其二，專利機構(gòu)的建立和發(fā)展是為了滿足行政環(huán)境提出的要求，它的發(fā)展具有合理性和必然性。案例分析(1)廣州市專利機構(gòu)的設(shè)置是根據(jù)行政環(huán)境提33演講完畢，謝謝觀看！演講完畢，謝謝觀看！34第二章

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行政環(huán)境35一、行政環(huán)境的含義公共行政環(huán)境是指直接或間接地作用或影響公共組織、行政心理、行政行為和管理方法與技術(shù)的行政系統(tǒng)內(nèi)部和外部的各種要素的總和。一、行政環(huán)境的含義公共行政環(huán)境是36一般的環(huán)境不能稱之為公共行政環(huán)境，只有那些直接或間接地影響和作用公共行政系統(tǒng)和行政行為的環(huán)境，才能稱之為公共行政環(huán)境。對公共行政環(huán)境有不同的分類方法，這里將公共行政環(huán)境分為一般公共行政環(huán)境和具體公共行政環(huán)境；一般公共行政環(huán)境是指公共行政系統(tǒng)外部的宏觀環(huán)境，具體公共行政環(huán)境是指組織內(nèi)部的環(huán)境。一般公共行政環(huán)境包括自然地理環(huán)境、政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境和文化環(huán)境；具體公共行政環(huán)境包括組織文化和管理對象等。

一般的環(huán)境不能稱之為公共行政環(huán)境，只有那些直接或37二、行政環(huán)境的特點

1、復(fù)雜性。公共行政環(huán)境是多種多樣的，是多層次、多結(jié)構(gòu)的，是非常復(fù)雜的。2、約束性。公共行政只能在公共行政環(huán)境所提供的空間和各種條件下進行，不能超越它所提供的各種限制條件，必然受到公共行政環(huán)境的約束。3、特殊性。公共行政環(huán)境的特殊性首先表現(xiàn)在各種公共行政環(huán)境之間的差異性上。其次，這種多特殊性還表現(xiàn)在一個國家的不同地區(qū)的公共行政環(huán)境的差別。4、不穩(wěn)定性。一般來講公共行政環(huán)境是比較穩(wěn)定的。但是，公共行政環(huán)境有時也是不穩(wěn)定的。二、行政環(huán)境的特點1、復(fù)雜性。公共行政環(huán)38三、行政環(huán)境的作用公共行政環(huán)境作用主要表現(xiàn)在它與公共行政之間的相互的關(guān)系上。它們之間的關(guān)系是互相適應(yīng)、互相作用的關(guān)系，是輸出與輸入的關(guān)系。公共行政環(huán)境決定、限制和制約公共行政，公共行政必須適應(yīng)公共行政環(huán)境。同時，公共行政對公共行政環(huán)境也有能動作用，它可以影響和改造公共行政環(huán)境。公共行政環(huán)境作用并影響行政組織、行政心理、行政行為和管理方法與技術(shù)。三、行政環(huán)境的作用公共行政環(huán)境作用主要391、公共行政環(huán)境決定、限制與制約公共行政。有什么樣的公共行政環(huán)境就有什么樣的公共行政。2、公共行政必須適應(yīng)公共行政環(huán)境。如果公共行政不適應(yīng)公共行政環(huán)境，也就是政府沒有適應(yīng)環(huán)境的能力，那么就無法進行有效的公共行政管理。3、公共行政環(huán)境的發(fā)展變化必然導(dǎo)致公共行政的發(fā)展變化。4、公共行政對公共行政環(huán)境也有反作用。公共行政可以利用公共行政環(huán)境提供的實際條件和要求，選擇切合實際的公共行政目標(biāo)，確立科學(xué)的行政關(guān)系。通過達成行政目標(biāo)而達到改善公共行政環(huán)境的目的。1、公共行政環(huán)境決定、限制與制約公共行政。有什么樣的40對公共行政環(huán)境的研究形成了一門新學(xué)科叫公共行政生態(tài)學(xué)。美國哈佛大學(xué)教授高斯最先提出對公共行政環(huán)境問題進行研究。1936年他發(fā)表了《美國社會與公共行政》，提出了公共行政與公共行政環(huán)境之間的關(guān)系問題。1947年他發(fā)表了《政府生態(tài)學(xué)》，更加強調(diào)公共行政環(huán)境對公共管理的作用。但是，作為一門新學(xué)科并沒有形成。對公共行政環(huán)境的研究形成了一門新學(xué)科叫公共行政生態(tài)學(xué)41二戰(zhàn)以后，美國狂熱地推銷其價值觀、社會制度和公共行政模式。他們樂觀而盲目地認(rèn)為發(fā)展中國家只要采取美國政府體制就能夠管理好國家。但事實并非如此，這引起了美國一些學(xué)者的反省和深思。他們看到了公共行政環(huán)境對公共行政的制約作用。1957年哈佛大學(xué)教授里格斯發(fā)表了《比較公共行政模式》，1961年又發(fā)表了《公共行政生態(tài)學(xué)》，這是公共行政生態(tài)學(xué)的代表作，開以生態(tài)學(xué)方法研究公共行政的風(fēng)氣之先河。二戰(zhàn)以后，美國狂熱地推銷其價值觀、社會制度和公共行政42里格斯將公共行政分為三種模式：一是融合型公共行政模式，是農(nóng)業(yè)社會的公共行政模式，它的主要特點是公共行政是建立在自給自足經(jīng)濟基礎(chǔ)上的家長制，任人惟親，實行等級森嚴(yán)的世卿世祿制度；二是衍射型公共行政模式，是工業(yè)社會的公共行政模式，它的主要特點是建立在大工業(yè)生產(chǎn)方式基礎(chǔ)上的民主行政，官員依法任命，依法行政；三是棱柱型公共行政模式，是從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會過渡的公共行政模式，它既有農(nóng)業(yè)社會的公共行政的某些特點，也有工業(yè)社會公共行政的某些特點，是兩者混合體。里格斯將公共行政分為三種模式：一是融合型公共行政模43四、一般行政環(huán)境與公共行政

一般行政環(huán)境是指公共行政的宏觀環(huán)境，不僅指一個國家的公共行政所賴以生存和發(fā)展的自然地理環(huán)境、政治、經(jīng)濟、文化環(huán)境，也包括國際環(huán)境。四、一般行政環(huán)境與公共行政一般行政44

1、自然地理環(huán)境與公共行政自然地理環(huán)境是指一個國家所處的地理位置和自然狀況。自然地理環(huán)境不僅對民族的形成和對政府的塑造有重要影響，而且能為公共行政管理提供物資資源，對確立公共行政目標(biāo)和進行行政決策有很大的影響，有時甚至有決定性的影響。自然地理條件和資源決定并限制了政府的決策和行政目標(biāo)的選擇。同時，公共行政也能夠破壞自然環(huán)境。另一方面，各國政府也可以制定恢復(fù)和保護生態(tài)環(huán)境的發(fā)展經(jīng)濟的政策。1、自然地理環(huán)境與公共行政45

2、社會環(huán)境與公共行政（1）政治環(huán)境與公共行政一個國家的政治制度、政黨制度、階級狀況、法律制度、政治文化等構(gòu)成了這個國家公共行政的政治環(huán)境。政治環(huán)境決定并制約公共行政。政治體制決定行政體制，決定政治與行政兩者的關(guān)系，決定權(quán)力的制衡關(guān)系，決定行政權(quán)力的劃分與運行方式。2、社會環(huán)境與公共行政46

（2）經(jīng)濟環(huán)境與公共行政經(jīng)濟環(huán)境是由社會生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的狀況構(gòu)成的。經(jīng)濟環(huán)境對公共行政有決定性的影響。經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，作為上層建筑重要組成部分的政府必然由經(jīng)濟基礎(chǔ)決定，從而決定了公共行政的性質(zhì)、目標(biāo)、原則、行為和方法。公共行政不可能超越經(jīng)濟環(huán)境所提出的要求和所提供的各種條件，尤其是政府職能的確定和行政目標(biāo)的選擇，更是如此。在公共行政與經(jīng)濟環(huán)境的關(guān)系上，經(jīng)濟環(huán)境的決定作用是最根本的，是首要的。但是，公共行政對經(jīng)濟的反作用也是很大的。一旦行政體制適應(yīng)經(jīng)濟體制，就能夠強有力地推動經(jīng)濟發(fā)展。（2）經(jīng)濟環(huán)境與公共行政47

（3）文化環(huán)境與公共行政文化環(huán)境是由意識形態(tài)、道德倫理、價值觀念、社會心理、教育、科學(xué)、文學(xué)藝術(shù)等要素的總合。文化因素滲透到社會系統(tǒng)的各個領(lǐng)域，對行政體制、政府職能、行政行為、行政心理等影響不僅是廣泛的，而且是深遠的。文化環(huán)境為公共行政提供智力支持和精神動力，提供行政價值觀和行為規(guī)范?？梢灾v，有什么樣的文化環(huán)境就塑造出什么樣的公共行政。適應(yīng)文化環(huán)境的公共行政能夠反過來改善文化環(huán)境。以科學(xué)民主為核心的現(xiàn)代文化是現(xiàn)代公共行政文化的重要內(nèi)容。應(yīng)當(dāng)特別指出的是，意識形態(tài)對公共行政有指導(dǎo)作用和強制性的作用。（3）文化環(huán)境與公共行政48

（4）國際環(huán)境與公共行政國際環(huán)境是指一個國家同世界各國、各地區(qū)之間的政治、經(jīng)濟、文化和自然地理等方面的關(guān)系?，F(xiàn)在公共行政向地區(qū)化和全球化方向發(fā)展，所以，國家關(guān)系對公共行政就顯得更為重要。國家環(huán)境對公共行政的影響有時也是決定性的。（4）國際環(huán)境與公共行政49案例：社會環(huán)境變化和首都遷移巴西聯(lián)邦共和國國土遼闊，面積有850多萬平方公里，全境大部為丘陵、高原和低山。交通不發(fā)達，大部分道路為自然路，鐵路總長僅2萬余公里，沿海航道為許多地區(qū)之間惟一交通渠道。原先首都設(shè)在里約熱內(nèi)盧，它偏居?xùn)|部海岸，遠離內(nèi)地。聯(lián)邦政府的政令不能及時地順利地傳遞到全國，尤其是邊遠地區(qū)。廣大內(nèi)地長期得不到開發(fā)。到本世紀(jì)40年代，巴西已開發(fā)的面積還不及總國土的23%，全國經(jīng)濟發(fā)展嚴(yán)重不平衡，對國防安全工作也極為不利。案例：社會環(huán)境變化和首都遷移巴西聯(lián)邦共和國國土50巴西政府再三研究，經(jīng)過半個世紀(jì)的醞釀，1960年決定把首都由沿海遷往內(nèi)地巴西利亞，以促進廣大邊遠地區(qū)，特別是中西部地區(qū)和亞馬遜河地區(qū)的開發(fā)。首都設(shè)到巴西內(nèi)地高原上，在此形成一個政治中心和文化中心，既使國家政令和文化思潮得以就近向外傳遞，增強了邊遠地區(qū)的向心力，喚起開發(fā)落后地區(qū)的民族意識，又使以巴西利亞為中心，形成伸向全國重要城鎮(zhèn)和邊疆地區(qū)的交通網(wǎng)，帶動了周圍地區(qū)的開發(fā)和建設(shè)。根據(jù)社會環(huán)境的變化，巴西利亞首都的興建，確實大大促進了巴西政府的行政管理職能作用的發(fā)揮。巴西政府再三研究，經(jīng)過半個世紀(jì)的醞釀，1960年51案例分析人類總是在一定的環(huán)境中生存和發(fā)展的。一個國家的行政管理活動也必然是在一定的環(huán)境中進行的。行政管理要受到外部環(huán)境的影響和制約，同時又反作用于外部環(huán)境。首都是一個國家中央政府所在地，通常是這個國家的政治、經(jīng)濟和文化的中心。首都設(shè)在哪里，要考慮地理氣候、資源情況、經(jīng)濟發(fā)展、文化開發(fā)、國防安全等等各方面的條件，根據(jù)自然環(huán)境和社會環(huán)境，選定最有利于發(fā)揮國家行政管理功能作用的地點作為首都。案例分析人類總是在一定的環(huán)境中生存和發(fā)展的。一個52五、具體環(huán)境與公共行政

1、具體環(huán)境的概念與內(nèi)容具體環(huán)境也叫組織環(huán)境，是指具體而直接地影響和作用于公共組織、行政行為和組織凝聚力的公共組織的內(nèi)部與外部環(huán)境的總和。它包括組織文化、組織結(jié)構(gòu)、組織的規(guī)章制度、組織的凝聚力、管理對象等。五、具體環(huán)境與公共行政1、具體環(huán)境的概念與53

組織環(huán)境一般是比較穩(wěn)定并比較確定的。公共組織的機構(gòu)、職權(quán)、職能、人員、規(guī)章制度和組織文化等一旦形成，處于比較穩(wěn)定狀態(tài)，不僅不會輕易改變，而且要改變也是十分困難的。這些管理要素的穩(wěn)定性保證了公共行政的有序性。組織環(huán)境的影響和作用涉及到組織的效率和工作人員的士氣。組織環(huán)境一般是比較穩(wěn)定并比較確定的。公共組織的機構(gòu)、54

組織環(huán)境雖然受一般環(huán)境的影響，但是一旦組織環(huán)境形成自身的特點以后，卻能夠抵御一般環(huán)境的壓力，保持組織環(huán)境的特性。組織環(huán)境是一種約束力量和整合力量。組織環(huán)境是一種沒有形成規(guī)章制度的規(guī)章制度，是一種沒有制度化的制度。它是一種無形的組織規(guī)則和組織壓力。組織環(huán)境雖然受一般環(huán)境的影響，但是一旦組織環(huán)境形55

2、組織文化（1）組織文化的含義。組織文化是指組織在一定的環(huán)境中，逐步形成的全體公共組織成員所共同信奉和遵守的價值觀，并支配他們的思維方式和行為準(zhǔn)則。組織文化在政府也可以稱之為公共行政組織文化，在企業(yè)則稱之為企業(yè)文化。組織文化包括組織觀念，法律意識，道德感情和價值觀等。2、組織文化56價值觀是組織文化的核心。以價值觀為核心的組織文化是形成組織規(guī)范、工作準(zhǔn)則、思維方式、行為方式和人際關(guān)系準(zhǔn)則的源泉。公共組織的組織文化是來源于統(tǒng)治階級的意識形態(tài)和傳統(tǒng)文化。在我國為人民服務(wù)是公共組織文化的核心價值觀，這是由馬列主義的意識形態(tài)決定的。同時，我國傳統(tǒng)上也有“君為輕，民為本，社稷次之”民本傳統(tǒng)。當(dāng)然，傳統(tǒng)文化有其局限性，必須對它進行去粗取精、去偽存真、推陳出新。價值觀是組織文化的核心。以價值觀為核心的組織文化是形57

但是，組織文化是領(lǐng)導(dǎo)者營造的，尤其是組織的創(chuàng)始者和以后的繼任者們，他們的傾向性和主導(dǎo)思想起著決定性的作用。還有組織的第一批成員在組織活動和交往中所體驗和領(lǐng)悟的東西而逐步演變?yōu)榻M織的各種規(guī)范和準(zhǔn)則，并且作為一種組織文化保持下來。但是，組織文化是領(lǐng)導(dǎo)者營造的，尤其是組織的創(chuàng)始者和以58

（2）組織文化的作用。組織文化具有價值導(dǎo)向作用。組織文化是管理的基礎(chǔ)，管理的靈魂。組織文化是組織的個性。組織文化為組織和組織成員提供精神動力。組織文化的穩(wěn)定性。（2）組織文化的作用。59

（3）組織文化的特征。目前，對組織文化的評價還不可能有一種可以量化的標(biāo)準(zhǔn)，而僅能通過一個組織所具有的如下特征予以識別：①組織成員的同一性程度。②團隊精神。③對人的關(guān)心程度。④組織的一體化的程度。⑤風(fēng)險承受程度。⑥民主程度。⑦報酬標(biāo)準(zhǔn)。⑧重視結(jié)果。⑨控制程度。（3）組織文化的特征。60案例世界衛(wèi)生組織每年都對世界主要城市的大氣質(zhì)量污染情況進行監(jiān)測評比，沈陽作為一個老污染城市歷來“榜上有名”，1988年還曾進入到世界十大污染城市第二位。沈陽市屬以煤煙型大氣污染為主的城市，全市每年燃煤量達1000萬噸，這些煤炭的60％都是在冬季取暖中燒掉的。為了使沈陽冬季大氣污染嚴(yán)重的情況得到明顯改善，沈陽環(huán)保部門從2002年初開始對各種鍋爐、窯爐進行治理，取締了一批嚴(yán)重冒黑煙的爐窯。

結(jié)合上述案例，談?wù)勀銓π姓h(huán)境與公共行政之間關(guān)系的認(rèn)識。案例世界衛(wèi)生組織每年都對世界主要城市的大氣質(zhì)量污染情61案例分析行政環(huán)境與公共行政之間是相互作用、相互制約、相輔相成的關(guān)系，就是二者之間基本的辯證關(guān)系。這種關(guān)系以行政環(huán)境為主體則表現(xiàn)為行政環(huán)境制約公共行政，起到促進或者阻礙作用；若以公共行政為主體則反映為公共行政對行政環(huán)境的改造，以保持二者之間的動態(tài)平衡。第一，行政環(huán)境對公共行政的制約。行政環(huán)境對整個行政活動具有很強的制約性。良性行政環(huán)境為行政活動提供有有利的條件，惡性行政環(huán)境則會對公共行政起阻礙作用。沈陽作為老