08 第八章 城市公共經(jīng)濟管理

城市管理理論與實務(wù)楊宏山著城市管理理論與實務(wù)公共管理碩士（MPA）系列教材第8章城市公共經(jīng)濟管理本章重點●城市財政收入的主要來源●中美城市財政收入的差異性●城市財政支出的分類●政府采購的目標(biāo)與原則●政府采購的主要方式●政府規(guī)制的含義和作用●政府規(guī)制的理論流派●政府規(guī)制的政策演進城市管理理論與實務(wù)公共管理碩士（MPA）系列教材8.1城市公共財政管理8.1.1城市公共財政概述1.城市公共財政的含義城市公共財政是指城市政府為實現(xiàn)公共管理職能而參與社會產(chǎn)品分配和再分配的活動。在市場經(jīng)濟體制下,城市公共財政具有三大職能:城市管理理論與實務(wù)公共管理碩士（MPA）系列教材三大職能(1)資源配置職能。(2)收入分配職能。(3)促進經(jīng)濟穩(wěn)定與增長的職能。8.1城市公共財政管理8.1.1城市公共財政概述2.我國城市財政體制城市管理理論與實務(wù)公共管理碩士（MPA）系列教材在計劃經(jīng)濟時代,財政權(quán)集中在中央政府手中,城市政府收入基本上全部上繳中央,由中央統(tǒng)籌安排地方財政開支。從1980年開始,中央在大多數(shù)地區(qū)實行財政包干體制。在財政包干體制下,中央財政所占比重不斷下降。為了提高中央財政所占比重,中國在1994年實施了分稅制改革。分稅制在劃分各級政府事權(quán)的基礎(chǔ)上,確定了中央和地方政府的財政收入和支出范圍,保證中央政府擁有足夠的財權(quán)和宏觀調(diào)控能力。8.1城市公共財政管理8.1.2城市財政收入與支出1.城市財政收入及來源城市財政收入的特征在于:(1)公共性。(2)強制性。(3)規(guī)范性。(4)穩(wěn)定性。城市財政收入的主要來源包括:城市管理理論與實務(wù)公共管理碩士（MPA）系列教材稅收收入國有資產(chǎn)收入債務(wù)收入公共收費收入8.1城市公共財政管理8.1.2城市財政收入與支出2.城市財政收入的原則稅收的基本原則主要有:城市管理理論與實務(wù)公共管理碩士（MPA）系列教材(3)適度原則。(1)公平原則。(2)效率原則。

(4)法治原則?；驹瓌t8.1城市公共財政管理8.1.2城市財政收入與支出3.城市財政支出及分類按照不同的標(biāo)準(zhǔn),可以對城市財政支出進行不同的分類:城市管理理論與實務(wù)公共管理碩士（MPA）系列教材(1)根據(jù)政府職能的不同,財政支出可分為維持性支出、經(jīng)濟性支出和社會性支出。維持性支出以行政管理支出為主,經(jīng)濟性支出以政府投資支出為主。(2)根據(jù)財政支出性質(zhì)的不同,可將其分為購買性支出和轉(zhuǎn)移性支出。購買性支出是政府按照等價交換原則購買商品和勞務(wù)的支出。這類支出包括兩個方面:一是購買政府管理和提供公共服務(wù)所需商品和勞務(wù)的經(jīng)費支出;二是政府用于各種公共投資的支出。轉(zhuǎn)移性支出是為了實現(xiàn)收入分配相對公平而進行的支出活動。8.1城市公共財政管理8.1.2城市財政收入與支出4.城市財政支出的原則城市管理理論與實務(wù)公共管理碩士（MPA）系列教材(5)統(tǒng)籌兼顧、保證重點原則。(4)厲行節(jié)約、量入為出原則。(3)公平、公開、透明原則。(2)社會利益最大化原則。(1)彌補市場失靈原則。8.1城市公共財政管理8.1.3城市財政與政府行為1.中外城市財政收入的差異性城市管理理論與實務(wù)公共管理碩士（MPA）系列教材當(dāng)前,中國城市政府主要通過稅收和土地出讓兩種方式獲取財政收入。一方面,政府通過征稅獲取經(jīng)常性的稅收收入;另一方面,政府通過出讓國有土地使用權(quán),直接獲取一次性的土地出讓收入。在西方發(fā)達國家,不動產(chǎn)稅在地方稅收收入中所占比重較大。不動產(chǎn)稅也稱“物業(yè)稅”、“財產(chǎn)稅”或“房地產(chǎn)稅”,它主要針對房屋、其他建筑物、土地等不動產(chǎn)進行征稅。市場經(jīng)濟國家大多都征收不動產(chǎn)稅,并以其作為地方政府的主體稅種。不動產(chǎn)稅是很適合地方政府的稅種,以不動產(chǎn)稅作為地方財政支出的主要資金來源具有很多好處。閱讀材料：美國地方政府的財產(chǎn)稅8.1城市公共財政管理8.1.3城市財政與政府行為2.土地財政與發(fā)展型政府當(dāng)前,中國城市可支配財政收入在相當(dāng)程度上來源于土地收入和企業(yè)稅收,它決定了城市政府必須優(yōu)先考慮開發(fā)商和企業(yè)家的公共服務(wù)需求。這種政府收入來源模式?jīng)Q定了城市政府屬于典型的發(fā)展型政府。為了籌集基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金,當(dāng)前,城市政府主要依靠土地使用權(quán)出讓獲得一次性收入。這一制度安排等于用商品房用地的一次性收入來補貼工業(yè)發(fā)展,使本地工業(yè)經(jīng)濟具有低成本優(yōu)勢、具有競爭力。城市管理理論與實務(wù)公共管理碩士（MPA）系列教材8.1城市公共財政管理8.1.3城市財政與政府行為3.不動產(chǎn)稅與服務(wù)型政府城市管理理論與實務(wù)公共管理碩士（MPA）系列教材為提升財政能力,我國城市政府普遍重視招商引資,但在公共服務(wù)領(lǐng)域欠賬較多。為扭轉(zhuǎn)這一局面,近年來,中央政府一再強調(diào)各級政府要全面履行職能,在繼續(xù)搞好經(jīng)濟發(fā)展的同時,要更加注重履行公共服務(wù)職能?？疾烀绹鞘泄芾?地方政府之所以重視公共服務(wù),與其稅收制度設(shè)計具有直接聯(lián)系。美國城市政府的稅收收入主要來自對不動產(chǎn)征稅。美國財產(chǎn)稅制度的實踐表明,不動產(chǎn)稅是一種有效的地方稅,它可促使地方政府更好地建設(shè)服務(wù)型政府。8.2城市政府采購管理8.2.1城市政府采購的特點1.城市政府采購的概念城市管理理論與實務(wù)公共管理碩士（MPA）系列教材城市政府采購城市政府采購(governmentprocurement)是指城市政府及其他受政府控制的企事業(yè)單位,為實現(xiàn)政府職能和公共利益,在財政監(jiān)督下使用公共資金,從國內(nèi)外市場購買所需商品、工程和服務(wù)的行為。8.2城市政府采購管理8.2.1城市政府采購的特點2.城市政府采購的特點城市管理理論與實務(wù)公共管理碩士（MPA）系列教材(1)采購資金的公共性。(2)采購對象的廣泛性。(3)采購的非營利性。(4)采購的公開性。(5)政府采購的政策性。8.2城市政府采購管理8.2.1城市政府采購的特點3.城市政府采購的意義城市管理理論與實務(wù)公共管理碩士（MPA）系列教材(1)有利于加強財政支出管理和監(jiān)督。(2)有利于提高財政支出效率。(3)有利于加強經(jīng)濟調(diào)控能力。(4)有利于保護生產(chǎn)經(jīng)營者的利益。(5)有利于促進政府廉政建設(shè)。8.2城市政府采購管理8.2.2城市政府采購目標(biāo)城市政府采購的基本目標(biāo)在于:城市管理理論與實務(wù)公共管理碩士（MPA）系列教材(3)調(diào)控經(jīng)濟發(fā)展。(1)經(jīng)濟性和有效性。(2)保障廉潔采購。(4)促進社會目標(biāo)的實現(xiàn)?；灸繕?biāo)8.2城市政府采購管理8.2.3城市政府采購原則城市管理理論與實務(wù)公共管理碩士（MPA）系列教材(1)公開性原則。(2)公平性原則。(4)有效競爭原則(3)公正性原則。8.2城市政府采購管理8.2.4城市政府采購方式(1)集中采購。(2)分散采購。(3)公開招標(biāo)采購。(4)邀請招標(biāo)采購。(5)詢價采購。(6)單一來源采購。(7)征求建議采購。(8)談判采購。城市管理理論與實務(wù)公共管理碩士（MPA）系列教材8.3城市政府規(guī)制管理8.3.1政府規(guī)制的基本含義1.政府規(guī)制的概念城市管理理論與實務(wù)公共管理碩士（MPA）系列教材政府規(guī)制政府規(guī)制是在法治的制度框架下,政府有關(guān)部門為矯正市場失靈和維護社會多元利益平衡,對微觀經(jīng)濟和社會主體實行的直接干預(yù)和控制行為。8.3城市政府規(guī)制管理8.3.1政府規(guī)制的基本含義2.政府規(guī)制的特點城市管理理論與實務(wù)公共管理碩士（MPA）系列教材(3)政府規(guī)制具有明確的程序規(guī)定性。(1)政府規(guī)制以市場經(jīng)濟體制為制度前提。(2)政府規(guī)制是有據(jù)可循的管理。(4)政府規(guī)制具有法定的救濟途徑和糾錯機制。特點8.3城市政府規(guī)制管理8.3.1政府規(guī)制的基本含義3.政府規(guī)制的種類城市政府規(guī)制可分為經(jīng)濟性規(guī)制和社會性規(guī)制兩類。城市管理理論與實務(wù)公共管理碩士（MPA）系列教材經(jīng)濟性規(guī)制是指政府為了保障公平競爭、防止資源配置低效和確保市民的使用權(quán)利,通過許可或認可的方式,對企業(yè)的市場進入和退出、產(chǎn)品的價格、服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量等進行限制。經(jīng)濟性規(guī)制主要針對自然壟斷行業(yè)和公用事業(yè)。社會性規(guī)制是指政府以保障勞動者和消費者的安全、健康、衛(wèi)生和防止公害、保護環(huán)境、保護未成年人、增進社會福利為目的,通過制定一定的標(biāo)準(zhǔn)去禁止和限制特定的企業(yè)行為。社會性規(guī)制涉及環(huán)境規(guī)制、交通規(guī)制、教育規(guī)制、文化規(guī)制等領(lǐng)域。8.3城市政府規(guī)制管理8.3.2政府規(guī)制的作用1.城市政府規(guī)制的積極意義城市管理理論與實務(wù)公共管理碩士（MPA）系列教材積極意義(1)有利于防止過度競爭,提高經(jīng)濟效率。(2)有利于規(guī)范市場交易行為,維護交易公平。(3)有利于增進公共利益,提高社會整體福利水平。8.3城市政府規(guī)制管理8.3.2政府規(guī)制的作用2.過度規(guī)制的負面影響城市管理理論與實務(wù)公共管理碩士（MPA）系列教材負面影響(1)過度規(guī)制容易引發(fā)企業(yè)“尋租”和政府腐敗。(2)過度規(guī)制會抑制組織創(chuàng)新、降低經(jīng)濟效率。(3)過度規(guī)制會加重財政負擔(dān)、增加行政成本。8.3城市政府規(guī)制管理8.3.3政府規(guī)制的理論發(fā)展城市管理理論與實務(wù)公共管理碩士（MPA）系列教材3.放松規(guī)制理論1.公共利益理論2.規(guī)制俘虜理論4.激勵性規(guī)制理論理論發(fā)展8.3城市政府規(guī)制管理8.3.4政府規(guī)制的政策演進1.維護多元利益平衡政府規(guī)制涉及企業(yè)、消費者、政府等多方利益主體,需要兼顧投資人、企業(yè)和消費者的利益,促進多元利益平衡,維護社會公平正義。2.放松經(jīng)濟性規(guī)制具體途徑主要有:(1)引入競爭。(2)民營化。(3)激勵性規(guī)制。(4)非對稱規(guī)制。城市管理理論與實務(wù)公共管理碩士（MPA）系列教材8.3城市政府規(guī)制管理8.3.4政府規(guī)制的政策演進3.強化社會性規(guī)制在放松經(jīng)濟性規(guī)制的同時,政府有必要強化環(huán)境、健康和安全領(lǐng)域的社會性規(guī)制,保護勞動者和消費者的合法權(quán)益。4.實施成本—收益分析政府規(guī)制是政府提供的一種公共產(chǎn)品,它是有成本的,需要耗費一定的行政和財政資源,同時帶來一定的社會收益。5.加強對規(guī)制者的規(guī)制加強對規(guī)制者的規(guī)制主要有三種途徑:一是以政治權(quán)力制約規(guī)制權(quán)力,如強化人大和司法監(jiān)督;二是以公民權(quán)利制約規(guī)制權(quán)力,即保障公民知情權(quán)和參與權(quán);三是以行政改革促進規(guī)制改革,即規(guī)范規(guī)制機構(gòu)運行。城市管理理論與實務(wù)公共管理碩士（MPA）系列教材8.4城市自然壟斷管理8.4.1壟斷與自然壟斷1.壟斷的含義城市管理理論與實務(wù)公共管理碩士（MPA）系列教材壟斷壟斷是指排他性控制和獨占某種經(jīng)濟資源、產(chǎn)品、技術(shù)或市場。這種排他性的控制,既可能對經(jīng)濟增長和經(jīng)濟效率產(chǎn)生負面影響,也可能是經(jīng)濟秩序的基本支撐點。8.4城市自然壟斷管理8.4.1壟斷與自然壟斷2.壟斷的類型從形成原因看,壟斷現(xiàn)象大體包括五種類型:城市管理理論與實務(wù)公共管理碩士（MPA）系列教材(1)資源性壟斷。(2)技術(shù)性壟斷。(3)經(jīng)營性壟斷。(4)強制性壟斷。(5)自然壟斷。8.4城市自然壟斷管理8.4.1壟斷與自然壟斷3.壟斷的影響城市管理理論與實務(wù)公共管理碩士（MPA）系列教材(1)在存在可替代性產(chǎn)品的情況下,資源性壟斷并不能夠持續(xù)控制價格和獲取高額利潤。(2)在市場競爭中,技術(shù)性壟斷通常也不能一勞永逸。(3)經(jīng)營性壟斷也難以持久保持。(4)自然壟斷突破規(guī)模經(jīng)濟的瓶頸以后,同樣可以引入市場競爭機制。(5)強制性壟斷消除了潛在競爭對手,必然會妨礙技術(shù)進步和經(jīng)濟效率。8.4城市自然壟斷管理8.4.2自然壟斷行業(yè)的特點1.自然壟斷行業(yè)的經(jīng)濟特征城市管理理論與實務(wù)公共管理碩士（MPA）系列教材(3)企業(yè)經(jīng)營具有公益性。(1)規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)明顯。(2)投資成本具有沉淀性。(4)壟斷企業(yè)處于支配地位。經(jīng)濟特征8.4城市自然壟斷管理8.4.2自然壟斷行業(yè)的特點2.自然壟斷行業(yè)的業(yè)務(wù)邊界自然壟斷行業(yè)的業(yè)務(wù)邊界,可以從靜態(tài)和動態(tài)兩個方面進行界定。從靜態(tài)角度看,凡是需要進行大規(guī)模網(wǎng)絡(luò)和管道建設(shè)的經(jīng)濟領(lǐng)域,都屬于自然壟斷行業(yè)。從動態(tài)角度看,自然壟斷行業(yè)的業(yè)務(wù)范圍具有相當(dāng)大的可變性。首先,技術(shù)進步可以改變自然壟斷行業(yè)的邊界。其次,市場容量的擴大也會改變自然壟斷行業(yè)的邊界。城市管理理論與實務(wù)公共管理碩士（MPA）系列教材8.4城市自然壟斷管理8.4.3自然壟斷行業(yè)的政府規(guī)制1.自然壟斷行業(yè)的管理現(xiàn)狀城市管理理論與實務(wù)公共管理碩士（MPA）系列教材長期以來,我國城市自然壟斷企業(yè)實行政府直接投資和壟斷經(jīng)營,不對民間投資者頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照。在這種制度安排下,企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)由政府委派,資金由政府劃撥,價格由政府制定,盈虧由政府負擔(dān)。由于不存在外部競爭壓力,企業(yè)缺乏憂患意識,經(jīng)營成本高漲,產(chǎn)品價格居高不下。20世紀(jì)90年代以來,一些城市開始對自然壟斷行業(yè)進行改革,通過實施政企分開、引入競爭、實行股份化和民營化改造等措施,改革取得了一定成效。8.4城市自然壟斷管理8.4.3自然壟斷行業(yè)的政府規(guī)制2.自然壟斷規(guī)制管理的目標(biāo)如何同時兼顧規(guī)模經(jīng)濟與競爭活力呢?可以將有效競爭作為自然壟斷行業(yè)的規(guī)制目標(biāo)。有效競爭規(guī)制遵循以下基本原則:城市管理理論與實務(wù)公共管理碩士（MPA）系列教材適度競爭公開透明非歧視公眾參與8.4城市自然壟斷管理8.4.4