環(huán)境影響評價司法審查的質(zhì)疑及其規(guī)范化,司法制度論文

環(huán)境影響評價司法審查的質(zhì)疑及其規(guī)范化,司法制度論文環(huán)境影響評價(下面簡稱環(huán)評)是通過對規(guī)劃和建設(shè)項目施行后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測和評估,以決定能否允許開發(fā)的重要制度。設(shè)置環(huán)評制度的目的在于從源頭上防止環(huán)境污染、生態(tài)毀壞的產(chǎn)生。但在該制度的運(yùn)作經(jīng)過中,從能否需要環(huán)評、編制何種環(huán)評文件到環(huán)評能否通過均離不開行政權(quán)的行使。面對被公以為全球環(huán)保利器的環(huán)評制度在中國被架空的現(xiàn)在狀況以及因環(huán)評而生的各種群體性事件①,固然對環(huán)評(程序)進(jìn)行司法審查已是當(dāng)代國家治理的題中之義[1],但司法能否或何以審查環(huán)評鮮見學(xué)者討論。本文立基于環(huán)評司法審查的正當(dāng)性遭受質(zhì)疑、面臨危機(jī)之現(xiàn)實(shí)考量,著重從法治國家中基本權(quán)保衛(wèi)與分權(quán)制衡之必要性及塑造環(huán)評司法審查標(biāo)準(zhǔn)以避免司法權(quán)無限擴(kuò)張之可行性兩個層面對環(huán)評司法審查的正當(dāng)性進(jìn)行闡述,等待以司法審查有效制約行政權(quán),進(jìn)而促使環(huán)評制度預(yù)防環(huán)境污染、生態(tài)破壞功能的發(fā)揮。一、環(huán)境影響評價司法審查的正當(dāng)性危機(jī)(一)環(huán)評領(lǐng)域行政決策的特征1.行政決策需要科技專業(yè)知識有學(xué)者提出,風(fēng)險行政將成為繼秩序行政、福利行政之后,行政任務(wù)的又一主要面相[2]。傳統(tǒng)的行政活動主要是反響式的,目的在于維系現(xiàn)有秩序;而風(fēng)險規(guī)制是面向?qū)淼?通過預(yù)測性的活動,尋找潛在的危害根本源頭并加以消減,進(jìn)而試圖掌控將來。由于環(huán)評不僅僅僅是針對一個詳細(xì)的、正在發(fā)生的違法現(xiàn)象,而是要預(yù)見可能造成的毀壞,避免所有不受歡迎的情況,行政活動的范圍實(shí)際上大大擴(kuò)張[3]54。環(huán)境毀壞后的修復(fù)、避免環(huán)境過度負(fù)擔(dān)的預(yù)防以及控制經(jīng)濟(jì)活動等環(huán)境保衛(wèi)措施,由于皆必須對環(huán)境現(xiàn)在狀況與將來、人類特定活動對環(huán)境影響的程度等進(jìn)行自然科學(xué)上的分析與預(yù)測,使得環(huán)境問題具有濃烈厚重的科技性[4]139。環(huán)評中所要處理的環(huán)境問題亦往往具有濃烈厚重的科技知識,并伴隨著科學(xué)上的不確定性,十分是在開發(fā)活動帶來的環(huán)境損害程度及其因果關(guān)系的判定上,經(jīng)常牽涉科學(xué)上的極限。比方,在環(huán)評的決定上,很多開發(fā)行為所牽涉的相關(guān)化學(xué)物質(zhì)與排放污水處理,亦或是廢氣的排放,除了必須先界定出何種物質(zhì)、氣體會對環(huán)境或健康造成影響外,還需要確定濃度多少會產(chǎn)生污染,此種判定需要高度專業(yè)背景才能完成。2.行政決策牽涉多元利益沖突環(huán)境為人類生存提供了必不可少的場所和物質(zhì)支撐,同時也為經(jīng)濟(jì)發(fā)展奉獻(xiàn)著自然資源和環(huán)境容量。因而,環(huán)境問題牽涉多重領(lǐng)域,所牽扯的利益因素較多。如在一開發(fā)行為里,環(huán)境問題不但牽涉開發(fā)單位的經(jīng)濟(jì)利益,亦有當(dāng)?shù)鼐用駥τ诋?dāng)?shù)丨h(huán)境的需求利益,并且有對于政策的考量,如此復(fù)雜的三方利益糾葛,難免因環(huán)境保衛(wèi)而加劇上述各種利益的沖突。如在環(huán)評審批時,行政機(jī)關(guān)必須考慮相關(guān)因素后,作出適當(dāng)?shù)木駬?是準(zhǔn)許開發(fā),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長,增進(jìn)地方繁榮?還是不許開發(fā),保衛(wèi)環(huán)境?抑或兩者能否兼顧等等。無論環(huán)保部門作出何種決定,事前都必須審慎考慮相關(guān)因素,廣泛衡量各方利益或價值。任何片面、獨(dú)斷的環(huán)境決策,都將折損當(dāng)代憲政國家的法治精神與民主原則,亦可能使國家權(quán)利的行使欠缺本質(zhì)正當(dāng)性,無法獲取人民的最大共鳴或理性認(rèn)同。環(huán)境保衛(wèi)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的對立以及環(huán)境污染問題在科學(xué)上的不確定性,使環(huán)境決策充滿價值決定與利益沖突的色彩。這些特性也凸顯環(huán)評中的風(fēng)險決定經(jīng)過其必須在有限的知識下考慮決策及開發(fā)設(shè)施可能牽涉的損害與利益,作出批準(zhǔn)與否的決定。顯然,這對于追求正確性的行政決策無疑是一種新的挑戰(zhàn)。(二)環(huán)境立法模糊難以為司法審查提供精到準(zhǔn)確指引面對上述挑戰(zhàn),現(xiàn)有的立法能否為環(huán)境行政提供作出決定的規(guī)則或標(biāo)準(zhǔn),以及能否為司法審查行政機(jī)關(guān)依法行政提供精到準(zhǔn)確指引?答案:卻能否定的。1.環(huán)境立法模糊的具體表現(xiàn)出隨著國家任務(wù)的多元化和精致化,且常伴隨專業(yè)化與不確定性,立法者在制定法律時采取兩種方式予以應(yīng)對:一是大量使用不確定法律概念,有意授予行政機(jī)關(guān)自行決定的空間。在環(huán)境法領(lǐng)域中太多的科技標(biāo)準(zhǔn)或科學(xué)專業(yè)方式方法,使得立法者放棄較為完好的規(guī)定,再加上在立法經(jīng)過中遭到政治、人民或利益團(tuán)體的影響,環(huán)境立法存有過度妥協(xié)、含義不明確的痕跡;二是法律規(guī)定采取目的形式法律未規(guī)定明確的構(gòu)成要件,而只規(guī)定所要到達(dá)的目的(有時規(guī)定目的實(shí)現(xiàn)的期限),至于實(shí)現(xiàn)目的的手段則委托個案的決定者決定①,即要求行政機(jī)關(guān)在特定的日期前施行特定的行為以到達(dá)特定目的。尤其在環(huán)境規(guī)制領(lǐng)域,事情總是處于科學(xué)最前線,故立法機(jī)關(guān)沒有規(guī)定規(guī)制內(nèi)容之詳目的能力,必須依存于行政機(jī)關(guān)的專門知識[5]100。在面對環(huán)境問題復(fù)雜、環(huán)?？萍既招略庐惖那闆r下,除了鑒于立法本身專業(yè)性不若行政部門充分,立法者本身亦呈現(xiàn)相當(dāng)?shù)《璧膽B(tài)度。在環(huán)境保衛(wèi)立法中,立法者往往采取大量受權(quán)(包含直接受權(quán)或間接受權(quán)),交由行政部門進(jìn)行法令之訂定以為法律必要之補(bǔ)充,導(dǎo)致行政部門反倒成為法令主要的制定者、當(dāng)然也是關(guān)鍵的執(zhí)行者[6],因而環(huán)評帶有強(qiáng)烈的裁量性格。我們國家環(huán)境立法選擇前一種方式,通過使用不確定法律概念或明確受權(quán)賦予行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)。典型者如(環(huán)境影響評價法〕第16條規(guī)定:國家根據(jù)建設(shè)項目對環(huán)境的影響程度,對建設(shè)項目的環(huán)境影響評價實(shí)行分類管理可能造成重大環(huán)境影響的,應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報告書,華而不實(shí)可能造成重大環(huán)境影響的的判定則留給行政機(jī)關(guān)。2.環(huán)境立法模糊對環(huán)評司法審查正當(dāng)性的挑戰(zhàn)在英美法系,越權(quán)原則強(qiáng)調(diào)法院在進(jìn)行司法審查時,應(yīng)當(dāng)探求立法機(jī)關(guān)的意圖,發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的權(quán)利界線,并借此說明控制的正當(dāng)性。大陸法系依法行政的前提是行政權(quán)何時行使、怎樣行使的規(guī)則均通過法律得以確定,進(jìn)而使公民能夠預(yù)見和測度行政活動,司法機(jī)關(guān)能夠據(jù)此衡量行政權(quán)行使能否合法[2]。然而,隨著立法方式的變遷,在所牽涉議題專業(yè)性和技術(shù)性很強(qiáng)的背景下,針對某一事項法律詳細(xì)而細(xì)致的規(guī)定往往并不現(xiàn)實(shí),原則性、方向性、大概情況性規(guī)定成為現(xiàn)實(shí)的立法圖景。法院在尋求直接立法意圖未果的情形下,不得不運(yùn)用目的性解釋來尋找若隱若現(xiàn)的立法目的,如此嘗試便拉大了司法審查與立法意圖的距離,不斷招致批評[7]。由于環(huán)境行政具有面向?qū)韺で蟀踩奶攸c(diǎn),致使決策者的工作不再是對過去的事實(shí)加以調(diào)查與確認(rèn),而是對其行為的將來效果加以預(yù)測以決定怎樣做出決策。況且環(huán)境問題的判定需要科技專業(yè)知識。因而,立法者被迫大量使用不確定法律概念和采取目的形式的規(guī)定,進(jìn)而使法律規(guī)定欠缺明確行為準(zhǔn)則,導(dǎo)致決定者難以宣稱其決定是正確的而獲得正當(dāng)性與合法性。在立法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督萎靡不振的情況下,由法院填補(bǔ)立法機(jī)關(guān)留下的監(jiān)督空缺,是當(dāng)代行政法的重要發(fā)展方向。但環(huán)境立法日趨模糊難以為行政機(jī)關(guān)提供詳盡的規(guī)則約束,在環(huán)評領(lǐng)域存在大量自由裁量權(quán),進(jìn)而使得司法審查環(huán)評失去了標(biāo)準(zhǔn),甚至存在的正當(dāng)性都遭到質(zhì)疑。有關(guān)環(huán)評司法審查的正當(dāng)性,必須從法治國家中無漏洞保衛(wèi)基本權(quán)與權(quán)利分立制約的現(xiàn)實(shí)需求及以正當(dāng)行政程序?yàn)橹匾獙彶闃?biāo)準(zhǔn)等兩個方面進(jìn)行補(bǔ)強(qiáng)。二、環(huán)境影響評價司法審查是法治國家的現(xiàn)實(shí)需求(一)法治國家無漏洞保衛(wèi)基本權(quán)需要環(huán)評司法審查基本權(quán)最初為對抗國家而提出,即系為了保障個人之自由領(lǐng)域,不被公權(quán)利所干預(yù),其目的乃是在于創(chuàng)造人民自由之空間[8]130。在環(huán)境污染事件中,人民的身體、健康、生存權(quán)遭到侵犯,此乃當(dāng)下發(fā)達(dá)國家、地區(qū)憲法所規(guī)定的國民所享有的基本權(quán)利,反過來也是國家應(yīng)當(dāng)履行的基本義務(wù)。具言之,首先,國家對開發(fā)行為所存在的危險有監(jiān)督審查的義務(wù),因而國家不能在未遵守法定程序與要求下許可對人民的身體、健康等基本權(quán)利有干涉或損害的開發(fā)行為;其次,人民可請求國家在牽涉重要環(huán)境利益、攸關(guān)人民生活條件的重大開發(fā)案件時,法律應(yīng)賦予受影響的民眾介入相關(guān)程序的權(quán)利;最后,國家為使人民免受私人環(huán)境污染行為的損害,在立法權(quán)上有義務(wù)制定符合環(huán)境保衛(wèi)本質(zhì)的法律來保衛(wèi)環(huán)境,行政權(quán)則應(yīng)執(zhí)行環(huán)境保衛(wèi)義務(wù),司法審查。當(dāng)代社會,環(huán)評已成為實(shí)現(xiàn)環(huán)境保衛(wèi)之目的進(jìn)而促進(jìn)國家履行基本權(quán)保衛(wèi)義務(wù)的非常重要的制度設(shè)置。這就要求國家以環(huán)評制度作為保衛(wèi)手段履行基本權(quán)保衛(wèi)義務(wù)時,除了保衛(wèi)開發(fā)單位的經(jīng)濟(jì)利益外,更重要的是,要預(yù)先考慮環(huán)境因素,盡可能預(yù)防或降低重大開發(fā)行為對環(huán)境生態(tài)的毀壞,以提供人類最低限度需求的環(huán)境品質(zhì)。因此整個環(huán)評制度的設(shè)計,應(yīng)考慮保障環(huán)境行政機(jī)關(guān)切實(shí)履行基于國家基本權(quán)保衛(wèi)義務(wù)的環(huán)境保衛(wèi)任務(wù),進(jìn)而保障人民因經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境毀壞而可能遭到損害的基本權(quán)利。假使此等基本權(quán)不能得到有效保衛(wèi),司法作為可與立法、行政制衡的國家權(quán)利,必將成為公民個人、社會組織救濟(jì)個人權(quán)益或環(huán)境公益時的必然選擇。在環(huán)境領(lǐng)域,作為一種獨(dú)立國家權(quán)利形態(tài),環(huán)境行政權(quán)不僅應(yīng)受法律約束,而且在牽涉人民基本權(quán)時,也應(yīng)受法院控制。如美國法院在環(huán)境防衛(wèi)基金公司訴拉克爾肖斯一案中以為:影響諸如生命、健康和自由等基本個人權(quán)益的行政行為必須受法院的嚴(yán)格審查[9]448。即便環(huán)境立法模糊而致行政機(jī)關(guān)擁有較大的自由裁量權(quán),但仍然不能逃離法律的監(jiān)督。因而,在環(huán)境法領(lǐng)域,為從源頭上防止環(huán)境污染和生態(tài)毀壞,以及公民基本權(quán)的無漏洞保衛(wèi),對環(huán)評進(jìn)行司法審查無疑是當(dāng)代法治國家的現(xiàn)實(shí)需求。(二)法治國家分權(quán)制衡需要環(huán)評司法審查1.分權(quán)制衡的內(nèi)涵所謂分權(quán)制衡,其實(shí)牽涉國家機(jī)關(guān),其組織怎樣構(gòu)成與權(quán)限怎樣分配,以及其后機(jī)關(guān)之間怎樣進(jìn)行互動的問題,亦即分權(quán)與制衡。作為法治國原則重要特征之一的分權(quán)制衡,其關(guān)注的焦點(diǎn)在于通過公權(quán)利機(jī)關(guān)權(quán)限的分配與制衡,保障人民的權(quán)利不受損害。隨著社會多元發(fā)展、專業(yè)分工日益精細(xì),國家任務(wù)日趨廣泛復(fù)雜,為使決策盡可能正確,應(yīng)將各種國家任務(wù)交由最適宜的機(jī)關(guān)執(zhí)行,使得權(quán)利分立具有在各權(quán)利機(jī)關(guān)間適當(dāng)分工以確保決策盡可能合理正確的當(dāng)代意義。分權(quán)制衡思想的精華真髓是分權(quán),變完好的權(quán)利為分散的權(quán)利[10]11。分權(quán)主要是為了削弱行政權(quán)的氣力,使其失去專橫暴虐的手段,使這種桀驁不馴的氣力變?yōu)閷?shí)現(xiàn)國家公共利益目的的工具,實(shí)現(xiàn)立法權(quán)、司法權(quán)對行政權(quán)的制約[11]131。分權(quán)制衡除了上述分立要求外,也同時要求各國家權(quán)利機(jī)關(guān)之間必須互相制衡,透過各權(quán)利機(jī)關(guān)間的在權(quán)限上的互相牽制,避免國家機(jī)關(guān)之集權(quán)濫用,而不利于人民權(quán)利之保障。2.解釋環(huán)評法律是環(huán)境司法的核心功能在環(huán)境保衛(wèi)領(lǐng)域,環(huán)境行政、環(huán)境司法兩大權(quán)利機(jī)關(guān)在分權(quán)制衡功能配置上各有其核心功能:環(huán)境行政維持國家任務(wù)的執(zhí)行;環(huán)境司法則確保該任務(wù)的執(zhí)行處于法律的框架下,即環(huán)境司法是解釋環(huán)境法律的真正專家,所有經(jīng)過合理立法經(jīng)過的環(huán)境法律經(jīng)過環(huán)境行政執(zhí)行后,所作出的各類環(huán)境行政決定原則上皆應(yīng)遭到司法的審查。在立法授予環(huán)境行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的領(lǐng)域,外表上看來,司法機(jī)關(guān)不能進(jìn)入環(huán)境行政機(jī)關(guān)的裁量領(lǐng)域,環(huán)境行政機(jī)關(guān)的最終決定權(quán)與司法機(jī)關(guān)適用與解釋法律的核心功能產(chǎn)生了沖突。如前所述,各國理論界及實(shí)務(wù)界均以為司法不能棄守環(huán)境行政機(jī)關(guān)享有自由裁量權(quán)的領(lǐng)域。當(dāng)然,環(huán)境行政的作用是積極主動實(shí)現(xiàn)國家目的,而環(huán)境司法具有消極被動的性格。為避免阻礙環(huán)境行政促進(jìn)公益目的的實(shí)現(xiàn),司法權(quán)應(yīng)盡可能不侵犯環(huán)境行政權(quán)自由行使的領(lǐng)域,然而隨著法治國的實(shí)現(xiàn),司法權(quán)即令在這里存有界線,亦只系其審查密度有所減低或?qū)彶榉秶兴s減,而須自我抑制罷了,并非意味著將某些領(lǐng)域完全排除在司法審查范圍之外[12]1389。司法通過審查環(huán)境行政機(jī)關(guān)能否遵循正當(dāng)行政程序,在控制行政行為的合法性與尊重環(huán)境行政機(jī)關(guān)的專業(yè)性之間實(shí)現(xiàn)平衡,保障國民基本權(quán)的實(shí)現(xiàn)。在一些發(fā)達(dá)國家如美國,環(huán)境法律的最終執(zhí)行很大程度上依靠于法院。固然有關(guān)環(huán)境事項的初步?jīng)Q定由國家或地方機(jī)構(gòu)做出,但法院擁有對這些決策能否符合法律要求做出裁判的權(quán)利[13]144。從分權(quán)制衡角度觀察,解釋環(huán)境法律是司法不可放棄的核心功能,環(huán)境行政機(jī)關(guān)即便享有自由裁量,如要作出環(huán)境行政決定勢必經(jīng)過事實(shí)調(diào)查與法律解釋等經(jīng)過,司法機(jī)關(guān)不應(yīng)在解釋法律上棄守陣地。因而,即便面臨專業(yè)領(lǐng)域,環(huán)境行政機(jī)關(guān)享有自由裁量的事項,司法權(quán)仍具有一定審查空間,并非僅扮演完全尊重環(huán)境行政權(quán)的角色。本來不確定的法律概念不是要制造一個基本權(quán)保衛(wèi)的法外空間,只是隨著不同案件的類型,司法權(quán)在審查環(huán)境行政行為時的審查強(qiáng)度應(yīng)作相應(yīng)調(diào)整。三、以正當(dāng)行政程序確立環(huán)境影響評價司法審查的界線盡管環(huán)評司法審查是當(dāng)代法治國家無漏洞權(quán)利保衛(wèi)與分權(quán)制衡的現(xiàn)實(shí)需求,但能否可行,能否會無限參與、吞噬行政權(quán)的疆界,進(jìn)而影響其存在的正當(dāng)性?這取決于環(huán)評司法審查邊界的劃定,即能否確立起正當(dāng)行政程序這一審查標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)評程序本身僅僅是行政機(jī)關(guān)在環(huán)評審查時應(yīng)遵循的必要程序,并不是要求行政機(jī)關(guān)履行特定環(huán)境保衛(wèi)的本質(zhì)義務(wù)。美國聯(lián)邦最高法院亦明確表示,(國家環(huán)境政策法〕既未規(guī)定行政機(jī)關(guān)在個案中作出判定的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn),則法院參與環(huán)評程序的唯一目的在于確保行政機(jī)關(guān)在個案中已確實(shí)將環(huán)境影響因素納入考慮,而并不干預(yù)行政機(jī)關(guān)本質(zhì)判定上的裁量空間。因而,法院應(yīng)著重審查環(huán)評程序能否正當(dāng)。至于司法在審查環(huán)評程序能否正當(dāng),筆者以為應(yīng)主要從下面三個方面予以評判:(一)環(huán)評信息能否充分公開環(huán)評相關(guān)信息能否充分公開,關(guān)涉公眾能否有效監(jiān)督行政行為與維護(hù)本身權(quán)益。盡管相關(guān)法律已規(guī)定了環(huán)境信息公開的內(nèi)容和方式,但由于過于粗略,所以應(yīng)由法院在詳細(xì)個案中對于環(huán)評信息能否充分公開進(jìn)行審查,有必要對信息公開的相關(guān)條文作出符合正當(dāng)行政程序的解釋,使得信息充分公開,必須足以為公眾(尤其是利害關(guān)系人)所知悉。環(huán)評信息能否充分公開應(yīng)著重考慮下面兩個因素:一是公開的環(huán)評信息能否真實(shí)、全面。假如環(huán)評機(jī)設(shè)想謀求環(huán)評文件的順利通過,其最佳選擇便是在環(huán)評文件中弄虛作假,縮小建設(shè)項目的生產(chǎn)規(guī)模,同時對相關(guān)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)予以造假,對相關(guān)可能影響的環(huán)境要素忽略不計,最后得出了對環(huán)境影響不大的結(jié)論,而負(fù)責(zé)審批、監(jiān)督的環(huán)境行政機(jī)關(guān)也會對此心領(lǐng)神會。假如建設(shè)單位、環(huán)評機(jī)構(gòu)及環(huán)境行政機(jī)關(guān)意欲逃脫公眾監(jiān)督,其必須在環(huán)評信息的公開上做手腳,要么信息公開不全面,選擇此部分公開,而彼部分不公開;要么公開的是虛假的信息。所以,法院應(yīng)審查環(huán)評信息的公開能否真實(shí)、全面,否則就可能構(gòu)成程序不當(dāng),即作出的行政行為存在程序違法,而不能僅審查信息能否從形式上進(jìn)行了公開。二是環(huán)評信息的公開方式能否足以讓公眾所知悉。當(dāng)前立法規(guī)定的環(huán)評信息公開方式可選擇性空間太大,導(dǎo)致建設(shè)單位、環(huán)評機(jī)構(gòu)甚至環(huán)境行政機(jī)關(guān)往往選擇在其看來最為便利但未必便于公眾查閱的方式發(fā)布環(huán)評信息,有時甚至是有意遮掩,以為知情者越少,費(fèi)事越小。但從形式上看,其是符合法律規(guī)定的。法院在審查時,必須在個案中詳細(xì)查明,信息公開的方式能否足以讓利益受影響者所知悉,比方在行政機(jī)關(guān)網(wǎng)站或者當(dāng)?shù)貓蠹埳项C布,而網(wǎng)站或報紙的受眾面能否普及到所有的利益相關(guān)者?或者在利益相關(guān)者出入場所張貼通知、公告,張貼時間能否足夠利益相關(guān)者所閱讀?假如答案:能否定的,那么,法院應(yīng)認(rèn)定信息公開方式存在程序違法。(二)公眾能否有效介入環(huán)境法最終的課題,是通過居民的參加,提供民主地選擇環(huán)境價值的實(shí)現(xiàn)與其他的基本人權(quán)的調(diào)和的法律構(gòu)造,創(chuàng)造出能夠把環(huán)境價值也考慮進(jìn)來的謀求國民最大福利的社會制度。[14]若要讓環(huán)評的施行,一方面可牽制開發(fā)行為,另一方面又不至于禁止開發(fā)行為。針對牽涉利益往往非常復(fù)雜廣泛的開發(fā)行為,環(huán)評廣納各界意見強(qiáng)調(diào)公眾介入的制度設(shè)計,勢必將更有助于環(huán)境行政機(jī)關(guān)在決策經(jīng)過中的利益衡量,實(shí)現(xiàn)環(huán)境保衛(wèi)與項目開發(fā)兩者的兼顧與平衡。環(huán)評程序的核心是公眾介入,加強(qiáng)法院對環(huán)評的程序?qū)彶?尤其是保障公眾介入的有效實(shí)現(xiàn),進(jìn)而影響并有助于提升實(shí)體環(huán)評結(jié)論的正確、合法與正當(dāng)性,最終落實(shí)憲法保障人權(quán)的法治精神,促進(jìn)民主介入理念的實(shí)現(xiàn)。長期以來,我們國家環(huán)評較注重科學(xué)技術(shù)性,對維護(hù)人民權(quán)利的程序是疏忽的。以舉行聽證會為例,法律往往僅規(guī)定建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在報批建設(shè)項目環(huán)境影響報告書前,舉行論證會、聽證會,至于參加聽證會的公眾范圍、聽證會意見或記錄怎樣影響環(huán)評審批,皆付之闕如,使得法院無法通過審查進(jìn)行環(huán)評程序的資料來判定行政決定能否充分考慮各相關(guān)利益,尤其是環(huán)境利益。對于公眾能否有效介入的判定,法院應(yīng)重點(diǎn)審查公眾范圍確實(shí)定能否合理、公眾介入的方式能否恰當(dāng)以及公眾意見能否被有效回應(yīng)和吸納。首先,針對法律沒有明確界定介入主體有關(guān)單位、專家和公眾的范圍這一現(xiàn)在狀況,法院必須有所作為,進(jìn)行解釋,但凡利益受有影響或建設(shè)項目附近的有關(guān)單位、專家和公眾毫無疑問是適格的公眾介入主體,甚至代表公共利益以環(huán)境保衛(wèi)為目的的環(huán)保組織也是公眾介入主體。當(dāng)這些主體的介入權(quán)被剝奪時,亦是侵犯了其程序性權(quán)利。其次,固然我們國家(環(huán)境影響評價法〕第21條和(環(huán)境影響評價公眾介入暫行辦法〕第12條都規(guī)定了公開征求公眾意見的方式包括調(diào)查公眾意見、咨詢專家意見、座談會、論證會、聽證會等形式。但采取何種形式的介入,是最嚴(yán)格的聽證還是語焉不詳?shù)钠渌问?皆由建設(shè)單位等自行選擇。在實(shí)踐中絕大多數(shù)單位采取調(diào)查問卷的形式。法院在審查時應(yīng)堅持,不管選擇何種介入方式,都必須能確保利益相關(guān)者的意見能被充分表示出、不同意見能夠充分溝通和辯論。比方,采取調(diào)查問卷的方式,關(guān)鍵要審查問卷的對象能否是利害關(guān)系人,能否具有代表性,問卷所設(shè)置的選項能否誘導(dǎo)或排除了公眾意見的表示出。也就是講法院在審查行政機(jī)關(guān)所選擇的介入形式時,必須從確保公眾有效介入的角度出發(fā),對介入方式能否正當(dāng)作出判定。最后,司法亦應(yīng)審查行政機(jī)關(guān)能否對公眾意見逐一回應(yīng),能否公開講明行政決定的理由。在環(huán)評中,為了避免民眾的介入淪為有名無實(shí),應(yīng)要求其意見能夠影響決策的構(gòu)成。因而,行政機(jī)關(guān)作出決策時,如不采用民眾的意見,或以為民眾意見有失偏頗,即應(yīng)對所有的意見逐一回應(yīng),以使民眾的意見獲得尊重。除此之外,在民眾介入之前或之后進(jìn)行信息公開時,行政機(jī)關(guān)或建設(shè)單位有講明理由的義務(wù),即對其作出的行為的法律根據(jù)、事實(shí)認(rèn)定的理由作出講明或解釋,據(jù)此民眾可判定行政行為能否合法妥當(dāng)。(三)審批機(jī)關(guān)的組織能否正當(dāng)行政組織的理性設(shè)計有助于作出公平、正確的環(huán)評審批。面對環(huán)評這類決策于未知的復(fù)雜事項,不少國家或地區(qū)對環(huán)評審查的組織架構(gòu)設(shè)計有別于一般行政事務(wù),如我們國家臺灣地區(qū)環(huán)境影響評估法第3條規(guī)定,各級主管機(jī)關(guān)為審查環(huán)境影響評估報告有關(guān)事項,應(yīng)設(shè)環(huán)境影響評估審查委員會。我們國家內(nèi)地的環(huán)評審批機(jī)關(guān)為各級環(huán)境行政機(jī)關(guān),但法規(guī)范外也存在一種慣例