對我國當(dāng)前的府際合作治理現(xiàn)狀認(rèn)識

對我國當(dāng)前的府際合作治理現(xiàn)狀認(rèn)識結(jié)構(gòu)框架第一章府際合作治理的內(nèi)涵與特點(diǎn)第二章府際合作治理的目標(biāo)第三章當(dāng)前我國府際合作中的現(xiàn)存困境第四章國外府際合作經(jīng)驗(yàn)的借鑒第五章我國府際合作困境的解決途徑探析第六章結(jié)論第一章府際合作治理的內(nèi)涵與特點(diǎn)府際合作治理是中央與地方、地方與地方及公私部門共同建構(gòu)的政策網(wǎng)絡(luò)，逐漸發(fā)展成為一種網(wǎng)絡(luò)的治理。而網(wǎng)絡(luò)治理是一種多元行動者互動的系統(tǒng)，重視協(xié)調(diào)與合作的機(jī)制，有別于強(qiáng)調(diào)層級節(jié)制的傳統(tǒng)府際關(guān)系，以及強(qiáng)調(diào)競爭與顧客導(dǎo)向的市場模式。府際合作治理的理論涵義可以概括為:府際合作治理是為了實(shí)現(xiàn)或增進(jìn)公共利益，政府部門和非政府部門(營利部門、第三部門或公民個人)等眾多公共管理主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享權(quán)力，共同管理公共事務(wù)的過程。對政府部門而言，治理就是由劃槳到導(dǎo)航的變化，乃至從導(dǎo)航到服務(wù)的演變;對非政府部門而言，治理就是從被動排斥到主動參與的變化。府際合作治理是一種以公共利益為目標(biāo)的社會合作過程，國家在此過程中起到了關(guān)鍵但不一定是支配性的作用。府際合作治理代表著政府管理涵義的變化，強(qiáng)調(diào)的是一種新的管理過程，或者一種改變了的有序統(tǒng)治狀態(tài)，或者一種新的管理社會的方式。根據(jù)含義府際合作治理的特點(diǎn)可概括為：(1)不可分割的公共性。由于公共議題范圍超越了單一部門、組織或政府層級的管轄權(quán)之外，因此，問題的解決方案無法單憑某一政府部門或公私組織之力所能完成，需要跨區(qū)域、跨部門的協(xié)調(diào)。(2)跨越區(qū)域的外部效益。即任意一個政府機(jī)構(gòu)或其他公共組織，所采取的政策或行動，其所產(chǎn)生的后果卻可能是由其他區(qū)域的組織或民眾來共同承擔(dān)。(3)政治性。由于府際合作本身的公共性具有不可分割的特質(zhì)，因此無論是公共物品的提供，還是公共劣品的治理，都需要具備某種政治性的安排，例如通過政府單向行政權(quán)力的介入、雙方議題的連結(jié)、或是多重組織伙伴體制的建立。第二章府際合作治理的目標(biāo)府際合作治理的基本目標(biāo)可以歸納為四個方面:(1)

促進(jìn)政策的傳送。府際合作是一種網(wǎng)絡(luò)治理，為了使網(wǎng)絡(luò)能產(chǎn)生綜合效能，在網(wǎng)絡(luò)治理中必須尋求各個政策領(lǐng)域利益的整合，消除專業(yè)本位，促進(jìn)各部門的協(xié)調(diào)溝通。唯有如此，才能有助于獲得政策傳送所帶來的整體效益。(2)通過建立整合機(jī)制，發(fā)展政策能力。由于政策傳播過程常常受制于制度和程序瑕疵的阻礙，資源無法共享，難以發(fā)揮政策整合的效果，因此，府際合作是一種齊心協(xié)同治理，通過公共部門、私營部門及志愿組織攜手結(jié)合成伙伴或網(wǎng)絡(luò)，形成具有廣泛共識的政策技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，作為政府再設(shè)計(jì)政策傳送系統(tǒng)的一種策略。(3)

通過協(xié)同合作，建構(gòu)社會資本。府際合作主要借助于伙伴

或網(wǎng)絡(luò)的建立，以積累社會資本。而豐富的社會資本有

利于塑造中央與地方、地方與地方府際間及政府與公民

的良好合作關(guān)系，同時(shí)使集體行動成為可能，培育

公共責(zé)任意識，促進(jìn)地方政府公共服務(wù)意識的增強(qiáng)。第三章府際合作治理的屬性依據(jù)府際合作治理的目標(biāo)與內(nèi)涵，可進(jìn)一步整理出府際合作治理的屬性，這些屬性可歸納為如下幾方面:(1)府際合作治理的權(quán)力主體趨于多元化。在公共治理環(huán)境中，政府必須與各種社會組織共同形成協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，共同分擔(dān)責(zé)任的基礎(chǔ)、集中使用共同的資源、專門知識、技能和計(jì)劃，才能發(fā)揮它應(yīng)有的作用，并使雙方共同受益。正因?yàn)槿绱?，府際公共事務(wù)治理的主體不僅出現(xiàn)了多元化的趨勢，而且在這些多元化的主體之間存

在著一種權(quán)力依賴關(guān)系。合作的主要目的是發(fā)揮資源

共享的效益，獲得參與者及被服務(wù)者多贏的效果，

府際合作治理是利害關(guān)系人導(dǎo)向，特別注重政策利

害關(guān)系人或團(tuán)體組織的自發(fā)性參與及覺醒，同時(shí)必

須依靠各類利害關(guān)系人發(fā)揮合作的效益。(2)府際合作治治理是作為為工具的治治理。府際合作作治理及其其機(jī)制的興興起有助于于政策傳輸輸與政策的的執(zhí)行，府府際合作治治理機(jī)制不不但被運(yùn)用用在各國不不同政策中中，且也被被視為是一一種政策工工具用以解解決政治與與社會的政政策問題。。(3)府際合作治治理是一種種制度設(shè)計(jì)計(jì)。將府際合合作視為一一種制度，，可以影響響組織與成成員的行為為，且制度度對于府際際治理中的的成員及政政策決定皆具影影響力。而而追求集體體利益可選選擇創(chuàng)新組組織與制度度來規(guī)范需要協(xié)協(xié)議的事宜宜。通過這這一制度的的建立來達(dá)達(dá)成共識，，以減少交易易成本，發(fā)發(fā)揮府際治治理的功能能。(4)府際合作治治理是一種種網(wǎng)絡(luò)治理理。府際合作治治理依靠的的是以問題題和管理事事務(wù)性質(zhì)為為導(dǎo)向而聚聚集起來的的多種形態(tài)態(tài)的社會網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)治理體體系。府際際合作治理理體系既包包括各個層層級政府或或公共組織織之間，及及跨國家區(qū)區(qū)域性政府府和公共組組織間形成成的相對穩(wěn)穩(wěn)定的互惠惠、合作關(guān)關(guān)系結(jié)構(gòu)，，也包含公公共組織與私人企企業(yè)組織、、公民社區(qū)區(qū)之間建立立的交換、、互惠合作、共同同處理公共共問題的組組織結(jié)構(gòu)，，故府際治理運(yùn)動的的擴(kuò)展表現(xiàn)現(xiàn)為縱向、、橫向及縱縱橫交錯的、重疊的的社會共同同治理網(wǎng)絡(luò)絡(luò)組織體系系的不斷發(fā)發(fā)展。(5)府際合作治治理是一種種多中心治治理。府際合作治治理的目標(biāo)標(biāo)在于建構(gòu)構(gòu)完善的多多中心合作作體制。所所謂多中心心合作治理理，就是在在府際治理理的各個層層次、各個個區(qū)域同時(shí)時(shí)進(jìn)行調(diào)節(jié)節(jié)，由府際際合作中的的多個行動動主體同時(shí)時(shí)提供公共共服務(wù)與公公共物品。。依據(jù)多中中心治理的的觀點(diǎn)，府府際合作治治理的運(yùn)作是依靠靠多元治理理主體的協(xié)協(xié)同合作，，以解決府府際間的公共共議題。(6)合作與協(xié)調(diào)調(diào)是府際治治理的主要要管理方式式。府際合作治治理建立在在組織之間間相互依存存的關(guān)系上上，并以這這種相互依依存關(guān)系作作為運(yùn)作基基礎(chǔ)。協(xié)商商與合作是是建立在市市場競爭、、公共利益益與相互認(rèn)認(rèn)同的基礎(chǔ)礎(chǔ)上，通過過確立共同同的目標(biāo)對對公共事務(wù)務(wù)實(shí)施管理理，是一種種上下互動動的管理過過程。第三章當(dāng)前我國府際合作中中的現(xiàn)存困困境1.府際合作中中利益博弈弈的困境。。利益是推動動地方政府府走向合作作的根本原原因。在實(shí)實(shí)踐中如何何整合不同同地方政府府的現(xiàn)實(shí)要要求來謀求求彼此之間間的合作進(jìn)進(jìn)而達(dá)到滿足彼彼此需求之之目的是合合作中的地地方政府難難以理性權(quán)衡的問題題。一方面面,共同同的利益需需求如教育育問題、水水資源分配配與管理問問題、交通通問題、港港口建設(shè)問問題、能源源問題、環(huán)環(huán)境保護(hù)與與公共衛(wèi)生生問題等,推動了了地方政府府自覺地走走向合作,這既是是政府合作作應(yīng)有的題中之之義,又又是生活在在跨區(qū)域地地區(qū)民眾的的現(xiàn)實(shí)要求求;另一方面,作為地地方利益代代表的地方方政府,具具有追求求自身管轄行政范范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)濟(jì)利益最大大化的強(qiáng)烈烈動機(jī)。2.府際合作組組織設(shè)置的的困境。國外政府解解決區(qū)域問問題的有效效途徑之一一為組建跨跨區(qū)域的大大都市政府府。大都市市政府的正正常運(yùn)行是是需要以地地方自治為為基礎(chǔ),而而在我國相相對缺失地地方自治基基礎(chǔ)。3.府際合作協(xié)協(xié)調(diào)機(jī)制設(shè)設(shè)置的困境境。當(dāng)前府際際合作的溝通渠道和和協(xié)調(diào)機(jī)制制的制度化化程度較低低,準(zhǔn)確確地說地方政府倡倡導(dǎo)的是非非制度化的的合作協(xié)調(diào)調(diào)機(jī)制。4.相關(guān)法律和和制度缺失失的困境。法律法規(guī)規(guī)在區(qū)域合合作中應(yīng)該該發(fā)揮重要要作用,但但通常被被人們忽視視,到目目前為止我我國還沒有有與區(qū)域合合作相關(guān)的的法律法規(guī)規(guī)。特別是是在制約地地方保護(hù)主主義和打破破區(qū)域市場場分割方面面,缺乏法法律法規(guī)強(qiáng)強(qiáng)有力的制制度支持。。5.當(dāng)前考核機(jī)機(jī)制激勵效效力的困境境。唯地方經(jīng)濟(jì)濟(jì)增長的考考核體系難難以產(chǎn)生府府際合作的的真正動力力。我國對對地方干部部的政績考考核,經(jīng)經(jīng)歷了一個個由“政治治掛帥”到到“經(jīng)濟(jì)增增長”為中中心的轉(zhuǎn)變變過程。這這就使得大大量官員心心目中都將將追求GDP高高速增長作作為自己工工作的目標(biāo)標(biāo)和動力,由此導(dǎo)導(dǎo)致地方干干部產(chǎn)生“為官一任任,造福一一方”的““父母官””意識,關(guān)關(guān)注改善當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)濟(jì)條件,提提高當(dāng)?shù)厣钏?得到當(dāng)當(dāng)?shù)匕傩照J(rèn)同和和愛戴的為為官之道，也也強(qiáng)化了地地方干部謀求地方方經(jīng)濟(jì)利益益最大化的的動機(jī)。第四章國外府際合合作經(jīng)驗(yàn)的的借鑒綜觀國外府府際橫向合合作機(jī)制現(xiàn)現(xiàn)狀,主主要存在著著以行政協(xié)協(xié)調(diào)為主的的三種合作作管理模式式：1.大都市政府府模式：在各自城市市政府之上上建立具有有較高權(quán)威威的、綜合合性機(jī)構(gòu)————大都都市區(qū)政府府或議會,與原來的的自治城市市政府形成雙雙層政府管管理體制,上下層層職能分工工明確,大大都市區(qū)區(qū)政府主要要在整個都都市區(qū)范圍圍內(nèi)行使類似地方方政府的整整個職能;而自治市市的地方政政府的主要職能包括括規(guī)劃、消消防、治安安、教育、、城市衛(wèi)生生、交通道路、福利利與文化娛娛樂等,這這也就是是單中心體體制下的都都市區(qū)政府組織和和管理模式式。2.政府聯(lián)聯(lián)合協(xié)會模模式：設(shè)置一些非非政府的城城市間協(xié)調(diào)調(diào)機(jī)構(gòu),重重點(diǎn)對具具有明顯跨跨界需求的的公共事務(wù)務(wù)進(jìn)行協(xié)調(diào)調(diào),以解解決城市之之間較為突突出的矛盾盾與問題。。在此基礎(chǔ)礎(chǔ)上,廣廣泛形成了了各城市的的橫向合作作基礎(chǔ)上的的自愿聯(lián)合合,具有有特殊協(xié)調(diào)調(diào)功能的半半官方、松散型的城城市市政聯(lián)聯(lián)合組織————地方方政府協(xié)會會,這是一種城城市聯(lián)合管管理與協(xié)調(diào)調(diào)體系,而而非城市市政府結(jié)構(gòu)的的聯(lián)合體。。這三種政府府之間橫向向合作機(jī)制制的模式各各有利弊。大都市政政府模式在在提供公共共服務(wù)方面面更加高效效合理,同同時(shí)可以減減少有害于于城市發(fā)展展的競爭和和沖突,但但它容易易陷入等級級化的官僚僚結(jié)構(gòu)危機(jī)機(jī)。政府聯(lián)聯(lián)合協(xié)會模模式在減少少城市分治治帶來的一一些不良影影響,諸諸如城市交交通、公園園和環(huán)境等等問題方面面仍然起到到相當(dāng)重要要的作用,但由于于缺乏威信信和權(quán)力,難以解解決區(qū)域出現(xiàn)的的比較尖銳銳的矛盾。。特別管理理區(qū)政府模式由于機(jī)機(jī)構(gòu)較小,公眾容容易參與監(jiān)監(jiān)督,政政府對當(dāng)?shù)鼐用竦牡囊蠓磻?yīng)應(yīng)更加靈敏敏,但是是其主要問問題是難以實(shí)實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)內(nèi)超越各種種功能小區(qū)區(qū)的更大范圍內(nèi)的公公共利益。。第五章我我國府際合作困困境的解決決途徑探析1.形成合作共共識,明明確政府是是區(qū)域合作作的重要推推動力量。掃除觀念念上的障礙礙,形成成“共贏””和“協(xié)同同”兩大思思維體系。。2.建構(gòu)多元合合作主體、、多中心治治理的合作作格局。對于地方方政府合作作組織形式式的選擇以以及動力機(jī)機(jī)制的依賴賴等一系列列重大問題題,轉(zhuǎn)換換思路,創(chuàng)創(chuàng)新思維維,形成成不僅包括括地方政府府、企業(yè)、、非政府組組織和公民民等多元主主體共同參參與的混合合體,形形成多中心心的治理模模式。3.特別管管理區(qū)政府府模式：國外各地方方政府之間間為了某種種共同的行行政上的目目的,將將各自的全全部或局部部區(qū)域合并并成履行某某一特別職職能的管理理區(qū),設(shè)設(shè)立獨(dú)立的的管理機(jī)關(guān)關(guān),使之之成為一個個個特別區(qū)區(qū)。這種模模式也就是是多中心體體制下的都都市區(qū)組織織管理模式式。在西方,尤尤其是美美國,多多中心體制制是大都市市區(qū)最常見的公共共組織模式式。3.制定區(qū)域合合作的法律律法規(guī)。通過制定定區(qū)域合作作的法律法法規(guī)來保持持區(qū)域政策策的一貫性性和繼續(xù)性性,這也也是國外市市場經(jīng)濟(jì)國國家通行的的做法。4.實(shí)施科學(xué)學(xué)的激勵機(jī)機(jī)制。地方政府府合作中各各項(xiàng)政策、、決策和決決議的制定定和執(zhí)行都都要靠地方方干部的身身體力行,干部是是推進(jìn)政府府各項(xiàng)決策策的先行者者和組織者者。對地方方干部實(shí)施施政績考核核要淡化對對GDP增長數(shù)數(shù)量和增長長速度的追追求,按照十六屆屆三中全會會提出的科科學(xué)發(fā)展觀觀和“五個統(tǒng)籌籌”來構(gòu)建建新的政績績觀考核體體系。5.大力推推動非政府府組織的發(fā)發(fā)展。通過政府間間協(xié)議、合合同外包和和政府間服服務(wù)轉(zhuǎn)移等等