第七講 我國(guó)的財(cái)政體制

第七講我國(guó)的財(cái)政體制一、我國(guó)財(cái)政體制（一）分級(jí)財(cái)政體制1、含義。它是指在憲法或相關(guān)法律確立的各級(jí)政府獨(dú)立事權(quán)的基礎(chǔ)上，各級(jí)政府獨(dú)立地行使各自的財(cái)政權(quán)力，自收自支、自求平衡、自行管理，各自獨(dú)立其財(cái)政預(yù)算的一種體制。2、特征：（1）各級(jí)政府事權(quán)獨(dú)立（2）各級(jí)財(cái)政預(yù)算獨(dú)立（3）政府間的財(cái)政聯(lián)系主要依靠規(guī)范的分稅制和轉(zhuǎn)移支付制度來(lái)進(jìn)行，政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是中央財(cái)政對(duì)各級(jí)地方財(cái)政實(shí)行宏觀調(diào)控、體現(xiàn)中央政府意圖、縮小各地財(cái)政能力的有效手段。（二）我國(guó)財(cái)政體制演變1、傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，以財(cái)權(quán)財(cái)力“集中”為主要特征的財(cái)政體制2、以“包干”為主要特征的財(cái)政體制（1）1980年起實(shí)行的“劃分收支、分級(jí)包干”財(cái)政體制。其要點(diǎn)是，對(duì)收入進(jìn)行分類分成，劃分固定收入、固定比例分成收入和調(diào)劑收入三類。財(cái)政支出主要按照企業(yè)和事業(yè)單位隸屬關(guān)系劃分。地方財(cái)政在劃分的收支范圍內(nèi)多收可多支，少收則少支，自求平衡。（2）1985年起實(shí)行的“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”的財(cái)政體制主要內(nèi)容：一是大致上以第二步利改稅以后的稅種設(shè)置作為劃分收入的依據(jù)，收入分為中央稅、地方稅和共享稅三類；二是重新核定包干基數(shù)，地方財(cái)政支出包干基數(shù)按照1983年的既得財(cái)力確定，地方財(cái)政收入的基數(shù)以1983年的決算收入數(shù)為依據(jù)；三是確定包干辦法，規(guī)定流轉(zhuǎn)稅為共享部分，共享比例從100%留歸地方不等，具體由各地的收入基數(shù)與支出基數(shù)的對(duì)比確定，對(duì)收不抵支的省份，由中央給予額定不住。（3）1988年起實(shí)行的“包干”體制1988年，我國(guó)財(cái)政體制又一次進(jìn)行了較大程度的改革，全面實(shí)行財(cái)政承包制。到1988年底，全國(guó)共有省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市39個(gè)，分別采取定額上解、上解遞增包干、收入遞增包干、總額分成、總額分成加增長(zhǎng)分成、定額補(bǔ)助等六種形式。3、1994年分稅制（三）分稅制1、含義：分稅制是根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的公共財(cái)政原理，以劃分稅種、稅權(quán)為主要方式來(lái)確定各級(jí)政府的財(cái)權(quán)財(cái)力范圍和管理權(quán)責(zé)，處理政府間財(cái)政分配關(guān)系的一種分級(jí)財(cái)政管理制度。2、內(nèi)容（1）劃分事權(quán)。即按照一定時(shí)期政府職能和經(jīng)濟(jì)體制的要求在各級(jí)政府間劃分社會(huì)管理和經(jīng)濟(jì)管理事權(quán)，并以此為依據(jù)確定各級(jí)政府的財(cái)政支出范圍。中央財(cái)政主要負(fù)責(zé)國(guó)家安全、外交和中央機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)，調(diào)整國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實(shí)施宏觀調(diào)控所必須的支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出。地方財(cái)政主要負(fù)責(zé)本地區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)以及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展所需要的支出。（2）根據(jù)財(cái)權(quán)與事權(quán)相結(jié)合的原則，合理劃分中央與地方收入。即將稅種分為中央稅、地方稅和中央和地方共享稅，以確定中央和地方的收入來(lái)源。按照稅制改革后的稅種設(shè)置，將維護(hù)國(guó)家整體利益、實(shí)施宏觀調(diào)控所必須稅種劃分為中央稅；將適宜地方征管的稅種劃分為地方稅，并充實(shí)地方稅稅種，增加地方收入；將與經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相聯(lián)系的主要稅種劃分為中央和地方共享稅。（3）中央對(duì)地方稅收返還。為了保證地方既得利益格局，逐步達(dá)到改革的目標(biāo)，中央財(cái)政對(duì)地方稅收返還數(shù)額以1993年為基期年核定。按照1993年地方實(shí)際收入以及稅制改革確定的中央與地方收入劃分情況，核定1993年中央從地方凈上劃的收入數(shù)額。1993年中央凈上劃收入，全額返還地方，保證現(xiàn)有地方既得財(cái)力，并以此作為以后中央對(duì)地方稅收返還基數(shù)。1994年以后，稅收還在1993年基礎(chǔ)上逐年遞增，遞增率按全國(guó)增值稅和消費(fèi)稅的平均增長(zhǎng)率的1：0.3系數(shù)確定，即上述兩稅全國(guó)平均每增長(zhǎng)1%，中央財(cái)政對(duì)地方地方的稅收返還增長(zhǎng)0.3%。（4）分管。即在分事和分稅的基礎(chǔ)上實(shí)行分級(jí)財(cái)政管理，建立中央與地方兩種稅收征管體系和金庫(kù)體系，設(shè)置中央稅務(wù)機(jī)構(gòu)和地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)，實(shí)行分別征稅。中央稅種和共享稅種由國(guó)稅局負(fù)責(zé)征收，其中共享收入按比例留給地方；地方稅種由地稅局征收。3、收入劃分：（1）中央固定收入：主要包括：消費(fèi)稅（含進(jìn)口環(huán)節(jié)海關(guān)代征的部分），車輛購(gòu)置稅，關(guān)稅，海關(guān)代征的進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅等。（2）地方固定收入主要包括：城鎮(zhèn)土地使用稅，耕地占用稅，土地增值稅，房產(chǎn)稅，城市房產(chǎn)稅，車船使用稅，車船使用牌照稅，契稅，屠宰稅（已停征），筵席稅（已停征）農(nóng)牧（業(yè)）稅（已停征）等。（3）中央政府與地方政府共享收入增值稅（不含進(jìn)口環(huán)節(jié)由海關(guān)代征的部分）。中央政府分享75%，地方政府分享25%。營(yíng)業(yè)稅。鐵道部、各銀行總行、各保險(xiǎn)總公司集中繳納的部分歸中央政府，其余部分歸地方政府。企業(yè)所得稅、外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅。鐵道部和各銀行總行及海洋石油企業(yè)繳納的部分歸中央政府，其余部分中央和地方目前按60%與40%的比例分享。個(gè)人所得稅。除儲(chǔ)蓄存款利息所得的個(gè)人所得稅歸中央外，其余部分的分享比例與企業(yè)所得稅相同。資源稅。海洋石油企業(yè)繳納的部分歸中央政府，其余部分歸地方政府，城市維護(hù)建設(shè)稅。鐵道部、各銀行總行、各保險(xiǎn)公司集中繳納的部分歸中央政府，其余部分歸地方政府。印花稅。證券交易印花稅收入的97%歸中央政府，其余3%和其他印花稅歸入地方政府。（四）轉(zhuǎn)移支付制度1、含義。轉(zhuǎn)移支付制度，一般是指中央政府為了平衡各個(gè)地方之間的財(cái)政能力，促進(jìn)地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，采用規(guī)范的補(bǔ)助形式將一部分中央財(cái)力無(wú)償?shù)剞D(zhuǎn)移給地方政府使用的一種財(cái)政調(diào)節(jié)制度。2、轉(zhuǎn)移支付制度的作用（1）財(cái)力分配的縱向不平衡。政府間的縱向財(cái)政關(guān)系，是指不同級(jí)次的政府因各自收支的平衡差距而產(chǎn)生的上下級(jí)之間的資金運(yùn)動(dòng)。縱向不平衡產(chǎn)生于中央和地方政府的收入和支出差額，反映了不同級(jí)次政府的收入和支出的劃分或責(zé)任。從稅收角度看，分稅制體制下的稅收劃分很困難，特別是由于收入集中政府可以降低征收成本，往往出現(xiàn)有利于中央政府的收入分配傾向。這就要求中央政府給予地方政府一定數(shù)額的補(bǔ)助。從宏觀調(diào)控的角度看，為了確保國(guó)家財(cái)政收入的穩(wěn)定并維護(hù)稅收的統(tǒng)一性和公平性，一些主體收入項(xiàng)目，一般必須由中央來(lái)控制。因此，在規(guī)范的稅制下，按稅種特性和宏觀調(diào)控需要而進(jìn)行中央與地方之間的稅種劃分，客觀上也會(huì)形成中央集中財(cái)力相對(duì)多的結(jié)果。為了保證地方政府擁有實(shí)現(xiàn)其職能所必不可少的財(cái)力，需要有政府間轉(zhuǎn)移支付來(lái)平衡中央與地方間的預(yù)算，使國(guó)家財(cái)政能確保各級(jí)政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。（2）財(cái)力分配的橫向不平衡。是指由于各地區(qū)的人口、地理、資源等情況和其他因素造成的各地方政府支出上的較大差異。而由于財(cái)源分布的不平衡。不同地區(qū)可能擁有不同量的稅基，在實(shí)行相對(duì)統(tǒng)一的稅收體系情況下，必然會(huì)使地方政府的可支配財(cái)力不盡一致，導(dǎo)致了地區(qū)財(cái)政能力的差異。這種財(cái)政能力和支出需求的差異使得有些地區(qū)無(wú)法維持政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)并滿足公共服務(wù)需求，客觀上要求中央政府通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來(lái)平衡。（3）外部性。地方政府提供的某些服務(wù)項(xiàng)目，如教育、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)保工程等，具有外部正效用，其所產(chǎn)生的利益不只是為本地區(qū)居民所享受。由于這種外部正效應(yīng)計(jì)量比較困難，難以使地方政府間進(jìn)行對(duì)應(yīng)的相互補(bǔ)償，因此必須由較高級(jí)次政府乃至中央政府按規(guī)范、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)地方政府的外部正效應(yīng)較為明顯的活動(dòng)，進(jìn)行相應(yīng)的利益調(diào)整。3、類型（1）一般轉(zhuǎn)移支付是上級(jí)政府撥給下級(jí)政府的補(bǔ)助金，不限定使用范圍與要求，不附帶任何條件。加收這種補(bǔ)助的地方政府，可以將此項(xiàng)補(bǔ)助金視同自主財(cái)力加以支配，按照其偏好或?qū)嶋H需要提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。（2）特殊轉(zhuǎn)移支付規(guī)定用途的轉(zhuǎn)移支付，即有條件的補(bǔ)助，是中央政府給下級(jí)政府的附帶條件的補(bǔ)貼撥款，地方政府只能按指定用途使用這些資金，不得移作他用。規(guī)定用途的轉(zhuǎn)移支付的目的，在于鼓勵(lì)地方對(duì)一些特殊項(xiàng)目的支出，以便體現(xiàn)中央政府的某些意圖。二、政府預(yù)決算管理（一）政府預(yù)算1、政府預(yù)算的幾個(gè)概念（1）政府預(yù)算：政府預(yù)算是具有法律效力的財(cái)政計(jì)劃，它是政府分配集中性財(cái)政資金的重要工具和調(diào)節(jié)、控制、管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要經(jīng)濟(jì)杠桿。（2）政府預(yù)算體系：是根據(jù)國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)、行政區(qū)域劃分和財(cái)政管理體制而確定的預(yù)算級(jí)次和預(yù)算單位按一定的方式組合成的統(tǒng)一整體。（3）預(yù)算年度：又稱財(cái)政年度或會(huì)計(jì)年度，是編制政府預(yù)算時(shí)規(guī)定的收支起止期限，通常為一年。2、政府預(yù)算的基本特征和原則（1）特征：預(yù)測(cè)性；法律性；綜合性。（2）原則：預(yù)算的統(tǒng)一性；預(yù)算的完整性；預(yù)算的權(quán)威性；預(yù)算的公開(kāi)性；預(yù)算的年度性。3、政府收支預(yù)算分類（1）收入分類。按經(jīng)濟(jì)部門分類；按所有制構(gòu)成分類；按政府預(yù)算收入形式分類；按預(yù)算收入性質(zhì)分類；按預(yù)算收入管理和使用權(quán)限分類；按照科目分類。（2）政府預(yù)算收入的內(nèi)容。一般預(yù)算收入；基金預(yù)算收入；債務(wù)預(yù)算收入。（3）政府支出分類。按政府職能分類；按支出是否與商品勞務(wù)相交換為標(biāo)準(zhǔn)分類；按支出的使用部門分類；按支出用途分類。（4）預(yù)算支出內(nèi)容：一般預(yù)算支出；基金預(yù)算支出；債務(wù)預(yù)算支出。4、政府預(yù)算的組織形式、編制和執(zhí)行（1）政府預(yù)算的組織形式。單式預(yù)算是指集中反映國(guó)家在預(yù)算年度內(nèi)全部預(yù)算收支活動(dòng)的計(jì)劃。它把全部預(yù)算收支加以匯集，集中反映在一個(gè)預(yù)算平衡表內(nèi)。復(fù)式預(yù)算是在預(yù)算年度內(nèi)，把全部的預(yù)算收支按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)匯集編入兩個(gè)或兩個(gè)以上的收支對(duì)照表，從而編制成由兩個(gè)或兩個(gè)以上相對(duì)獨(dú)立、但又有密切聯(lián)系的計(jì)劃所形成的預(yù)算。。零基預(yù)算的方法全稱為“以零為基礎(chǔ)編制計(jì)劃和預(yù)算的方法”，簡(jiǎn)稱零基預(yù)算，是指編制成本費(fèi)用預(yù)算時(shí)，不考慮以往會(huì)計(jì)期間所發(fā)生的費(fèi)用項(xiàng)目或費(fèi)用數(shù)額，而是將零設(shè)為所有的預(yù)算支出的出發(fā)點(diǎn)，一切從實(shí)際需要或可能的需要出發(fā)，逐項(xiàng)審議預(yù)算期內(nèi)各項(xiàng)費(fèi)用的內(nèi)容及開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)是否合理，在綜合平衡的基礎(chǔ)上編制費(fèi)用預(yù)算的一種方法（2）政府預(yù)算的編制政府預(yù)算編制的準(zhǔn)備工作；①修訂政府預(yù)算收支科目和預(yù)算表格；②對(duì)本年度預(yù)算執(zhí)行情況的預(yù)計(jì)和分析；③擬定下年度預(yù)算收支指標(biāo)；④頒發(fā)編制政府預(yù)算草案的指示和具體規(guī)定。政府預(yù)算草案編制的依據(jù)與程序；政府預(yù)算編制的內(nèi)容；政府預(yù)算的審查和批準(zhǔn)。（3）政府預(yù)算的調(diào)整預(yù)算調(diào)整是指經(jīng)過(guò)全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的中央預(yù)算和經(jīng)地方各級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的本級(jí)預(yù)算，在執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或減少收入，使原批準(zhǔn)的收支平衡的預(yù)算的總支出超過(guò)總收入，或者使原批準(zhǔn)的預(yù)算中舉措債務(wù)的數(shù)額增加的部分變更。變更的原因：①預(yù)算的編制通常是在上年末和本年初進(jìn)行的，在年度執(zhí)行過(guò)程中，由于國(guó)際國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生變化。②預(yù)算收支在執(zhí)行過(guò)程中會(huì)受到季節(jié)性變化、自然災(zāi)害以及某些不可預(yù)料的事件等因素的影響，要求預(yù)算在執(zhí)行中作出相應(yīng)調(diào)整。③人們的主觀認(rèn)識(shí)能力與客觀實(shí)際會(huì)存在一定差距，從而使編制的預(yù)算不可能完全反映客觀要求。（二）政府決算1、政府決算的含義與決算的組成決算是指各級(jí)政府、各部門、各單位編制的經(jīng)法定程序?qū)彶楹团鷾?zhǔn)的預(yù)算收支的年度執(zhí)行結(jié)果。它反映和總結(jié)預(yù)算執(zhí)行情況的結(jié)果，是預(yù)算管理中的重要環(huán)節(jié)。 決算由決算報(bào)表和文字說(shuō)明兩部分組成，通常按照我國(guó)統(tǒng)一的決算體系逐級(jí)匯編而成。決算的構(gòu)成和收支項(xiàng)目同預(yù)算一致。中央決算由中央各部門決算組成，并包括地方向中央上解的收入和中央返還或者給予補(bǔ)助的數(shù)額；地方?jīng)Q算由各省、自治區(qū)、直轄市總決算組成；地方各級(jí)總決算由本級(jí)政府決算和匯總的下一級(jí)總決算組成。2、決算