完善撤縣設(shè)市的政策建議

完善撤縣設(shè)市的政策建議【各位讀友，本文僅供參考，望各位讀者知悉，如若喜歡或者需要本文，可點(diǎn)擊下載下載本文，謝謝！】祝大家工作順利】撤縣設(shè)市是完善城鎮(zhèn)體系，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的客觀要求，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要途徑，當(dāng)前我國(guó)撤縣設(shè)市存在很多問題，本文在分析這些問題的基礎(chǔ)上提出了完善城鎮(zhèn)體系、促進(jìn)產(chǎn)城融合、制定差異化標(biāo)準(zhǔn)、完善法律規(guī)制四項(xiàng)政策建議。中國(guó)論文網(wǎng)/2/一、我國(guó)撤縣設(shè)市的背景我國(guó)撤縣設(shè)市最早可追溯到1983年，為扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)長(zhǎng)期分割的局面充分發(fā)揮城市對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的引領(lǐng)作用，中央提出了改革地區(qū)體制的要求，實(shí)行地、市合并，由市領(lǐng)導(dǎo)縣，同時(shí)，把新興工礦區(qū)或鎮(zhèn)改為市（即切塊設(shè)市），管轄一部分農(nóng)村。當(dāng)年，全國(guó)有31個(gè)縣改為市，并新設(shè)了7個(gè)縣級(jí)市。1986年，民政部向國(guó)務(wù)院提交的《關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)和市領(lǐng)導(dǎo)縣條件的報(bào)告》，對(duì)設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)和市領(lǐng)導(dǎo)縣條件進(jìn)行了調(diào)整，并進(jìn)一步提出為適應(yīng)我國(guó)目前的城鄉(xiāng)狀況，不僅應(yīng)該把達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的鎮(zhèn)改為市，而且還應(yīng)該把符合條件的縣撤縣改市（即整縣改市）。自此，縣改市工作在全國(guó)范圍內(nèi)迅速展開，統(tǒng)計(jì)顯示，從1986年至1997年十余年間，平均每年撤縣設(shè)市數(shù)量達(dá)30多個(gè)，截至1998年，我國(guó)縣級(jí)市數(shù)量達(dá)437個(gè)，其中近350個(gè)為縣改市。縣改市一度引起盲目跟風(fēng)，一些縣的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)還主要以農(nóng)業(yè)為主，但為了改市，不惜弄虛作假，編造數(shù)據(jù)，造成了市區(qū)農(nóng)村人口比重過大，城郊比例嚴(yán)重失調(diào)，出現(xiàn)城鎮(zhèn)化“虛熱”。有數(shù)據(jù)顯示，通過撤縣設(shè)市一些地方的城鎮(zhèn)化率從25%一下提高到了41%，嚴(yán)重扭曲了城鎮(zhèn)化的方向和目的。鑒于此，國(guó)務(wù)院1997年暫停實(shí)施撤縣改市政策，此后近20年間，只有少數(shù)縣成功改市。為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，2014年3月，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》提出，加快發(fā)展中小城市，完善設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格審批程序，對(duì)具備行政區(qū)劃調(diào)整條件的縣可有序改市，把有條件的縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)發(fā)展成為中小城市。這意味著將重啟暫停20年的“撤縣設(shè)市”政策，撤縣設(shè)市、撤鎮(zhèn)設(shè)市將迎來一股新浪潮，目前已有百余縣申請(qǐng)撤縣設(shè)市，2017年4月，連續(xù)4天國(guó)務(wù)院同意批復(fù)了6個(gè)縣撤縣設(shè)市（表1）。二、撤縣設(shè)市“熱度不減”的原因改革開放以來，撤縣設(shè)市之所以“熱度不減”，主要是因?yàn)椴徽撌堑胤綄用?、區(qū)域?qū)用?，還是國(guó)家層面，都有內(nèi)在的需求。（一）地方層面：撤縣設(shè)市是提高城市發(fā)展等級(jí)的重要舉措縣與市只有一字之差，且撤縣設(shè)市后行政級(jí)別、管轄面積和人口大都保持不變，為何地方政府對(duì)撤縣設(shè)市有如此大的熱情？究其原因，市比縣在城鎮(zhèn)層級(jí)、發(fā)展待遇和優(yōu)惠政策等方面要高出許多。一是在城市發(fā)展定位上，縣一般以農(nóng)業(yè)為主，市則以工商服務(wù)業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主。二是在稅收來源和財(cái)稅分成上，城市更有利于發(fā)展房地產(chǎn)市場(chǎng)，地方政府可以獲得更多的“土地財(cái)政”收入。城市有更多的稅收來源，比縣可保留更多的財(cái)稅資金和上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，而且可以征收一筆可觀的城市建設(shè)費(fèi)。對(duì)這些資金的安排使用，城市也擁有更大的靈活處置權(quán)。如，專項(xiàng)資金，市可以用于城市相關(guān)領(lǐng)域，縣一般只能用于農(nóng)業(yè)相關(guān)領(lǐng)域。三是在政府部門設(shè)置和編制安排上，市比縣可以多設(shè)置一些城市管理部門機(jī)構(gòu)和職務(wù)人員。四是在城鎮(zhèn)等級(jí)上，縣由地級(jí)市直接管轄，縣級(jí)市則由省直管，地級(jí)市只是代管，隸屬層次不一樣，行政管理權(quán)限要大一點(diǎn)。五是在城市建設(shè)方面，城市建設(shè)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)會(huì)提高，城市建設(shè)用地一般會(huì)有一定的增加，撤縣設(shè)市后，一些大型基礎(chǔ)設(shè)施、市政設(shè)施、服務(wù)設(shè)施的投資都會(huì)相應(yīng)增加，城市規(guī)劃和建設(shè)水平都令?得到顯著提高。六是在城市發(fā)展方面，撤縣設(shè)市能夠提高城市形象，對(duì)開展招商引資有促進(jìn)作用，而縣在招商引資中處于邊緣化地位。七是撤縣設(shè)市能夠有效解決中心城市發(fā)展動(dòng)力不足，“市刮縣”等市管縣體制帶來的弊端。（二）區(qū)域?qū)用妫撼房h設(shè)市是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要途徑長(zhǎng)期以來，由于制度、政策的“二元化”，導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展“二元化”現(xiàn)象嚴(yán)重，不僅存在結(jié)構(gòu)“二元化”，發(fā)展的空間狀態(tài)也呈現(xiàn)“二元化”，農(nóng)村建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市建設(shè)，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，“三農(nóng)”問題十分突出。黨的十八大將城鄉(xiāng)發(fā)展一體化作為解決城鄉(xiāng)發(fā)展“二元化”和“三農(nóng)”問題的根本途徑，而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化關(guān)鍵在于必須擴(kuò)大城市對(duì)廣大鄉(xiāng)村地區(qū)的輻射和帶動(dòng)，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。這客觀上要求建成一批經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好要素集聚效率高、輻射帶動(dòng)力強(qiáng)的中小城市或縣級(jí)市，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面推進(jìn)一體化發(fā)展，推動(dòng)城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、社會(huì)保障制度的銜接統(tǒng)一，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮。（三）國(guó)家層面：撤縣設(shè)市是實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的客觀要求2014年3月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，根據(jù)國(guó)家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略部署，到2020年要努力解決1億左右已進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口的落戶問題，使常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右。2016年，我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口億人，城鎮(zhèn)化率為%。按照我國(guó)2000年以來平均人口自然增長(zhǎng)率％。計(jì)算，年均人口增長(zhǎng)約720萬人,到2020年末我國(guó)總?cè)丝趯⑦_(dá)到億人（表2），按照國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃目標(biāo)，屆時(shí)城鎮(zhèn)常住人口將達(dá)到億人，即再增加約6000萬人，需要新建以100萬人口為聚集規(guī)模的大、中城市60座，或我國(guó)334個(gè)地級(jí)市平均新增人口20萬人（2016年數(shù)據(jù)）。如果按照2030年城鎮(zhèn)化率70%計(jì)算，城鎮(zhèn)常住人口需達(dá)到億左右，即需再增加億人左右，以目前地級(jí)市數(shù)量計(jì)算，平均每個(gè)地級(jí)市要新增人口80多萬人，且尚未計(jì)算已經(jīng)進(jìn)城居住但尚未真正實(shí)現(xiàn)市民化待遇的2億左右農(nóng)民工，大量人口涌向一二線大城市，對(duì)城市建設(shè)和公共服務(wù)的供給提出了很大挑戰(zhàn)，會(huì)導(dǎo)致一二線城市房?jī)r(jià)上漲、交通擁堵、環(huán)境污染等，“大城市病”將逐漸凸顯?！俺房h設(shè)市”是社會(huì)發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，如今一二線城市人口承載壓力越來越大，尤其是對(duì)于一線城市而言已經(jīng)趨于飽和，而此時(shí)，一些中小城市還沒發(fā)展起來，這是城鎮(zhèn)體系發(fā)展的不平衡。要真正實(shí)現(xiàn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，就必須堅(jiān)持中、小城鎮(zhèn)化的方向，優(yōu)化城鎮(zhèn)布局，把城市群作為主體形態(tài)，有序、合理推進(jìn)撤縣設(shè)市，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、功能互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展。三、撤縣設(shè)市熱的冷思考撤縣設(shè)市盡管在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化、提高小城市承載力等方面都具有重要作用，但在具體操作過程中，有些不良的傾向需要引起足夠的警惕。（一）警惕撤縣設(shè)市過程中“假城市化”問題目前我國(guó)多采取整縣改市的方式進(jìn)行撤并，很多撤改的縣原本市區(qū)面積不大，農(nóng)村人口偏多，撤縣設(shè)市后，原屬于縣城的大量農(nóng)村地區(qū)也成為城市的一部分，造成了市區(qū)農(nóng)村人口比重偏大，城郊比例失調(diào)的現(xiàn)象，只是形式上擴(kuò)大了城市的人口和規(guī)模，偏離了城鎮(zhèn)化的本質(zhì)目的，造成虛假城市化。比如20世紀(jì)90年代初，東部省份某縣通過撤縣設(shè)市，使本地區(qū)城鎮(zhèn)化率在2年內(nèi)從32%戲劇化上升為45%，嚴(yán)重違背了城鎮(zhèn)化規(guī)律。（二）警惕撤縣設(shè)市過程中的“土地財(cái)政”問題地方政府之所以熱衷于撤縣設(shè)市，其中一個(gè)很重要的原因在于撤縣設(shè)市后有利于本地房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展，政府可以獲得更多的“土地財(cái)政”收入。一些縣撤縣設(shè)市之后，開展大規(guī)模的造城運(yùn)動(dòng)，“空城”、“鬼城”、“死城”現(xiàn)象嚴(yán)重，產(chǎn)業(yè)發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市開發(fā)建設(shè)，一些新設(shè)立的市甚至連基本的公共服務(wù)體系也沒有建立起來，嚴(yán)重違背了撤縣設(shè)市的初衷。（三）警惕撤縣設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)滯后的問題我國(guó)撤縣設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)過三次，最初是1983年提出、內(nèi)部掌握?qǐng)?zhí)行的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，后兩次是1986年國(guó)務(wù)院批復(fù)的民政部關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)和市領(lǐng)導(dǎo)縣條件的報(bào)告和1993年國(guó)務(wù)院批復(fù)民政部《關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)報(bào)告》，無論哪一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，均只包含了人口、GDP、財(cái)政收入等幾個(gè)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，對(duì)科技創(chuàng)新實(shí)力、資源環(huán)境承載能力、公共產(chǎn)品供給能力、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展指標(biāo)等社會(huì)可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)沒有涉及，嚴(yán)重滯后于新時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展理念。（四）警惕撤縣設(shè)市審批程序不規(guī)范的問題我國(guó)關(guān)于撤縣設(shè)市審批程序的主要法律依據(jù)是《民政部關(guān)于行政區(qū)劃調(diào)整變更審批程序和紀(jì)律的規(guī)定》，該法規(guī)只規(guī)定了撤縣設(shè)市的程序步驟，對(duì)審核標(biāo)準(zhǔn)并沒有詳細(xì)規(guī)定，沒有對(duì)提案、論證、過程審批做出專門規(guī)范。且該規(guī)定僅為部門性規(guī)范文件，撤縣設(shè)市的審批審查程序基本上處于一個(gè)“無法可依”的狀態(tài)，撤縣設(shè)市的法治程度大打折扣撤縣設(shè)市實(shí)質(zhì)上成為行政內(nèi)部程序，行政裁量隨意性過大，現(xiàn)實(shí)中逾越法律操作的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。且以往撤縣設(shè)市缺乏公開的聽證過程和專業(yè)的論證過程，使得撤縣設(shè)市的科學(xué)性和合理性得不到保障。四、政策建議撤縣設(shè)市是城鎮(zhèn)化發(fā)展到新階段對(duì)行政管理體制改革提出的新要求，是推進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的新舉措。把好事辦好，把實(shí)事做實(shí)，是完善撤縣設(shè)市的基本要求。針對(duì)撤縣設(shè)市需要關(guān)注的問題，需要從以下幾方面予以完善：（一）?C新型城鎮(zhèn)化相結(jié)合,不斷完善城鎮(zhèn)體系充分發(fā)揮撤縣設(shè)市對(duì)完善城鎮(zhèn)體系、優(yōu)化區(qū)域城鎮(zhèn)格局的作用,按照新型城鎮(zhèn)化的要求,加快推進(jìn)一些經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度高、集聚人口多、要素配置能力強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣撤縣設(shè)市,引導(dǎo)公共資源向縣城和小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移,培育一批中小城市,不斷完善城鎮(zhèn)體系,優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局,推動(dòng)大、中、小城市協(xié)調(diào)發(fā)展,解決日益突出的“大城市病”和中小城市缺失的問題。按照“研發(fā)在中心城市、制造在周邊區(qū)域，孵化在中心城市、轉(zhuǎn)化在周邊區(qū)域”的分工思路，充分發(fā)揮小城市空間資源優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)和鄰近大城市的對(duì)接，提升自身發(fā)展能力。新設(shè)立的縣級(jí)市要依據(jù)國(guó)家和省、自治區(qū)主體功能區(qū)規(guī)劃，與土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等空間性規(guī)劃相銜接，積極開展“多規(guī)合一”試點(diǎn)，堅(jiān)持“先布棋盤、后落棋子”的原則，優(yōu)化空間布局，劃定“三區(qū)三線”，強(qiáng)化空間用途管制，保障生態(tài)安全，提高政府空間治理能力和治理水平，促進(jìn)中小城市健康發(fā)展。（二）堅(jiān)持以人為本，注重產(chǎn)城融合竭力避免“土地財(cái)政”帶來的造城運(yùn)動(dòng)和房地產(chǎn)業(yè)的無序發(fā)展，避免盲目城市化導(dǎo)致城市空心化，前瞻性做好城市規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)定位，發(fā)展優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化化與產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間的互動(dòng)。把吸納就業(yè)作為城鎮(zhèn)發(fā)展的著力點(diǎn)搭建產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺(tái)，營(yíng)造“親”、“清”的營(yíng)商環(huán)境，大力發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。立足本地優(yōu)勢(shì)資源，科學(xué)定位特色產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)特色產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展。積極開展農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的培訓(xùn)和再培訓(xùn)，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口勞動(dòng)技能，提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)就業(yè)謀生的能力，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)人口有序轉(zhuǎn)移。堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想積極推動(dòng)產(chǎn)城融合發(fā)展，將向常住人口提供住房保障、就業(yè)服務(wù)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化、體育等基本公共服務(wù)的能力納入考核范圍，引導(dǎo)擬設(shè)市地方實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)全覆蓋，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)、人口協(xié)調(diào)發(fā)展。（三）注重因地制宜，科學(xué)建立指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)撤縣設(shè)市的標(biāo)準(zhǔn)不能一成不變，也不能過于簡(jiǎn)單唯GDP是從，撤縣設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)要隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的變化不斷完善，需要與時(shí)俱進(jìn)地設(shè)定新的門檻和標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步細(xì)化、多元化標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，將已經(jīng)具備條件的縣或鎮(zhèn)撤并改市，對(duì)尚未達(dá)標(biāo)的縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)嚴(yán)控在設(shè)市行列之外，防止地方政府在撤縣設(shè)市上的弄虛作假行為。一方面要多元化撤縣設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)。一般而言，撤縣設(shè)市的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該包括以下幾個(gè)指標(biāo)：一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度，主要衡量指標(biāo)是GDP和財(cái)政收入；二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以二、三產(chǎn)業(yè)為主，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率較高，與二、三產(chǎn)業(yè)形成協(xié)調(diào)發(fā)展和相互促進(jìn)的關(guān)系；三是人口集聚程度，人口結(jié)構(gòu)以城市（鎮(zhèn)）居民人口為主，即居住在城鎮(zhèn)、從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的人口占有較大的比例；四是科技創(chuàng)新能力，主要指城鎮(zhèn)科技創(chuàng)新企業(yè)和科技創(chuàng)新人員存在一定程度的集聚；五是資源配置能力，主要指勞動(dòng)力、資本、技術(shù)、信息等要素的集聚和流動(dòng)能力；六是資源承載能力，即城市資源稟賦、發(fā)展空間和潛力等可持續(xù)發(fā)展能力；七是外部發(fā)展環(huán)境，主要指區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系、對(duì)外開放能力等指標(biāo)。另一方面，要充分考慮“四大板塊”區(qū)域差異，制定區(qū)域差異化標(biāo)準(zhǔn)。比如，我國(guó)東西部差異較大，如果按照城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制定統(tǒng)一指標(biāo)，西部地區(qū)能夠達(dá)到撤縣設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的恐怕鳳毛麟角，從而不利于西部地區(qū)城鎮(zhèn)化的開展和區(qū)域平衡發(fā)展。因此，在制定撤縣設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)時(shí)可根據(jù)區(qū)域發(fā)展水平實(shí)施差異化政策，如西部地區(qū)城市在GDP方面可以適當(dāng)降低要求，東部地區(qū)城市在資源環(huán)境承載能力方面可以適當(dāng)放寬標(biāo)準(zhǔn)。（四）完善法律規(guī)制，確保撤縣設(shè)市法治化、規(guī)范化針對(duì)撤縣設(shè)市中法律規(guī)范缺失的問題，要嚴(yán)格審批程序，制定縣級(jí)市申報(bào)審核程序，對(duì)撤縣設(shè)市的提案、論證、請(qǐng)示報(bào)批、決定與公布做出專門性規(guī)定，并對(duì)撤縣設(shè)市后的效果進(jìn)行跟蹤評(píng)價(jià)，建立監(jiān)督與問責(zé)機(jī)制。加快對(duì)撤縣設(shè)市的法治化改造，推動(dòng)撤縣設(shè)市基礎(chǔ)立法，制定包含程序性規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的法律法規(guī)，讓撤縣設(shè)市有法可依