第5章 政府間財(cái)政關(guān)系

第5章政府間財(cái)政關(guān)系第一節(jié)政府間的職責(zé)分工第二節(jié)政府間收入權(quán)限的劃分第三節(jié)政府間轉(zhuǎn)移支付第四節(jié)我國(guó)的政府間財(cái)政關(guān)系政府間財(cái)政關(guān)系的實(shí)質(zhì)即預(yù)算管理體制，是確定中央和地方以及地方各級(jí)政府之間的分配關(guān)系的根本制度。它是狹義的財(cái)政體制。其實(shí)質(zhì)是正確處理財(cái)政分配中的集權(quán)與分權(quán)、統(tǒng)一性與獨(dú)立性的關(guān)系問(wèn)題。西方財(cái)政理論中稱“財(cái)政聯(lián)邦制”（fiscalfederalism）。除極少數(shù)國(guó)家，都存在多級(jí)政府。現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家多奉行財(cái)政聯(lián)邦制，財(cái)政聯(lián)邦制與國(guó)家結(jié)構(gòu)形式所指的聯(lián)邦制有同有異，其差別在于單一制國(guó)家也可以實(shí)行財(cái)政聯(lián)邦制（財(cái)政支出責(zé)任的區(qū)分、收入權(quán)的劃分和政府間轉(zhuǎn)移支付制度）。

財(cái)權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一；集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合；收支掛鉤。第一節(jié)政府間的職責(zé)分工包括資源配置（效率），收入分配（公平），經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定（穩(wěn)定）方面。

一、資源配置職能分工

（一）公共產(chǎn)品提供的分工注意到公共產(chǎn)品的受益范圍：如國(guó)防、外交、基礎(chǔ)研究？城市間道路？鐵路？警察、路燈、衛(wèi)生、公園？國(guó)際性公共產(chǎn)品由各國(guó)聯(lián)合提供，全國(guó)性公共產(chǎn)品應(yīng)由中央政府提供，而地方性公共產(chǎn)品要由地方政府提供。理論支持：施蒂格勒（1957）——分權(quán)菜單，即

“地方政府接近當(dāng)?shù)厝嗣?，比中央政府更熟悉民情，因此在提供地方性公共產(chǎn)品上，地方比中央擁有更多的信息優(yōu)勢(shì)，能夠按照當(dāng)?shù)厝嗣竦钠锰峁┊a(chǎn)出”奧茨（1972）——分權(quán)定理，“在等量提供公共產(chǎn)品下，一些公共產(chǎn)品由地方政府提供優(yōu)于中央政府”

（二）蒂布模型－－用腳投票前面的分權(quán)理論實(shí)際上只是提出了地方政府在地方性公共產(chǎn)品提供上比中央政府有效率的部分原因：即信息優(yōu)勢(shì)問(wèn)題。但僅此不夠，如激勵(lì)問(wèn)題，如居民偏好顯示問(wèn)題。蒂布“用腳投票”（1956年）Tiebout.1956.Apuretheoryoflocalexpenditures.JournalofPoliticalEconomy64(October):416-424.居民成本——稅收，收益——地方公共產(chǎn)品

(1)能使個(gè)人效用和社會(huì)福利最大化；

(2)促進(jìn)政府間的競(jìng)爭(zhēng)，提高公共產(chǎn)品提供效率。但蒂布模型實(shí)際上是有很?chē)?yán)格假設(shè)條件的。最主要在于無(wú)遷居成本和完全信息。（與中國(guó)背景不符。）

(1)有足夠多的可供選擇的轄區(qū)；(2)人們可以自由流動(dòng)，每個(gè)人都能夠無(wú)代價(jià)地遷移到一個(gè)最能滿足其偏好的轄區(qū)；(3)人員的流動(dòng)性不受任何就業(yè)機(jī)會(huì)的約束或限制；(4)人們完全了解各轄區(qū)之間公共產(chǎn)品和稅收的差別；(5)公共產(chǎn)品或稅收在各轄區(qū)間不存在任何外部效應(yīng)；(6)各轄區(qū)都以最低的平均生產(chǎn)成本提供公共產(chǎn)品。

（三）分工的問(wèn)題與不足現(xiàn)實(shí)中完全的分權(quán)，從而取消中央政府在資源配置上的作用是不行的。兩個(gè)方面的原因：

1.轄區(qū)間外部性問(wèn)題（如教育、環(huán)保）

(1)轄區(qū)間成本外溢

(2)轄區(qū)間效益外溢

2.規(guī)模經(jīng)濟(jì)分權(quán)過(guò)度案例分析

1.珠三角機(jī)場(chǎng)和長(zhǎng)三角港口的重復(fù)建設(shè)

(1)地方保護(hù)主義盛行,在中國(guó)導(dǎo)致了“諸侯經(jīng)濟(jì)”。由于地方政府直接干預(yù)地方經(jīng)濟(jì)活動(dòng),造成地區(qū)盲目重復(fù)建設(shè)，引起區(qū)域間的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng),資源浪費(fèi)嚴(yán)重?！爸T侯經(jīng)濟(jì)”的危害十分明顯。以機(jī)場(chǎng)建設(shè)為例，在“珠三角”4萬(wàn)平方公里土地上，目前已建成和正在建的機(jī)場(chǎng)有9個(gè)包括湛江、汕頭、梅縣機(jī)場(chǎng)，一些機(jī)場(chǎng)之間相隔不足30公里。

(2)其中在不足200公里的范圍內(nèi)，集結(jié)著香港、廣州、深圳、珠海、澳門(mén)五個(gè)國(guó)際機(jī)場(chǎng)，機(jī)場(chǎng)密度之大、等級(jí)之高世界罕見(jiàn)。

(3)目前，珠三角航空貨運(yùn)總量將達(dá)到1600萬(wàn)噸，航空客運(yùn)量將達(dá)2.4億人次。

2.從上海到南京392公里之內(nèi)，有南京、揚(yáng)州、泰州、鎮(zhèn)江、常州、江陰、張家港、南通、常熟、太倉(cāng)10多個(gè)港口，平均39公里一個(gè)，長(zhǎng)江沿岸港口密度之大，世界罕見(jiàn)。

3.“同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)”所導(dǎo)致的“內(nèi)耗”，使長(zhǎng)三角港口群不能及時(shí)形成規(guī)模效應(yīng)。

4.應(yīng)提高沿江港口建設(shè)規(guī)模和等級(jí)，促進(jìn)向大型化、深水化、專業(yè)化、集約化方向發(fā)展。

二、收入分配職能分工存在不同看法：中央——公平是全國(guó)性目標(biāo)，不同地區(qū)間居民收入差距也不能太大地方——不同地區(qū)對(duì)公平偏好是不同的主要應(yīng)由中央政府承擔(dān)原因：自由流動(dòng)（遷移）下，如由地方政府來(lái)實(shí)施，將產(chǎn)生“富遷窮入”。

三、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能分工

只能由中央政府承擔(dān)財(cái)政政策？貨幣政策？若由地方實(shí)行

(1)貨幣政策——外部性

(2)財(cái)政政策——貿(mào)易漏損

(3)其他政策（如稅收優(yōu)惠、低息貸款）——以鄰為壑，形成惡性稅收競(jìng)爭(zhēng)，扭曲資源配置。案例分析：“零地價(jià)競(jìng)爭(zhēng)”地方政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)形式根據(jù)目前我國(guó)財(cái)政管理體制，稅收的開(kāi)征、減免等權(quán)利全部屬于中央政府。當(dāng)制度內(nèi)空間有限時(shí)，地方政府便在制度外尋找可以營(yíng)造稅收競(jìng)爭(zhēng)的空間：重點(diǎn)在于企業(yè)所得稅的違規(guī)減免。例如，在外資企業(yè)所得稅上，許多地方早已突破兩免三減半的企業(yè)所得稅的優(yōu)惠政策底線，五免五減半的政策已經(jīng)在一些地方暗地里執(zhí)行。臺(tái)積電在長(zhǎng)三角選擇投資地時(shí)，一些地方甚至承諾給予十免十減半的稅收優(yōu)惠政策。在個(gè)人所得稅上將扣除額數(shù)目提高，變的是免稅扣除額項(xiàng)目。類似的還有住房公積金。設(shè)經(jīng)濟(jì)園區(qū)或利用開(kāi)發(fā)區(qū)稅費(fèi)優(yōu)惠政策。以稅收“先征后返”的形式出現(xiàn)的變相競(jìng)爭(zhēng)：財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)的形式返還給企業(yè)。在《關(guān)于2005年度中央預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)工作報(bào)告》中對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政稅收政策審計(jì)調(diào)查情況顯示，通過(guò)審計(jì)調(diào)查上海、天津、江蘇、浙江、江西和四川6個(gè)?。ㄊ校┧鶎?7個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)2003至2005年6月財(cái)政稅收政策執(zhí)行情況發(fā)現(xiàn)：審計(jì)調(diào)查的6個(gè)省（市）開(kāi)發(fā)區(qū)，2003年以來(lái)共減免稅款183.56億元，其中東部4個(gè)?。ㄊ校p免178.14億元，平均每個(gè)?。ㄊ校?4.54億元，最多的達(dá)75.27億元，而中西部?jī)蓚€(gè)省共減免5.42億元。此外，各地在實(shí)際執(zhí)行中普遍存在擴(kuò)大優(yōu)惠政策范圍的問(wèn)題，如擅自擴(kuò)大開(kāi)發(fā)區(qū)面積、違規(guī)認(rèn)定高新技術(shù)企業(yè)、批準(zhǔn)區(qū)內(nèi)注冊(cè)區(qū)外經(jīng)營(yíng)企業(yè)享受稅收優(yōu)惠等，由此導(dǎo)致國(guó)家稅款流失66.47億元。審計(jì)調(diào)查的87個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)中，有79個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)向企業(yè)返還120.15億元。另外，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的財(cái)政政策需要政府預(yù)算周期性地發(fā)生赤字或盈余而財(cái)政赤字，尤其是長(zhǎng)期性大規(guī)模的財(cái)政赤字，大體上只有中央政府才能夠?qū)嵭蟹€(wěn)定職能的分工。所以穩(wěn)定職能的分工應(yīng)以中央為主。中央和地方政府間支出責(zé)任分工的基本框架：

1.全國(guó)居民享用的公共產(chǎn)品和服務(wù)應(yīng)完全由中央政府來(lái)提供。

2.地方政府應(yīng)提供適合本地居民享用的地方性公共產(chǎn)品和服務(wù)。

3.對(duì)具有跨地區(qū)外溢性和規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的公共項(xiàng)目和工程，由地方政府與中央政府共同參與。

4.調(diào)節(jié)地區(qū)間和居民間收入分配在很大程度上是中央政府的職責(zé)，如和社會(huì)保障制度有關(guān)的職責(zé)，應(yīng)在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)保障制度。第二節(jié)中央與地方政府間的收入劃分一、收入劃分需要考慮的幾個(gè)因素二、具體稅種的分析返回一、收入劃分需要考慮的幾個(gè)因素

1.

課稅對(duì)象的流動(dòng)性：課稅對(duì)象在區(qū)域之間流動(dòng)的難易度。通常，課稅對(duì)象在區(qū)域間的流動(dòng)性較大的稅種，適宜于劃給中央；課稅對(duì)象在區(qū)域間的流動(dòng)性較小的稅種，適宜于劃給地方。2.

稅收的再分配功能：主要表現(xiàn)為稅收的累進(jìn)性。通常來(lái)說(shuō)，收入再分配功能較強(qiáng)的稅收適宜于劃給中央。收入再分配功能較弱的稅種適合于作為地方的收入來(lái)源。

3.

管理上的便利：需要由全國(guó)統(tǒng)一管理的稅收應(yīng)該劃歸中央政府，適合各地分散管理的稅收應(yīng)該劃歸地方政府。

4.

收入的劃分要能夠滿足中央和地方各級(jí)政府對(duì)財(cái)源的需要。

返回二、具體稅種的分析1.

所得稅：個(gè)人所得稅是一種具有較強(qiáng)再分配性質(zhì)的稅種，而且課稅對(duì)象具較強(qiáng)的流動(dòng)性，所以應(yīng)由中央政府征收，或者采取主要由中央政府征收。企業(yè)所得稅的征收對(duì)象也具有較強(qiáng)的流動(dòng)性，由中央政府征收更具有效率性。2.

關(guān)稅：關(guān)稅包括進(jìn)口關(guān)稅和出口關(guān)稅，體現(xiàn)了一個(gè)國(guó)家的主權(quán)，適宜于由中央政府統(tǒng)一管理，應(yīng)該劃歸中央政府。下一頁(yè)3.

財(cái)產(chǎn)稅：財(cái)產(chǎn)稅的征收對(duì)象如房屋具有不可流動(dòng)性，且稅源分散，核查困難，由地方政府征收更符合效率要求。4.

銷(xiāo)售稅：?jiǎn)我画h(huán)節(jié)的銷(xiāo)售稅各級(jí)政府都適合征收。增值稅是多環(huán)節(jié)征收的，各地區(qū)稅率或稅基不同，那么征管將更加困難，因此應(yīng)該由中央政府來(lái)征收。

5.

營(yíng)業(yè)稅:營(yíng)業(yè)稅不具有再分配性質(zhì)，而且稅源分散，若劃歸中央政府，則管理成本高，所以應(yīng)該劃為地方收入。

下一頁(yè)6.

校正稅:為控制環(huán)境方面的外部效應(yīng)（如污染）而課征的稅收，應(yīng)該根據(jù)其影響范圍，分別由不同的政府來(lái)征收。公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院返回第三節(jié)政府間轉(zhuǎn)移支付政府間轉(zhuǎn)移支付指發(fā)生在各級(jí)政府之間資金的無(wú)償轉(zhuǎn)移。它通過(guò)財(cái)政補(bǔ)助制度來(lái)完成的。

一、為什么會(huì)有政府間轉(zhuǎn)移支付

1.保證下級(jí)政府的支出需要（按稅種劃分，通常中央本級(jí)收大于支，地方相反）

2.各地公共服務(wù)的均等化

3.糾正外部性，有助于地區(qū)間利益的協(xié)調(diào)

4.有助于上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的控制轉(zhuǎn)移支付的具體做法：縱向、橫向轉(zhuǎn)移支付“對(duì)口支援”——我國(guó)不規(guī)范的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付目前，我國(guó)實(shí)踐中尚未出現(xiàn)同級(jí)政府間進(jìn)行橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的探索。但值得注意的是，我國(guó)地方政府之間雖然沒(méi)有一個(gè)規(guī)范化、公式化、法治化的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，但具有橫向轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)的“對(duì)口支援”早已存在，它是在中央政府的鼓勵(lì)和安排之下，各省、地區(qū)之間出現(xiàn)的一種非公式化、非法制化的轉(zhuǎn)移支付。從1979年中央作出《加速邊疆地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)建設(shè)》的決定以來(lái)，省際間的對(duì)口支援活動(dòng)在全國(guó)范圍內(nèi)蓬勃開(kāi)展，到了90年代后，支援方與被支援方的范圍繼續(xù)擴(kuò)大，還出現(xiàn)了一些“對(duì)口支援”的“光彩工程”、“希望工程”等支貧、支西的典型范例。主要的有北京與內(nèi)蒙古、上海與云南、天津與甘肅、廣東與廣西、遼寧與青海、山東與新疆、浙江與四川、江蘇與陜西、福建與寧夏。

二、轉(zhuǎn)移支付數(shù)量的確定因素法——如人均公共服務(wù)水平（支出）、人均收入水平（收入）、人口規(guī)模、稅收努力等。事先要確定影響地方收支的各種因素及影響程度：(1)一般因素，主要是人口、土地面積、行政機(jī)構(gòu)等；(2)社會(huì)發(fā)展因素，主要是市政建設(shè)、教育、衛(wèi)生等；(3)經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素，主要是工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值及國(guó)民生產(chǎn)總值、國(guó)民收入、財(cái)政收入、銀行信貸收入等；(4)自然環(huán)境因素，主要是氣候、資源、交通運(yùn)輸；(5)特殊因素，主要是考慮政策需要和照顧民族地區(qū)需要。轉(zhuǎn)移支付數(shù)量以較為規(guī)范的公式為基礎(chǔ)，考慮到各地具體的因素，促進(jìn)各地公共服務(wù)水平的均等化。但是，均等化不是說(shuō)各地的公共服務(wù)水平要完全一致。均等化案例分析：中國(guó)的教育財(cái)政支出。

三、轉(zhuǎn)移支付的種類

1.無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付（無(wú)附加任何條件）

2.有條件轉(zhuǎn)移支付

(1)無(wú)配套轉(zhuǎn)移支付（不要求地方提供配套資金）

(2)配套轉(zhuǎn)移支付（要求地方提供配套資金）——解決正外溢性

1)封頂（補(bǔ)助有限額）

2)不封頂（補(bǔ)助無(wú)限額）政府間補(bǔ)助的類型

由以上分析可知：無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付給地方較大的選擇權(quán)。有條件的轉(zhuǎn)移支付，會(huì)約束地方的行為。因此，地方政府更偏好于無(wú)條件的補(bǔ)助。中央政府在提供有條件的轉(zhuǎn)移支付時(shí)，可以保證轉(zhuǎn)移支付的資金用于特定的活動(dòng)或用途，實(shí)現(xiàn)中央政府預(yù)期目標(biāo)。因此，中央政府可能更偏向于有條件的轉(zhuǎn)移支付。第四節(jié)我國(guó)的政府間財(cái)政關(guān)系

一、我國(guó)財(cái)政體制的演變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下“統(tǒng)收統(tǒng)支”

1980年開(kāi)始“分灶吃飯”，具體作法：

(1)“劃分收支，分級(jí)包干”。80—85年

(2)“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”。85－93年

(3)最大的一個(gè)問(wèn)題是“中央包死”，中央財(cái)政收入比重大大下降。93年36％

1994年開(kāi)始“分稅制”。

二、我國(guó)的分稅制

（一）中央和地方事權(quán)及支出的劃分

（二）中央和地方收入的劃分

1.中央稅：維護(hù)國(guó)家權(quán)益、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的稅種如關(guān)稅、消費(fèi)稅、海關(guān)代征各稅、中央企業(yè)所得稅、船舶噸稅和車(chē)輛購(gòu)置稅。

2.地方稅：適合地方征管的稅種劃為地方稅如營(yíng)業(yè)稅（不含鐵路、金融保險(xiǎn)和郵電通訊等中央企業(yè)）、房產(chǎn)土地稅、個(gè)人所得稅、地方企業(yè)所得稅等。

3.共享稅：同經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種如增值稅

（由國(guó)稅局收，中央75％、地方25％）、資源稅、證券交易稅。稅收實(shí)行分級(jí)管理，中央稅和共享稅由中央稅務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征收，地方稅由地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征收。1.中央稅關(guān)稅及海關(guān)代征消費(fèi)稅和增值稅；消費(fèi)稅；鐵道運(yùn)輸、國(guó)家郵政、中國(guó)工商銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、中國(guó)銀行、中國(guó)建設(shè)銀行、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國(guó)進(jìn)出口銀行及海洋石油天然氣企業(yè)以及中國(guó)石油天然氣股份有限公司和中國(guó)石油化工股份有限公司繳納的企業(yè)所得稅；鐵道部門(mén)、各銀行總行、各保險(xiǎn)總公司等集中交納的收入（包括營(yíng)業(yè)稅、利潤(rùn)和城市維護(hù)建設(shè)稅），中央企業(yè)上繳利潤(rùn)，其他金融、保險(xiǎn)企業(yè)按3%稅率繳納的營(yíng)業(yè)稅部分；收入有專門(mén)用途的船舶噸稅和車(chē)輛購(gòu)置稅等。2.地方稅營(yíng)業(yè)稅（不含鐵道部門(mén)、各銀行總行、各保險(xiǎn)總公司集中交納的營(yíng)業(yè)稅及其他金融、保險(xiǎn)企業(yè)按3%稅率繳納的營(yíng)業(yè)稅部分）；地方企業(yè)上交利潤(rùn)；城鎮(zhèn)土地使用稅，固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅，城市維護(hù)建設(shè)稅（不含鐵道部門(mén)、各銀行總行、各保險(xiǎn)總公司集中交納的部分），房產(chǎn)稅，車(chē)船使用牌照稅，城市房地產(chǎn)稅，車(chē)船使用稅，印花稅，農(nóng)（牧）業(yè)稅（包括農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅），耕地占用稅，契稅，土地增值稅；國(guó)有土地有償使用收入等。

3.中央與地方共享稅

(1)國(guó)內(nèi)增值稅：75%歸中央，25%歸地方。

(2)納入分享范圍的所得稅：其余企業(yè)所得稅、外商投資企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅，中央、地方各50%。(3)資源稅：海洋石油企業(yè)繳納的部分歸中央，其余歸地方。

(4)印花稅：證券交易印花稅97%歸中央，其余3%和其他印花稅收入歸地方。中央根據(jù)各地方增值稅和消費(fèi)稅的增長(zhǎng)情況對(duì)地方實(shí)施稅收返還。中央財(cái)政每年通過(guò)轉(zhuǎn)移支付方式向經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤其是民族省區(qū)、非民族省區(qū)的民族自治州提供資金幫助。中央政府固定收入中央政府與地方政府稅收收入劃分中央地方共享收入地方政府固定收入國(guó)內(nèi)消費(fèi)稅，車(chē)輛購(gòu)置稅，關(guān)稅，海關(guān)代征增值稅、消費(fèi)稅城鎮(zhèn)土地使用稅，耕地占用稅，土地增值稅，房產(chǎn)稅，城市房地產(chǎn)稅，車(chē)船使用稅，車(chē)船使用牌照稅，契稅，屠宰稅，筵席稅，農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅及其地方附加國(guó)內(nèi)增值稅營(yíng)業(yè)稅企業(yè)所得稅外企所得稅個(gè)人所得稅資源稅城市維護(hù)建設(shè)稅印花稅75%25%鐵銀?？偫U、金保3%其余鐵銀海油總繳部分，其余02-50%03-60%其余02-50%03-40%02-50%03-60%02-50%03-40%海洋石油其余鐵銀保總繳部分其余證券94%證券6%其余

（三）轉(zhuǎn)移支付體系中國(guó)的特殊性：“稅收返還”，保地方既得利益

(1)94年中央對(duì)地方稅收返還——把94年與93年由新體制變動(dòng)到來(lái)的中央凈增加的收入全部返還給地方。地方稅收返還基數(shù)的核算公式：