政府間事權(quán)劃分原則、國際經(jīng)驗(yàn)及我國現(xiàn)行體制優(yōu)化,行政管理論文

間事權(quán)劃分原則、國際經(jīng)驗(yàn)及我們國家現(xiàn)行體制優(yōu)化,行政管理論文的十八屆三中全會通過的(關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〕(下面簡稱(決定〕)指出,全面深化改革的總目的是完善和發(fā)展中華特點(diǎn)社會制度,推進(jìn)國家治理體系和治理能力當(dāng)代化.國家治理體系中,治理體系綜合具體表現(xiàn)出了與市場,與企業(yè)、居民直接的互動關(guān)系和行動規(guī)則,是華而不實(shí)最重要的組成部分之一.因而,(決定〕提出,財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱,科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度保障.當(dāng)代化的治理體系需要構(gòu)建科學(xué)合理的間財(cái)政關(guān)系.在多層級的組織構(gòu)造下,需要對各級所應(yīng)承當(dāng)?shù)墓猜毮苓M(jìn)行劃分,建立科學(xué)合理的間財(cái)政關(guān)系.這個經(jīng)過要分析各種公共服務(wù)的特點(diǎn)、各級所具有的比擬優(yōu)勢以及各個介入者的動機(jī),明確各級擁有的支出權(quán)利,并在這里基礎(chǔ)上確立各級財(cái)力,進(jìn)而改善治理,使能更有效地供應(yīng)公共服務(wù).為此,(決定〕指出,我們國家要明確事權(quán),建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度.支出權(quán)利在各級間的分配即為財(cái)政事權(quán)劃分,它是間財(cái)政關(guān)系建設(shè)的起點(diǎn),也是華而不實(shí)核心的部分,清楚明晰劃分各級的事權(quán)具有重要的意義.首先,明晰的事權(quán)劃分是構(gòu)成共同市場的必要條件.共同市場是市場發(fā)揮資源配置決定性作用的基礎(chǔ),其本質(zhì)是讓資源要素與商品在統(tǒng)一市場條件下自由流動.科學(xué)合理的事權(quán)劃分能夠讓財(cái)政分權(quán)體制下的各級鼓勵相容,發(fā)揮本身優(yōu)勢,既競爭又合作,而不是采取以鄰為壑的政策扭曲資源配置.其次,清楚明晰合理的事權(quán)劃分是財(cái)政分權(quán)體制保障公共服務(wù)提供公平與有效的基本條件.財(cái)政分權(quán)的效率提高依靠于清楚明晰的事權(quán)劃分.再次,科學(xué)合理的事權(quán)劃分是財(cái)政支出發(fā)揮作用的前提.當(dāng)代財(cái)政的本質(zhì)是居民向受權(quán)和購買公共服務(wù),需要首先了解居民的需要,以確定各級的支出需要,以事權(quán)確定為基礎(chǔ),確定最合理的財(cái)政融資方式.最后,科學(xué)合理的事權(quán)劃分是治理的重要支柱.運(yùn)行良好的財(cái)政分權(quán)體制能夠幫助改善治理,而科學(xué)合理的事權(quán)劃分體制是保障財(cái)政分權(quán)體制能夠促進(jìn)治理的重要手段.事權(quán)劃分對于財(cái)政體制的順利運(yùn)轉(zhuǎn)有重大意義,但事權(quán)劃分也需要一個重要的前提,即治理構(gòu)造具體表現(xiàn)出法治社會的基本形態(tài).事權(quán)劃分要在與市場、上級與下級之間構(gòu)成制度化的契約構(gòu)造,因而明確劃分的事權(quán)構(gòu)造需要法治社會作為基礎(chǔ)來保障施行.理論上,法治社會對于建設(shè)有限和有效的治理有重要作用.當(dāng)代財(cái)政分權(quán)理論(如Weingast,2018)[1]愈加強(qiáng)調(diào)鼓勵作用,華而不實(shí)一條重要的原則即要施行制度化的權(quán)利構(gòu)造.制度化的權(quán)利構(gòu)造給市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)和財(cái)政體制運(yùn)行提供了穩(wěn)定的法治環(huán)境,限制不適宜地干涉市場機(jī)能,也保障不同層級之間的承諾得以施行.法治社會建設(shè)與事權(quán)劃分施行事實(shí)上是相互促進(jìn)的關(guān)系.市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展將構(gòu)成基本的法治構(gòu)造,市場不斷要求尊重契約的精神將推動事權(quán)劃分的改革.事權(quán)劃分的改革更明確了的職能,改善了的問責(zé)機(jī)制,將愈加符合法治社會的要求,也就促進(jìn)了尊重法律和制度契約的精神,而這反過來又能更好地促進(jìn)事權(quán)明晰改革的深切進(jìn)入.本文分析了我們國家財(cái)政事權(quán)劃分的一些主要問題,并提出了改革的建議.以規(guī)范的事權(quán)劃分框架和國際先進(jìn)經(jīng)歷體驗(yàn)的比擬來看,我們國家事權(quán)劃分存在著責(zé)任模糊不清,事權(quán)不實(shí),省級在一些公共服務(wù)提供上缺位,地方支出責(zé)任超負(fù)的問題.將來的事權(quán)劃分改革需要基于我們國家問責(zé)保存在的治理構(gòu)造,以構(gòu)建鼓勵相容的事權(quán)構(gòu)造為核心原則推進(jìn).改革要妥善處理城鎮(zhèn)化對地方事權(quán)劃分提出的新挑戰(zhàn),愈加有利于構(gòu)成與市場的合理邊界,應(yīng)強(qiáng)調(diào)發(fā)揮市場在服務(wù)供應(yīng)上的作用.各級都應(yīng)逐步擴(kuò)大直接向居民提供服務(wù).各級,尤其是較高層級的,應(yīng)當(dāng)從原有的管理機(jī)構(gòu)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)提供的重要環(huán)節(jié).事權(quán)劃分的改革應(yīng)該成為綜合性經(jīng)濟(jì)、政治改革的重要組成部分,與法治建設(shè)結(jié)合,通過頂層設(shè)計(jì)的途徑方式推進(jìn).一、財(cái)政事權(quán)劃分的基本原則事權(quán)是在行為中承當(dāng)?shù)娜蝿?wù)和責(zé)任,行使事權(quán)通常以財(cái)政支出的形式具體表現(xiàn)出.根本來講,事權(quán)劃分的起點(diǎn)是與市場關(guān)系的界定.在明確職能的基礎(chǔ)上,還要根據(jù)居民偏好差異性、公共職能的受益范圍、介入者的動機(jī)和公共服務(wù)的規(guī)模效應(yīng)等因素的綜合考慮,逐步確立各級的任務(wù)和職能.事權(quán)劃分的經(jīng)過通常牽涉的利益群體很多,經(jīng)過復(fù)雜,但經(jīng)濟(jì)理論能夠?yàn)槲覀兲峁┮欢ǖ闹笇?dǎo).市場失靈理論表示清楚在市場經(jīng)濟(jì)中的職能是使用政策工具改善市場失靈所帶來的福利損失.以福利經(jīng)濟(jì)學(xué)理論為基礎(chǔ),Musgrave(1959)[2]定義了資源配置、促進(jìn)收入分配和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)三大職能.不同層級間垂直分權(quán)的財(cái)政分權(quán)理論為建立合理的財(cái)政制度提供了思路.財(cái)政分權(quán)理論(Tiebout,1956;[3]Oates,1972[4])將的財(cái)政職能縱向分權(quán),通過地方與的財(cái)政權(quán)責(zé)的明晰化,明確各級責(zé)任,引導(dǎo)地方良性競爭,促進(jìn)公共品和公共服務(wù)的有效提供.財(cái)政分權(quán)體制明確事權(quán),讓直接對個人負(fù)責(zé)的理念對于防止-地方間的委托-代理問題,提供愈加符合地方居民偏好的公共服務(wù)具有指導(dǎo)意義.事權(quán)劃分是這些財(cái)政理論的核心關(guān)注點(diǎn).在詳細(xì)職能的布置上還需要進(jìn)一步細(xì)化,這就是責(zé)任分配的施行原則.樓繼偉(2020)[5]綜合考慮理論與實(shí)踐,提出了便于操作的三個主要原則:第一,外部性原則.提供公共服務(wù)會產(chǎn)生外部性,在決定職責(zé)劃分的經(jīng)過中,要看公共服務(wù)的外部性由哪一級來承當(dāng).各項(xiàng)公共服務(wù)的提供,應(yīng)該由控制著服務(wù)提供的效益與成本內(nèi)部化的最小地理區(qū)域的轄區(qū)來進(jìn)行.第二,信息處理的復(fù)雜性.要考察不同的職責(zé)怎樣在與地方之間劃分,需要考慮信息處理的復(fù)雜性.在信息處理上,不同級別具有不同的比擬優(yōu)勢.從信息的復(fù)雜程度出發(fā),信息復(fù)雜程度越高的越合適于基層來管;信息復(fù)雜程度低一點(diǎn),屬于全局性的問題合適國家來管.第三,鼓勵相容機(jī)制.從角度而言,假如在某種制度布置下,各級都按劃定的職能盡力做好自個的事情,就能夠使全局利益最大化,那么這種制度布置就是鼓勵相容的.在鼓勵相容的制度布置下,各級各自根據(jù)劃定的職能盡力做好自個分內(nèi)的事情,實(shí)現(xiàn)本身利益,客觀上就能夠?qū)崿F(xiàn)全社會的利益最大化.事權(quán)劃分的三原則已經(jīng)從本質(zhì)上給出了確認(rèn)事權(quán)在層級上分布的實(shí)踐要求,更進(jìn)一步還能夠拓展考慮三個原則的使用順序,也就是講,要考慮財(cái)政分權(quán)體制的改革起點(diǎn)與經(jīng)過.在應(yīng)用外部性、信息處理的復(fù)雜程度和鼓勵相容機(jī)制三個原則時,需要綜合考慮三者之間的相互聯(lián)絡(luò).首先,三個原則之間有一定的互補(bǔ)關(guān)系.一項(xiàng)事權(quán)假如在劃分上充分考慮了外部性的成本內(nèi)生化,那么最終構(gòu)成的劃分結(jié)果往往是鼓勵相容的,反之則往往是外部性特征使間利益不一致,構(gòu)成鼓勵不相容.其次,三原則之間可以能存在相互矛盾的聯(lián)絡(luò),在使用某一原則獲得收益的同時可能會以違犯其他原則為代價.例如,在社會保障責(zé)任分配上,地方擁有的信息優(yōu)勢并不意味著需要將其責(zé)任賦予地方,由于地方在競次的動機(jī)驅(qū)使下使公共服務(wù)提供缺乏,也就是講,地方與上級目的不一致,鼓勵不相容.綜合考慮,在適用三原則時,需要以的鼓勵相容為主.外部性和信息的復(fù)雜程度具體表現(xiàn)出的往往是公共服務(wù)本質(zhì)的一些特征屬性,而鼓勵相容通常是制度設(shè)計(jì)的結(jié)果,也是職能劃分的制度設(shè)計(jì)最能夠施行影響,改善公共服務(wù)提供效率的部分.一項(xiàng)公共服務(wù),假如考慮其外部性和信息屬性能夠劃分在低層級的,要愈加注意制度設(shè)計(jì)上能否能實(shí)現(xiàn)鼓勵相容.假如不能實(shí)現(xiàn)鼓勵相容,那么職能劃分在處理外部性和復(fù)雜信息上所帶來的效益會由于相應(yīng)層級缺乏鼓勵而不能實(shí)現(xiàn).以鼓勵相容的實(shí)現(xiàn)為基礎(chǔ),綜合考慮外部性和信息處理復(fù)雜程度劃分事權(quán)的深層考慮是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的可問責(zé)性.職能劃分要考慮負(fù)有問責(zé)責(zé)任的在哪一層級,事權(quán)劃分到其他層級要考慮到在鼓勵制度上能否能將問責(zé)清楚明晰地指向新的層級,進(jìn)而給予相應(yīng)適宜的財(cái)政鼓勵,促進(jìn)公共服務(wù)的高效供應(yīng).假如問責(zé)制度沒有建立,那么由于行為缺乏相應(yīng)的約束,往往新劃分所預(yù)期的收益不能實(shí)現(xiàn).在詳細(xì)考慮事權(quán)劃分時,要注意簡化公共服務(wù)提供的委托-代理關(guān)系,這也是(決定〕提出事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的重要意義.簡單的委托-代理關(guān)系通常能降低事權(quán)委托經(jīng)過中的信息不對稱問題,同時強(qiáng)化責(zé)任的實(shí)際承當(dāng)者,更容易構(gòu)成問責(zé)機(jī)制和鼓勵相容的布置.這意味著的事權(quán)劃分更應(yīng)該注意直接向居民提供服務(wù),服務(wù)的提供給該注意使用自有的資源來提供成本支撐,同時高層級的應(yīng)該從單純的管理者向服務(wù)的直接提供者轉(zhuǎn)變.實(shí)踐中,聯(lián)邦制國家的問責(zé)通常保存在組成基本元素的州,公共責(zé)任向聯(lián)邦和地方受權(quán)時要考慮問責(zé)機(jī)制能否能對聯(lián)邦和地方建立;在單一制國家,問責(zé)通常先保存在,在向省、地方受權(quán)時,也要同時考慮獲得支出權(quán)利的能否有相應(yīng)的居民問責(zé)機(jī)制,進(jìn)而有相應(yīng)的財(cái)政鼓勵.二、國際經(jīng)歷體驗(yàn)總結(jié)總結(jié)典型的聯(lián)邦制國家和單一制國家的財(cái)政事權(quán)劃分的整具體表現(xiàn)出狀和重要事權(quán)的劃分經(jīng)歷體驗(yàn),能夠得到一些主要的結(jié)論:第一,不管是單一制國家還是聯(lián)邦制國家,發(fā)達(dá)國家對各級的事權(quán)都進(jìn)行了清楚明晰的劃分,并大多以立法的形式確定下來.一方面,各級的權(quán)利邊界特別明確,擁有清楚明晰的問責(zé)機(jī)制,哪級該做什么,能做什么以及對什么事權(quán)負(fù)責(zé)都很清楚.這樣能夠避免在多級之間對事權(quán)劃分出現(xiàn)重復(fù)或者遺漏,進(jìn)而對同一事權(quán)相互推諉,無人負(fù)責(zé)的情況,進(jìn)而有效減少了執(zhí)行該事權(quán)的成本.另一方面,這種對各級事權(quán)的清楚明晰劃分,也同時明確了各級和市場的合理邊界.對于沒有法律規(guī)定的事權(quán),基本都交給市場去運(yùn)作,各級不能隨意跨出法律確定的界線去干預(yù)市場.這樣構(gòu)成有限但同時也有效的事權(quán)劃分構(gòu)造,對于構(gòu)建和維護(hù)成熟的市場經(jīng)濟(jì)具有積極意義.在所有事權(quán)的劃分中,發(fā)達(dá)國家的經(jīng)歷體驗(yàn)告訴我們,事權(quán)的清楚明晰確立最為重要,能夠講是整個事權(quán)框架的基石.沒有明確的事權(quán),下面各級事權(quán)的劃分即便再清楚明晰明確也不會有很好的效果.第二,各國財(cái)政事權(quán)的劃分固然各有不同,但都能夠大概看到其遵循了外部性、信息復(fù)雜程度和鼓勵相容的原則.一般來講,主要負(fù)責(zé)那些外部性較高,或者信息處理的復(fù)雜性相對較低的財(cái)政事務(wù);而較低層級的由于有著收集和處理信息的天然優(yōu)勢,大多負(fù)責(zé)對信息要求較高的事務(wù).同時,不同的政治制度,管理層級設(shè)置也都盡可能符合鼓勵相容的原則.第三,不管是聯(lián)邦制還是單一制國家,當(dāng)前事權(quán)劃分的普遍規(guī)律是事權(quán)構(gòu)造呈倒三角形.事權(quán)突出的原因主要是隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展,各項(xiàng)財(cái)政事務(wù)的外部性越來越大,同時信息處理的難度卻有所降低.基于同樣的邏輯,省和州一級的財(cái)政事權(quán)也非常顯著.地方承當(dāng)?shù)呢?zé)任基本是局域性事務(wù).地方事權(quán)行使上,高度強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)成本與收益之間的稅收價格聯(lián)絡(luò),即便用自有的收入資源自由支撐當(dāng)?shù)氐膮^(qū)域性公共服務(wù).這樣做的目的,在于加強(qiáng)地方公共服務(wù)的可問責(zé)性.第四,發(fā)達(dá)國家事權(quán)劃分構(gòu)造中各級的財(cái)政事權(quán)盡量不重疊,相互獨(dú)立,主要的任務(wù)為直接面向居民提供服務(wù).較高一級的固然層級高,有一定的管理責(zé)任,但并不是十分突出,更主要的是輔助和協(xié)調(diào)性責(zé)任.這樣的布置,也具體表現(xiàn)出了鼓勵相容的原則,能夠較好地避免權(quán)責(zé)不明,相互推諉情形的發(fā)生.這樣的劃分構(gòu)造,既強(qiáng)化了間預(yù)算的硬化關(guān)系,也能夠調(diào)動與地方各自的積極性,更重要的是,它通過簡化的公共服務(wù)委托-代理關(guān)系加強(qiáng)了可問責(zé)性.應(yīng)該注意到,固然發(fā)達(dá)國家的事權(quán)劃分具有一定的共性,財(cái)政分權(quán)成為一種趨勢,但是各個國家的詳細(xì)布置仍然存在很大差異.不同國家的差異,基本都來源于所處發(fā)展階段,聯(lián)邦和單一政治體制布置,以及民族文化的不同.因此在借鑒國際經(jīng)歷體驗(yàn)的同時,也要注意相互的區(qū)別,生搬硬套的結(jié)果很可能并不理想.我們國家在設(shè)計(jì)事權(quán)和財(cái)政支出劃分上借鑒國外的經(jīng)歷體驗(yàn),應(yīng)該充分考慮這一點(diǎn).三、我們國家現(xiàn)行體制問題分析1994年我們國家分稅制提出要在各級之間進(jìn)行收入與支出責(zé)任劃分,但現(xiàn)實(shí)中,盡管與地方之間收入分配較為明晰,各級之間支出責(zé)任的劃分卻很不明確,基本維持了自我們國家20世紀(jì)80年代以來構(gòu)成的間事權(quán)構(gòu)造.針對10項(xiàng)主要的公共支出我們國家與金磚五國①、G20以及OECD等國家的比擬,能夠看出我們國家主要10項(xiàng)公共支出與其他國家的差異及存在的一些問題.圖1顯示了我們國家(2003年)以及金磚五國、G20和OECD國家(2006年)的支出、省級支出以及地方支出在總體公共支出中所占的比例.從總額來看,中國的支出比例普遍低于金磚五國、G20和OECD國家.我們國家省級的支出比例與金磚五國、G20和OECD等國家相比,也相對低一些.我們國家地方的支出比重顯著高于其他國家.相對于和省級,地方承當(dāng)了太多的支出責(zé)任.表1列示出中國與金磚五國、G20以及OECD國家關(guān)于10項(xiàng)主要公共支出的比擬.從構(gòu)造上看,基于我們國家與金磚五國、G20和OECD等國家支出(10項(xiàng)基本公共服務(wù)支出)的比擬,能夠看出我們國家財(cái)政事權(quán)構(gòu)造的一些主要問題:第一,事權(quán)不實(shí).我們國家對于國防、住房和社區(qū)及經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的公共支出比例與金磚五國、G20和OECD等國家的均值基本一致.對于文化、宗教、娛樂方面的公共投資,公共服務(wù)、社會秩序與安全的投資,以及社會保障、教育、環(huán)境保衛(wèi)和健康的公共投入較金磚五國、G20和OECD等國家低,投入嚴(yán)重缺乏.實(shí)踐上,我們國家更多地在行使對下級的政策執(zhí)行指導(dǎo)和監(jiān)督管理.第二,省級在提供一些公共服務(wù)中嚴(yán)重缺位(例如文化、宗教、娛樂,環(huán)境保衛(wèi)、住房和社區(qū)等方面)也構(gòu)成間事權(quán)構(gòu)造的明顯弊端.除此之外,我們國家省級在教育、健康方面的公共支出也需提高.第三,地方在提供各種公共服務(wù)方面超負(fù).地方過重的支出責(zé)任負(fù)擔(dān)來源于兩個渠道.一是在提供公共服務(wù)中支出缺乏,轉(zhuǎn)嫁了一部分支出責(zé)任給地方.二是省級在眾多公共支出方面的不作為也直接加重了地方的公共支出負(fù)擔(dān).事實(shí)上,財(cái)政事權(quán)劃分最突出的問題是責(zé)任模糊,大量支出責(zé)任為各級的共同責(zé)任,最終具體表現(xiàn)出為各級責(zé)任雷同,請客,地方買單的現(xiàn)象.并且,這種問題集中具體表現(xiàn)出到了我們國家最低層級的縣及鎮(zhèn)(鄉(xiāng))上.然而,這些基層直接面對居民提供服務(wù),本身卻又是向上級負(fù)責(zé)的,因而居民的問責(zé)缺乏,對居民需求的響應(yīng)也不及時,其管理的事權(quán)和公共服務(wù)成為各種社會問題的集中點(diǎn).劉建華(2020)[6]描繪敘述的我們國家一些鎮(zhèn)長所面臨的大量事權(quán)和壓力充分具體表現(xiàn)出了這種現(xiàn)象.這些問題的產(chǎn)生是我們國家行政性分權(quán)財(cái)政運(yùn)行形式的直接具體表現(xiàn)出.行政性分權(quán)形式下,問責(zé)機(jī)制都保存在上級,因而,下級與其轄區(qū)的居民之間沒有直接的委托-代理關(guān)系,僅僅代表上級行使權(quán)利,而上級的主要功能是制定政策和管理下級,假如把下級理解為上級的派出機(jī)構(gòu)也無不可.由于下級不直接對應(yīng)轄區(qū)居民的需求,因而下級傾向于向上級的偏好和問責(zé)響應(yīng).對于上級而言,由于信息不對稱,了解地方居民復(fù)雜而多樣的需求是困難的,以此為標(biāo)準(zhǔn)考核下級也難以評估和確認(rèn)下級的表現(xiàn).因而,上級會更多考慮一些單一而易確認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)考核下級,例如對下級不是支出功能管理,而是使用平衡預(yù)算控制地方風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)張;采用常受人批評的為考核標(biāo)準(zhǔn);對地方的支出強(qiáng)行規(guī)定各種硬性指標(biāo)等.這種形式反映到財(cái)政運(yùn)行中,就是我們看到的制定了大量政策和對地方財(cái)政干涉較多的監(jiān)管措施,大量事權(quán)下放到最低層級,同時通過平衡預(yù)算要求、指標(biāo)考核、財(cái)力控制等手段管理地方,地方缺乏財(cái)政自主權(quán).所以,行政性分權(quán)能夠改良的僅僅僅是地方與上級偏好一致的公共服務(wù)的生產(chǎn)效率而不一定是分配效率.由于缺少居民問責(zé)制度,這種形式根本上看具體表現(xiàn)出的是等級制度.四、政策建議基于Bahl(1999)[7]對財(cái)政分權(quán)提出的十二條原則,本文以為間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分應(yīng)充分考慮國家的治理狀況(functionsfollowgov-ernance).首先,這意味著事權(quán)劃分的設(shè)想能夠真正施行,必需要與法治社會建設(shè)相結(jié)合,以法治為準(zhǔn)繩約束運(yùn)行,權(quán)利分配制度化和契約化,保障事權(quán)改革的推進(jìn),同時以事權(quán)的明晰為基礎(chǔ),構(gòu)成間硬化和相互約束的財(cái)政關(guān)系,促進(jìn)法治建設(shè)的推進(jìn),改善與市場的關(guān)系.其次,間財(cái)政關(guān)系建設(shè)應(yīng)遵循收入分配以事權(quán)的劃分為前提(Financefollowsfunction).也就是講,應(yīng)該先對間事權(quán)責(zé)任進(jìn)行劃分,然后再根據(jù)支出要求決定收入在各級間的分配.詳細(xì)事權(quán)劃分,能夠遵循上文提到的三原則,并強(qiáng)調(diào)制度構(gòu)建的鼓勵相容,調(diào)動與地方的兩個積極性.針對我們國家事權(quán)構(gòu)造的問題,我們對事權(quán)劃分改革提出下面政策建議.第一,基于我們國家問責(zé)集中在的特點(diǎn),構(gòu)建鼓勵相容的事權(quán)構(gòu)造.我們國家治理現(xiàn)在狀況表現(xiàn)出人民對高度信賴的鮮明特點(diǎn).①這決定了無論是劃分間事權(quán),還是間收入職責(zé),都應(yīng)該承當(dāng)主要責(zé)任,事權(quán)及其問責(zé)機(jī)制將是從開場出發(fā)向其他層級轉(zhuǎn)移.假如轉(zhuǎn)移事權(quán)的經(jīng)過中沒有相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制下移,那么權(quán)責(zé)不清的情況仍然會出現(xiàn).所以不僅在劃分間支出責(zé)任時必須具有主要的話語權(quán),決定各種支出責(zé)任在不同間怎樣分配,而且大部分的支出責(zé)任應(yīng)由來行使.這樣的支出責(zé)任劃分與西方公共財(cái)政理論所倡導(dǎo)的轄區(qū)受益或從低原則(subsidiaryprinciple)存在本質(zhì)不同.間事權(quán)的劃分應(yīng)以我們國家的治理狀況為前提,以為原點(diǎn),根據(jù)鼓勵相容機(jī)制決定支出責(zé)任怎樣向地方延伸.在確定地方的支出責(zé)任時應(yīng)考慮鼓勵相容機(jī)制,即支出責(zé)任與地方的動機(jī)相一致,地方應(yīng)具有強(qiáng)烈的動機(jī)行使某項(xiàng)事權(quán).鼓勵不相容時,事權(quán)就應(yīng)由行使.鼓勵相容將是核心的條件,假如鼓勵相容的條件得不到知足,那么即便出于其他原則如外部性、信息處理、規(guī)模經(jīng)濟(jì)等考慮轉(zhuǎn)移事權(quán)能夠獲得的收益也不會被實(shí)現(xiàn).第二,妥善處理城鎮(zhèn)化對地方責(zé)任劃分提出的新挑戰(zhàn).當(dāng)前城鎮(zhèn)化在全國范圍內(nèi)快速發(fā)展.城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵是消除資源流動的障礙,因而要求各個城市之間保持平等的合作關(guān)系.怎樣合理劃分間支出責(zé)任,使城市之間呈現(xiàn)平等的合作關(guān)系,而不僅僅僅是上級對下級的管理關(guān)系,也是現(xiàn)前階段必須考慮的問題.將來我們國家事權(quán)劃分經(jīng)過必須尊重城市作為資源配置載體的作用.事權(quán)劃分強(qiáng)調(diào)城市層級的協(xié)調(diào)合作,財(cái)稅體制、行政管理要與城市級別管理脫鉤,避免任意轉(zhuǎn)嫁財(cái)政事權(quán)和財(cái)政成本.這意味著,各級要構(gòu)成一級、一級財(cái)政,改變以行政級別為主導(dǎo)的財(cái)政管理方式,強(qiáng)化稅收和財(cái)政受益的直接聯(lián)絡(luò),改變上級過度管理者的角色,讓各級成為直接面對居民的服務(wù)提供者,同級創(chuàng)造公平合作的環(huán)境.這里尤其要注意的是我們國家當(dāng)前省下面財(cái)政關(guān)系建設(shè)要強(qiáng)調(diào)突出省級的作用.長期以來我們國家行政管理的體系在事權(quán)管理上弱化了省級的服務(wù)提供作用,省級逐步演變成上傳下達(dá)的中間管理者.將來必須強(qiáng)化省級的直接服務(wù)提供.第三,間事權(quán)的劃分必須愈加有利于構(gòu)成與市場的合理邊界.怎樣確定職能與市場的合理界線是一國經(jīng)濟(jì)能否健康發(fā)展的關(guān)鍵因素,對市場的干涉應(yīng)該有一定的界線:只要在確實(shí)市場失靈的情況下,的參與才有必要,同時要警覺過度利用審批權(quán)利,發(fā)生失靈的情況.就我們國家財(cái)政事權(quán)劃分的角度來看,要注意對生產(chǎn)性職能和服務(wù)性職能的界定.當(dāng)下,我們國家財(cái)稅體制給予了地方太多生產(chǎn)性的職能,包括審批或直接投資的能力,稅制設(shè)計(jì)和收入劃分上也導(dǎo)致生產(chǎn)環(huán)節(jié)成為地方最重要的財(cái)政收入來源.這樣的設(shè)置給了地方替代市場,過度干涉市場資源配置的鼓勵.將來必需要強(qiáng)調(diào)地方服務(wù)性職能,對地方的責(zé)任劃分強(qiáng)調(diào)對居民的公共服務(wù)事業(yè)的投入和績效.配套改革上應(yīng)該弱化稅制對地方忽視居民收入和消費(fèi)的鼓勵,即地方財(cái)政收入來源應(yīng)強(qiáng)調(diào)對消費(fèi)和財(cái)產(chǎn)的稅收,而不是生產(chǎn)環(huán)節(jié).我們國家事權(quán)劃分還應(yīng)強(qiáng)調(diào)發(fā)揮市場在服務(wù)供應(yīng)上的作用.在保存公共服務(wù)提供責(zé)任的同時發(fā)揮市場和社會的氣力供應(yīng)公共服務(wù),能夠更好地發(fā)揮社會和市場的服務(wù)生產(chǎn)效率優(yōu)勢.第四,各級都應(yīng)逐步擴(kuò)大直接向居民提供服務(wù).事權(quán)劃分應(yīng)該首先保證公共服務(wù)能夠得到有效提供,保證每一項(xiàng)公共服務(wù)的提供都有相應(yīng)級別的負(fù)責(zé),避免出如今事關(guān)公眾福利的公共服務(wù)項(xiàng)目上,不同級別間互相推諉和漠不關(guān)心,影響人們的福利水平.同時,責(zé)任劃分還需行使該支出責(zé)任的能夠最有效率地履行職責(zé).無論從規(guī)模經(jīng)濟(jì)的角度,還是外部性的角度,較高級別的都應(yīng)該逐步擴(kuò)大直接向居民提供一定的公共服務(wù).不僅對如此,對省級也同樣成立.各級,尤其是較高層級的,例如省,應(yīng)當(dāng)從原有的管理機(jī)構(gòu)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)提供的重要環(huán)節(jié).也就是講,省在定位上應(yīng)當(dāng)不僅僅將自個視為對政策上傳下達(dá)的環(huán)節(jié),還應(yīng)該在公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供經(jīng)過中扮演不可或缺的角色.原則上,我們國家和省級應(yīng)該在社會保障、醫(yī)療和衛(wèi)生服務(wù)、環(huán)保、食品安全、司法管轄與執(zhí)行等具有規(guī)模效應(yīng)、外部性突出的領(lǐng)域發(fā)揮更大的作用,建設(shè)財(cái)政事權(quán)突出,省級功能清楚明晰,地方責(zé)任自主的治理體系.第五,財(cái)政事權(quán)劃分改革需要整體性的改革配套,以法律形式推進(jìn),并注意以法治社會建設(shè)配合.當(dāng)下,我們國家財(cái)政改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū),通過修補(bǔ)式的改革已經(jīng)不能到達(dá)目的,正如(決定〕指出,我們國家深化改革要遵循頂層設(shè)計(jì)與摸著石頭過河相結(jié)合的途徑.修補(bǔ)式的改革通過問題推動,直到出現(xiàn)一個可接受的體制.一般來講,通過長時間的實(shí)踐探索并確立適宜的事權(quán)劃分形式能夠是一種避免在法律上一開場就明確劃分的改革形式,但像中國這樣相對年輕的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家,通過更明確而清楚明晰的責(zé)任劃分可避免付出高昂的代價.因而,我們國家財(cái)政事權(quán)劃分的改革應(yīng)該成為綜合性經(jīng)濟(jì)、政治改革的重要組成部分,以頂層設(shè)計(jì)的途徑方式推進(jìn),地方能夠在執(zhí)行經(jīng)過中充分發(fā)揮體制創(chuàng)新的作用.改革的經(jīng)過十分應(yīng)考慮到戰(zhàn)略規(guī)劃和能力建設(shè)所需要的時間,責(zé)任劃分應(yīng)該由法律來保障.例如,由分權(quán)法或預(yù)算法來規(guī)定.能夠考慮采取封閉式的權(quán)利清單完好列表的方式方法,固然封閉式列表的方式較為繁瑣,但它能夠給地方提供更多的保衛(wèi).財(cái)政事權(quán)劃分的改革應(yīng)以具有廣泛代表的改革委員會方式推進(jìn).領(lǐng)導(dǎo)權(quán)應(yīng)授予間財(cái)政關(guān)系改革委員會,它應(yīng)廣泛地代表和地方各級中最重要的利益相關(guān)者.該委員會可由一個技術(shù)秘書處或工作組維持日常運(yùn)作,委員會的職責(zé)是確定總體戰(zhàn)略和改革的范圍,并且確定計(jì)劃施行的時間表.事權(quán)定義能夠使用國際標(biāo)準(zhǔn)定義的事權(quán)列表,并與會計(jì)和預(yù)算分類管理改革結(jié)合.政策領(lǐng)域的一個難題是,在實(shí)際操作與法