我國(guó)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制發(fā)展實(shí)踐現(xiàn)狀

我國(guó)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制發(fā)展實(shí)踐現(xiàn)狀

為了進(jìn)一步提高公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)行效率，促進(jìn)社會(huì)資本積極投入養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)中來(lái)，更快更好地推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的公平有序發(fā)展，民政部于2013年底下發(fā)了《關(guān)于開展公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)工作的通知》（民函〔2013〕369號(hào)），并于2014年初開始在全國(guó)范圍內(nèi)推進(jìn)第一批公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)。為了進(jìn)一步了解這些改革試點(diǎn)的進(jìn)展情況，深入分析目前我國(guó)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)制發(fā)展現(xiàn)狀，筆者在第一批公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)的名單中，選擇試點(diǎn)單位較多的省份，同時(shí)兼顧東、中、西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、養(yǎng)老服務(wù)水平的差異，選擇了北京、浙江、湖北、四川進(jìn)行專題座談與典型調(diào)查。分別在北京、杭州、寧波、武漢、荊州、隨州、綿陽(yáng)、遂寧，共召開了11次專題座談會(huì)，選擇了20家公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)試點(diǎn)單位進(jìn)行典型調(diào)查，對(duì)30余名民政管理工作人員和試點(diǎn)機(jī)構(gòu)院長(zhǎng)進(jìn)行了個(gè)人深度訪談。訪談內(nèi)容涵蓋轉(zhuǎn)制背景、轉(zhuǎn)制情況、運(yùn)營(yíng)現(xiàn)狀、前景思路、現(xiàn)存問(wèn)題及看法等。從整體情況來(lái)看，由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同、養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的發(fā)展基礎(chǔ)不同，因此在推進(jìn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制的過(guò)程中，各地因地制宜，各有各的實(shí)踐方法。例如北京、浙江屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高、養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)發(fā)展較快的省市，它們推進(jìn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革的政策基礎(chǔ)較好，同時(shí)養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)較多，社會(huì)資本投入養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的熱情較高，早在21世紀(jì)初就有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行了經(jīng)營(yíng)管理體制的改革探索。它們推進(jìn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革的意識(shí)比較超前，相關(guān)實(shí)施步驟也比較規(guī)范，階段性的效果也比較明顯。但就整體情況來(lái)看，由于目前各地推進(jìn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制的基礎(chǔ)不同，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)本身的發(fā)展形式也多種多樣，因此在管理體制和運(yùn)行機(jī)制方面的改革做法也千差萬(wàn)別。從本課題專題座談和典型調(diào)查的情況來(lái)看，在各地公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制的具體做法上，有公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)本身進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的，有全部委托給民間資本運(yùn)營(yíng)的，也有政府派人管理并進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的，還有服務(wù)外包、公私合營(yíng)的PPP模式等，這都是根據(jù)各地不同的轉(zhuǎn)制基礎(chǔ)進(jìn)行的多元嘗試。表8-1被訪試點(diǎn)機(jī)構(gòu)情況機(jī)構(gòu)名稱北京門頭溝區(qū)老年社會(huì)福利中心順義區(qū)趙全營(yíng)鎮(zhèn)敬老院浙江杭州市第三社會(huì)福利院杭州市濱江區(qū)綠康陽(yáng)光家園和睦老年公寓寧波市老年療養(yǎng)院寧波市海曙區(qū)廣安養(yǎng)怡院湖北武漢市社會(huì)福利院武漢市武昌區(qū)胭脂路社區(qū)養(yǎng)老院武漢市漢陽(yáng)區(qū)社會(huì)福利院湖北武漢市江漢區(qū)社會(huì)福利院荊州市公安縣眾信養(yǎng)老服務(wù)中心荊州市監(jiān)利縣社會(huì)福利中心隨州市社會(huì)福利中心四川綿陽(yáng)市安州區(qū)界牌鎮(zhèn)敬老院綿陽(yáng)市安州區(qū)桑棗鎮(zhèn)敬老院綿陽(yáng)市安州區(qū)河清鎮(zhèn)敬老院遂寧市射洪縣廣興鎮(zhèn)社會(huì)福利服務(wù)中心遂寧市沱牌鎮(zhèn)社會(huì)福利服務(wù)中心遂寧市船山區(qū)中心敬老院表8-1被訪試點(diǎn)機(jī)構(gòu)情況根據(jù)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制的推進(jìn)程度，以及管理體制和運(yùn)行機(jī)制改革的程度，目前公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制類型大致可以分為以下幾種。第一種是仍然由公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)編制內(nèi)人員進(jìn)行管理，但不同程度地引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，進(jìn)行運(yùn)行機(jī)制方面的改革，比較典型的包括杭州市第三社會(huì)福利院、寧波市老年療養(yǎng)院、武漢市江漢區(qū)社會(huì)福利院、寧波市海曙區(qū)廣安養(yǎng)怡院等。第二種是改建、新建后的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，完全委托給社會(huì)力量運(yùn)營(yíng)的全部委托式公建民營(yíng)模式，這是目前各地采用最多的轉(zhuǎn)制方式，杭州市濱江區(qū)綠康陽(yáng)光家園、北京市門頭溝區(qū)老年社會(huì)福利中心、北京市順義區(qū)趙全營(yíng)鎮(zhèn)敬老院、武漢市武昌區(qū)胭脂路社區(qū)養(yǎng)老院、荊州市公安縣眾信養(yǎng)老服務(wù)中心、荊州市監(jiān)利縣社會(huì)福利中心、綿陽(yáng)市安州區(qū)界牌鎮(zhèn)敬老院、綿陽(yáng)市安州區(qū)桑棗鎮(zhèn)敬老院、遂寧市射洪縣廣興鎮(zhèn)社會(huì)福利服務(wù)中心、遂寧市沱牌鎮(zhèn)社會(huì)福利服務(wù)中心等都屬于這種類型。第三種是改建、新建后的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，委托+租賃式地交給社會(huì)力量進(jìn)行公建民營(yíng)的模式，比如隨州市社會(huì)福利中心等。第四種是分步轉(zhuǎn)制的混合轉(zhuǎn)制模式。即在一個(gè)養(yǎng)老院中既有公辦公營(yíng)模式，也有公建民營(yíng)模式，也有服務(wù)外包形式，多種模式混合的一種經(jīng)營(yíng)模式，比較典型的如武漢市漢陽(yáng)區(qū)社會(huì)福利院等。第五種是在建設(shè)初期就引入社會(huì)資本進(jìn)行公私合營(yíng)的PPP模式，比較典型的如武漢市社會(huì)福利院等。另外，還有一些公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的敬老院，在轉(zhuǎn)制過(guò)程中由于位置較遠(yuǎn)、基礎(chǔ)較弱、推向市場(chǎng)的條件不足，在轉(zhuǎn)制過(guò)程中通過(guò)資源整合、設(shè)施優(yōu)化，轉(zhuǎn)型成為整合多種養(yǎng)老服務(wù)載體的區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心，比較典型的如綿陽(yáng)市安州區(qū)河清鎮(zhèn)敬老院、遂寧市船山區(qū)中心敬老院等。第一節(jié)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)引入市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行轉(zhuǎn)制改革公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在我國(guó)建立時(shí)間較早，長(zhǎng)期以政府事業(yè)單位的形式存在，積累了大量的編制內(nèi)工作人員，同時(shí)隨著我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系的加快建設(shè)，近年來(lái)地方政府投資建設(shè)大型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的情況依然非常普遍，對(duì)于這些新建規(guī)模較大、已有編制較多，或者在社會(huì)上已經(jīng)有一定標(biāo)桿性質(zhì)和號(hào)召力的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)來(lái)講，轉(zhuǎn)制涉及眾多編制內(nèi)工作人員的消化與分流，涉及龐大的國(guó)有資產(chǎn)的評(píng)估與監(jiān)管，各地對(duì)于這類公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)制態(tài)度大多比較審慎，較少全部推向市場(chǎng)或者委托給社會(huì)力量，而是大多保留一定數(shù)量的編制內(nèi)管理人員，引入不同程度的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，在維持機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的同時(shí)，進(jìn)行運(yùn)行機(jī)制方面的改革。比較典型的案例包括杭州市第三社會(huì)福利院、寧波市老年療養(yǎng)院、武漢市江漢區(qū)社會(huì)福利院、寧波市海曙區(qū)廣安養(yǎng)怡院。一政府組建團(tuán)隊(duì)、非完全市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)型公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)這一類公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以杭州市第三社會(huì)福利院為代表。其基本特征是：機(jī)構(gòu)由政府投資興建，后續(xù)大額度的設(shè)備購(gòu)置等費(fèi)用仍然由政府保障，管理和運(yùn)營(yíng)也是由政府委派人員進(jìn)行，因此整體上是公辦公營(yíng)模式。但是在定價(jià)機(jī)制、財(cái)務(wù)平衡等方面進(jìn)行了市場(chǎng)化改革。（一）項(xiàng)目基本情況杭州市第三社會(huì)福利院位于杭州市江干區(qū)北秀景區(qū)皋城村南麓，占地面積169畝，建設(shè)規(guī)模90688平方米，設(shè)置床位2000張，是目前杭州市規(guī)模最大的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。項(xiàng)目投資6.5億元人民幣，2013年底開始試營(yíng)業(yè)，2014年重陽(yáng)節(jié)全面社會(huì)開放，是民政部首批公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)試點(diǎn)單位。（二）主要做法1.政府投資，政府管理杭州市第三社會(huì)福利院由杭州市政府投資6.5億元人民幣興建，在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中由政府通過(guò)福彩公益基金保障福利院的硬件設(shè)施等基本建設(shè)支出。杭州市編辦批給福利院40個(gè)編制，目前在編的是25人。其中3名領(lǐng)導(dǎo)班子成員是杭州市民政局黨委任命的，其余22個(gè)全部是招考進(jìn)來(lái)的。財(cái)政承擔(dān)工資整體支出的40%。“編制內(nèi)編辦批給我們是40個(gè)編制，我們實(shí)際上現(xiàn)在在編的是25名，25個(gè)正式員工。那么這25個(gè)正式員工除了我們領(lǐng)導(dǎo)班子是我們局黨委任命的以外，還有22個(gè)全部是招考進(jìn)來(lái)的?！薄斑@25個(gè)現(xiàn)在是財(cái)政給40%，工資整體支出的40%。”2.服務(wù)對(duì)象突出公辦機(jī)構(gòu)職責(zé)杭州市第三社會(huì)福利院作為公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，預(yù)留出床位，優(yōu)先保障失獨(dú)、低保、經(jīng)濟(jì)困難的失能、失智老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求。按照杭州市相關(guān)文件要求，從年齡和身體狀況設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，接收75周歲以上的健康老人、60周歲以上的護(hù)理老人。同時(shí)，對(duì)于護(hù)理要求較高、其他養(yǎng)老機(jī)構(gòu)沒(méi)有能力護(hù)理的老年人，杭州市第三社會(huì)福利院充分發(fā)揮自身所具有的醫(yī)院的職能，及時(shí)予以接收。對(duì)于申請(qǐng)入住的社會(huì)老年人，杭州市第三社會(huì)福利院委托第三方中介組織上門評(píng)估，根據(jù)評(píng)估結(jié)果按照需求程度優(yōu)先保障最需要的老年人入住，也即施行“評(píng)估準(zhǔn)入、公開輪候”制度?！罢嬲钣欣щy的，家里比如說(shuō)空巢、獨(dú)居的，住房各方面確實(shí)不方便的有困難的，老人提出來(lái)，我們是委托第三方中介組織上門評(píng)估的，只要你來(lái)報(bào)名登記的老人，我們都挨家挨戶走一個(gè)遍，對(duì)老人提供的情況進(jìn)行核實(shí)，同時(shí)也到社區(qū)跟鄰居那里了解情況，我們就評(píng)估給出一個(gè)分?jǐn)?shù)，也是從低分到高分，越是情況艱苦的老人分?jǐn)?shù)就會(huì)越低，我們從低分到高分，每個(gè)月我們就安排一部分，安排了以后我們都在我們自己三福院的網(wǎng)站上進(jìn)行公示，這個(gè)月入住了多少老人，基本上是什么情況，我們大概地說(shuō)一下。同時(shí)讓排隊(duì)等待的老人心里有個(gè)數(shù)，這個(gè)月住進(jìn)來(lái)多少了，還有多少空余床位，下一步準(zhǔn)備要入住的。”3.定價(jià)采取半成本核算法為了創(chuàng)造相對(duì)公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，杭州市第三社會(huì)福利院改革定價(jià)機(jī)制，采取半成本核算法定價(jià)，即不考慮土地成本，但將建設(shè)成本合到床位費(fèi)里面，這樣測(cè)算出來(lái)的價(jià)格比沒(méi)有進(jìn)行定價(jià)改革的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)價(jià)格要高，雖然比民辦民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)全成本核算的價(jià)格要低，但畢竟對(duì)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)來(lái)講已經(jīng)前進(jìn)了一大步?！霸诙▋r(jià)的時(shí)候我們采納了半成本核算的建議，這也是我們?nèi)舜蟠怼⒄f(xié)委員提出來(lái)的。把土地征用這塊排除了，僅僅把大部分建設(shè)成本合在里面了，在定價(jià)的時(shí)候，合在我們的床位費(fèi)里面。比較我們前幾家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，是跨了一大步?！?.管理運(yùn)營(yíng)進(jìn)行市場(chǎng)化改革杭州市第三社會(huì)福利院除了硬件設(shè)施由市福彩公益基金專項(xiàng)保障外，在水、電、氣、物業(yè)等方面都是自身承擔(dān)的，市財(cái)政僅僅保障人員工資的40%，其余60%由自身承擔(dān)，因此，除了固定成本和部分人員工資由財(cái)政承擔(dān)外，在其他方面是自負(fù)盈虧的，在入住人員不多的情況下，這就意味著面臨虧損的局面。只有當(dāng)入住老人達(dá)到一定數(shù)量時(shí)才能達(dá)到盈虧平衡，進(jìn)而才能有盈利。這就給予管理者以現(xiàn)實(shí)的壓力，迫使管理者必須提高管理水平、提高入住率?！斑@25個(gè)（全院現(xiàn)有25名工作人員）現(xiàn)在是財(cái)政給40%，工資整體收入的40%，還有60%是靠我們自己（支付）?！倍扇斯芾怼⒎峭耆袌?chǎng)化運(yùn)營(yíng)型公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)這一類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以寧波市老年療養(yǎng)院為代表。其基本特征是：政府投資興建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)并購(gòu)置設(shè)施設(shè)備，委派編制內(nèi)人員作為負(fù)責(zé)人管理運(yùn)營(yíng)該養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，其他工作人員由該負(fù)責(zé)人招聘、培訓(xùn)、考核，負(fù)責(zé)人的人事關(guān)系和考核權(quán)在所屬民政部門，其工資待遇也由所屬民政部門發(fā)放，和管理運(yùn)營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的盈虧狀況沒(méi)有直接聯(lián)系。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)整體上走市場(chǎng)化道路，除了硬件投入由政府承擔(dān)外，其他方面自負(fù)盈虧。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)方面一部分價(jià)格由政府指導(dǎo)核定，另一部分自由定價(jià)；在改造裝修或設(shè)施的購(gòu)買上要上報(bào)上級(jí)民政部門并走政府采購(gòu)程序，效率較低。機(jī)構(gòu)要給政府上繳一定的場(chǎng)地房產(chǎn)設(shè)施使用費(fèi)，但政府通常會(huì)給幾年的過(guò)渡期，即從開始運(yùn)營(yíng)到之后的幾年（如4年、5年等）內(nèi)免繳使用費(fèi)，有的政府還會(huì)有一些額外的支持，目的是使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能夠順利度過(guò)剛投入運(yùn)營(yíng)階段由于入住老人較少導(dǎo)致的虧損期。待過(guò)渡期結(jié)束后，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)就要按照合同要求向政府上繳使用費(fèi)。（一）項(xiàng)目基本情況寧波市老年療養(yǎng)院是寧波市政府的一個(gè)養(yǎng)老重點(diǎn)實(shí)施工程，由中央財(cái)政和寧波市財(cái)政共同出資2.5億元人民幣新建，是隸屬于寧波市民政局的一家面向市場(chǎng)、面向社會(huì)老人的公建民營(yíng)體制的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。療養(yǎng)院位于寧波市的江北區(qū)、慈江以南，占地面積43244平方米，建筑面積56339.3平方米，2014年11月份開始營(yíng)業(yè)。全院共有床位1275張，截至2017年1月，入住老人411名，實(shí)際利用床位460張。全院有辦公室、護(hù)理部、醫(yī)務(wù)室、后勤部四個(gè)部門，現(xiàn)在一共有員工162位。（二）主要做法1.政府投資興建，委派專人組團(tuán)管理寧波市老年療養(yǎng)院所處位置風(fēng)景秀麗，交通便利，院內(nèi)建筑品質(zhì)上乘，設(shè)施完備，政府承擔(dān)了土地、建設(shè)、裝修、設(shè)備等所有前期成本，給管理經(jīng)營(yíng)團(tuán)隊(duì)提供了一個(gè)非常好的硬件基礎(chǔ)。同時(shí)，政府在將該項(xiàng)目確定為公建民營(yíng)后，面臨選擇管理經(jīng)營(yíng)團(tuán)隊(duì)的問(wèn)題，經(jīng)過(guò)綜合考慮，決定自己組建管理團(tuán)隊(duì)，把原民政局的一位副處長(zhǎng)調(diào)到寧波市老年療養(yǎng)院擔(dān)任院長(zhǎng)，負(fù)責(zé)整個(gè)機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)。2.政府給予一定的資金支持在中央財(cái)政和寧波市財(cái)政共同投資建成寧波市老年療養(yǎng)院后，寧波市政府又特別準(zhǔn)備了一筆資金——開辦經(jīng)費(fèi)，用于滿足療養(yǎng)院開業(yè)階段面臨的資金需求。同時(shí)，寧波市民政局設(shè)置了3年的過(guò)渡期，3年內(nèi)寧波市老年療養(yǎng)院不必向政府交納任何費(fèi)用，目的就是盡最大可能地免除管理團(tuán)隊(duì)的后顧之憂，使團(tuán)隊(duì)能夠全身心投入療養(yǎng)院的運(yùn)作當(dāng)中。“我們?cè)趧倓傞_始建院的時(shí)候，我們有一筆資金，叫開辦經(jīng)費(fèi)，也是屬于我們國(guó)家支持的。所以說(shuō)我覺(jué)得像我們這種公建民營(yíng)的單位，確實(shí)在起點(diǎn)上面還是有一定的優(yōu)越性在里面的?！?.半自主化定價(jià)、事業(yè)單位化的管理經(jīng)營(yíng)寧波市老年療養(yǎng)院的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)分為兩種情況：床位費(fèi)由政府物價(jià)局根據(jù)建設(shè)、運(yùn)行、管理成本進(jìn)行核定形成價(jià)格，護(hù)理費(fèi)和餐費(fèi)由寧波市老年療養(yǎng)院自己根據(jù)成本和競(jìng)爭(zhēng)情況自由定價(jià)。在管理運(yùn)營(yíng)方面，療養(yǎng)院負(fù)責(zé)人是民政局委派下來(lái)的，其考核在民政局，因此在療養(yǎng)院的經(jīng)營(yíng)以穩(wěn)妥為主，再加上之前在事業(yè)單位工作的經(jīng)歷，因此在管理上還是采取事業(yè)單位的思維和體制去管理。如果出現(xiàn)了療養(yǎng)院內(nèi)部的一些規(guī)劃實(shí)施、大額設(shè)施的購(gòu)買等，在實(shí)施之前負(fù)責(zé)人都會(huì)向上級(jí)主管部門匯報(bào)。4.自負(fù)盈虧，市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)寧波市民政局委派團(tuán)隊(duì)管理運(yùn)營(yíng)老年療養(yǎng)院后，給予該團(tuán)隊(duì)較為充分的自由權(quán)，收住什么樣的老年人、如何做好營(yíng)銷宣傳、怎樣做好文化建設(shè)、給員工什么樣的待遇等一系列決策完全由團(tuán)隊(duì)自行決定。在養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)上，寧波市老年療養(yǎng)院同樣面臨和其他養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)，由于在城鄉(xiāng)結(jié)合部，距離市區(qū)有一定距離，且醫(yī)療條件有限，因此提高吸引力、盡快提高入住率是當(dāng)務(wù)之急。在財(cái)務(wù)上，寧波市老年療養(yǎng)院自負(fù)盈虧，3年的過(guò)渡期后要向?qū)幉ㄊ忻裾掷U納一定的費(fèi)用，這對(duì)管理經(jīng)營(yíng)提出了較高的要求。“到現(xiàn)在為止我們已經(jīng)全部自負(fù)盈虧了，我們剛開始投入的是2.5億，包括我們開辦的時(shí)候有一些支持，到現(xiàn)在為止，兩年過(guò)去以后基本上都已經(jīng)自負(fù)盈虧了?！?.公務(wù)人員管理，摸著石頭過(guò)河寧波市老年療養(yǎng)院院長(zhǎng)是由民政局委派到寧波市老年療養(yǎng)院擔(dān)任院長(zhǎng)的。這種公務(wù)人員管理非完全市場(chǎng)化的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的做法是一種嘗試和探索，在很多方面需要摸著石頭過(guò)河。比如在管理體制上，如何在政府的管理體制和市場(chǎng)運(yùn)行要求之間找到平衡；在人員激勵(lì)上，由于院長(zhǎng)是公務(wù)人員，其待遇由民政局發(fā)放，和老年療養(yǎng)院的經(jīng)營(yíng)狀況沒(méi)有直接關(guān)系，如何促進(jìn)作為公務(wù)人員的院長(zhǎng)等的動(dòng)力和熱情也需要探討?！耙?yàn)槲覀冞@個(gè)班子的成員是公家派的，所以最大的一個(gè)問(wèn)題，我們所謂的公建民營(yíng)，民營(yíng)就是用市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)體制，實(shí)際上我們從內(nèi)部管理來(lái)講，有時(shí)候我們真的很困惑，這個(gè)體制該怎么來(lái)定位，真的很難定位，可能這個(gè)也是探索時(shí)期肯定要面臨的?！比扇斯芾?、完全市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)型公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)這一類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以寧波市海曙區(qū)廣安養(yǎng)怡院為代表，其基本特征是：政府出資建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)并配備主要的設(shè)施設(shè)備，委派體制內(nèi)的帶編制人員擔(dān)任院長(zhǎng)管理運(yùn)營(yíng)，該院長(zhǎng)的人事關(guān)系和考核都在所屬民政部門。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)行院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，在收費(fèi)方面，除了床位費(fèi)由物價(jià)部門制定外，其他收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自行決定，基本上是市場(chǎng)定價(jià)；在設(shè)施修繕購(gòu)置方面，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)具有完全決定權(quán)，不必向上級(jí)主管部門報(bào)告審批；在人事方面，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自行決定工作人員的招聘、培訓(xùn)、考核、薪酬發(fā)放等事宜；在經(jīng)營(yíng)方面，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)完全自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧，和當(dāng)?shù)孛裾块T只存在業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)和被指導(dǎo)關(guān)系。因此，從整體上看，政府對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基本沒(méi)有行政干預(yù)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)具有完全的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，走的是市場(chǎng)化運(yùn)作之路。同時(shí)，作為政府投資興建的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，它主動(dòng)承擔(dān)了護(hù)理員培訓(xùn)、居家養(yǎng)老服務(wù)等一定的公共服務(wù)職能。（一）項(xiàng)目基本情況寧波市海曙區(qū)廣安養(yǎng)怡院（以下簡(jiǎn)稱“廣怡”）位于寧波市悠云路969號(hào)，在廣安路天勝花鳥市場(chǎng)東側(cè)，與寧波市佛教老年休養(yǎng)院隔墻而居，位于核心城區(qū)。廣安養(yǎng)怡院由海曙區(qū)政府投資，于2013年12月建成，2014年6月投入使用，是海曙區(qū)重點(diǎn)惠民實(shí)事工程之一。廣怡系海曙區(qū)民政局直屬、民辦非企業(yè)登記的自收自支的綜合性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。全院占地9.2畝，建筑面積16584平方米，總投資約1.16億元，設(shè)有雙人房、三人房、特護(hù)房、殘疾人托養(yǎng)房等不同規(guī)格的床位500張，為海曙區(qū)目前最大的養(yǎng)老院。廣怡現(xiàn)有工作人員126位，其中包括主任醫(yī)生、副主任醫(yī)生、中醫(yī)主治醫(yī)生等26位醫(yī)生。廣怡根據(jù)老年人的實(shí)際需求，提供休養(yǎng)、病殘護(hù)理、腦癱與肢殘病人康復(fù)治療以及居家康復(fù)、居家護(hù)理和臨終關(guān)愛(ài)、善后等各種服務(wù)。（二）主要做法1.政府投資興建，委派體制內(nèi)人員管理運(yùn)營(yíng)廣怡是由海曙區(qū)政府投資1.16億元興建的一家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，所有權(quán)屬于海曙區(qū)政府，屬于典型的公建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。在運(yùn)營(yíng)管理上，海曙區(qū)政府沒(méi)有通過(guò)公開招投標(biāo)的方式向社會(huì)選擇運(yùn)營(yíng)方，而是直接委派體制內(nèi)人員管理運(yùn)營(yíng)。選擇的運(yùn)營(yíng)負(fù)責(zé)人即廣怡院長(zhǎng)是一家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的院長(zhǎng)，他長(zhǎng)期從事養(yǎng)老服務(wù)，具有豐富的經(jīng)驗(yàn)，從政府的角度看，選擇這樣的人非常“穩(wěn)妥”。院長(zhǎng)屬于事業(yè)單位編制，其考核權(quán)歸寧波市民政局。從這個(gè)意義上說(shuō)，廣怡的做法可以稱為委派體制內(nèi)人員管理運(yùn)營(yíng)。“相當(dāng)于我們局里委派我來(lái)這兒管理，但是我的錢也是拿的是廣安，但是標(biāo)準(zhǔn)是事業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)?！?.入住對(duì)象以護(hù)理老人為主，優(yōu)先保障政府兜底老人廣怡以康復(fù)治療為特色，主要收住失能、半失能的，具有護(hù)理服務(wù)需求的老年人，是全國(guó)愛(ài)心護(hù)理工程建設(shè)基地?，F(xiàn)有工作人員中，有主任醫(yī)生、副主任醫(yī)生、中醫(yī)主治醫(yī)生等26位醫(yī)生，這在500張床位規(guī)模的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中確實(shí)很少見。與此同時(shí)，廣怡履行公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)托底保障職能，對(duì)老年人進(jìn)行分類篩選，優(yōu)先滿足政府兜底老年人或經(jīng)濟(jì)困難老年人的入住需要。另外，廣怡是由“聞裕順福利院”和“三市養(yǎng)怡院”因?qū)幉ㄨF路南站拆遷合并變更而來(lái)，必須妥善安置兩個(gè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的原有老年人。為此，海曙區(qū)民政局出臺(tái)了《關(guān)于做好海曙區(qū)廣安養(yǎng)怡院入住運(yùn)營(yíng)工作的指導(dǎo)意見》，廣怡事先制定了搬遷入住工作方案，明確人員分工，搬遷入住采取“老人老辦法、新人新辦法”的方式，優(yōu)先保障原有老年人的入住權(quán)利。在此基礎(chǔ)上，對(duì)于多余的床位，廣怡向社會(huì)上失能、半失能的老年人開放。“我們一直做的都是以護(hù)理為主，我們也有醫(yī)院、醫(yī)務(wù)室，醫(yī)務(wù)室有康復(fù)室、康復(fù)科，我們準(zhǔn)備的醫(yī)務(wù)力量比較強(qiáng)大，有26位醫(yī)生，有西醫(yī)還有中醫(yī)，中醫(yī)科也有，還有主任醫(yī)生、副主任醫(yī)生、中醫(yī)主治醫(yī)生也有兩位，給他們開中醫(yī)推拿這一塊?！薄耙?yàn)槲覀兠鎸?duì)的是廣大企業(yè)退休的，就是說(shuō)兜底的，家里無(wú)法照顧的，包括海曙區(qū)的三無(wú)對(duì)象、五保戶，家里無(wú)子女、無(wú)收入的這些我們政府兜底的，低保低收入的，還有生活不能自理的人我們是優(yōu)先收住的?！薄霸蹅兺ㄋ椎卣f(shuō)就是半護(hù)理、半自理的人，其實(shí)我們收的就是需要幫助的老人?！?.自負(fù)盈虧，完全市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)廣怡實(shí)行院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，政府充分放權(quán)，機(jī)構(gòu)自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，采取完全市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的模式。在經(jīng)濟(jì)關(guān)系方面，廣怡每年向政府上繳50萬(wàn)元盈利，除此以外，政府和廣怡沒(méi)有其他任何經(jīng)濟(jì)往來(lái)。這種“斷奶”的做法徹底消除了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對(duì)于政府的依賴心理，迫使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)真正獨(dú)立，通過(guò)改善管理、改善經(jīng)營(yíng)、提升服務(wù)水平、提高入住率，在財(cái)務(wù)上實(shí)現(xiàn)盈利，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)的良性循環(huán)。在管理經(jīng)營(yíng)方面，寧波市政府除了對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)院長(zhǎng)進(jìn)行考核，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)進(jìn)行監(jiān)管、業(yè)務(wù)指導(dǎo)，以及確定床位費(fèi)以外，其他如人事、財(cái)務(wù)、定價(jià)、設(shè)施采購(gòu)、經(jīng)營(yíng)等事務(wù)均由院長(zhǎng)或領(lǐng)導(dǎo)班子決定。這種政府不進(jìn)行行政干預(yù)，由養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自行運(yùn)作、自由參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的做法很好地激發(fā)了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。“我們跟民政，應(yīng)該說(shuō)是業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)管理，我們是完全自負(fù)盈虧的，院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，包括責(zé)任權(quán)利也是院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制?！薄按参毁M(fèi)是由我們物價(jià)核定的。護(hù)理費(fèi)我們是放開的，我們自主定價(jià)，護(hù)理費(fèi)跟餐費(fèi)還有洗衣費(fèi)我們是自主定價(jià)的?！薄耙?yàn)槲覀兪敲褶k非企業(yè)，采購(gòu)我們都是自己買的。不需要審批……我們現(xiàn)在買的東西都是我們自己采購(gòu)，包括我們的員工工資等，都是我們自己定的?！薄拔覀円恢庇X(jué)得運(yùn)營(yíng)很順暢。像我們這樣我覺(jué)得也很順暢，因?yàn)闆](méi)有太多的行政干預(yù)，而且領(lǐng)導(dǎo)們都很信任我?！痹谶@種運(yùn)作模式下，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自然會(huì)根據(jù)市場(chǎng)規(guī)律科學(xué)安排經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，如在人員安排上向一線傾斜，在開支上量入為出，改善管理，提升服務(wù)質(zhì)量等?！跋裎覀兪怯卸嗌俨顺远嗌亠垼藳](méi)了飯就吃不下了，我看看我有多少錢，我能做多少事情。我還要留出一部分資金用于員工工資的提升，有些意外的我肯定要處理，預(yù)留資金，看看我有多少錢，這幾個(gè)房間怎么裝、怎么弄預(yù)算去做，沒(méi)錢那就別做了?！?.承擔(dān)公共服務(wù)職能廣怡作為政府投資的、海曙區(qū)最大的、技術(shù)力量最雄厚的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，承擔(dān)了一定的公共服務(wù)職能。這突出表現(xiàn)在三個(gè)方面。一是發(fā)揮公建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在養(yǎng)老服務(wù)中?；?、兜底線的職能，雖然廣怡沒(méi)有和政府簽訂預(yù)留一定數(shù)量床位接收特困老年人的協(xié)議，但在實(shí)際運(yùn)營(yíng)中優(yōu)先接收三無(wú)、五保等特困老年人入住。對(duì)這部分老年人，廣怡免收床位費(fèi)、護(hù)理費(fèi)、水電費(fèi)費(fèi)用，僅僅收餐費(fèi)。二是對(duì)養(yǎng)老服務(wù)人員進(jìn)行培訓(xùn)。它作為寧波市護(hù)理員培訓(xùn)基地，承接寧波市組織的養(yǎng)老護(hù)理員的培訓(xùn)工作；還承擔(dān)寧波市海曙區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)人員的培訓(xùn)工作。三是開展居家養(yǎng)老服務(wù)。廣怡在海曙區(qū)甚至寧波市都是知名品牌，為發(fā)揮機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的輻射作用，在承擔(dān)人員培訓(xùn)工作的基礎(chǔ)上，廣怡在海曙區(qū)開展了居家養(yǎng)老服務(wù)。一方面，成立了“廣安居家養(yǎng)老服務(wù)中心”，為海曙區(qū)居家的老年人提供送餐、生活護(hù)理等上門服務(wù)。另一方面，成立了“廣安智慧養(yǎng)老服務(wù)中心”，利用信息技術(shù)建立平臺(tái)，整合海曙區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供需雙方的信息，并進(jìn)行有效對(duì)接，為居家老年人提供無(wú)償?shù)?、低償?shù)摹⒂袃數(shù)酿B(yǎng)老服務(wù)。5.政府著重監(jiān)管考核寧波市民政局對(duì)廣怡實(shí)施比較專業(yè)的考核，而且考核結(jié)果還和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的收入掛鉤。在考核內(nèi)容方面，主要包括財(cái)務(wù)狀況考核、經(jīng)濟(jì)效益考核、安全考核、滿意度考核等方面。其中，財(cái)務(wù)狀況考核每年由財(cái)務(wù)審計(jì)部門進(jìn)行審計(jì)；安全考核包括食品安全、消費(fèi)安全等，由民政局組織相關(guān)部門人員進(jìn)行聯(lián)合考核，同時(shí)還要結(jié)合有沒(méi)有安全信訪的情況等綜合評(píng)定；服務(wù)滿意度考核是政府委托第三方——社會(huì)工作服務(wù)中心進(jìn)行考核，考核方式是廣怡將老年人名單提供給社會(huì)工作服務(wù)中心，由后者通過(guò)隨機(jī)打電話或當(dāng)面詢問(wèn)的方式進(jìn)行?！鞍ㄘ?cái)務(wù)、經(jīng)濟(jì)效益、安全等考核，財(cái)務(wù)每年審計(jì)我們，還有滿意度、滿意度測(cè)評(píng)，它也不是直接來(lái)，是通過(guò)第三方，委托我們社會(huì)工作服務(wù)中心第三方來(lái)測(cè)評(píng)的。對(duì)生活不能自理的老人打電話抽取，我們把名單給他，他們抽打電話。兩樓三樓的（部分自理）老人他們當(dāng)場(chǎng)來(lái)問(wèn)?！彼募婢哂?jì)劃與市場(chǎng)兩種體制的“一院兩制”公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)這一類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以武漢市江漢區(qū)社會(huì)福利院為代表。其基本特征是：養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一套人馬，兩種管理體制與運(yùn)行機(jī)制。針對(duì)機(jī)構(gòu)內(nèi)的民政供養(yǎng)對(duì)象，實(shí)施行政計(jì)劃性的管理體制與運(yùn)行機(jī)制，針對(duì)社會(huì)老年人，則實(shí)行市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性的管理體制與運(yùn)行機(jī)制。（一）項(xiàng)目基本情況武漢市江漢區(qū)社會(huì)福利院占地面積約2.8萬(wàn)平方米，養(yǎng)老床位數(shù)800余張，其中失能、半失能老人入住率達(dá)到75%以上，員工總數(shù)340人，有編制的工作人員只有21人。該院由三部分組成，一部分是江漢區(qū)社會(huì)福利院，一部分是江漢區(qū)老年公寓，第三部分是武漢市福惠醫(yī)院。江漢區(qū)社會(huì)福利院屬于原有的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，床位是450張，實(shí)行以前的事業(yè)單位管理辦法，養(yǎng)老院的工作人員主要是在編的職工，收住對(duì)象以政府兜底對(duì)象為主。江漢區(qū)老年公寓是區(qū)政府后來(lái)新建的一座養(yǎng)老院，收住對(duì)象是社會(huì)上的老人，主要是滿足社會(huì)上各層次老年人的需求。該養(yǎng)老院雖然沒(méi)有實(shí)行民營(yíng)，但經(jīng)營(yíng)模式參照民營(yíng)養(yǎng)老院的經(jīng)營(yíng)模式，負(fù)責(zé)人仍由江漢區(qū)社會(huì)福利院的負(fù)責(zé)人兼任。（二）主要做法江漢區(qū)老年公寓由于實(shí)行民營(yíng)養(yǎng)老院的經(jīng)營(yíng)模式，在定價(jià)方面，向市場(chǎng)看齊，根據(jù)市場(chǎng)的變化對(duì)老年人進(jìn)行收費(fèi)，因此，該養(yǎng)老院的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)高出公辦養(yǎng)老院的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。在人員聘用上，院內(nèi)基本上沒(méi)有事業(yè)編制的人員，都是通過(guò)合同聘用的工作人員，這些人員的待遇根據(jù)養(yǎng)老院的經(jīng)營(yíng)狀況進(jìn)行調(diào)整，不受到事業(yè)單位對(duì)人員待遇的條框束縛，但兼任的負(fù)責(zé)人的待遇按照事業(yè)單位的辦法管理，不能參照民營(yíng)模式。由于有公辦養(yǎng)老院的經(jīng)驗(yàn)和其他方面的支持，老年公寓的運(yùn)營(yíng)相對(duì)比較順利，而且能夠?qū)崿F(xiàn)盈利?！耙辉簝芍啤蹦Ｊ讲⒉皇钦嬲饬x上的公建民營(yíng)模式，但是在公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革上也走出了一小步，負(fù)責(zé)人可以由公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人兼任，但經(jīng)營(yíng)模式可以走市場(chǎng)化道路?！耙辉簝芍啤蹦Ｊ阶畲蟮奶攸c(diǎn)是將兩類入住對(duì)象即政府托底對(duì)象和社會(huì)代養(yǎng)老人分開管理，有利于實(shí)現(xiàn)老年人之間的公平。20世紀(jì)80年代，在社會(huì)福利社會(huì)化思想的推動(dòng)下，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改變過(guò)去只收住“三無(wú)”、“五保”老人的狀況，利用閑置資源收住社會(huì)代養(yǎng)老人，這一模式一直延續(xù)到現(xiàn)在。隨著老齡化程度的不斷加深，老年人規(guī)模的日益龐大，需要機(jī)構(gòu)服務(wù)的老人日益增多，繼續(xù)用財(cái)政資金補(bǔ)貼社會(huì)老人的入住費(fèi)用，顯然會(huì)日益加重政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)?！耙辉簝芍啤蹦Ｊ奖容^好地解決了這個(gè)問(wèn)題，但“一院兩制”仍然沒(méi)有完全解決政府下場(chǎng)踢球的問(wèn)題。因此，目前來(lái)看“一院兩制”還只是一個(gè)過(guò)渡模式。第二節(jié)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)通過(guò)委托式公建民營(yíng)進(jìn)行轉(zhuǎn)制改革公建民營(yíng)是各地進(jìn)行公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制的最主要形式，新建、改建后的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，由政府通過(guò)招投標(biāo)委托或直接委托交給社會(huì)力量進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，政府負(fù)責(zé)監(jiān)督，社會(huì)力量進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)與管理，同時(shí)確保國(guó)有資產(chǎn)不流失。編制人員較少、轉(zhuǎn)制成本較低的區(qū)縣級(jí)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，地理位置較好、對(duì)社會(huì)力量吸引較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院，政府投資新建的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，大多通過(guò)這種委托式的公建民營(yíng)模式進(jìn)行公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)制改革。一大型新建公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的整體委托這一類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以杭州濱江綠康陽(yáng)光家園為代表。其基本特征是：杭州市濱江區(qū)政府投資興建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，通過(guò)招標(biāo)方式選擇社會(huì)主體，中標(biāo)社會(huì)主體浙江綠康醫(yī)養(yǎng)集團(tuán)投資一定數(shù)量的資金進(jìn)行改造、購(gòu)買設(shè)施設(shè)備，并按照合同約定向委托方繳納一定的風(fēng)險(xiǎn)保證金、設(shè)施使用費(fèi)等，履行一定的責(zé)任，完全獨(dú)立自主地管理運(yùn)營(yíng)該養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，委托方不干涉具體事務(wù)，僅履行監(jiān)管責(zé)任。（一）項(xiàng)目基本情況綠康醫(yī)養(yǎng)集團(tuán)全稱為浙江綠康醫(yī)養(yǎng)投資管理有限公司，創(chuàng)立于2006年，是一家專業(yè)從事養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、殘疾人養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)、老年康復(fù)及康復(fù)護(hù)理醫(yī)療機(jī)構(gòu)的投資建設(shè)、直營(yíng)托管、連鎖經(jīng)營(yíng)管理和養(yǎng)老護(hù)理人才培養(yǎng)、老年科學(xué)技術(shù)研究以及老年產(chǎn)品研發(fā)貿(mào)易的集團(tuán)公司。歷經(jīng)十多年發(fā)展，綠康醫(yī)養(yǎng)集團(tuán)已成長(zhǎng)為涵蓋養(yǎng)老、醫(yī)療、康復(fù)、護(hù)理、教學(xué)、科研、文化、老年用品研發(fā)和貿(mào)易等八大領(lǐng)域健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)鏈的集團(tuán)化公司。旗下?lián)碛辛?4家康復(fù)護(hù)理醫(yī)療機(jī)構(gòu)、8家養(yǎng)老助殘服務(wù)機(jī)構(gòu)、2所介護(hù)職業(yè)培訓(xùn)學(xué)校，并成立了老年科學(xué)技術(shù)研究所、老年服務(wù)評(píng)估中心和老年用品貿(mào)易有限公司。綠康醫(yī)養(yǎng)集團(tuán)可提供服務(wù)總床位10000多張，其中養(yǎng)護(hù)服務(wù)總床位6500張，開放醫(yī)療康復(fù)住院床位3600張，主要為“三無(wú)”、空巢、失獨(dú)、失能失智老人、殘障老年人和慢病老人以及臨終關(guān)懷老人提供基本的日常生活照料、健康管理、醫(yī)療康復(fù)、心理慰藉、臨終關(guān)懷等綜合服務(wù)。濱江綠康陽(yáng)光家園位于杭州市濱江區(qū)白馬湖，占地約100畝，包括自理老年人生活區(qū)、失能半失能老年人護(hù)理區(qū)、老年人活動(dòng)區(qū)、醫(yī)護(hù)區(qū)等10幢大樓，共有總床位數(shù)2000張，是目前國(guó)內(nèi)最大的集“醫(yī)療、康復(fù)、護(hù)理、養(yǎng)老”于一體的公建民營(yíng)醫(yī)養(yǎng)融合項(xiàng)目。該項(xiàng)目由濱江區(qū)政府投資5億元建設(shè)而成，綠康醫(yī)養(yǎng)集團(tuán)經(jīng)過(guò)層層遴選最終中標(biāo)，機(jī)構(gòu)注冊(cè)為企業(yè)，后續(xù)投入5000多萬(wàn)元進(jìn)行裝修改造和購(gòu)置設(shè)備，濱江區(qū)民政局作為委托人整體委托綠康醫(yī)養(yǎng)集團(tuán)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，雙方于2016年1月15日正式簽約，期限為25年。（二）主要做法1.確定建設(shè)項(xiàng)目杭州濱江區(qū)設(shè)立于1996年12月，由蕭山劃出的3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)新建而成，行政區(qū)劃面積73平方公里。下轄3個(gè)街道、59個(gè)社區(qū)，常住人口33.08萬(wàn)人。作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的新區(qū)，濱江區(qū)積極發(fā)展社會(huì)事業(yè)，關(guān)注民生工程，在杭州市各級(jí)政府高度重視養(yǎng)老的大背景下，濱江區(qū)政府決定斥資5億元人民幣建設(shè)一所大型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)?！霸谶@種情況下（指杭州市各級(jí)黨委把養(yǎng)老作為一號(hào)工程），我們也是呼吁了很多年，在2012年正式啟動(dòng)這個(gè)項(xiàng)目，投資5個(gè)億。政府在這么一個(gè)好的地方，90畝土地10萬(wàn)平方米房子，2000個(gè)床位，這樣的規(guī)模應(yīng)該說(shuō)在全國(guó)來(lái)說(shuō)在一個(gè)區(qū)是相當(dāng)少見的?！?.選擇公建民營(yíng)運(yùn)營(yíng)模式對(duì)于選擇何種運(yùn)營(yíng)模式，濱江區(qū)民政局做了大量考察和探討。整體上，有三種模式可供選擇，一種是公建公營(yíng)，第二種是公建民營(yíng)，第三種是購(gòu)買服務(wù)。經(jīng)過(guò)比較，大家認(rèn)為公建公營(yíng)弊端較多，而且不符合國(guó)家改革要求；采取購(gòu)買服務(wù)的模式容易產(chǎn)生政府和養(yǎng)老服務(wù)提供方合作不暢的情況。采取公建民營(yíng)，可以選出有實(shí)力的、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的社會(huì)主體，而且通過(guò)讓社會(huì)主體帶資經(jīng)營(yíng)，可以增強(qiáng)其責(zé)任感。因此，在這種考慮下，濱江區(qū)民政局選擇了公建民營(yíng)運(yùn)營(yíng)模式。“所以這個(gè)事情后來(lái)我們就想還是公建民營(yíng)委托運(yùn)營(yíng)管理，政府讓他有一定的錢投入，讓他有一定的責(zé)任感。這個(gè)辦法里面第一考慮企業(yè)的實(shí)力，第二也帶來(lái)一種責(zé)任來(lái)?！?.嚴(yán)格規(guī)定社會(huì)主體資格濱江區(qū)政府非常重視社會(huì)主體的選擇，專門成立了一個(gè)招標(biāo)組。經(jīng)過(guò)充分的論證，最終確定了社會(huì)主體要滿足三個(gè)條件。一是社會(huì)主體是浙江省內(nèi)企業(yè)或社會(huì)組織，這樣委托和受托雙方相互了解，便于溝通；二是社會(huì)主體領(lǐng)導(dǎo)小組必須具有從事養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理運(yùn)營(yíng)的經(jīng)驗(yàn)，這一點(diǎn)至關(guān)重要；三是社會(huì)主體必須要有一定的資金實(shí)力，這樣才能順利渡過(guò)前幾年虧損的難關(guān)?；谝陨峡紤]，經(jīng)過(guò)多輪嚴(yán)格篩選，并加上面詢環(huán)節(jié)后，最終選擇了綠康醫(yī)養(yǎng)集團(tuán)?！斑@個(gè)東西我們當(dāng)初在選擇的時(shí)候，一是要省內(nèi)企業(yè)，第二要有一定的經(jīng)驗(yàn)，第三更要有一定的資金實(shí)力?！?.明確資產(chǎn)管理濱江區(qū)民政局和綠康醫(yī)養(yǎng)集團(tuán)就資產(chǎn)管理達(dá)成共識(shí)：政府投入的就是土地和地上建筑，其他的如辦公家具、醫(yī)療康復(fù)設(shè)備等都由綠康醫(yī)養(yǎng)集團(tuán)購(gòu)置。并且按照規(guī)定，綠康醫(yī)養(yǎng)集團(tuán)購(gòu)置的除醫(yī)療康復(fù)設(shè)備外的其他用品都要?dú)w到國(guó)有資產(chǎn)中，要進(jìn)行登記、造冊(cè)?！罢兜木褪峭恋?、地上建筑，地面上的桌子椅子，這些東西都是咱們政府投的?？梢苿?dòng)的東西都是他們的，不可移動(dòng)的都是我們的，都是政府投的?！?.自負(fù)盈虧，完全市場(chǎng)化運(yùn)作濱江綠康陽(yáng)光家園自簽訂合同開始運(yùn)營(yíng)以來(lái)，完全走市場(chǎng)化運(yùn)作模式。濱江區(qū)民政局給予濱江綠康陽(yáng)光家園5年的過(guò)渡期，這期間不收濱江綠康陽(yáng)光家園任何費(fèi)用，從第6年開始，濱江綠康陽(yáng)光家園將要將床位費(fèi)的25%上繳濱江區(qū)民政局。濱江綠康陽(yáng)光是在工商部門注冊(cè)的企業(yè)，在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定、營(yíng)銷方式的選擇等涉及商業(yè)運(yùn)營(yíng)方面的事項(xiàng)完全由濱江綠康陽(yáng)光家園自行決定。因此，濱江綠康陽(yáng)光的運(yùn)作是完全市場(chǎng)化模式的。“我覺(jué)得公建民營(yíng)我們要推市場(chǎng)化的，以專業(yè)化的團(tuán)隊(duì)管理，而不是政府給我貼多少錢?！?.加強(qiáng)監(jiān)督管理監(jiān)管是公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的薄弱環(huán)節(jié)，濱江區(qū)民政局也不例外，目前還沒(méi)有更好的舉措。按照初步設(shè)想，主要加強(qiáng)三方面監(jiān)管。一是財(cái)務(wù)監(jiān)管，既要保證社會(huì)主體有一定的盈利空間，又要避免唯利是圖而損害入住老人的權(quán)益；二是對(duì)接收對(duì)象、經(jīng)營(yíng)正當(dāng)性的監(jiān)管，要確保優(yōu)先對(duì)象能夠優(yōu)先入住，社會(huì)主體沒(méi)有違規(guī)經(jīng)營(yíng)；三是服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管?！笆紫任邑?cái)務(wù)監(jiān)管，財(cái)務(wù)上我有一個(gè)合理的利潤(rùn)空間，不能讓它（賺）太大的錢，否則的話老百姓哇哇叫，因?yàn)樗吘故枪駹I(yíng)項(xiàng)目。第二個(gè)其他方面，政府約定俗成的方面，像收費(fèi)、接收對(duì)象這些方面。第三個(gè)就是對(duì)服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管?！倍行⌒凸k養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改擴(kuò)建后進(jìn)行整體委托這一類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以北京市門頭溝區(qū)老年社會(huì)福利中心、武漢市東湖技術(shù)開發(fā)區(qū)佛祖嶺福利院、荊州市公安縣眾信養(yǎng)老服務(wù)中心、荊州市監(jiān)利縣社會(huì)福利中心等為代表。其基本特征是：政府投資將原有基礎(chǔ)條件較好、地理位置比較優(yōu)越、對(duì)社會(huì)力量較有吸引力的中小型公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，進(jìn)行擴(kuò)建改造，并通過(guò)招投標(biāo)或直接委托的形式交給社會(huì)力量運(yùn)營(yíng)，政府作為委托方承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，社會(huì)力量作為受托方負(fù)責(zé)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)與國(guó)有資產(chǎn)的維護(hù)。（一）區(qū)級(jí)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改擴(kuò)建后整體委托1.項(xiàng)目基本情況門頭溝區(qū)老年社會(huì)福利中心是門頭溝區(qū)民政局投資1.3億元興建的一家非營(yíng)利性專業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，2014年建成后即公開向社會(huì)招投標(biāo)。2014年8月，門頭溝區(qū)民政局通過(guò)公開招標(biāo)，與北京愛(ài)暮家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理有限公司正式簽訂合作協(xié)議，成立了門頭溝區(qū)第一家通過(guò)公開招投標(biāo)形式建立的公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)——北京市門頭溝區(qū)愛(ài)暮家老年養(yǎng)護(hù)中心。該中心建筑面積20000平方米，房間194間，床位404張，主要面向社會(huì)高齡、失能老年人，兼顧區(qū)級(jí)基本養(yǎng)老服務(wù)保障對(duì)象，提供生活照護(hù)、健康指導(dǎo)、醫(yī)療康復(fù)、照護(hù)護(hù)理、預(yù)防保健、文化娛樂(lè)等服務(wù)。2.主要做法（1）確定轉(zhuǎn)制對(duì)象門頭溝區(qū)是一個(gè)山區(qū)面積較多的市轄區(qū)，區(qū)內(nèi)的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大部分分布在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這些鎮(zhèn)辦敬老院大多建設(shè)年代較早，地處偏遠(yuǎn)，設(shè)施簡(jiǎn)陋，在吸引社會(huì)資本方面優(yōu)勢(shì)并不突出。因此，在確定轉(zhuǎn)制對(duì)象方面，門頭溝區(qū)民政局實(shí)行了分級(jí)、分片的確定方法，對(duì)于區(qū)級(jí)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資新建改造，并通過(guò)公開招投標(biāo)進(jìn)行公建民營(yíng)；對(duì)于鎮(zhèn)辦敬老院，則按照“分片集中供養(yǎng)”“擇優(yōu)公建民營(yíng)”的思路實(shí)行公辦民營(yíng)。即在區(qū)劃較為接近的2～3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，選擇一個(gè)鎮(zhèn)辦敬老院集中供養(yǎng)原有的“三無(wú)”老年人，其他敬老院則通過(guò)改造升級(jí)、招投標(biāo)或者直接選擇品牌機(jī)構(gòu)連鎖運(yùn)營(yíng)的方式進(jìn)行公辦（建）民營(yíng)。在確定轉(zhuǎn)制對(duì)象方面，根據(jù)區(qū)民政局工作人員的介紹，他們的確定原則主要基于：①符合相關(guān)手續(xù)與條件。根據(jù)《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)立條件包括相應(yīng)的資金規(guī)模、人員隊(duì)伍、床位數(shù)量、管理制度，并且要有服務(wù)場(chǎng)所的自有場(chǎng)所證明或者房屋租賃合同，要符合衛(wèi)生防疫、環(huán)境保護(hù)公安消防等部門的驗(yàn)收?qǐng)?bào)告或者合格意見。②具有一定的設(shè)施改造空間。對(duì)于有設(shè)施改造空間的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，區(qū)里會(huì)配套一定的資金投入改造升級(jí)，然后實(shí)行公建/辦民營(yíng)。③地理位置相對(duì)較好，對(duì)民間資本有一定吸引力。對(duì)于以山區(qū)為主的門頭溝區(qū)來(lái)講，許多鎮(zhèn)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)位于山區(qū)，對(duì)社會(huì)老人的吸引力有限，實(shí)施公建/辦民營(yíng)的難度較大?！澳莻€(gè)公建民營(yíng)也得符合手續(xù)、符合條件……還要看將來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)測(cè)算，符不符合改造……鎮(zhèn)辦的，如果是三無(wú)五保（對(duì)象）托底（服務(wù)）的，可能將來(lái)有一個(gè)資金投入進(jìn)行改造，然后升級(jí)”?！笆紫葟膱?chǎng)地上，它要符合設(shè)施建設(shè)，就是具有可改造性、拓展性，……主要選的話，一個(gè)是作為它交通來(lái)說(shuō)，能夠輻射到周邊，還有就是這個(gè)具有可改造的余地，提升的空間。”“條件好的，有私人愿意承包，愿意招收老人，再去公建民營(yíng)。為什么我們公建民營(yíng)不好推？因?yàn)樯絽^(qū)，這些機(jī)構(gòu)沒(méi)有（人）愿意去（承包）。”（2）明確職能定位根據(jù)北京市和門頭溝區(qū)的相關(guān)規(guī)定，實(shí)行公辦民營(yíng)、公建民營(yíng)的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)主要承擔(dān)“社會(huì)公共服務(wù)職能”，在滿足基本養(yǎng)老服務(wù)職能之余，可以預(yù)留一定床位接收北京市其他高齡、失能老年人口。門頭溝區(qū)愛(ài)暮家老年養(yǎng)護(hù)中心作為區(qū)民政局投資興建并擁有所有權(quán)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，屬于公建民營(yíng)的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。根據(jù)門頭溝區(qū)《公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公辦民營(yíng)、公建民營(yíng)實(shí)施辦法》中的要求，區(qū)屬公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)還要承擔(dān)起對(duì)全區(qū)其他養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的專業(yè)培訓(xùn)、示范引領(lǐng)、推廣品牌等功能，同時(shí)還要兼顧輻射、帶動(dòng)居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老的職能，積極開發(fā)社區(qū)和居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，承擔(dān)社區(qū)老年人的日間托管、教育培訓(xùn)等職能。因此，門頭溝區(qū)愛(ài)暮家老年養(yǎng)護(hù)中心的404張床位中，有100張要預(yù)留給政府基本養(yǎng)老服務(wù)保障對(duì)象，剩余304張面向全市其他失能、高齡老年人，同時(shí)，在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中還要發(fā)揮區(qū)級(jí)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理培訓(xùn)、品牌推廣以及輻射社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)等職能?！埃ㄩT頭溝）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)以后，我們政府也給他（愛(ài)暮家）設(shè)置了條件，404張床位要留100張床位，進(jìn)行我們政府的‘三無(wú)’‘五?！▽?duì)象）托底（服務(wù)），還得按照我們政府收費(fèi)的那個(gè)（標(biāo)準(zhǔn)），老人補(bǔ)多少錢給他（愛(ài)暮家）多少錢，他也承擔(dān)著這一塊，雖然民營(yíng)出去了，但是我們也有現(xiàn)實(shí)性的條件。”（3）進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估在確定、選擇好要實(shí)施公辦/建民營(yíng)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之后，門頭溝區(qū)民政局委托專門的會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所，聯(lián)同區(qū)財(cái)政局、審計(jì)局，對(duì)門頭溝區(qū)老年社會(huì)福利中心進(jìn)行了國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估，并出具了資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)《門頭溝區(qū)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公辦民營(yíng)、公建民營(yíng)實(shí)施辦法》中的要求，公開招標(biāo)進(jìn)行公辦/建民營(yíng)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，運(yùn)營(yíng)方要向區(qū)政府采購(gòu)中心一次性繳納不低于國(guó)有資產(chǎn)投資1%的“風(fēng)險(xiǎn)保障金”，用于防范運(yùn)營(yíng)方異常退出的風(fēng)險(xiǎn)化解、商業(yè)保險(xiǎn)的投保等；同時(shí)，要向養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所有權(quán)方按年繳納不低于國(guó)有固定資產(chǎn)投資2%的“養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展資金”，資金用以統(tǒng)籌建設(shè)全區(qū)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以及公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)施設(shè)備修繕。據(jù)此，門頭溝區(qū)民政局確定了門頭溝區(qū)老年社會(huì)福利中心的“風(fēng)險(xiǎn)保障金”和“養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展資金”，其中“養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展資金”從簽訂協(xié)議的第二年開始繳納，一年400萬(wàn)元，逐年遞增到640萬(wàn)元。（4）公開招投標(biāo)制定好相關(guān)的方案、協(xié)議內(nèi)容等，包括制定公辦/建民營(yíng)的實(shí)施方案、招標(biāo)文件、公辦/建民營(yíng)的合作協(xié)議（合同）等相關(guān)具體文件內(nèi)容。其中的合作協(xié)議要明確對(duì)雙方投入資產(chǎn)的要求、合作的方式、期限、權(quán)利義務(wù)的分配、監(jiān)督管理的要求、違約責(zé)任、合作終止的條件等。門頭溝區(qū)民政局在區(qū)政府的采購(gòu)中心平臺(tái)上，進(jìn)行了全國(guó)公開招標(biāo)。在社會(huì)主體的遴選上，區(qū)民政局重點(diǎn)考慮了專業(yè)運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)方面的因素，包括具有豐富的養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，運(yùn)營(yíng)方有運(yùn)營(yíng)中的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)最好，這樣人力資源、市場(chǎng)資源、社會(huì)資源都可以共享，同時(shí)在防范未來(lái)運(yùn)營(yíng)方異常退出方面也有一定的作用?！澳阋M(jìn)他（運(yùn)營(yíng)方）的時(shí)候，我們提出要求就是你正在運(yùn)營(yíng)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的單位，還能來(lái)投標(biāo)，將來(lái)實(shí)現(xiàn)他中了標(biāo)之后，他從人力資源、社會(huì)資源，一些技術(shù)上，他可以實(shí)現(xiàn)共享連鎖，他進(jìn)入角色也會(huì)很快，你要是沒(méi)有干過(guò)（養(yǎng)老服務(wù)），他從人員的招收、培訓(xùn)各個(gè)方面，都是全新的領(lǐng)域，可能我這個(gè)政府的見效，社會(huì)效益的顯現(xiàn)過(guò)程就會(huì)推遲了，緩慢了……他（愛(ài)暮家）香山那邊運(yùn)營(yíng)著一個(gè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，200多張床位，這邊不可能說(shuō)你最后一看不掙錢，你卷包就跑了，這么多老人誰(shuí)去管？風(fēng)險(xiǎn)太大，一下子400個(gè)老人，如果都住上，他收完費(fèi)跑了，這個(gè)他那邊跑不了，他那邊還有養(yǎng)老院，所以這些政府的風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)降低?！保?）加強(qiáng)固定資產(chǎn)管理門頭溝區(qū)老年社會(huì)福利中心是由門頭溝區(qū)民政局投入了1.3億元建設(shè)的，機(jī)構(gòu)所有權(quán)歸民政局所有。在主體房屋建設(shè)之后，房屋的裝修、房屋里的主要設(shè)施設(shè)備，包括電視、冰箱、家具、電視柜、廚具、醫(yī)療床等都是政府投入購(gòu)置的，在北京愛(ài)暮家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理有限公司中標(biāo)之后，他們又拿出了20余萬(wàn)元進(jìn)行房屋的軟裝飾，包括房屋的顏色、窗簾等低值易耗品。機(jī)構(gòu)內(nèi)的固定資產(chǎn)屬于國(guó)有，登記在民政局的固定資產(chǎn)臺(tái)賬上，本著“誰(shuí)使用、誰(shuí)管理、誰(shuí)維護(hù)”的原則，由運(yùn)營(yíng)方進(jìn)行維護(hù)，正常報(bào)廢走民政局的固定資產(chǎn)報(bào)廢程序，如果基于運(yùn)營(yíng)方的原因造成提前報(bào)廢的，由運(yùn)營(yíng)方負(fù)責(zé)賠付。由于運(yùn)營(yíng)需要造成的設(shè)施改造、大修，要經(jīng)過(guò)民政局的專業(yè)論證，資金由運(yùn)營(yíng)方負(fù)責(zé)，由于時(shí)間長(zhǎng)久需要大修，由政府專門的資金，包括運(yùn)營(yíng)方在承接項(xiàng)目時(shí)繳納的“養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展資金”來(lái)負(fù)責(zé)改造、修繕。（6）妥善進(jìn)行人員安置鎮(zhèn)辦敬老院的人員隊(duì)伍主要分為兩種，一類是管理人員，主要是院長(zhǎng)，大多是由鎮(zhèn)政府派過(guò)去的干部兼職管理，編制大多在鎮(zhèn)政府或者民政科，兼職敬老院院長(zhǎng)，管理敬老院的日常事務(wù)。這類人在敬老院公辦/建民營(yíng)之后，不再兼職院長(zhǎng)即可，編制仍然屬于政府公務(wù)員系列。另一類是具體的護(hù)理人員，大多是當(dāng)?shù)亍?050”就業(yè)人員，或者是退休返聘人員，屬于聘用人員，這類人在敬老院公辦/建民營(yíng)之后，和運(yùn)營(yíng)方雙向選擇，可以繼續(xù)留在敬老院工作，也可以另外尋找其他的就業(yè)機(jī)會(huì)。因此，從公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制本身來(lái)看，規(guī)模較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院、光榮院等在轉(zhuǎn)制過(guò)程中，面臨的人事壓力較小，轉(zhuǎn)制的難度較低?！埃ㄦ?zhèn)里的敬老院）由鎮(zhèn)政府派過(guò)去的干部管理……有民政科科長(zhǎng)兼任院長(zhǎng)的……（轉(zhuǎn)制后）就撤回來(lái)了，原有的招聘人員（由）中標(biāo)單位運(yùn)營(yíng)自主，都是歲數(shù)比較大的，當(dāng)?shù)氐摹?050’人員就業(yè)的”“山區(qū)或者這些鎮(zhèn)上的人員編制不是一個(gè)特別大的問(wèn)題……沒(méi)有多少人，本身就沒(méi)有多少人，但是你要像市里面（那種）越是大的機(jī)構(gòu)，公建民營(yíng)的時(shí)候，你就要考慮原有人員的分流安置這一塊”。（7）強(qiáng)調(diào)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合門頭溝區(qū)老年社會(huì)福利中心在實(shí)施公辦/建民營(yíng)之后，發(fā)現(xiàn)既定的“養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展資金”額度對(duì)于運(yùn)營(yíng)方來(lái)講，壓力太大。為了減輕運(yùn)營(yíng)方的壓力，也為了推動(dòng)區(qū)里養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合進(jìn)程，由區(qū)民政局、衛(wèi)計(jì)委商定將門頭溝的二甲區(qū)級(jí)醫(yī)院的老年病門診設(shè)立到了轉(zhuǎn)制后的門頭溝區(qū)愛(ài)暮家老年養(yǎng)護(hù)中心，中心拿出一層60個(gè)床位作為區(qū)醫(yī)院老年病門診的床位。作為醫(yī)保定點(diǎn)醫(yī)院，老年人在這里看病、拿藥都可以報(bào)銷，看病住院的老人也可以在出院后進(jìn)入養(yǎng)護(hù)中心接受專業(yè)的照料護(hù)理服務(wù)，以此實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老與醫(yī)療的銜接與結(jié)合。同時(shí)，為了彌補(bǔ)老年病門診占用60張床位的損失，民政局每年減免120萬(wàn)元的“養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展資金”，以此來(lái)降低運(yùn)營(yíng)方的運(yùn)營(yíng)壓力。（8）政府加強(qiáng)監(jiān)督管理根據(jù)《門頭溝區(qū)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公辦民營(yíng)、公建民營(yíng)實(shí)施辦法》的規(guī)定，實(shí)施公辦/建民營(yíng)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，運(yùn)營(yíng)方要派出代表和政府代表聯(lián)合組成監(jiān)事會(huì)，代表政府對(duì)運(yùn)營(yíng)方的運(yùn)營(yíng)管理進(jìn)行監(jiān)督。同時(shí)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所有權(quán)方要對(duì)公辦/建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)督檢查，各級(jí)民政部門每半年組織一次養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理服務(wù)調(diào)查，包括入住老年人滿意度測(cè)評(píng)等，如果入住老年人滿意率調(diào)查連續(xù)四次低于80%，就要終止運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，限期退出。（二）縣級(jí)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改擴(kuò)建后整體委托1.項(xiàng)目基本情況這一類的典型案例如湖北省荊州市公安縣眾信養(yǎng)老服務(wù)中心、武漢市武昌區(qū)胭脂路社區(qū)養(yǎng)老院、監(jiān)利縣社會(huì)福利中心。公安縣縣級(jí)養(yǎng)老院共兩家，一家是縣福利院，由最初的縣福利院和縣光榮院合并而成，實(shí)行一套班子兩塊牌子的管理體制，屬于公辦性質(zhì)的養(yǎng)老院?，F(xiàn)有床位150張，入住老人包括政府托底供養(yǎng)對(duì)象40人，優(yōu)撫對(duì)象10人，自費(fèi)代養(yǎng)老人87人，總共137人。養(yǎng)老院有正式職工24人，縣民政局招聘臨時(shí)工5人，福利院自主招聘臨時(shí)工6人。另外一家是眾信養(yǎng)老服務(wù)中心，由政府出資建設(shè)，2013年8月招標(biāo)，私人資本承接，屬于公建民營(yíng)養(yǎng)老院。該養(yǎng)老院占地30多畝，投資4000多萬(wàn)元，總床位336張。到目前為止，養(yǎng)老院入住老人123個(gè)，占總床位的30%。根據(jù)約定，該養(yǎng)老院和民政局簽訂15年的協(xié)議，這期間不承擔(dān)任何政府托底對(duì)象，協(xié)議期后13年每年向民政局繳納40多萬(wàn)元的費(fèi)用。此外，公安縣眾信養(yǎng)老服務(wù)中心還將服務(wù)擴(kuò)展到了居家養(yǎng)老，可以為周圍老年人提供醫(yī)療、保潔、洗衣等居家養(yǎng)老服務(wù)。胭脂路社區(qū)養(yǎng)老院原來(lái)是武昌區(qū)社會(huì)福利院的一個(gè)分院，由于經(jīng)營(yíng)不善，在民政局內(nèi)部發(fā)包，民政局內(nèi)部職工中標(biāo)，實(shí)行公辦民營(yíng)。該院面積不大，只有76張床位，民營(yíng)化以后，掛了兩塊牌子，一塊是胭脂路社區(qū)福利院，一塊是胭脂路居家養(yǎng)老服務(wù)中心。該院實(shí)現(xiàn)公建民營(yíng)以后，不承擔(dān)政府兜底任務(wù)，收住對(duì)象是社會(huì)上的各種老人，同時(shí)該養(yǎng)老院接受了以前養(yǎng)老院入住的老人。由于是民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，養(yǎng)老院對(duì)收費(fèi)價(jià)格進(jìn)行了調(diào)整，比原來(lái)收費(fèi)高出不少。在工作人員方面，接收了以前養(yǎng)老院的工作人員。整個(gè)養(yǎng)老院實(shí)行扁平化管理，所有職工直接對(duì)著院長(zhǎng)，節(jié)省了很多人工成本，提高了效率，實(shí)現(xiàn)了盈利。由于有國(guó)有資產(chǎn)相關(guān)方面的約束，養(yǎng)老院與總院只簽了三年合同，每年向總院交納30多萬(wàn)元。該養(yǎng)老院以前是武昌區(qū)社會(huì)福利院的一個(gè)分院，現(xiàn)在雖然進(jìn)行了民營(yíng)，由民營(yíng)資本經(jīng)營(yíng)，但總院仍有一定的業(yè)務(wù)監(jiān)督任務(wù)，甚至在各方面都給予一定的支持。整體來(lái)看，該院雖然實(shí)現(xiàn)了民營(yíng)，但在業(yè)務(wù)上，仍然要受到總院的監(jiān)督管理，只不過(guò)管理的方式變了，以前是直接管理，現(xiàn)在是間接的監(jiān)督與指導(dǎo)。監(jiān)利縣社會(huì)福利中心占地34畝，建筑面積12000平方米。由政府出資建設(shè)，面向全社會(huì)公開招標(biāo)，湖南省康樂(lè)年華養(yǎng)老服務(wù)有限公司中標(biāo)、負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)。床位218張，目前入住率達(dá)到98%。社會(huì)福利中心目前收住的失能失智老人大概占了一多半。在價(jià)格方面，整體來(lái)說(shuō)不算高，處于1500～2700元之間。工作人員現(xiàn)在有51人，其中護(hù)理員有20多人。福利中心內(nèi)設(shè)醫(yī)院，目前正在原有建設(shè)的基礎(chǔ)上改建醫(yī)院。按照計(jì)劃，準(zhǔn)備建設(shè)一個(gè)二級(jí)醫(yī)院，配備100多人。目前由于消防實(shí)施不合格，醫(yī)院一直沒(méi)有開張。2.主要做法（1）確定轉(zhuǎn)制對(duì)象根據(jù)負(fù)責(zé)人介紹，公安縣福利院下一步把自費(fèi)代養(yǎng)老人根據(jù)自愿原則分流到眾信養(yǎng)老服務(wù)中心，將兒童福利院、社會(huì)救助站合并，即福利院集養(yǎng)老院、兒童福利院、救助站功能于一身，繼續(xù)由政府經(jīng)營(yíng)。之所以這樣，是由于當(dāng)初建福利院時(shí)，占用了當(dāng)?shù)?4個(gè)農(nóng)民的耕地，作為補(bǔ)償給了每個(gè)占地農(nóng)民一個(gè)福利院編制，即24個(gè)農(nóng)民可以在福利院工作，享受事業(yè)單位編制身份。目前雖然公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在進(jìn)行改革，但由于歷史遺留問(wèn)題不好處理，只能繼續(xù)保持福利院公辦性質(zhì)，保留事業(yè)單位編制。因此，公安縣將新建的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為轉(zhuǎn)制對(duì)象。胭脂路社區(qū)養(yǎng)老院并不是新建的養(yǎng)老院，它之所以能夠被確定為公建民營(yíng)對(duì)象，主要是該養(yǎng)老院一直經(jīng)營(yíng)不善，不但不盈利，甚至虧損，因此武昌區(qū)社會(huì)福利院決定對(duì)這個(gè)分院進(jìn)行公建民營(yíng)試點(diǎn)。監(jiān)利縣社會(huì)福利中心屬于新建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，由于政策要求公建民營(yíng)，該機(jī)構(gòu)也成為轉(zhuǎn)制對(duì)象。（胭脂路社區(qū)養(yǎng)老院）“經(jīng)營(yíng)發(fā)現(xiàn)有幾個(gè)問(wèn)題，一個(gè)是這些地方比較小，而且它的停車不是很方便，周邊的老人家屬過(guò)來(lái)看不是很方便，然后接過(guò)來(lái)經(jīng)營(yíng)了大概一年，……只能簡(jiǎn)單維持，多數(shù)還是虧損的狀況。……這個(gè)分院，我們當(dāng)時(shí)就嘗試搞公建民營(yíng)?！保?）確定職能定位這一類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的職能定位非常明確，只招收社會(huì)代養(yǎng)老人，不承擔(dān)政府的兜底任務(wù)，有些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，但不是硬性規(guī)定。如公安縣眾信養(yǎng)老服務(wù)中心，職能定位就是承接縣福利院分流的87名社會(huì)代養(yǎng)老人，同時(shí)自己招收社會(huì)老人，公安縣的托底任務(wù)由縣福利院來(lái)承擔(dān)。在為老人提供機(jī)構(gòu)服務(wù)的同時(shí)，眾信養(yǎng)老服務(wù)中心又成立了居家養(yǎng)老中心，為周圍的老年人提供洗衣、醫(yī)療、保潔等各種服務(wù)。監(jiān)利縣社會(huì)福利中心的職能定位也非常明確。該中心和縣民政局簽訂的協(xié)議中規(guī)定：“監(jiān)利縣社會(huì)福利中心與甲方所屬的監(jiān)利縣福利院在收住服務(wù)對(duì)象方面應(yīng)進(jìn)行明確定位，‘老院’充分發(fā)揮民政‘托底’職能，原則上收住城市‘三無(wú)’人員，福利中心收住社會(huì)寄養(yǎng)老人，甲方應(yīng)鼓勵(lì)和引導(dǎo)‘老院’社會(huì)寄養(yǎng)老人轉(zhuǎn)住福利中心，乙方應(yīng)對(duì)這批老人在收費(fèi)上給予優(yōu)惠和照顧，以確保兩院功能定位調(diào)整的平穩(wěn)過(guò)渡?！保?）選擇運(yùn)營(yíng)主體無(wú)論是眾信養(yǎng)老服務(wù)中心、胭脂路社區(qū)養(yǎng)老院還是監(jiān)利縣社會(huì)福利中心，在選擇運(yùn)營(yíng)主體時(shí)都是通過(guò)招標(biāo)進(jìn)行，政府考慮最多的是運(yùn)營(yíng)主體可靠，可持續(xù)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。如胭脂路社區(qū)養(yǎng)老院，在選擇運(yùn)營(yíng)主體時(shí)，考慮到直接從社會(huì)上招聘運(yùn)營(yíng)主體，未必會(huì)踏踏實(shí)實(shí)地經(jīng)營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，再加上不能充分了解中標(biāo)機(jī)構(gòu)實(shí)際情況，不利于養(yǎng)老院的可持續(xù)發(fā)展，因此在選擇運(yùn)營(yíng)主體時(shí)，在民政局內(nèi)部招標(biāo)，參加投標(biāo)的人都來(lái)自民政系統(tǒng)，大家都比較熟悉。胭脂路社區(qū)養(yǎng)老院中標(biāo)的運(yùn)營(yíng)主體就是原區(qū)民政局內(nèi)部職工，有一定的從業(yè)經(jīng)驗(yàn)。監(jiān)利縣社會(huì)福利中心在選擇運(yùn)營(yíng)主體時(shí)，對(duì)外公開招標(biāo)，對(duì)中標(biāo)人提出四個(gè)條件，從資金實(shí)力、運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)方面進(jìn)行了嚴(yán)格要求，包括從事養(yǎng)老行業(yè)兩年以上；要有自己的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，床位在100張以上；自己經(jīng)營(yíng)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要獲得省或者是民政部表彰、質(zhì)量認(rèn)證等，在行業(yè)內(nèi)要有一定的認(rèn)可度；有經(jīng)濟(jì)實(shí)力，自有資金在500萬(wàn)元以上。這些都是保證未來(lái)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展的必要條件。（胭脂路社區(qū)養(yǎng)老院）“就是找到人，他也是另有目的的，而且他行業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)當(dāng)時(shí)也缺乏。所以我們鼓勵(lì)內(nèi)部員工，拓展思路，一個(gè)是人員分流，第二個(gè)就是說(shuō)，他有過(guò)在福利院長(zhǎng)期受我們國(guó)辦機(jī)構(gòu)的熏陶的經(jīng)歷，素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力，各方面他比外面人一般來(lái)說(shuō)工作經(jīng)驗(yàn)強(qiáng)一些?！保?）人員安置工作人員安置對(duì)于新建的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)問(wèn)題較小。對(duì)已經(jīng)投入運(yùn)營(yíng)的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行轉(zhuǎn)制，則面臨著已有工作人員的安置問(wèn)題。從調(diào)研的這三個(gè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)來(lái)看，胭脂路社區(qū)養(yǎng)老院屬于已經(jīng)運(yùn)營(yíng)的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，在轉(zhuǎn)制過(guò)程中需要安置工作人員。由于沒(méi)有編制，轉(zhuǎn)制后民營(yíng)主體接收了原有的工作人員。（5）價(jià)格管理根據(jù)湖北省的相關(guān)規(guī)定，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)行公建民營(yíng)之后，其服務(wù)價(jià)格由運(yùn)營(yíng)方根據(jù)委托協(xié)議合理確定。其中，床位費(fèi)由雙方投資的額度、簽訂的合作年限以及養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)施水平綜合確定，其他服務(wù)內(nèi)容收費(fèi)則由機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)方根據(jù)市場(chǎng)需求合理確定。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在轉(zhuǎn)制后接收其他公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分流過(guò)來(lái)的社會(huì)代養(yǎng)老人時(shí)，一般給予一定期限、一定程度的優(yōu)惠，讓老人能夠在心理上接受分流。如眾信養(yǎng)老服務(wù)中心，本身的服務(wù)價(jià)格比較高，老年人入院綜合費(fèi)用平均每人每月1850元以上。而公辦福利院的老人綜合費(fèi)用平均為每人每月815～995元，兩者相差900元以上。在接收公辦福利院的老人時(shí)，就需要給予他們一定優(yōu)惠，根據(jù)協(xié)議，眾信養(yǎng)老服務(wù)中心下調(diào)了床位費(fèi)，下調(diào)價(jià)格執(zhí)行一年時(shí)間。（眾信養(yǎng)老服務(wù)中心）“我們以前在剛剛開始試運(yùn)行的時(shí)候，政策是要在物價(jià)部門的指導(dǎo)下進(jìn)行價(jià)格的制訂。我們前期的床位費(fèi)、護(hù)理費(fèi)，都是通過(guò)物價(jià)部門給我們備案……去年5月份，物價(jià)局價(jià)格部的部長(zhǎng)跟我聯(lián)系過(guò)，他說(shuō)你們以后不屬于我們管。按照國(guó)家的規(guī)定，你們現(xiàn)在可以根據(jù)市場(chǎng)的需求，進(jìn)行調(diào)整。”（6）國(guó)有資產(chǎn)管理這一類公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由于沒(méi)有承擔(dān)政府托底任務(wù)，在國(guó)有資產(chǎn)管理上比較嚴(yán)格，一般是政府根據(jù)自己的投資情況進(jìn)行評(píng)估，根據(jù)評(píng)估結(jié)果簽訂協(xié)議，約定民營(yíng)主體在經(jīng)營(yíng)期間每年向政府繳納多少費(fèi)用。如眾信養(yǎng)老服務(wù)中心，政府總共投資3000多萬(wàn)元。通過(guò)評(píng)估，政府每年需要收回一定的折舊費(fèi)。因此，在和國(guó)有資產(chǎn)管理辦公室以及民政局簽訂協(xié)議時(shí)，約定合同共簽15年，考慮到前兩年還在不斷裝修，沒(méi)有收益，因此不繳納費(fèi)用。從第三年起，每年向政府繳納46萬(wàn)元，交納13年。合同同時(shí)約定，運(yùn)營(yíng)主體在運(yùn)營(yíng)初期投入的設(shè)備在運(yùn)營(yíng)結(jié)束后不能帶走，全部歸政府所有。胭脂路社區(qū)養(yǎng)老院，政府投資100多萬(wàn)元進(jìn)行了裝修，考慮到合同期里政府要收回投入資金，在協(xié)議內(nèi)約定每年向政府交納32萬(wàn)元。監(jiān)利縣社會(huì)福利中心由政府投資修建，運(yùn)營(yíng)方先后投資了1200多萬(wàn)元進(jìn)行了內(nèi)部裝修和設(shè)備購(gòu)置。雙方簽了10年，協(xié)議約定前五年運(yùn)營(yíng)方每年向政府交納國(guó)有資產(chǎn)使用費(fèi)12萬(wàn)元，后五年每年交納14萬(wàn)元。同時(shí)在協(xié)議中規(guī)定，福利中心負(fù)責(zé)日常修繕，大的維修項(xiàng)目（如房屋頂漏水、墻體裂縫）以及后續(xù)建設(shè)發(fā)展由福利中心提出申請(qǐng)，由民政局審批實(shí)施。（監(jiān)利縣社會(huì)福利中心）“康樂(lè)年華在其他的地方定的都是十年，所以當(dāng)時(shí)也是定的十年……有國(guó)有資產(chǎn)使用費(fèi)，前面五年是12萬(wàn)……后五年14萬(wàn)，加了2萬(wàn)。我們簽了十年，當(dāng)時(shí)政府采購(gòu)辦和國(guó)資委也都參與了。”（胭脂路社區(qū)養(yǎng)老院）“政府投了100多萬(wàn)的資金，我要把100多萬(wàn)的資金收回來(lái)。至少把政府投資的錢收回來(lái)，所以跟他定的方案，大概是30萬(wàn)到35萬(wàn)之間，最后他是以32萬(wàn)多一點(diǎn)中的標(biāo)。”（7）監(jiān)督管理由于沒(méi)有承擔(dān)政府的托底任務(wù)，這一類公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)受到的政府監(jiān)管相對(duì)比較寬松，民政局負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)監(jiān)管，國(guó)資辦的負(fù)責(zé)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管。如監(jiān)利縣社會(huì)福利中心在和民政局簽訂協(xié)議時(shí)規(guī)定，運(yùn)營(yíng)期內(nèi)民政局負(fù)責(zé)監(jiān)督管理、指導(dǎo)運(yùn)營(yíng)方的養(yǎng)老服務(wù)工作，并在每年定期或不定期對(duì)運(yùn)營(yíng)方進(jìn)行監(jiān)督考核。具體考核標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)《老年人社會(huì)福利機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》（MZ008-2001）、省民政廳有關(guān)規(guī)定以及招標(biāo)時(shí)所提交的運(yùn)營(yíng)管理方案制定，并適時(shí)根據(jù)各級(jí)政府、部門新出臺(tái)的文件和規(guī)范進(jìn)行完善。對(duì)于年度考核不合格的通報(bào)批評(píng)、限期整改，整改后仍不合格的，取消經(jīng)營(yíng)權(quán)。從協(xié)議內(nèi)容來(lái)看，政府監(jiān)管僅僅是一個(gè)框架，沒(méi)有具體細(xì)則，缺乏詳細(xì)的監(jiān)管條款。（監(jiān)利縣社會(huì)福利中心）“在運(yùn)營(yíng)期間獲得了省級(jí)以上或者獲得國(guó)家級(jí)民政部的表彰的……給予資金獎(jiǎng)勵(lì)。如果才一年時(shí)間，沒(méi)有按照我們的要求，出了責(zé)任事故、安全事故或者是國(guó)有資產(chǎn)受損，或者是改變了資產(chǎn)使用用途，比如說(shuō)用于養(yǎng)老的，結(jié)果開了賓館，改變了用途的，一個(gè)是改正，沒(méi)有按照要求整改的，我們要強(qiáng)行退出…一個(gè)是國(guó)有資產(chǎn)要保證安全完整，如果說(shuō)出現(xiàn)了國(guó)有資產(chǎn)嚴(yán)重?fù)p毀，要追究責(zé)任?！保ū娦硼B(yǎng)老服務(wù)中心）“資產(chǎn)經(jīng)管的問(wèn)題，我們的合同已經(jīng)擬定好了……現(xiàn)在他們那塊所有的投入進(jìn)去的，裝飾裝修，添置東西的話，全部是國(guó)有資產(chǎn)。我們合同上已經(jīng)約定，屬于國(guó)有資產(chǎn)……就是你裝修的部分，我不搞了以后，把它撤掉或者拿走，不行。這是我們監(jiān)管的，民政局的監(jiān)管……另外，我們監(jiān)管的房間要保持原狀，不能隨便亂改亂建，不能改變它的主體結(jié)構(gòu)，這個(gè)我們監(jiān)管。另外，我們對(duì)他的業(yè)務(wù)進(jìn)行指導(dǎo)?！保ㄈ┼l(xiāng)鎮(zhèn)敬老院改擴(kuò)建后整體委托這一類的典型如北京市順義區(qū)趙全營(yíng)鎮(zhèn)敬老院、綿陽(yáng)市安州區(qū)界牌鎮(zhèn)敬老院、綿陽(yáng)市安州區(qū)桑棗鎮(zhèn)敬老院等。1.項(xiàng)目基本情況順義區(qū)位于北京東北部，全區(qū)總面積1019.89平方公里。順義區(qū)2015年末常住人口102萬(wàn)人，65歲及以上老年人口8.06萬(wàn)人，占7.9%。全區(qū)共有18家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，其中，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)14所，社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)4所。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中除1所區(qū)級(jí)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)外，其他均為鎮(zhèn)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。這些鎮(zhèn)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大多分布在順義區(qū)的河西部分的農(nóng)村地區(qū)，建設(shè)時(shí)間早，規(guī)模小，床位數(shù)量大多在50～100張，收住對(duì)象以“三無(wú)”“五?！崩先藶橹?，社會(huì)老人入住數(shù)量很少。趙全營(yíng)鎮(zhèn)敬老院是順義區(qū)第一家公辦民營(yíng)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，是由鎮(zhèn)政府經(jīng)過(guò)考察調(diào)研，委托西安一支養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)營(yíng)管理團(tuán)隊(duì)進(jìn)行公辦/建民營(yíng)的項(xiàng)目。2013年10月正式投入運(yùn)營(yíng)，共有床位250張，實(shí)際可收住床位150張，目前入住老人48位（包括8位基本養(yǎng)老服務(wù)保障對(duì)象），可以提供生活照護(hù)、照護(hù)護(hù)理、文化娛樂(lè)、臨終關(guān)懷等服務(wù)。2.主要做法（1）確定轉(zhuǎn)制對(duì)象根據(jù)《順義區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“公建（辦）民營(yíng)”實(shí)施辦法》中的要求，現(xiàn)有公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中床位數(shù)超過(guò)100張、入住率低于30%的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都要進(jìn)行公辦/建民營(yíng)。根據(jù)這一文件精神，順義區(qū)民政局在選擇轉(zhuǎn)制試點(diǎn)時(shí)，結(jié)合文件要求又兼顧考慮了區(qū)內(nèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的分布、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的代表性以及養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)發(fā)展空間。根據(jù)順義區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的分布主要集中在河?xùn)|和河西兩個(gè)區(qū)域的特點(diǎn)，順義區(qū)民政局分別選取了河?xùn)|經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的龍灣屯鎮(zhèn)和河西經(jīng)濟(jì)發(fā)展中等水平的趙全營(yíng)鎮(zhèn)兩家具有代表性的鎮(zhèn)辦敬老院，進(jìn)行公辦/建民營(yíng)試點(diǎn)，并把其中趙全營(yíng)鎮(zhèn)作為第一批公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制試點(diǎn)?！昂?xùn)|地區(qū)（養(yǎng)老院）規(guī)模都是比較小的，有50張床位的，100張床位的。所謂100張床位，卻也承載不了100個(gè)人入住……由于它的一些服務(wù)、人員的素質(zhì)，還有農(nóng)村人養(yǎng)老的意愿（等原因），不能自理的老人不能承接，一般（接收）的都是農(nóng)村五保人員，社會(huì)老人無(wú)法接收，根本無(wú)法運(yùn)轉(zhuǎn)（無(wú)法進(jìn)行轉(zhuǎn)制）?！保?）明確職能定位根據(jù)《順義區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“公建（辦）民營(yíng)”實(shí)施辦法》中對(duì)公辦/建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的職能要求，實(shí)施公辦/建民營(yíng)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)依然要強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)屬性，需要優(yōu)先接收基本養(yǎng)老服務(wù)保障對(duì)象，此外要重點(diǎn)接收社會(huì)上高齡、失能的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象。因此，趙全營(yíng)鎮(zhèn)敬老院在實(shí)施公辦/建民營(yíng)之后，在原有的250張床位中保留了25張床位，用來(lái)接收本區(qū)或外區(qū)的“五?！薄暗捅！崩щy老人，其余床位用來(lái)接收有養(yǎng)老服務(wù)需求的社會(huì)老人。同時(shí)，根據(jù)《順義區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“公建（辦）民營(yíng)”實(shí)施辦法》的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的公辦/建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)還要承擔(dān)輻射本轄區(qū)內(nèi)的居家養(yǎng)老照料中心職能。（3）選擇社會(huì)主體不同于門頭溝區(qū)的公開招標(biāo)，趙全營(yíng)鎮(zhèn)敬老院在進(jìn)行公辦/建民營(yíng)的過(guò)程中，對(duì)社會(huì)主體的選擇是一種靈活的自主雙向選擇與協(xié)商形式。運(yùn)營(yíng)方是一家2005年已經(jīng)涉足養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)，在西安運(yùn)營(yíng)兩個(gè)民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的團(tuán)隊(duì)，了解到趙全營(yíng)鎮(zhèn)敬老院公辦/建民營(yíng)的信息之后，與鎮(zhèn)政府進(jìn)行了接觸、洽談，在與鎮(zhèn)政府一年多的實(shí)地考察、溝通、協(xié)商之后，成為趙全營(yíng)鎮(zhèn)敬老院公辦/建民營(yíng)的運(yùn)營(yíng)方。與趙全營(yíng)鎮(zhèn)簽訂了十年協(xié)議，每年給鎮(zhèn)政府交納5萬(wàn)元設(shè)施使用費(fèi)。在雙方雙向選擇的過(guò)程中，所有權(quán)方更側(cè)重于從運(yùn)營(yíng)方的從業(yè)時(shí)間、從業(yè)經(jīng)驗(yàn)、人員團(tuán)隊(duì)來(lái)衡量，運(yùn)營(yíng)方則更側(cè)重于考慮敬老院的地理位置、交通環(huán)境、床位規(guī)模、當(dāng)?shù)乩夏耆丝谇闆r、當(dāng)?shù)卣闹С智闆r等。其中，床位規(guī)模是運(yùn)營(yíng)方考慮的一個(gè)重要因素，只有適度的規(guī)模才能使運(yùn)營(yíng)方在一定時(shí)間內(nèi)達(dá)到盈虧平衡，減小運(yùn)營(yíng)的壓力?！鞍ɡ夏耆巳丝凇⒔煌ōh(huán)境，還有實(shí)際院里面能容納的床位數(shù)，這個(gè)都是很主要的，說(shuō)白了如果我們承包的這個(gè)敬老院只有50張床位，可能我們都不會(huì)要，因?yàn)槭铡灞！汀裏o(wú)’（老人）沒(méi)有發(fā)展空間，對(duì)我們來(lái)說(shuō)是鐵賠，連持平都很難，所以我們?cè)诔邪臅r(shí)候一定要權(quán)衡這個(gè)床位數(shù)?！薄耙?yàn)樵蹅兗兠駹I(yíng)的，一般超過(guò)200（張床位）的話管理上就有點(diǎn)吃力了，200張以內(nèi)的話，從管理到人員配備都是很緊湊，很完善的?！保?）人員安置對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院來(lái)講，在轉(zhuǎn)制過(guò)程中，人員分流與安置的壓力相對(duì)較小，因?yàn)榇蟛糠粥l(xiāng)鎮(zhèn)敬老院的工作人員屬于兼職或者聘用，管理層人員大多是鎮(zhèn)政府或民政科的現(xiàn)職人員兼任，其他服務(wù)人員則大多聘用當(dāng)?shù)卮迕?。因此在轉(zhuǎn)制過(guò)程中，這部分人員的分流與安置相對(duì)簡(jiǎn)單，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)敬老院在轉(zhuǎn)制過(guò)程中壓力較小的一部分。趙全營(yíng)鎮(zhèn)敬老院屬于事業(yè)法人單位，但院里并沒(méi)有人員編制，服務(wù)人員主要是附近村民，屬于敬老院的聘用工作人員?！拔覀冟l(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老院的情況主要都是聘村里面的一些40、50歲的大姐、大嫂或者是聘一些50、60歲的老頭，他們給看看門，充當(dāng)一下保安，做做飯，洗洗衣服，就這些?！r(nóng)村沒(méi)有合同可言，不簽合同，如果說(shuō)我這個(gè)自然而然沒(méi)有這個(gè)東西（養(yǎng)老院）了，沒(méi)有老人入住了，那你自個(gè)就不干了?！保?）國(guó)有資產(chǎn)管理趙全營(yíng)鎮(zhèn)敬老院這種規(guī)模較小、建立較早的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，其設(shè)施設(shè)備相對(duì)簡(jiǎn)單，在實(shí)行公辦/建民營(yíng)之后，所有權(quán)方與運(yùn)營(yíng)方之間會(huì)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估、核查、登記入冊(cè)，以清單形式作為合同附件，運(yùn)營(yíng)期間由運(yùn)營(yíng)方負(fù)責(zé)設(shè)施設(shè)備的日常維護(hù)、低值易耗品的添置等，大的設(shè)施改造要提出申請(qǐng)，由鎮(zhèn)政府給予解決。合作期滿后，由政府購(gòu)買的設(shè)施設(shè)備要如數(shù)歸還，運(yùn)營(yíng)方添置的設(shè)施設(shè)備自行處理?！八械拇病㈦娨?，包括房屋的粉刷，房子里面所有的東西，包括柜子飲水機(jī)都是我們（運(yùn)營(yíng)方）自己配的，就相當(dāng)于是空著我們進(jìn)來(lái)的?！粘＞S護(hù)是我們管的，真的要說(shuō)一些大的改造的話也是政府出面的，簡(jiǎn)單的日常維護(hù)都是我們做的，……他（政府）的東西我們將來(lái)走的時(shí)候會(huì)如數(shù)給人家，我們自己投的，我們可以自行處理?！保?）價(jià)格機(jī)制實(shí)施公辦/建民營(yíng)之后的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，在價(jià)格機(jī)制上充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，對(duì)于養(yǎng)老院收住的基本養(yǎng)老服務(wù)保障對(duì)象，政府以其相應(yīng)的供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)價(jià)格，向養(yǎng)老院購(gòu)買服務(wù)。對(duì)于基本養(yǎng)老服務(wù)保障對(duì)象之外的社會(huì)老年人，養(yǎng)老院則根據(jù)老年人的身體狀況、服務(wù)狀況，從成本收益的角度，最終定價(jià)，并報(bào)民政、物價(jià)以及工商部門備案。（7）監(jiān)督管理服務(wù)質(zhì)量與安全是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管的重點(diǎn)，特別是消防安全、飲食安全等。趙全營(yíng)鎮(zhèn)敬老院實(shí)施公/辦建民營(yíng)前，主要是由區(qū)民政局聯(lián)合消防、衛(wèi)生等部門進(jìn)行定期檢查，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)施公辦/建民營(yíng)之后，民政局委托了一個(gè)第三方組織，并聯(lián)合民政局成立的安全隊(duì)，一年四次定期去養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行安全與服務(wù)質(zhì)量的檢查；此外對(duì)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)監(jiān)督與管理是由民政局聘請(qǐng)專業(yè)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行專門的建賬輔導(dǎo)，每年年底由會(huì)計(jì)師事務(wù)所出具審計(jì)報(bào)告，進(jìn)行財(cái)務(wù)管理方面的監(jiān)督和檢查?！罢畷?huì)控制幾個(gè)點(diǎn)，安全肯定是最重要的，不管是設(shè)備設(shè)施的安全，人員的安全，還是說(shuō)餐飲的安全，這幾塊他（政府）肯定要監(jiān)管的，因?yàn)橐阉娘L(fēng)險(xiǎn)降到最低?！钡谌?jié)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)通過(guò)租賃式公建民營(yíng)進(jìn)行轉(zhuǎn)制改革除了整體委托外，還有公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)通過(guò)租賃的形式托付社會(huì)力量進(jìn)行公建民營(yíng)，隨州市社會(huì)福利中心就是這種模式。一項(xiàng)目基本情況隨州市社會(huì)福利中心成立于2011年1月，是由政府投資建造的綜合性福利事業(yè)機(jī)構(gòu)，隸屬于隨州市民政局。中心占地面積50614平方米，建筑面積11000平方米。隨州市福利中心包括隨州市社會(huì)福利院、隨州市光榮院、隨州市兒童福利院，是一個(gè)“三院合一”的綜合性社會(huì)福利機(jī)構(gòu)，同時(shí)擁有一家康復(fù)醫(yī)院。福利中心主要收住沒(méi)有生活來(lái)源的棄嬰和政府兜底的老人。公建民營(yíng)之前有老人床位200張，入住了30名“三無(wú)”老人，50余名身體較好的社會(huì)老人，社會(huì)福利院的床位利用率達(dá)到40%。公建民營(yíng)后，福利中心將康復(fù)醫(yī)院整體租賃給浙江嵊州老年康復(fù)醫(yī)院，成立了隨州康復(fù)醫(yī)院，期限是20年。老年康復(fù)醫(yī)院按照二級(jí)醫(yī)院的編制設(shè)置，開設(shè)有內(nèi)外科、中醫(yī)科、康復(fù)醫(yī)學(xué)科等20余個(gè)科室，擁有床位530張，已開放床位230張。將新建的老年養(yǎng)護(hù)樓及失能、半失能老年托養(yǎng)中心整體租賃給嵊州康復(fù)醫(yī)院，期限是5年，康復(fù)醫(yī)院隨即注冊(cè)隨州老年養(yǎng)護(hù)中心。老年養(yǎng)護(hù)中心承接了原來(lái)福利中心老年人服務(wù)這部分，即將原來(lái)福利中心收住的社會(huì)代養(yǎng)老人交給老年養(yǎng)護(hù)中心，將原政府兜底對(duì)象通過(guò)服務(wù)購(gòu)買的方式也交給養(yǎng)護(hù)中心。目前，老年養(yǎng)護(hù)中心入住率已經(jīng)達(dá)到95%。另外，兒童福利院的職責(zé)繼續(xù)由福利中心負(fù)責(zé)。二主要做法（一）選擇運(yùn)營(yíng)主體隨州市社會(huì)福利中心在選擇運(yùn)營(yíng)主體時(shí)，并不像其他公建民營(yíng)養(yǎng)老院那樣，通過(guò)對(duì)外招標(biāo)或者對(duì)內(nèi)招標(biāo)來(lái)進(jìn)行，而是通過(guò)考察來(lái)選擇。2014年福利中心成為全省第一批公建民營(yíng)試點(diǎn)單位，成立了公建民營(yíng)改革領(lǐng)導(dǎo)小組，小組由分管民政局長(zhǎng)、福利院工作人員、紀(jì)委相關(guān)人員組成，小組先后外出對(duì)多個(gè)省份進(jìn)行考察，最后選擇了浙江嵊州老年康復(fù)醫(yī)院。該醫(yī)院是集醫(yī)療，康復(fù)、護(hù)理于一體的非經(jīng)營(yíng)性醫(yī)療機(jī)構(gòu)，以老年人為服務(wù)對(duì)象，以住院無(wú)須家人陪伴為主要特色，有成功推行醫(yī)養(yǎng)融合養(yǎng)老模式近十年的經(jīng)驗(yàn)。該院的院長(zhǎng)也是隨州人，比較熟悉本地的情況?！霸?014年3月14號(hào)，我們福利中心被列為全省第一批27家公建民營(yíng)試點(diǎn)單位……迅速成立了以局長(zhǎng)為組長(zhǎng)的公建民營(yíng)改革領(lǐng)導(dǎo)小組，……我們先后到武漢、江漢福利院，還有浙江嵊州老年康復(fù)護(hù)理醫(yī)院等考察學(xué)習(xí)回來(lái)后，我們中心一班人員感觸很深，特別是對(duì)浙江嵊州老年康復(fù)護(hù)理醫(yī)院的醫(yī)養(yǎng)融合養(yǎng)老的模式和理念感觸是最深刻的……我們民政局的公建民營(yíng)改革領(lǐng)導(dǎo)小組選擇了浙江嵊州老年康復(fù)醫(yī)院作為合作方……2014年11月，我們福利中心與嵊州市老年康復(fù)醫(yī)院正式簽訂了合作協(xié)議?！保ǘ┤藛T安置福利中心在人員安置方面相對(duì)比較順利。原來(lái)負(fù)責(zé)管理福利中心下屬福利院的工作人員一部分有事業(yè)編制，這部人繼續(xù)留在福利中心工作，目前主要負(fù)責(zé)規(guī)章制度的制定、養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的制定、監(jiān)督、管理、工作滿意度調(diào)查、國(guó)有資產(chǎn)的定期清查等工作。另外一部分工作人員，因?yàn)闆](méi)有事業(yè)編制，屬于勞務(wù)派遣，根據(jù)實(shí)際情況可繼續(xù)為老年人養(yǎng)護(hù)中心服務(wù)，也可以自行解聘?！拔覀兊纳鐣?huì)福利院為什么轉(zhuǎn)制很好轉(zhuǎn)呢？……就是在2011年我們成立的時(shí)候，我們的人員進(jìn)來(lái)，全部叫作勞務(wù)派遣，所以說(shuō)我們?nèi)藛T整體轉(zhuǎn)給他們的時(shí)候沒(méi)有很大的矛盾。他的用工關(guān)系，就是用他的人，他的關(guān)系是在人力資源公司。沒(méi)人用那個(gè)編制人員，用到的人全部是民聘人員，民聘人員就是沒(méi)有任何在編人員或以錢養(yǎng)事?，F(xiàn)在咱們編制主要就是負(fù)責(zé)兒童福利院這塊?！保ㄈ﹪?guó)有資產(chǎn)管理隨州市福利中心下屬的福利院在整體租賃前，政府建設(shè)時(shí)投入了2000多萬(wàn)元，后來(lái)裝修時(shí)又投入了200多萬(wàn)元。2014年公建民營(yíng)時(shí)，福利中心將福利院整體租賃給浙江嵊州老年康復(fù)醫(yī)院，要求康復(fù)醫(yī)院前五年繼續(xù)投入2000萬(wàn)元。考慮到養(yǎng)老服務(wù)業(yè)盈利周期長(zhǎng)，如果按照國(guó)有資產(chǎn)的相關(guān)規(guī)定三年簽一次合同，民營(yíng)資本很難將投入收回，因此簽了20年的合同?！昂灪贤€有投資的額度，頭5年要規(guī)定投資多少錢，后15年要規(guī)定投資多少錢，然后才能簽成20年……那現(xiàn)在頭5年給他的規(guī)定是投多少？就是2000萬(wàn)嘛……所以說(shuō)你前幾年的話，這樣的一個(gè)投入大、周期長(zhǎng)，如果沒(méi)有一個(gè)持續(xù)的這樣的空間實(shí)現(xiàn)的話，沒(méi)有人會(huì)做，根本就承擔(dān)不了。”（四）監(jiān)督管理隨州市福利中心在實(shí)施整體租賃后，加強(qiáng)了對(duì)康復(fù)醫(yī)院和老年養(yǎng)護(hù)中心的監(jiān)管，定期深入老年康復(fù)醫(yī)院以及養(yǎng)護(hù)中心指導(dǎo)工作，同時(shí)抽查工作，聽取老年人的意見，抽查率達(dá)到80%左右，如果抽查不合格，責(zé)令進(jìn)行整改。同時(shí)每半年清查一次國(guó)有資產(chǎn)，確保國(guó)有資產(chǎn)的保值增值?！拔覀冎行募訌?qiáng)監(jiān)督、監(jiān)管，定期深入老年康復(fù)護(hù)理醫(yī)院、社會(huì)福利院檢查工作，參與老人對(duì)老年康復(fù)護(hù)理醫(yī)院、社會(huì)福利醫(yī)院的服務(wù)以及管理工作滿意度的民意調(diào)查，每半年清查一次國(guó)有資產(chǎn)的使用情況?！钡谒墓?jié)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)通過(guò)混合經(jīng)營(yíng)進(jìn)行轉(zhuǎn)制改革即在一個(gè)養(yǎng)老院中既有公辦公營(yíng)模式，也有公建民營(yíng)模式，也有服務(wù)外包形式，是多種模式混合的一種經(jīng)營(yíng)模式。典型案例如武漢市漢陽(yáng)區(qū)社會(huì)福利院。一項(xiàng)目基本情況漢陽(yáng)區(qū)社會(huì)福利院建成于1961年，是當(dāng)時(shí)唯一一家公辦養(yǎng)老院。經(jīng)過(guò)55年的發(fā)展，養(yǎng)老院已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前的人口老齡化形勢(shì)。2013年漢陽(yáng)區(qū)政府在漢陽(yáng)區(qū)重新選址、建設(shè)漢陽(yáng)區(qū)社會(huì)福利院，2016年完工。新院占地33畝，總建筑面積7萬(wàn)平方米，老人用房604間，設(shè)養(yǎng)老床位895張、醫(yī)療床位476張。養(yǎng)老院采用“公建公營(yíng)、公建民營(yíng)、服務(wù)外包”等多種經(jīng)營(yíng)模式，滿足老年人多元化養(yǎng)老需求。二主要做法整個(gè)養(yǎng)老院分為三大部分：一部分是公辦性質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。這一部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要收住政府托底對(duì)象，在編的工作人員并不多，只有10多人，其他180多人全部是外聘。由于面積比較大，養(yǎng)老院采取了物業(yè)外包形式，讓專業(yè)的物業(yè)公司經(jīng)營(yíng)，每年給物業(yè)300萬(wàn)元。目前，養(yǎng)老院準(zhǔn)備拿出150張床位做康復(fù)中心，依托醫(yī)院的良好資源，為失能老人提供康復(fù)服務(wù)。第二部分是公建民營(yíng)部分，民營(yíng)資本承接了64張養(yǎng)老床位，同時(shí)承接的還有1.2萬(wàn)平方米的地下停車場(chǎng)以及3000平方米商業(yè)配套的設(shè)施，一起打包對(duì)外公開招標(biāo)，每年向養(yǎng)老院交納250萬(wàn)元。此外，養(yǎng)老院引進(jìn)了武漢市第五醫(yī)院，該醫(yī)院屬于三甲醫(yī)院，每年向養(yǎng)老院交納250萬(wàn)元。該養(yǎng)老院在改制過(guò)程中，采取的模式多樣化，既有服務(wù)外包，也有公建民營(yíng)，這種靈活的形式有利于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的良好發(fā)展?；旌夏Ｊ阶畲蟮奶攸c(diǎn)在于養(yǎng)老院盡可能地壓縮政府直接運(yùn)營(yíng)的規(guī)模，通過(guò)服務(wù)外包加大政府購(gòu)買力度，通過(guò)公建民營(yíng)提高運(yùn)營(yíng)的效率，改變以往由政府出資、政府出人，政府直接經(jīng)營(yíng)的局面，確保整個(gè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。在政府逐漸退出直接經(jīng)營(yíng)的同時(shí)，有效增加養(yǎng)老服務(wù)供給，滿足老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求。第五節(jié)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)通過(guò)公私合營(yíng)PPP模式進(jìn)行轉(zhuǎn)制改革這是目前出現(xiàn)的越來(lái)越多的一種轉(zhuǎn)制改革模式，即在公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)初期就引入社會(huì)資本，社會(huì)資本不僅負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)管理，還需要負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)整體建筑的規(guī)劃、設(shè)計(jì)和建設(shè)。典型案例如武漢市社會(huì)福利院。一項(xiàng)目基本情況武漢市社會(huì)福利院綜合大樓的建筑面積共約9.94萬(wàn)平方米，總投資額為5.5億元，床位共計(jì)2066張。大樓共分為A座和B座，A座主要接收三無(wú)、五保等政府供養(yǎng)對(duì)象，由武漢市社會(huì)福利院負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)管理。B座主要通過(guò)PPP模式引進(jìn)社會(huì)資本來(lái)經(jīng)營(yíng)管理。2016年10月，B座已完成基礎(chǔ)裝修工程，B座共設(shè)計(jì)床位1077張，總建筑面積為4.5萬(wàn)平方米。其中1層到7層為醫(yī)院，共有醫(yī)療用床201張；8層到25層為養(yǎng)老服務(wù)區(qū)，共有養(yǎng)老服務(wù)床位876張。二主要做法（一）確定轉(zhuǎn)制對(duì)象武漢市社會(huì)福利院最初設(shè)計(jì)時(shí)A樓主要收住政府兜底對(duì)象，B樓實(shí)施市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，招收