我國公共保障性住房供給產(chǎn)品結(jié)構(gòu)優(yōu)化

我國公共保障性住房供給產(chǎn)品結(jié)構(gòu)優(yōu)化

所謂結(jié)構(gòu)，是指各個(gè)組成部分的搭配和排列，如文章結(jié)構(gòu)、語言結(jié)構(gòu)和原子結(jié)構(gòu)等。產(chǎn)品結(jié)構(gòu)（ProductMix）是指社會(huì)產(chǎn)品各個(gè)組成部分所占的比重和相互關(guān)系的總和。從宏觀上講，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)指一個(gè)國家或一個(gè)地區(qū)的各類型產(chǎn)品在國民經(jīng)濟(jì)中的構(gòu)成情況；而從微觀上講，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)指一個(gè)企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品中各類產(chǎn)品的比例關(guān)系。它可以反映社會(huì)生產(chǎn)的性質(zhì)和發(fā)展水平、資源的利用狀況以及滿足社會(huì)需要的程度。根據(jù)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的定義，筆者認(rèn)為，公共保障性住房供給產(chǎn)品結(jié)構(gòu)是指各種保障性住房產(chǎn)品在總量中所占的比重及其相互關(guān)系。當(dāng)前，我國公共保障性住房供給產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)現(xiàn)象較為明顯，主要表現(xiàn)在：總量有剩與結(jié)構(gòu)性短缺并存、“重售輕租”現(xiàn)象嚴(yán)重；保障性住房制度之間壁壘較多，相互割裂，制度間整體協(xié)調(diào)性差；農(nóng)村住房保障制度尚未正式建立。這些問題若不能得到有效破解，住房保障資源就得不到充分利用，住房保障制度效率就將大打折扣。截至目前，學(xué)術(shù)界在住房保障體系方面的研究成果較多，具有代表性的如下。謝樹鋒和龐永師（2008）認(rèn)為，根據(jù)中央的住房改革方案，我國雖已初步建立了以限價(jià)房、經(jīng)濟(jì)適用房和廉租住房為主體的住房保障體系，但隨著住房市場化的推進(jìn)、土地供應(yīng)政策的調(diào)整、征地拆遷難度的加大，供應(yīng)量不足已成為當(dāng)前住房保障體系的突出問題；許安拓（2012）認(rèn)為，目前我國住房保障體系主要包括五種，即經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、公共租賃房、兩限房和各種棚戶區(qū)改造，目前住房保障體系存在著政府多部門職能管理重疊、難以形成有效的權(quán)責(zé)利清晰的制度邊界等問題；曾國安等（2012）認(rèn)為，從長期來看，必須變?nèi)е淖》勘Ｕ象w系為單支柱的保障體系，即由以公共租賃住房保障為支柱的城鎮(zhèn)住房保障體系取代以廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用房和公共租賃住房共同作為城鎮(zhèn)住房保障體系支柱的功能互補(bǔ)的保障體系；詹花秀（2009）認(rèn)為，住房保障是社會(huì)保障體系的重要組成部分，我國目前形成了由公積金、廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、合作建房構(gòu)成的中低收入階層住房保障體系。顯而易見，上述學(xué)者所謂的住房保障體系實(shí)質(zhì)上是住房保障制度體系，其內(nèi)涵和外延都比保障性住房供給結(jié)構(gòu)寬泛和豐富。住房保障體系是指包括保障性住房供給結(jié)構(gòu)在內(nèi)的住房保障制度體系，兩者是既有聯(lián)系又有區(qū)別的概念。本章研究視角僅局限于保障性住房供給產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，旨在考察各類型的保障性住房之間的相互關(guān)系，包括數(shù)量比例和相互之間的銜接問題。本章中，將首先對(duì)我國公共保障性住房供給產(chǎn)品結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀進(jìn)行分析，探究存在的問題，在此基礎(chǔ)上再分析保障性住房供給產(chǎn)品結(jié)構(gòu)優(yōu)化原則，然后再探索公共保障性住房產(chǎn)品結(jié)構(gòu)優(yōu)化的途徑。第一節(jié)我國公共保障性住房供給產(chǎn)品結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀及存在的問題一我國農(nóng)村保障性住房供給現(xiàn)狀及存在的問題為解決城鎮(zhèn)中低收入階層的住房困難問題，保障住房消費(fèi)的公平性，克服住房市場失靈的缺陷，借鑒發(fā)達(dá)國家住房保障實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我國政府于1995年開始啟動(dòng)安居工程。1998年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》公布實(shí)施，宣告了在我國存續(xù)多年的福利分房制度的終結(jié)和新住房制度的誕生。通過近20年的努力，我國已初步建立起了以經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房為主、以公共租賃房和限價(jià)房為補(bǔ)充的城鎮(zhèn)住房保障體系。城鎮(zhèn)住房保障體系的初步建立，在解決城鎮(zhèn)中低收入階層居住問題、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展等方面都發(fā)揮了巨大作用。改革開放以來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)民收入大幅度提高，農(nóng)民的居住條件和居住環(huán)境也得到了明顯改善。截至2006年，全國92.6%的自然村通公路，98.3%的自然村通電，93.7%的自然村通電話，50.2%的自然村距離醫(yī)院、衛(wèi)生院在3千米以內(nèi)，74.3%的村有衛(wèi)生室。[1]全國農(nóng)村人均居住面積由1978年的8.10平方米增加到2012年的37.1平方米，預(yù)計(jì)未來10年，農(nóng)村人均居住面積還會(huì)以年均0.6～0.8平方米的速度增加。建筑結(jié)構(gòu)也由原先的以磚木、土木結(jié)構(gòu)為主轉(zhuǎn)變?yōu)楫?dāng)前的磚混結(jié)構(gòu)。[2]然而，毋庸諱言，針對(duì)我國農(nóng)村貧困人口的住房保障制度尚處在嚴(yán)重缺失或供給不足的狀態(tài)，旨在保障農(nóng)村貧困人口基本居住權(quán)的住房保障制度還未真正建立起來。從當(dāng)前情況看，農(nóng)村住房保障制度僅包含宅基地保障以及具有明顯的臨時(shí)性政策特點(diǎn)的“農(nóng)村安居工程”“農(nóng)村危房改造工程”，這些政策或者制度還不足以解決農(nóng)村貧困人口的住房問題。（一）宅基地住房保障功能有限，且可持續(xù)性面臨挑戰(zhàn)農(nóng)村住房制度主要包括住房用地供應(yīng)制度、住房建設(shè)制度及住房產(chǎn)權(quán)制度。現(xiàn)行農(nóng)村住房制度具備一定的住房保障功能，其主要表現(xiàn)在宅基地供應(yīng)制度上。我國現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地使用法律制度，誕生于新中國成立之后的土地改革運(yùn)動(dòng)。農(nóng)村宅基地使用制度經(jīng)歷了從農(nóng)民私人以所有權(quán)人身份自主使用到農(nóng)民以他物權(quán)人身份他住使用的歷史性變化。1949年10月1日，新中國成立后，農(nóng)村實(shí)行了大規(guī)模的“耕者有其田、居者有其屋”的土地改革運(yùn)動(dòng)。此次土改運(yùn)動(dòng)所確立的農(nóng)民宅基地權(quán)利，一是在制度設(shè)計(jì)上，嚴(yán)格按照農(nóng)民居住權(quán)理念設(shè)計(jì)；二是在分配方式上以農(nóng)民個(gè)人為單位平均分配、無償取得；三是確定了農(nóng)民對(duì)土地和房屋的所有權(quán)地位，允許其買賣、出租、抵押等。20世紀(jì)50年代開始，我國逐步推行了以農(nóng)業(yè)集體化為核心的農(nóng)地制度改革，將生產(chǎn)資料土地為農(nóng)民個(gè)人所有改造為社會(huì)主義集體所有。農(nóng)民宅基地所有權(quán)也歸集體所有。隨著農(nóng)村土地所有權(quán)形式的變化，農(nóng)民對(duì)宅基地享有的權(quán)利也相應(yīng)發(fā)生了變化，變化之一即由原來的土地所有權(quán)轉(zhuǎn)化為宅基地使用權(quán)，宅基地使用權(quán)的概念與范圍也被首次提出和描述。盡管農(nóng)村土地所有權(quán)的變化導(dǎo)致了宅基地利用權(quán)利的一系列變化，但是，基于農(nóng)村宅基地利用法律制度設(shè)計(jì)的居住權(quán)保障功能，不僅未發(fā)生改變，而且還進(jìn)一步給予了強(qiáng)化。[3]宅基地按戶分配，無償無期限使用，讓農(nóng)民無須任何代價(jià)可獲得用于建房的土地，確實(shí)為大多數(shù)農(nóng)民解決住房問題提供了實(shí)惠與幫助。[4]然而，由于住房建設(shè)資金瓶頸以及宅基地保障可持續(xù)性等問題的客觀存在，我國農(nóng)村住房保障制度面臨著一系列發(fā)展障礙。首先，農(nóng)村建房資金主要通過農(nóng)戶自籌方式解決，顯然，農(nóng)村低收入戶或無收入戶不能自住其力。獲得宅基地使用權(quán)僅是農(nóng)民實(shí)現(xiàn)其居住權(quán)的第一步，廣大農(nóng)民特別是家庭收入少的貧困農(nóng)民還面臨著建房資金匱乏的問題。相較于城鎮(zhèn)貧困居民，政府直接為其提供保障性住房的成品供其或購或租，宅基地的住房保障功能實(shí)在遜色不少。其次，農(nóng)村宅基地的潛力正逐步消失殆盡。我國目前正處于工業(yè)化和城市化快速發(fā)展時(shí)期，人多地少、人地關(guān)系緊張的矛盾日益尖銳，農(nóng)村宅基地已逐漸成為一種稀缺資源；而且，宅基地保障居住與集約節(jié)約土地資源的政策相悖。宅基地?zé)o償使用的規(guī)則，使農(nóng)民產(chǎn)生“不要白不要”的心理，宅基地占地面積不斷擴(kuò)大，亂占亂建、多占多建的現(xiàn)象非常嚴(yán)重，其后果是，農(nóng)村人均居住面積較大、一戶多宅以及散居的宅基地保障方式造成了土地資源的極大浪費(fèi)。最后，隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展，農(nóng)村人口不斷轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝?，農(nóng)村居民點(diǎn)用地范圍應(yīng)當(dāng)逐漸縮小，數(shù)量應(yīng)當(dāng)逐漸減少，但在我國卻出現(xiàn)了相反情形。與此同時(shí)，由于農(nóng)村勞動(dòng)力的非農(nóng)轉(zhuǎn)移，其在農(nóng)村的宅基地和房屋長期閑置，一些地方甚至形成了規(guī)模不等的“空心村”。[5]這些現(xiàn)象都危及了宅基地住房保障功能的正常發(fā)揮。（二）農(nóng)村危房改造工程覆蓋范圍較小，且臨時(shí)性政策色彩較濃2008年我國開始探索農(nóng)村危房改造的試點(diǎn)工作。2008年，中央首先花費(fèi)2億元資金支持貴州省級(jí)危房改造試點(diǎn)。2009年，中央擴(kuò)大農(nóng)村危房改造試點(diǎn)，完成陸地邊境縣、西部地區(qū)民族自治州地方的縣、國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣、貴州省全部縣和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)邊境一線團(tuán)場約80萬農(nóng)村貧困戶的危房改造。2008～2010年，中央財(cái)政三年共安排117億元補(bǔ)助資金，幫助試點(diǎn)地區(qū)完成約204萬農(nóng)村困難家庭的危房改造。[6]2011年和2012年，中央又分別投資166億元和393.7億元用于農(nóng)村危房改造。截至目前，除中央補(bǔ)助改造的貧困農(nóng)戶危房外，貴州、山西、河北、甘肅、廣西等中西部省區(qū)以及非試點(diǎn)范圍的浙江、山東等省還另外安排有農(nóng)村危房改造任務(wù)，累計(jì)超過500萬貧困農(nóng)戶在政府幫助下改造了農(nóng)村危房。[7]農(nóng)村危房改造政策是針對(duì)特定的農(nóng)村困難家庭制定的，按照規(guī)定，農(nóng)村危房改造補(bǔ)助對(duì)象必須同時(shí)具備兩個(gè)條件：家庭經(jīng)濟(jì)困難和居住條件差。農(nóng)村危房改造資金是以農(nóng)民自籌為主，中央和地方政府補(bǔ)助為輔，并可通過包括銀行信貸和社會(huì)捐贈(zèng)在內(nèi)的渠道籌集。然而，由于以農(nóng)戶自籌資金為主，而絕大多數(shù)農(nóng)村最低收入家庭僅有微薄的年收入，除去基本生活開支后再無多余資金用于危房改造，因此，危房改造補(bǔ)助覆蓋范圍進(jìn)一步縮小。從這個(gè)角度看，農(nóng)村危房改造政策其實(shí)沒有有效地起到社會(huì)安全網(wǎng)的作用，其住房保障功能極其有限。農(nóng)村安居工程是農(nóng)村危房改造工程的重要內(nèi)容。截至目前，包括內(nèi)蒙古、陜西、甘肅、寧夏、青海、四川、廣西、云南、新疆、貴州、西藏在內(nèi)的很多省區(qū)都推行了農(nóng)村安居工程建設(shè)。它是我國解決農(nóng)村低收入群體居住困難的一項(xiàng)重大民生工程，是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要突破口，是堅(jiān)持走中國特色發(fā)展之路的重要舉措。農(nóng)村安居工程的實(shí)施不僅改善了農(nóng)村人居環(huán)境，提升了農(nóng)村居住條件和生活質(zhì)量水平，更帶來了農(nóng)村地區(qū)整體面貌的顯著改善和農(nóng)民生產(chǎn)方式與生活習(xí)慣的重大變化。但從整體來講，部分農(nóng)村地區(qū)居民由于自身經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差、籌措資金難度較大、貸款期限較短、還貸能力弱，農(nóng)村安居工程的可持續(xù)性面臨著巨大挑戰(zhàn)。而且，無論是農(nóng)村危房改造工程還是農(nóng)村安居工程，臨時(shí)性政策色彩較濃，不具備常態(tài)性和相對(duì)穩(wěn)定性，因此，它們的住房保障功能也大打折扣。我國政府在1996年聯(lián)合國人居大會(huì)上指出：“人人享有適當(dāng)?shù)淖》渴且豁?xiàng)最基本的人權(quán)，是人的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的重要內(nèi)容?！?997年我國政府正式簽署了《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國際公約》。作為締約國，我國政府自應(yīng)履行《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國際公約》所規(guī)定的“適當(dāng)住房權(quán)”的義務(wù)。政府在尊重、保護(hù)、促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)住房權(quán)時(shí)應(yīng)遵循的一個(gè)重要基本原則就是住房機(jī)會(huì)平等原則。從當(dāng)前情況看，我國政府推出的各種住房保障政策和措施，都只適用于城鎮(zhèn)居民；農(nóng)村住房保障制度尚未真正建立，宅基地的住房保障功能十分有限，“農(nóng)村安居工程”“農(nóng)村危房改造工程”等臨時(shí)性政策色彩較濃，并不具備城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房保障制度的穩(wěn)定性。農(nóng)村住房保障制度尚未真正建立，就無從談起保障性住房供給結(jié)構(gòu)了。二我國城鎮(zhèn)公共保障性住房供給產(chǎn)品結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀我國公共住房保障制度經(jīng)歷了一個(gè)產(chǎn)生、發(fā)展和逐步完善的過程，保障性住房種類也是隨著住房制度市場化取向改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要不斷得以推陳出新的。在我國住房保障制度史上，經(jīng)濟(jì)適用房是最早的保障房類型。它可以追溯到20世紀(jì)90年代初，1991年6月國務(wù)院在《關(guān)于繼續(xù)積極穩(wěn)妥地進(jìn)行城鎮(zhèn)住房制度改革的通知》中對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房做了初步定位，之后先后經(jīng)歷了1994～1998年的試驗(yàn)探索期和1998～2004年的迅速發(fā)展期。1999年建設(shè)部頒布的《城鎮(zhèn)廉租房管理制度》標(biāo)志著廉租房制度的正式誕生。隨著廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)力度的逐步加大，城市低收入家庭住房條件得到較大改善。然而，個(gè)別地區(qū)由于住房保障覆蓋面較小，大中城市房價(jià)上漲快、可供租賃的小戶型住房供應(yīng)不足，部分城市政府主動(dòng)進(jìn)行住房保障制度創(chuàng)新，開始提供專供中低收入家庭租賃的公共租賃房。廈門是最早提供公共租賃房的城市之一。限價(jià)房的概念始見于2006年5月17日國家9部委《關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房價(jià)格的意見》中，其產(chǎn)生背景是住房市場化改革后，我國房地產(chǎn)市場供給結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了一些問題，市場供給的房型不能滿足中低收入家庭需要。除經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、限價(jià)房和公共租賃房外，各地還相繼出現(xiàn)過定向安置房、安居商品房、合作建房和棚戶區(qū)改造等保障房類型。安置房是政府進(jìn)行城市道路建設(shè)和其他公共設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，對(duì)被拆遷戶進(jìn)行安置所建的房屋，安置的對(duì)象是城鎮(zhèn)被拆遷戶，也包括被征地拆遷房屋的農(nóng)戶。安居商品房是指實(shí)施國家“安居（或康居）工程”而建設(shè)的住房，屬于經(jīng)濟(jì)適用房的一類。合作建房也是保障性住房類型之一，一般由一些具有住房需求而收入有限的城鎮(zhèn)中低收入居民組成合作建房機(jī)構(gòu)（通稱住房合作社）。該機(jī)構(gòu)享受政府優(yōu)惠政策，組織建設(shè)合作社社員自住房，是一種城鎮(zhèn)居民自我組織起來、解決自身住房問題的建房方式。棚戶區(qū)改造是我國政府為改造城鎮(zhèn)危舊住房、改善困難家庭住房條件而推出的一項(xiàng)民心工程。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部統(tǒng)計(jì)顯示，我國在過去幾年進(jìn)行了大規(guī)模的棚戶區(qū)改造，改造面積約5000萬平方米，近100萬戶住房困難家庭的住房條件得到了改善。由于定向安置房、安居商品房和合作建房都是在特定時(shí)期針對(duì)特殊群體且不具有普遍性的保障性住房，因此本書所探討的保障性住房類型僅局限于經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、限價(jià)房、公共租賃房以及棚戶區(qū)改造四類。當(dāng)前，保障性住房供給產(chǎn)品結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀如圖3-1所示。三當(dāng)前我國城鎮(zhèn)公共保障性住房供給產(chǎn)品結(jié)構(gòu)存在的問題如前文所述，經(jīng)過多年的實(shí)踐探索，我國已基本建立了以經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房保障為主、以限價(jià)商品房和公共租賃房為補(bǔ)充的城鎮(zhèn)住房保障供給結(jié)構(gòu)。然而，研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)下以政府為主導(dǎo)的保障性住房供給產(chǎn)品結(jié)構(gòu)存在著一系列亟待解決的問題，諸如供給制度不統(tǒng)一、供給機(jī)制相互割裂、“重售輕租”等等，其表象為不少地方出現(xiàn)的保障房“棄購”、“棄租”和保障房閑置。這些問題已給住房保障制度的可持續(xù)發(fā)展帶來了巨大障礙，住房保障無效或低效供給、資源浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。這些情況表明，在加大住房保障供給力度的同時(shí)，優(yōu)化供給產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、努力提高供給的有效性也迫在眉睫。圖3-1我國公共保障性住房供給產(chǎn)品結(jié)構(gòu)70266025圖3-1我國公共保障性住房供給產(chǎn)品結(jié)構(gòu)[8]目前我國的保障性住房供給結(jié)構(gòu)還存在一系列問題亟待解決，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。（一）住房保障供給機(jī)制不協(xié)調(diào)按照住房保障制度設(shè)計(jì)，最低收入階層租住廉租房，低收入和中低收入階層租住或者購買經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、限價(jià)房。保障性住房保障對(duì)象的確定主要是以“收入標(biāo)準(zhǔn)”來劃分的，然而，由于我國誠信體系和居民收入申報(bào)制度的缺失，收入水平劃分標(biāo)準(zhǔn)本身的可信度不高，加之各類住房保障制度之間缺乏整體性，以致保障房的供給機(jī)制相互獨(dú)立、相互割裂。其后果有三個(gè)。一是“夾心層”的住房問題被忽視，比如，超過了廉租房申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)而又不具有經(jīng)濟(jì)適用房購買資格的群體成了住房保障制度的“盲區(qū)”。二是相互獨(dú)立的供給機(jī)制在不同收入階層之間造成了新的社會(huì)不公平。就退出機(jī)制而言，建設(shè)部2004年3月實(shí)施的《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租房管理辦法》明確規(guī)定，“逾期不退回的，房地產(chǎn)行政主管部門可以依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”。可以看出，廉租房退出管理中帶有較明顯的強(qiáng)制性。而經(jīng)濟(jì)適用房退出機(jī)制卻更多地具有“自愿”色彩。雖然《經(jīng)濟(jì)適用房管理辦法》指出經(jīng)濟(jì)適用住房滿五年，購房人上市轉(zhuǎn)讓經(jīng)濟(jì)適用房時(shí)須給政府繳納差價(jià)，但前提是購房者上市交易，這就明顯具有“自愿性”。廉租房的強(qiáng)制退出與經(jīng)濟(jì)適用房的自愿退出形成鮮明對(duì)比，造成了較高收入群體比最低收入群體享受了更多住房福利新的社會(huì)不公平。三是各種保障房產(chǎn)品之間缺少銜接機(jī)制，致使保障房持有者缺少退出激勵(lì)，也就不能使各種保障房產(chǎn)品得到循環(huán)利用?！敖?jīng)濟(jì)適用房屬于產(chǎn)權(quán)式保障，而廉租房屬于租賃式保障，前者只售不租，后者只租不售，相互之間不能進(jìn)行轉(zhuǎn)換，這既降低了住房保障資源的利用效率，也破壞了住房保障政策的公平和統(tǒng)一性?！盵9]同時(shí)，部分廉租房申請(qǐng)家庭退出廉租房后無資格抑或無經(jīng)濟(jì)實(shí)力購買或者承租經(jīng)濟(jì)適用房，加之對(duì)未來收入狀況的不穩(wěn)定預(yù)期，因此缺少主動(dòng)退出廉租房的積極性。這一狀況將帶來保障房管理成本不斷上升，以及由于不能在保障房產(chǎn)品之間形成良性的梯度消費(fèi)機(jī)制，住房保障資源低效利用和社會(huì)福利固化等后果。（二）“重售輕租”現(xiàn)象明顯在經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、限價(jià)商品房和公共租賃房四類主要保障房產(chǎn)品中，廉租房和公租房主要采取租賃使用模式，而經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)房主要采用購買方式。這種保障性住房供給結(jié)構(gòu)本應(yīng)能夠滿足不同保障對(duì)象的不同住房需求，然而，在實(shí)踐中，不少地方卻出現(xiàn)了“重售輕租”現(xiàn)象，對(duì)廉租房和公共租賃房的重視程度不夠，而熱衷于經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)房的供給。據(jù)聯(lián)合國統(tǒng)計(jì)，在全部住房總量中，我國出租房的比例為15%，比我們低的國家只有4個(gè)，而其他大部分國家的租房比重都高于我國，如美國是30%，瑞典是60%，瑞士是65%等。[10]導(dǎo)致這一狀況的主要原因有三個(gè)。首先，居民長期以來形成的特有的住房消費(fèi)偏好。與“有房住”相比，絕大多數(shù)居民更傾向于“有住房”。在20世紀(jì)70年代末，中國城市住房自有化率僅10%左右，有些城市甚至低于4%，而截至2009年我國住房自有化率已高達(dá)92%。絕大部分居民都認(rèn)為住房就意味著財(cái)產(chǎn)，特別是近年來房價(jià)高企的情況下，包括中低收入群體在內(nèi)的消費(fèi)者擁有房產(chǎn)的欲望就更為強(qiáng)烈。剛性購買需求自然而然地需要更多的供給。其次，由于租賃型住房的土地供給實(shí)行行政劃撥，而且收回租賃房建設(shè)成本的周期較長，自然而然地，地方政府對(duì)這一類型保障房態(tài)度較為消極；相反，雖然經(jīng)濟(jì)適用房也實(shí)行“零地價(jià)”，但在政府看來，其供給是“一次性的”，建成并出售給保障對(duì)象后，不僅可收回部分建設(shè)成本且后續(xù)管理成本較低，因此比起租賃型保障房，政府更愿意供給出售型保障房。至于限價(jià)房，由于實(shí)行“競地價(jià)”迎合了地方政府的“土地財(cái)政”政策，地方政府對(duì)限價(jià)房的供給表現(xiàn)得很熱情。最后，廉租房和公共租賃房主要以租賃形式提供，其租金往往低于市場平均水平，而經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)房雖然限定了房價(jià)，但相較于前兩者，其出售價(jià)格比租賃價(jià)格昂貴得多，從而出售型保障房引致的尋租空間遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于租賃型保障房。這也是當(dāng)前我國保障性住房供給中“重售輕租”現(xiàn)象原因之一，近年來經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)房出售引致的尋租腐敗行為越來越多就是例證。（三）經(jīng)濟(jì)適用房制度存廢之爭尚無定論經(jīng)濟(jì)適用房是具有社會(huì)保障性質(zhì)的商品房，是“由政府組織房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)或者集資建房單位建造，然后向城鎮(zhèn)低收入家庭出售，并獲取微利的商品房。經(jīng)濟(jì)適用房具有經(jīng)濟(jì)性和適用性兩大特點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)性是指此類住房的價(jià)格相比同期市場價(jià)格來說偏低，適合中低收入家庭的住房購買能力；適用性是指此類住房在設(shè)計(jì)、單套面積設(shè)定以及建筑標(biāo)準(zhǔn)上達(dá)到一定使用效果，可以滿足中低收入家庭的居住需要”。[11]自1998年以來，我國經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)速度和規(guī)模都得到了快速的發(fā)展。從完成投資額的角度看，1998～2013年的完成額呈穩(wěn)步增長態(tài)勢(shì)?？v觀經(jīng)濟(jì)適用房制度的衍化與發(fā)展，它在我國住房保障制度中具有重要地位，具體表現(xiàn)在：在一定程度上解決了城市中弱勢(shì)居住群體的住房困難；完善了住宅供給體系；適應(yīng)了住房制度市場化取向改革趨勢(shì)，促進(jìn)了住房市場的發(fā)展。然而，由于經(jīng)濟(jì)適用房在具體建設(shè)過程中出現(xiàn)的種種問題，自2005年兩會(huì)期間政協(xié)委員傅繼德提出“要求停建經(jīng)濟(jì)適用房”提案以來，關(guān)于經(jīng)濟(jì)適用房存廢之爭的學(xué)術(shù)討論和社會(huì)爭論日益激烈，而且近年來關(guān)于停建經(jīng)濟(jì)適用房的呼聲再度強(qiáng)烈，在媒體的聲音中漸成主流。以茅于軾、蔡繼明等為代表的學(xué)者提出停建經(jīng)濟(jì)適用房，其主要理由為經(jīng)濟(jì)適用房制度本身存在著難以克服的弊端，既沒有效率，又缺乏公平，還助長了投機(jī)腐敗，不能解決經(jīng)濟(jì)人權(quán)中的住房權(quán)。而實(shí)際工作中，2009年2月，江蘇省常州市決定改革經(jīng)濟(jì)適用房保障方式，變暗補(bǔ)為明補(bǔ)，由補(bǔ)“磚頭”改為補(bǔ)“人頭”，從2009年起，對(duì)符合條件的經(jīng)濟(jì)適用房申請(qǐng)家庭全部實(shí)行購房貨幣補(bǔ)貼，不再建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房；2012年1月，江西省出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)適用房、廉租住房、公共租賃房三房合一的指導(dǎo)意見》，要求從2012年起，將經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房和公共租賃房“三房合一”，并軌建設(shè)，江西各市縣停止新建經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)商品房。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2008年起，全國已有江西、廣東、河北、遼寧、山東、江蘇、河南等省的部分或全部城市停止新建經(jīng)濟(jì)適用房。[12]而以包宗華、馬光遠(yuǎn)為代表的學(xué)者反對(duì)停建經(jīng)濟(jì)適用房，其主要理由是經(jīng)濟(jì)適用房是國家住房保障體系的重要組成部分，其出現(xiàn)的問題是前進(jìn)中的問題，不能因噎廢食。劉潤秋等（2011）認(rèn)為，從和諧社會(huì)及包容性增長的視角審視，經(jīng)濟(jì)適用房制度有助于中低收入者分享經(jīng)濟(jì)增長成果，消除住房權(quán)利貧困，有充當(dāng)社會(huì)穩(wěn)定器的作用，應(yīng)進(jìn)一步完善其制度設(shè)計(jì)，構(gòu)建有利于社會(huì)和諧穩(wěn)定的住房保障體系。（四）限價(jià)房仍未退出歷史舞臺(tái)，棚戶區(qū)改造任務(wù)依然繁重由于存在制度漏洞，經(jīng)濟(jì)適用房制度在執(zhí)行過程中陷入了一系列困境，其存廢一度處于輿論的風(fēng)口浪尖。面對(duì)壓力，2006年5月17日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了建設(shè)部等九部門提出的《關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房價(jià)格的意見》，自此，限價(jià)房政策得以啟動(dòng)。限價(jià)房從其產(chǎn)生之日起就被賦予了調(diào)控樓市的歷史使命。但實(shí)踐證明，限價(jià)房對(duì)樓市的調(diào)控作用并不明顯，而且，還存在著銷售對(duì)象難以界定，其目標(biāo)發(fā)生偏離，政府、開發(fā)商及百姓三方對(duì)限價(jià)房認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，難以對(duì)其進(jìn)行準(zhǔn)確定價(jià)、政府在限價(jià)房方面面臨著監(jiān)管難、管理成本過高等一系列問題。但盡管如此，限價(jià)房在全國各地仍然大量在建。然而，在限價(jià)房基本喪失樓市宏觀調(diào)控作用、自身問題不斷、房地產(chǎn)市場去庫存壓力較大的當(dāng)前，停建限價(jià)房是明智之舉。事實(shí)上，據(jù)有關(guān)報(bào)道，“十三五”期間，北京市和廣州市等地原則上都將不再新建限價(jià)房。近年來，隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)和城市更新進(jìn)程加快，我國棚戶區(qū)大量涌現(xiàn)。棚戶區(qū)不僅居住環(huán)境差、房屋建筑質(zhì)量低劣，還存在著嚴(yán)重的土地浪費(fèi)現(xiàn)象。據(jù)調(diào)查，棚戶區(qū)占地面積大[13]、數(shù)量多，縣城（鎮(zhèn)）棚戶區(qū)約占城市土地面積的30%～35%，而且，土地利用率低，戶均占地面積大。以遼寧省為例，“由于多年的歷史欠賬，全省低矮棚戶區(qū)面積總量高達(dá)2000萬平方米，居住著近200萬人口”。[14]國家將其納入城鎮(zhèn)住房保障性安居工程，出臺(tái)了棚戶區(qū)改造的系列政策支撐措施：2013年《國務(wù)院關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》出臺(tái)，提出了全面推進(jìn)各類棚戶區(qū)改造的要求；2014年國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)棚戶區(qū)改造工作的通知》，提出了進(jìn)一步完善棚戶區(qū)改造規(guī)劃。[15]據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年改造各類棚戶區(qū)320萬戶以上，2014年改造470萬戶以上。但是，目前仍有部分群眾居住在棚戶區(qū)中，與推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化、改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村的要求相比還有較大差距，棚戶區(qū)改造中仍然存在規(guī)劃布局不合理、配套建設(shè)跟不上、項(xiàng)目前期工作慢等問題。[16]綜上所述，當(dāng)前我國城鎮(zhèn)保障性住房供給產(chǎn)品結(jié)構(gòu)存在著產(chǎn)品之間缺乏銜接機(jī)制、政府更加重視出售型住房產(chǎn)品供給、經(jīng)濟(jì)適用房制度存廢舉棋不定、限價(jià)房仍然在建以及棚戶區(qū)改造任務(wù)繁重等問題。這些結(jié)構(gòu)問題若得不到有效解決，住房保障制度效率就將大打折扣，中低收入群體的居住問題就不可能得到有效解決。第二節(jié)我國公共保障性住房供給產(chǎn)品結(jié)構(gòu)優(yōu)化分析一我國公共保障性住房供給結(jié)構(gòu)優(yōu)化原則合理供給公共保障性住房是一項(xiàng)政策性和社會(huì)性極強(qiáng)的系統(tǒng)工程，在具體實(shí)踐過程中須遵循一定的原則，才能建立科學(xué)合理的供給產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，也才能為中低收入家庭有效地提供住房保障。優(yōu)化公共保障性住房供給產(chǎn)品結(jié)構(gòu)應(yīng)遵循“經(jīng)濟(jì)可行性”、“因地制宜、動(dòng)態(tài)調(diào)整”、“以提供租賃住房為主”以及“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”四大原則。（一）“經(jīng)濟(jì)可行性”原則“住房保障”是社會(huì)保障的重要組成部分，是一個(gè)國家或地區(qū)政府和社會(huì)為滿足中低收入家庭的基本居住需要而采取的特殊社會(huì)政策。作為社會(huì)保障制度的重要組成部分的住房保障，客觀上要求與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。住房保障的“經(jīng)濟(jì)可行性”原則就是指“住房保障制度要能實(shí)現(xiàn)住房資金、人力和資源的合理配置，并使住房保障計(jì)劃與國家經(jīng)濟(jì)能力和住房消費(fèi)者支付能力相適應(yīng)”。[17]此處的“經(jīng)濟(jì)可行性”有兩層含義。一是公共住房保障供給水平與政府財(cái)政承受能力相適應(yīng)。政府財(cái)政承受能力在很大程度上決定和制約著公共保障性住房供給水平。一般情況下，政府財(cái)政承受能力越強(qiáng)，政府提供的公共保障性住房產(chǎn)品就越豐富，供給產(chǎn)品結(jié)構(gòu)就更為科學(xué)和完整。二是公共住房保障供給水平與中低收入群體的住房消費(fèi)能力相適應(yīng)。針對(duì)中低收入群體的不同消費(fèi)水平，政府為其提供相應(yīng)的住房保障產(chǎn)品。（二）“因地制宜、動(dòng)態(tài)調(diào)整”原則我國東中西部之間、大城市與中小城鎮(zhèn)之間以及沿海與內(nèi)地之間在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、城市人口構(gòu)成情況、居住習(xí)慣等方面都不盡相同，這就要求在供給保障性住房產(chǎn)品時(shí)須結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，深入調(diào)查和了解中低收入群體住房需求狀況，在此基礎(chǔ)上提供中低收入家庭急需的住房。同時(shí)，由于中低收入群體的收入狀況處在不斷變化之中，或者隨著城市發(fā)展階段的變化，保障房需求也會(huì)隨之發(fā)生變化，也要求對(duì)住房保障供給產(chǎn)品結(jié)構(gòu)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。堅(jiān)持“因地制宜、動(dòng)態(tài)調(diào)整”原則，可實(shí)現(xiàn)優(yōu)化供給產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、提高供給效率的目的。（三）“以提供租賃住房為主”原則住房保障政策目標(biāo)在于保障居民基本的居住需求，而不是滿足人人都有住房。第一，人多地少、住房需求量巨大以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)所處階段等具體國情決定了當(dāng)前我國住房保障制度不可能保障人人都有產(chǎn)權(quán)房；第二，過量供給產(chǎn)權(quán)型保障房將對(duì)普通商品房市場形成“擠出效應(yīng)”，從而不利于房地產(chǎn)業(yè)去庫存目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。當(dāng)前出售型保障性住房存在的問題錯(cuò)綜復(fù)雜，制度成本居高不下，所以，在未來住房保障制度中應(yīng)逐步控制經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)房的建設(shè)，直至取消。所以，我們應(yīng)堅(jiān)持“以提供租賃住房為主，適當(dāng)控制產(chǎn)權(quán)型保障房”原則，目前的經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)房發(fā)展速度不宜過快，規(guī)模不宜過大，而且要逐步過渡到以供給租賃型住房為主。（四）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展原則城鎮(zhèn)住房問題固然是當(dāng)前我國住房問題中的首要問題，比農(nóng)村住房問題更加緊迫地需要解決，但農(nóng)村住房問題同樣不容小覷。而且在城鎮(zhèn)住房問題得以一定程度緩解的當(dāng)前，農(nóng)村住房問題更值得重視和關(guān)注。城鄉(xiāng)住房問題之間是對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系，二者相互影響、相互促進(jìn)。當(dāng)前我國正在實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略，其目標(biāo)就是要消除長期以來形成的城鄉(xiāng)二元制，讓農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民享有均等的基本公共服務(wù)和社會(huì)福利，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的一體化發(fā)展。因此，在解決當(dāng)前城鄉(xiāng)住房問題時(shí)，須堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展原則。統(tǒng)籌解決城鄉(xiāng)住房問題是實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的內(nèi)在要求。二我國公共保障性住房產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)優(yōu)化路徑（一）“十三五”期內(nèi)，按照“因地制宜、動(dòng)態(tài)調(diào)整”原則，優(yōu)化供給產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，盡量實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡保”目標(biāo)當(dāng)前我國住房保障供給產(chǎn)品結(jié)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制相互獨(dú)立、相互割裂，導(dǎo)致“夾心層”、引起新的社會(huì)不公以及保障房產(chǎn)品之間銜接機(jī)制斷裂等問題。解決這一問題的出路在于按照“因地制宜、動(dòng)態(tài)調(diào)整”原則，優(yōu)化供給產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，對(duì)保障對(duì)象適當(dāng)交叉覆蓋，從而實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡?！蹦繕?biāo)。具體說來，進(jìn)行制度創(chuàng)新，打破各保障房制度之間的壁壘，使中低收入家庭在公共租賃房、經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)房三種產(chǎn)品之間根據(jù)自己的偏好自由選擇。比如，公共租賃房既可提供給“夾心層”，也允許其他偏好于租房的中低收入家庭租??；而經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)房則可供給這幾個(gè)群體中偏好于購買住房的家庭。優(yōu)化供給產(chǎn)品結(jié)構(gòu)還要求提高保障性住房產(chǎn)品的供給針對(duì)性。在保障性住房產(chǎn)品內(nèi)部結(jié)構(gòu)上，因各地情況不同，須因地制宜地供給保障性住房。比如沿海城市相對(duì)于內(nèi)地而言，農(nóng)民工較多、流動(dòng)人口數(shù)量較大，則應(yīng)更多地供給公租房；部分城市房價(jià)漲幅較大，房價(jià)收入比較高，在這類城市中宜多供給以平抑房價(jià)為主要目標(biāo)的限價(jià)房；某些老工業(yè)基地面臨舊城區(qū)改造、城市更新的任務(wù)，其保障房引致需求數(shù)量較大，因此可更多啟動(dòng)棚改房計(jì)劃。另外，科學(xué)合理的保障房供給產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的構(gòu)建還有賴于保障房產(chǎn)品之間銜接機(jī)制和保障房退出激勵(lì)機(jī)制的建立。首先，打破各保障房產(chǎn)品之間的制度壁壘，實(shí)現(xiàn)住房梯度消費(fèi)和保障房產(chǎn)品向下過濾。改革當(dāng)前經(jīng)濟(jì)適用房只售不租的做法，允許更多的經(jīng)濟(jì)適用房進(jìn)入租賃市場，使那些收入提高需從廉租房市場退出而又暫無經(jīng)濟(jì)實(shí)力購買經(jīng)濟(jì)適用房的家庭順利地租到經(jīng)濟(jì)適用房。廉租房與公共租賃房二者均系租賃性質(zhì)，區(qū)別在于前者保障對(duì)象是城鎮(zhèn)最低收入和低收入家庭，而后者覆蓋對(duì)象為中低收入群體，通過退出機(jī)制使收入已提高的廉租房保障對(duì)象自覺地進(jìn)入公共租賃房或其他保障房市場。同時(shí)，在房源籌集方面，限價(jià)房、經(jīng)濟(jì)適用房、公共租賃房逐級(jí)向下過濾，可實(shí)現(xiàn)住房保障資源良性循環(huán)和充分利用。其次，為了鼓勵(lì)收入提高了的家庭實(shí)現(xiàn)更高層次的住房消費(fèi)，可以提供各種優(yōu)惠政策，如購房無息貸款或低息貸款、金融優(yōu)惠政策、賦予有限購買或租賃經(jīng)濟(jì)適用房的權(quán)利等（如圖3-2所示）。圖3-2我國保障性住房供給對(duì)象交差覆蓋情況（二）整合住房保障制度，逐步建立起以公共租賃房為主的“主輔”供給結(jié)構(gòu)，產(chǎn)權(quán)型保障住房逐步退出市場我國現(xiàn)有的住房保障供給結(jié)構(gòu)存在著運(yùn)行機(jī)制相互獨(dú)立、相互割裂及“重售輕租”等缺陷，導(dǎo)致目前公共住房保障供給效率低下。為克服這一問題，“十三五”時(shí)期必須整合住房保障制度，產(chǎn)權(quán)型保障住房逐步退出市場直至完全退出，五年后建立起以公共租賃房為主的“主輔”供給結(jié)構(gòu)。首先，將廉租房和公共租賃房合二為一。廉租房和公共租賃房目標(biāo)群體區(qū)別在于，前者供給對(duì)象為最低收入和低收入家庭，后者保障對(duì)象為中低收入階層中的“夾心層”。相較于不同點(diǎn)，二者更具相似之處：同為租賃型保障房；供給主體都為政府，因此政府擁有廉租房和公共租賃房的所有權(quán)，而承租家庭僅有租期內(nèi)的使用權(quán)。從技術(shù)層面上看，將二者合二為一也具有較強(qiáng)的可行性。在具體操作中，只要對(duì)兩個(gè)不同群體收取不同的租金或發(fā)放不同標(biāo)準(zhǔn)的租金補(bǔ)貼即可，也就是說，最低收入家庭租住公共租賃房時(shí)政府給予其更多的租金補(bǔ)貼或少收租金，而相應(yīng)提高中低收入群體的租金水平或降低租金補(bǔ)貼。當(dāng)然，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的前提條件是從家庭收入方面嚴(yán)格科學(xué)地區(qū)分最低收入、低收入與中低收入群體。其次，將限價(jià)房合并到經(jīng)濟(jì)適用房中來，并且使其逐步退出市場。雖然限價(jià)房和經(jīng)濟(jì)適用房在土地獲得方式、審核標(biāo)準(zhǔn)以及市場流轉(zhuǎn)方面存在差異，但從住房保障的概念上來說，限價(jià)房和經(jīng)濟(jì)適用房性質(zhì)相近，比如二者都要限定購買人群、限定銷售價(jià)格。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)適用房的經(jīng)濟(jì)性和適用性與限價(jià)房的“限套型、限房價(jià)”特點(diǎn)具有大同小異之處，這也是這兩種住房類型合并的基礎(chǔ)。另外，當(dāng)前也存在著限價(jià)房和經(jīng)濟(jì)適用房合并的必要性。限價(jià)房是在房價(jià)上漲過快時(shí)出臺(tái)的臨時(shí)政策，其調(diào)控房價(jià)的政策用途較為明顯，因此當(dāng)房價(jià)趨于穩(wěn)定時(shí)就應(yīng)該逐步淡出房地產(chǎn)市場。更重要的是，與旨在解決“夾心層”住房問題的良好初衷相悖的是，限價(jià)房政策在實(shí)施幾年之后面臨著多重尷尬的處境——限價(jià)地流拍、購房者棄購、模糊的定位難以發(fā)揮其應(yīng)有的功效。因此，當(dāng)前應(yīng)該將限價(jià)房與經(jīng)濟(jì)適用房合并，并創(chuàng)造條件逐步使其退出市場。最后，建立“租售并舉”、以公共租賃房為主的“主輔”供給結(jié)構(gòu)（見圖3-3）。為了滿足不同居民的住房消費(fèi)偏好，本應(yīng)同時(shí)提供足量的租賃型和出售型保障性住房，即“租售并舉”。然而，由于我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)仍然處于較低發(fā)展水平，不可能在住房保障領(lǐng)域投入較多的物力財(cái)力。當(dāng)前，我國正處于新型城鎮(zhèn)化過程中，“由于住房短缺，做大保障性住房存量是實(shí)現(xiàn)住房保障的物質(zhì)基礎(chǔ)。要確保保障性住房存量的增長，就應(yīng)該主要采取租賃式保障，即以保障性住房出租給保障對(duì)象作為住房保障的主要方式”。[18]因此當(dāng)前的住房保障只能以“兜底”為原則，其目標(biāo)定位于解決居住弱勢(shì)群體的基本居住需求。而且，經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)房的退出帶有較強(qiáng)的“自愿”色彩，從而使社會(huì)福利固化，這與當(dāng)前我國住房保障資源緊缺，更多的居住弱勢(shì)群體需要政府和社會(huì)幫助的現(xiàn)狀相違背。相形之下，由于租賃型保障性住房可以多次重復(fù)使用，在居住弱勢(shì)群體之間不斷地“內(nèi)循環(huán)”，從而使更多的人享受到社會(huì)福利。從需求角度分析，租賃型公共住房更符合我國現(xiàn)階段低收入群體的住房需求。由于土地市場化后住房價(jià)格高漲，低收入群體中產(chǎn)業(yè)工人就業(yè)流動(dòng)性較大，以及新近就業(yè)的大學(xué)畢業(yè)生住房困難的階段性特點(diǎn)，越來越多的低收入群體傾向于租房。因此，當(dāng)前住房保障供給中，在堅(jiān)持“租售并舉”的同時(shí)，應(yīng)以租賃型住房供給為主；引導(dǎo)居民樹立梯次消費(fèi)理念，鼓勵(lì)居民以租賃方式解決住房問題。而且，當(dāng)前和以后都應(yīng)以公共租賃房作為未來城鎮(zhèn)住房保障供給體系的核心和主導(dǎo)，盡快建立起完善的公共租賃住房制度。在各類保障房比重方面，五年內(nèi)整合后的公租房建設(shè)比例暫定為60%，整合后的經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)比例為40%[19]；五年后整合后的公租房建設(shè)比例達(dá)到100%。圖3-3未來五年內(nèi)保障性住房“主輔”供給結(jié)構(gòu)（三）構(gòu)建完善的農(nóng)村住房保障產(chǎn)品體系，建立城鄉(xiāng)住房保障體系相互銜接機(jī)制[20]農(nóng)村住房保障可以分為直接保障和間接保障兩種形式。直接保障主要分為福利