中國(guó)媒介規(guī)制的發(fā)展、問(wèn)題與未來(lái)方向

中國(guó)媒介規(guī)制的發(fā)展、問(wèn)題與未來(lái)方向

“規(guī)制”是外來(lái)詞，由日本經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)英文regulation的翻譯引入，在20世紀(jì)90年代引入中國(guó)。也有學(xué)者將其譯為“管制”，但是“管制”容易使人聯(lián)想到統(tǒng)制和命令經(jīng)濟(jì)形式，而“規(guī)制”更接近英文原來(lái)的詞義，它所強(qiáng)調(diào)的是政府通過(guò)實(shí)施法律和規(guī)章制度來(lái)約束和規(guī)范經(jīng)濟(jì)主體的行為，故譯作“規(guī)制”更恰當(dāng)。為了體現(xiàn)“規(guī)制”與“管制”的這一區(qū)別，一般在論及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)，使用“管制”；在論及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制時(shí)，使用“規(guī)制”。正是從這個(gè)意義上，本文用“規(guī)制”來(lái)表示針對(duì)媒介的各種限制、禁止、鼓勵(lì)和促進(jìn)的政策。[1]在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)展中，一直有公共經(jīng)濟(jì)學(xué)和自由經(jīng)濟(jì)學(xué)兩個(gè)流派，前者主張政府這只“看得見(jiàn)的手”在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起主導(dǎo)作用，而后者則主張市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起主導(dǎo)作用。政府和市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)成為經(jīng)濟(jì)學(xué)的一條永恒主線(xiàn)，從而形成國(guó)家干預(yù)主義和自由放任主義。從當(dāng)代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展實(shí)踐來(lái)看，偏頗任何一種流派都是不完整的，在調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，兩者均不可缺少，相互彌補(bǔ)另一方的不足，政府規(guī)制行為彌補(bǔ)自由市場(chǎng)的失靈，而市場(chǎng)力量則用來(lái)彌補(bǔ)政府的規(guī)制失靈。通常認(rèn)為，實(shí)行傳媒規(guī)制的主旨體現(xiàn)在以下兩點(diǎn)：一是防止媒介產(chǎn)品過(guò)度壟斷而保護(hù)意見(jiàn)的多元化和多樣性，保持媒介文化的生態(tài)平衡。媒介產(chǎn)品具有外部性，所謂外部性是指企業(yè)或個(gè)人向市場(chǎng)之外的其他人所強(qiáng)加的成本或收益。具體到媒介產(chǎn)業(yè)來(lái)說(shuō)，媒介文化的平衡與偏態(tài)對(duì)社會(huì)具有重大影響，其影響不純粹是市場(chǎng)交換的雙方，而且會(huì)波及整個(gè)社會(huì)。因此政府規(guī)制的一個(gè)重要使命就是以限制過(guò)度壟斷來(lái)保障媒介文化形態(tài)的平衡和多樣性。此外，媒介產(chǎn)品具有公共產(chǎn)品的特性，政府以規(guī)制的方式保障媒介產(chǎn)品守住道德底線(xiàn)，限制有害的媒介產(chǎn)品的“溢出”。二是傳統(tǒng)意義上，無(wú)線(xiàn)電波頻譜資源等是稀有資源，這種媒介產(chǎn)業(yè)的技術(shù)特征和傳播特征使各國(guó)均認(rèn)定其為國(guó)有公共資源，而有線(xiàn)電視和衛(wèi)星電視投資大，收益慢，容易使其成為一種“高門(mén)檻”進(jìn)入的壟斷資源。為了保障有限的頻譜資源最大限度地實(shí)現(xiàn)社會(huì)的普惠，防止其僅僅作為“一單生意”而向強(qiáng)勢(shì)人群傾斜而罔顧弱勢(shì)群體的需要，需要政府規(guī)制來(lái)調(diào)節(jié)這些資源的配置及使用的大體框架。[2]市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”只有在完全競(jìng)爭(zhēng)的時(shí)候才會(huì)導(dǎo)致最佳的經(jīng)濟(jì)效果，但是實(shí)際上完全競(jìng)爭(zhēng)在現(xiàn)實(shí)中是很少存在的，尤其是傳媒產(chǎn)業(yè)，在發(fā)展中離不開(kāi)適當(dāng)?shù)恼浇橐?guī)制的干預(yù)和調(diào)節(jié)。一中國(guó)媒介規(guī)制的演變路徑和特點(diǎn)與西方發(fā)達(dá)國(guó)家的媒介規(guī)制的構(gòu)建邏輯不同，中國(guó)的媒介規(guī)制是在政府絕對(duì)控制的背景下起步的，因此，伴隨著改革開(kāi)放，我國(guó)的媒介規(guī)制的構(gòu)建是一個(gè)總體上不斷放松管制的過(guò)程。改革開(kāi)放30年來(lái)，中國(guó)媒介產(chǎn)業(yè)從無(wú)到有，從小到大，取得了輝煌的成就。有的學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)的媒介規(guī)制變遷大致分成三個(gè)階段。第一階段是事業(yè)單位調(diào)整時(shí)期（1978～2000年）；第二階段是以規(guī)制市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)為主的階段（2001～2002年）；第三階段是以媒資融合和資本化整合為主的階段（從2003年至今）。[3]也有學(xué)者從制度變遷的主體、內(nèi)容、方式、受益者四個(gè)關(guān)鍵因素的角度考察，將中國(guó)媒介制度的演進(jìn)分成四個(gè)階段：始于1978年的“財(cái)政成本拉動(dòng)型”的企業(yè)化制度變遷；始于20世紀(jì)80年代末的“經(jīng)濟(jì)效益推動(dòng)型”市場(chǎng)化制度變遷；始于20世紀(jì)90年代中后期的“行政力量控制型”的產(chǎn)業(yè)化制度變遷以及始于2003年“政治與資本合作型”的資本化制度變遷。[4]無(wú)論哪種分法，從2003年至今，中國(guó)媒介都處于資本化的過(guò)程中。從改革開(kāi)放后中國(guó)媒介規(guī)制變遷可以看出，伴隨著中國(guó)媒介從20世紀(jì)90年代末市場(chǎng)化提速，與之相對(duì)應(yīng)的媒介規(guī)制也相應(yīng)增多，特別是從2001年11月中國(guó)加入WTO以及中共十六大提出深化文化體制改革以后，各種媒介規(guī)制的文件、條文頻繁出現(xiàn)。政府逐漸從主導(dǎo)媒介的所有活動(dòng)到放松對(duì)媒介的直接干預(yù)，將媒介分成公益性事業(yè)和經(jīng)營(yíng)性產(chǎn)業(yè)兩塊，政府的規(guī)制主要體現(xiàn)在前者，即保證傳媒的社會(huì)效益。二現(xiàn)階段中國(guó)媒介規(guī)制存在的問(wèn)題長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)媒介屬于行政機(jī)構(gòu)的一個(gè)組成部分，媒介機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)由各級(jí)黨委政府直接任命，媒介多強(qiáng)調(diào)其喉舌功能而忽視了經(jīng)濟(jì)功能，媒介產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程只是在20世紀(jì)90年代中期以后才從規(guī)制許可的意義上正式啟動(dòng)并逐漸深化的。因此中國(guó)媒介深深地打上了政府壟斷的烙印，當(dāng)長(zhǎng)期定位為黨和政府喉舌的中國(guó)媒介與市場(chǎng)化遭遇時(shí)，便導(dǎo)致了媒介業(yè)在其市場(chǎng)化的發(fā)展進(jìn)程中的政企不分、效率低下、權(quán)力意志盛行等種種問(wèn)題，表現(xiàn)在媒介規(guī)制上就是媒介規(guī)制的機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、媒介規(guī)制不透明、媒介規(guī)制缺乏常規(guī)化、媒介尋租現(xiàn)象嚴(yán)重等弊端，幾乎所有的政府領(lǐng)導(dǎo)都可以制定媒介方面的規(guī)制，對(duì)媒介指手畫(huà)腳。這樣使媒介規(guī)制缺乏一個(gè)透明化、常規(guī)化、程序化的規(guī)范，具體說(shuō)來(lái)，現(xiàn)階段中國(guó)的媒介規(guī)制與管理存在下列主要問(wèn)題：（一）條塊分割、畫(huà)地為牢的媒介管理模式造成媒介跨地區(qū)、跨媒介和上下游產(chǎn)業(yè)資源整合的困難，同時(shí)也是造成中國(guó)媒介產(chǎn)業(yè)無(wú)法做成“規(guī)模經(jīng)濟(jì)”和“范圍經(jīng)濟(jì)”的一個(gè)主要原因我國(guó)媒介形成了比較明顯的縱橫交錯(cuò)的“井狀”結(jié)構(gòu)。橫向看，1983年就確定的“四級(jí)辦電視”確定了中國(guó)電視的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)，依次是中央、?。ㄖ陛犑谢蜃灾螀^(qū)）、市和縣，不同級(jí)別的媒介受當(dāng)?shù)攸h委和政府的領(lǐng)導(dǎo)和管理，自上而下形成大而全、小而全的媒介網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，在不同層級(jí)的行政區(qū)域，中國(guó)媒介具有不同的級(jí)別?？v向看，不同類(lèi)別的媒介受不同的媒介管理部門(mén)垂直領(lǐng)導(dǎo)，報(bào)紙、雜志、圖書(shū)出版等平面媒體和音像制品的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)是國(guó)家新聞出版總署（局），廣播、電視和電影等的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)是國(guó)家廣播電視電影（總）局，管理文化藝術(shù)事業(yè)的部門(mén)是文化部（局），互聯(lián)網(wǎng)的管理部門(mén)又是工業(yè)與信息化部（前國(guó)家信息產(chǎn)業(yè)部）。從政治上看，這些媒介均受各級(jí)黨委宣傳部的領(lǐng)導(dǎo)，而從經(jīng)濟(jì)上看，媒體的廣告業(yè)務(wù)主要由各級(jí)工商行政管理部門(mén)進(jìn)行管理。這種錯(cuò)綜復(fù)雜的管理結(jié)構(gòu)造成中國(guó)新聞媒介政策制定和執(zhí)行的困難，在很多時(shí)候由于不同利益主體的出發(fā)點(diǎn)不同，造成了管理上的不一致甚至相互矛盾、畫(huà)地為牢。媒體不得相互進(jìn)入的制度安排，致使跨媒體融合這一國(guó)際性的傳媒產(chǎn)業(yè)發(fā)展大趨勢(shì)在中國(guó)迄今為止鮮有作為。從橫向上，各地區(qū)的黨委和政府竭力保護(hù)自己所轄地媒介的利益，造成強(qiáng)大的地方保護(hù)主義，使得傳媒業(yè)跨地區(qū)發(fā)展阻力重重。2002年底，上海文廣傳媒集團(tuán)計(jì)劃通過(guò)寧夏衛(wèi)視“借殼上星”，想讓寧夏衛(wèi)視白天承載上海電視臺(tái)財(cái)經(jīng)頻道，晚上承載上海電視臺(tái)體育頻道，由于寧夏電視臺(tái)的上級(jí)主管單位堅(jiān)決反對(duì)，致使雙方的協(xié)議最后成為紙上談兵。[5]從縱向看，由于不同類(lèi)別的媒介歸屬不同主管部門(mén)管理，同一市場(chǎng)的媒介規(guī)制往往要涉及不同部門(mén)，導(dǎo)致部門(mén)利益難以協(xié)調(diào)，規(guī)制效率低下。部門(mén)保護(hù)主義和地方保護(hù)主義的雙重影響為跨媒介融合、跨地區(qū)發(fā)展和跨行業(yè)經(jīng)營(yíng)制造了難以逾越的障礙，嚴(yán)重阻礙了中國(guó)媒介產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)的步伐。2006年11月28日，成都傳媒集團(tuán)成立，在跨媒體的融合方面進(jìn)行了卓有成效的探索和嘗試，但僅僅因?yàn)樯陥?bào)程序方面的某些瑕疵，便遭遇了國(guó)家廣電主管部門(mén)的嚴(yán)厲打壓：“這種做法違反了中央關(guān)于文化體制改革的政策和總局的相關(guān)規(guī)定，是錯(cuò)誤的（廣發(fā)〔2007〕87號(hào)文件）?！毕嚓P(guān)部門(mén)甚至拒絕按照廣播電視管理?xiàng)l例給予合法登記。地區(qū)壁壘、媒體壁壘和行業(yè)壁壘就像“三座大山”壓著中國(guó)傳媒產(chǎn)業(yè)，這種條塊分割、畫(huà)地為牢的媒介管理模式造成媒介跨地區(qū)、跨媒介和上下游的產(chǎn)業(yè)資源整合困難，這也是造成中國(guó)媒介產(chǎn)業(yè)無(wú)法做成“規(guī)模經(jīng)濟(jì)”和“范圍經(jīng)濟(jì)”的一個(gè)主要原因。（二）既是事業(yè)單位又按企業(yè)經(jīng)營(yíng)的雙重角色規(guī)定，造成了社會(huì)正義和公益逐漸被抽離，市場(chǎng)化中的惡行不能得到有效的制止，我們的媒介規(guī)制正在與其構(gòu)建的初衷背離從原本的意義上說(shuō)，事業(yè)是為了公益目的使用公共資源、從而獲得經(jīng)濟(jì)循環(huán)的一種方式；而企業(yè)化經(jīng)營(yíng)則是企業(yè)主體通過(guò)自己的努力和市場(chǎng)的規(guī)則來(lái)占有資源和獲得經(jīng)濟(jì)回報(bào)的一種方式。但是，中國(guó)媒介所施行的“事業(yè)單位、企業(yè)化管理”的基本規(guī)制導(dǎo)致了媒介單位的角色錯(cuò)位，造成了媒介業(yè)的顯規(guī)則和潛規(guī)則兩套辦法并行，進(jìn)而導(dǎo)致宏觀(guān)管理的某種失控狀態(tài)：顯規(guī)則是寫(xiě)在文件上、說(shuō)給上級(jí)機(jī)關(guān)聽(tīng)的一種不真心去做的行為規(guī)范；而潛規(guī)則則是為自己謀取市場(chǎng)利益、心照不宣、悶聲去做的行為規(guī)范。它在相當(dāng)程度上造成了媒介的具體操控者對(duì)于實(shí)際部門(mén)管理中的陽(yáng)奉陰違，說(shuō)一套、做一套，致使相當(dāng)?shù)暮暧^(guān)管理決策在下達(dá)中大打折扣。在實(shí)踐中，某些媒體主管部門(mén)表面上在執(zhí)行中央的政策，實(shí)際上是為本部門(mén)的利益而戰(zhàn)，中國(guó)的媒介規(guī)制就像一塊橡皮泥，需要什么樣子就可以捏成什么形狀，需要怎么解釋就可作出相應(yīng)解釋。當(dāng)報(bào)紙和電視進(jìn)行跨媒介合并的時(shí)候，對(duì)自己有利了，就說(shuō)融合在經(jīng)濟(jì)上促進(jìn)媒介產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)，在政治上可以實(shí)現(xiàn)高效的輿論引導(dǎo)，但當(dāng)這種合并觸及了自己的利益時(shí)，又可以說(shuō)跨媒介合并不利于輿論的多元化，容易形成壟斷。當(dāng)某一部門(mén)想獲取自身利益的時(shí)候，總能找到一個(gè)意識(shí)形態(tài)上的堂而皇之的尚方寶劍，諸如信息安全、輿論導(dǎo)向之類(lèi)。在這雙重屬性的規(guī)定中，原本的社會(huì)正義和公益在逐漸被抽離，而市場(chǎng)化中的惡行卻未能得到有效的制止，我們的媒介規(guī)制面臨著與其構(gòu)建的初衷大相徑庭的悖論式尷尬。（三）中國(guó)媒介規(guī)制對(duì)于掌權(quán)者的限制性規(guī)定幾乎為空白，導(dǎo)致權(quán)力者對(duì)于傳媒規(guī)管的隨意性極強(qiáng)，在實(shí)踐上致使政治權(quán)力無(wú)法與經(jīng)濟(jì)利益分離，從而引發(fā)媒介尋租和腐敗現(xiàn)象按照現(xiàn)代法理，任何法律的規(guī)范首先是對(duì)于權(quán)力者行為的規(guī)范。但是，現(xiàn)階段我國(guó)媒介規(guī)制的構(gòu)建中，這一內(nèi)容幾乎為空白。從所出臺(tái)的這些媒介規(guī)制發(fā)布程序來(lái)看，中國(guó)的媒介規(guī)制多是行政性命令而少有法律條文，甚至有些規(guī)制就是一個(gè)會(huì)議上一位領(lǐng)導(dǎo)的講話(huà)或者一個(gè)電話(huà)的招呼。有時(shí)候一個(gè)黨政部門(mén)或是相關(guān)部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)一張批條或一個(gè)電話(huà)就可以對(duì)某一傳媒橫加指責(zé)，甚至給予沒(méi)有制度與法規(guī)依據(jù)的處罰。于是便導(dǎo)致中國(guó)的媒介規(guī)制具有極大的隨意性，缺乏規(guī)范性、權(quán)威性和連續(xù)性。這樣也造就了媒介規(guī)制執(zhí)行起來(lái)效率低下，往往需要通過(guò)行政上的三令五申、反復(fù)強(qiáng)調(diào)才能起到些許效果，而一些膽大的下級(jí)則出于種種原因可能屢屢犯禁。目前我國(guó)的媒介規(guī)制對(duì)媒介業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度的規(guī)定是極為模糊的。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，只有產(chǎn)權(quán)明晰且具有排他性，才能帶來(lái)責(zé)權(quán)利的統(tǒng)一，從而激勵(lì)產(chǎn)權(quán)所有者尋求產(chǎn)權(quán)帶來(lái)的最優(yōu)價(jià)值。但實(shí)際情況是，正是由于中國(guó)媒介產(chǎn)權(quán)的非排他性，導(dǎo)致政治權(quán)力無(wú)法與經(jīng)濟(jì)利益分離，從而引發(fā)媒介尋租和腐敗現(xiàn)象。[6]（四）現(xiàn)階段我國(guó)的媒介規(guī)制缺乏規(guī)范性和透明度，從而極易滋生暗箱操作由于中國(guó)媒介規(guī)制缺乏規(guī)范性和連續(xù)性，在正式制度供應(yīng)不足的情況下，給各種“潛規(guī)則”提供了盛行的土壤，尋租現(xiàn)象四處存在，銷(xiāo)蝕傳媒產(chǎn)業(yè)的整體利益。[7]1982年度諾貝爾經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)得主、規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)的創(chuàng)始人施蒂格勒曾經(jīng)分析過(guò)“管制俘獲理論”（capturetheory），他指出，政府規(guī)制是為滿(mǎn)足產(chǎn)業(yè)對(duì)規(guī)制的需要而產(chǎn)生的，即立法者被產(chǎn)業(yè)所俘虜；而規(guī)制機(jī)構(gòu)最終會(huì)被產(chǎn)業(yè)所控制，即執(zhí)法者被產(chǎn)業(yè)所俘虜，從而導(dǎo)致管理者本身變成了管制的既得利益者，于是他們就會(huì)尋找到各種各樣的借口，建立更多的規(guī)則。在這種情形下，媒介規(guī)制往往并不是提升最大的市場(chǎng)占有和資源利用，而是追求權(quán)力的最大化和職位的最多化，利用政府賦予的合法權(quán)利來(lái)創(chuàng)造出更多的管制，導(dǎo)致規(guī)制無(wú)效率。三中國(guó)傳媒規(guī)制的改革方向針對(duì)前述的中國(guó)媒介規(guī)制中存在的諸多問(wèn)題，為促進(jìn)媒介產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展壯大，需要對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的媒介規(guī)制進(jìn)行全面深刻的改革。（一）要從中國(guó)傳媒的制度設(shè)計(jì)上進(jìn)行規(guī)管制度的改革，建立傳媒業(yè)統(tǒng)一的國(guó)家規(guī)制與管理部門(mén)條塊分割的“井”字傳媒布局以及由此帶來(lái)的不同媒介間的平行結(jié)構(gòu)（各類(lèi)媒介平行發(fā)展，媒介之間融合度很低）和不同地區(qū)媒介的傾斜發(fā)展（媒介產(chǎn)業(yè)的空間布局極不平衡，包括東中西不平衡、城市與農(nóng)村不平衡、中心大城市與中小城市不平衡）給我國(guó)媒介業(yè)的總體管理、規(guī)劃及媒介產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展帶來(lái)了極大的困難，耗費(fèi)了很大的人力、物力，但成效甚微、效率極低。為提高規(guī)制效率，我國(guó)急需設(shè)立專(zhuān)門(mén)的媒介業(yè)的綜合管理部門(mén)，盡可能避免政府部門(mén)之間畫(huà)地為牢及衍生出尋租行為。從中國(guó)傳媒業(yè)目前的現(xiàn)狀來(lái)看，橫向的不同行政級(jí)別媒介屬地管理現(xiàn)狀在政治體制基本不變的格局下難以打破，可以突破的是打破條塊分割中的“條”，即取消各級(jí)廣播電視電影、新聞出版、文化管理和信產(chǎn)部門(mén)的多頭管理，代之以可以統(tǒng)領(lǐng)新聞出版、廣播電視乃至整個(gè)文化產(chǎn)業(yè)的綜合管理協(xié)調(diào)部門(mén)。這樣既有利于協(xié)調(diào)部門(mén)分歧，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)融合，更有利于國(guó)家發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的大政方針的推進(jìn)與落實(shí)。在建立超越單一部門(mén)的媒介規(guī)制管理部門(mén)的時(shí)候，管理部門(mén)的規(guī)制制定者應(yīng)該有超越小部門(mén)利益的眼光和思維，從文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大局、從為國(guó)家和人民謀福祉的高度來(lái)考慮規(guī)制問(wèn)題、制定對(duì)應(yīng)的規(guī)制。不同媒介之間的融合和交叉是未來(lái)媒介發(fā)展的大勢(shì)所趨，因此從規(guī)制上打破行業(yè)分割，促進(jìn)相互滲透和融合，符合社會(huì)的最大利益及媒介業(yè)發(fā)展的內(nèi)在邏輯。在建立統(tǒng)一、精簡(jiǎn)、高效的媒介產(chǎn)業(yè)管理機(jī)構(gòu)上中國(guó)已經(jīng)做了一些有益的探索。2009年8月14日召開(kāi)的全國(guó)文化體制改革經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)透露，近年來(lái)全國(guó)開(kāi)始試點(diǎn)“建立大部門(mén)體制、推動(dòng)大文化發(fā)展”，包括北京、上海、杭州、南京等數(shù)十個(gè)城市被列為文化體制改革綜合試點(diǎn)城市，在這樣的背景下，在部分地區(qū)，文化、廣電和新聞出版局都已實(shí)行“三局合一”，實(shí)行了“大部制”，[8]但是三局合一在中央層面還沒(méi)有改革的具體安排，要真正做到三局合一，理順管理，中央層面的文化、廣電和新聞出版機(jī)構(gòu)合并要盡快提上日程。（二）要建立科學(xué)有效的媒介規(guī)制效果的評(píng)價(jià)體系在評(píng)價(jià)規(guī)制媒介的效果的時(shí)候，要從經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益兩方面來(lái)衡量。社會(huì)效益就是媒介的社會(huì)影響力，社會(huì)影響力是指媒介對(duì)其受眾在認(rèn)知、傾向、意見(jiàn)、態(tài)度、信仰和行為等方面所起的一定程度的影響和控制作用。決定媒介社會(huì)影響力的關(guān)鍵因素是媒介的公信力（credibility），即媒介所具有的贏(yíng)得社會(huì)公眾信任的職業(yè)品質(zhì)和能力。只有這樣，媒介才能滿(mǎn)足受眾需要、引導(dǎo)社會(huì)輿論、整合社會(huì)和提升國(guó)家形象等一系列的社會(huì)效益。如果再進(jìn)一步細(xì)化，其社會(huì)效益的評(píng)價(jià)指標(biāo)就是公信力和影響力。社會(huì)效益的指標(biāo)評(píng)價(jià)目前很大程度上還停留在主觀(guān)、定性的判斷上；而經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)相對(duì)更容易量化，即媒介生產(chǎn)過(guò)程中的投入產(chǎn)出比，反映一定時(shí)期媒介所生產(chǎn)的最終產(chǎn)品的消費(fèi)水平，可簡(jiǎn)單地用公式表示為：經(jīng)濟(jì)效益的概率=產(chǎn)出量/投入量。另外一類(lèi)重要的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)就是規(guī)制本身的效率如何，即比較規(guī)制的成本和所帶來(lái)的收益，如果規(guī)制的成本大于收益，這種規(guī)制無(wú)效率，反之則規(guī)制有效率。不過(guò)即使是規(guī)制帶來(lái)的收益大于規(guī)制成本，還需要考慮的一個(gè)問(wèn)題就是，在確定的規(guī)制收益下，有沒(méi)有更小的規(guī)制成本或者在確定的規(guī)制成本下有沒(méi)有更大的產(chǎn)業(yè)發(fā)展的收益，用公式來(lái)表示就是：規(guī)制效率=規(guī)制成本/規(guī)制帶來(lái)的收益。而在過(guò)去，規(guī)制成本是較少被納入到規(guī)制者的考慮范疇內(nèi)的。如果將同一時(shí)期中國(guó)同類(lèi)型媒體制度創(chuàng)新的成本視為一個(gè)常數(shù)，那么，潛在收益即成為制度創(chuàng)新概率的決定因素，也就是說(shuō)，收益越高越可能進(jìn)行媒介制度創(chuàng)新。[9]（三）以健全的法制體系替代政策或臨時(shí)性的規(guī)管，增強(qiáng)媒介規(guī)制的透明度、權(quán)威性和規(guī)范性前面已經(jīng)論及，我國(guó)當(dāng)前媒介規(guī)制中存在著大量的缺乏規(guī)范性、媒介規(guī)制不夠透明、缺乏連續(xù)性和常規(guī)化的現(xiàn)象，由此滋生暗箱操作的情形。要改變這種現(xiàn)狀，除了前述要從規(guī)制和管理機(jī)制上建立統(tǒng)一、有效的綜合協(xié)調(diào)管理部門(mén)外，還必須做到“有法可依”，就是說(shuō)不能“換湯不換藥”，要讓新的綜合規(guī)制管理部門(mén)在實(shí)際執(zhí)行中有一套可操作的條例、法令。相對(duì)于在媒介規(guī)制中經(jīng)常用到的部門(mén)規(guī)則、政府文件甚至?xí)h宣布或領(lǐng)導(dǎo)講話(huà)外，法律更具嚴(yán)謹(jǐn)性和權(quán)威性，只有從機(jī)構(gòu)設(shè)置和法治建設(shè)兩方面來(lái)健全，規(guī)范、持續(xù)的媒介規(guī)制才能建立起來(lái)。當(dāng)前，我國(guó)媒介技術(shù)、媒介管理手段日新月異、包括媒介在內(nèi)的文化體制改革還在不斷深化，媒介規(guī)制還處于探索階段，技術(shù)融合導(dǎo)致不同媒介間的界限日益模糊，制定非常詳細(xì)完備的媒介法律體系的條件還不夠成熟，于是盡快制定一部橫跨不同媒介的媒介規(guī)制的“根本大法”已成必要。在根本大法的框架下，可以逐步完善各媒介規(guī)制的子法律，最終形成一個(gè)比較完備的媒介規(guī)制法律體系。（四）對(duì)不同地區(qū)、不同媒介要區(qū)別管理中國(guó)不同地區(qū)的媒介發(fā)展差異大，媒介產(chǎn)業(yè)呈明顯的傾斜式發(fā)展，東西部、內(nèi)地和沿海、大城市和中小城市之間發(fā)展存在顯著的差異，北京、上海和廣東三地的廣告業(yè)長(zhǎng)期占據(jù)了中國(guó)廣告業(yè)的半壁江山；再如以聯(lián)合國(guó)教科文組織所規(guī)定的衡量傳媒發(fā)展水平的常用指標(biāo)千人日?qǐng)?bào)擁有量計(jì)，2006年上海地區(qū)的千人日?qǐng)?bào)擁有量為204.13份，北京的千人日?qǐng)?bào)擁有量為184.86份，但西部貴州的千人日?qǐng)?bào)擁有量?jī)H為21.85份，青海為19.79份，[10]媒介發(fā)展的地區(qū)差異可見(jiàn)一斑，所以，針對(duì)不同地區(qū)的媒介規(guī)制不可一概而論。為保護(hù)輿論的多樣性，同時(shí)要培養(yǎng)媒介集團(tuán)的競(jìng)爭(zhēng)力，在受眾規(guī)模大、媒介集中度低的城市可以加強(qiáng)合并，媒介規(guī)制相應(yīng)放松，反之則相反。從不同媒介看，廣播和電視因?yàn)槠渫ㄟ^(guò)電波傳播，傳播范圍廣、速度快，媒介傳播的無(wú)線(xiàn)電波、衛(wèi)星和有線(xiàn)網(wǎng)絡(luò)都是相對(duì)匱乏的公共資源，其影響也相對(duì)較大，這種特性使其與電信、互聯(lián)網(wǎng)有相似之處，因此西方國(guó)家的媒介管制多集中于對(duì)廣電媒體和電信業(yè)的管制，如美國(guó)、法國(guó)、墨西哥等國(guó)家的媒介規(guī)制主要是針對(duì)廣播和電視，而對(duì)報(bào)紙和雜志的媒介規(guī)制相對(duì)較少。在美國(guó)，報(bào)紙和網(wǎng)絡(luò)主要是受憲法第一修正案的保護(hù)享受高度的自由，F(xiàn)CC主要管理廣播和電視。[11]中國(guó)的情況也類(lèi)似，雖然為了打破管理部門(mén)和行政區(qū)域的條塊分割，但對(duì)不同類(lèi)別媒介的規(guī)制應(yīng)該體現(xiàn)出差別。另外，從媒介的性質(zhì)上分，目前我國(guó)媒介分成公益性事業(yè)和經(jīng)營(yíng)性產(chǎn)業(yè)兩大部分，兩者具有不同的功能，相應(yīng)的管理方式也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出差異，前者是保導(dǎo)向，需加強(qiáng)規(guī)制，后者是保市場(chǎng)，需要給予更多的自由空間。四結(jié)語(yǔ)：中國(guó)媒介規(guī)制的漸進(jìn)式改革經(jīng)濟(jì)和政治兩股力量在中國(guó)的媒介發(fā)展中相互作用、相互爭(zhēng)奪，形成“拔河”態(tài)勢(shì)。但是隨著經(jīng)濟(jì)因素的逐漸增強(qiáng)，媒介規(guī)制趨于放松，這是一種典型的漸進(jìn)式改革的模式。中國(guó)媒介規(guī)制的改革是在媒介和政府之間不斷的互動(dòng)中