世界貿(mào)易組織透明度機(jī)制整體改革研究

內(nèi)容提要：透明度對(duì)WTO多邊貿(mào)易體制的穩(wěn)定和可預(yù)測(cè)性具有重要作用，WTO改革應(yīng)給予透明度機(jī)制更多關(guān)注。WTO透明度機(jī)制包括通報(bào)機(jī)制和貿(mào)易政策審議機(jī)制兩種具體方式。通報(bào)機(jī)制存在成員方通報(bào)不力的問(wèn)題，貿(mào)易政策審議機(jī)制具有信息供給不足的缺陷，二者透明度功能遭遇類似的實(shí)現(xiàn)困境，亟需改革提升。但是，各成員方關(guān)于透明度的改革提案中，強(qiáng)化通報(bào)義務(wù)履行方面存在紀(jì)律約束路線與能力建設(shè)路線的嚴(yán)重分歧，且對(duì)貿(mào)易政策審議機(jī)制的關(guān)注嚴(yán)重不足。通報(bào)機(jī)制與貿(mào)易政策審議機(jī)制具有相同的制度根源，面臨相似的機(jī)制問(wèn)題，二者在透明度功能運(yùn)行中具有互補(bǔ)性，因而WTO透明度機(jī)制改革應(yīng)從機(jī)制整體發(fā)展視角出發(fā)。WTO透明度機(jī)制改革過(guò)程中應(yīng)保持通報(bào)機(jī)制與貿(mào)易政策審議機(jī)制改革并進(jìn)，國(guó)際透明與國(guó)內(nèi)透明并重。在透明度實(shí)現(xiàn)的自我報(bào)告方式中選擇透明度實(shí)現(xiàn)的合理約束路徑，在他人報(bào)告方式中完善和強(qiáng)化反向通報(bào)和秘書(shū)處報(bào)告的作用。關(guān)鍵詞：WTO改革，透明度，通報(bào)機(jī)制，貿(mào)易政策審議機(jī)制一、研究背景與文獻(xiàn)綜述透明度是世界貿(mào)易組織(WTO)法律體制的一項(xiàng)基本原則，強(qiáng)調(diào)貿(mào)易措施的及時(shí)公開(kāi)與可以獲得(胡加祥和彭德雷，2013)。從WTO法律體制的角度來(lái)看，透明度要求的存在能夠滿足國(guó)際談判各方高質(zhì)量信息的需求、提高WTO協(xié)定的有效性、減少政策的不確定性以及避免貿(mào)易沖突和爭(zhēng)端。但近年來(lái)，國(guó)際社會(huì)中貿(mào)易保護(hù)主義抬頭，個(gè)別國(guó)家單邊貿(mào)易措施大行其道，肆意破壞WTO法律機(jī)制的運(yùn)行，多邊貿(mào)易體制遭遇空前危機(jī)。政策透明度被視為一種機(jī)制，通過(guò)給予貿(mào)易參與者相互問(wèn)責(zé)的工具，防止保護(hù)主義抬頭(Forssb?ck和Oxelheim，2015)。當(dāng)前WTO面對(duì)的主要沖擊恰是來(lái)自于成員方貿(mào)易保護(hù)主義的盛行，在這一背景下所引發(fā)的新一輪WTO改革中，無(wú)疑對(duì)透明度機(jī)制的完善提出了最直接的要求。這在各成員方所提出的WTO改革文件已有所體現(xiàn)，說(shuō)明提升WTO的透明度功能已經(jīng)成為各成員方的普遍共識(shí)。當(dāng)前對(duì)WTO透明度改革問(wèn)題的研究可以分為總體和具體兩個(gè)層面。總體來(lái)看，透明度問(wèn)題一直是WTO結(jié)構(gòu)性改革重點(diǎn)(Cottier，2007)，迄今為止幾乎所有已提出的WTO改革議程都涉及透明度等類似主題(Kong和Guo，2019)，這種長(zhǎng)期性的關(guān)注表明透明度問(wèn)題與成員方在多邊貿(mào)易體制中的利益關(guān)涉密切，在WTO新一輪改革之中具有進(jìn)一步討論空間。有研究指出透明度改革應(yīng)當(dāng)作為第一階段的改革議題處理以首先保證WTO擺脫生存危機(jī)(劉敬東，2019)，這凸顯了透明度改革的現(xiàn)實(shí)必要性。雖然這一議題在WTO改革中持續(xù)發(fā)酵，但成員方對(duì)其改革重點(diǎn)取向和方法的看法仍存在明顯差別(盧鋒和李雙雙，2020)，特別是美歐等成員方刻意忽視其他成員方的發(fā)展水平，試圖通過(guò)透明度議題為發(fā)展中成員設(shè)置更多的義務(wù)與限制(王燕，2019)，這要求在具體改革設(shè)計(jì)中應(yīng)當(dāng)更加關(guān)注成員方利益的實(shí)質(zhì)性平衡。具體層面，WTO透明度機(jī)制包括通報(bào)(Notification)機(jī)制與貿(mào)易政策審議機(jī)制(TradePolicyReviewMechanism，TPRM)，二者都在不同程度上暴露出機(jī)制性問(wèn)題。針對(duì)通報(bào)機(jī)制的研究，目前普遍認(rèn)為WTO對(duì)于成員方遵守透明度和通報(bào)義務(wù)情況的追蹤和約束不力(廖凡，2019)，提高透明度、加強(qiáng)通報(bào)義務(wù)的履行應(yīng)是WTO改革的重要內(nèi)容(姜躍春和張玉環(huán)，2020)。成員方履行通報(bào)義務(wù)不力的主要原因在于成員方通報(bào)能力缺乏、通報(bào)意愿較低和通報(bào)規(guī)則的不完善，基于此產(chǎn)生了成員方在改革提案中有關(guān)透明度義務(wù)履行的路線分歧(金建愷，2020)，需要進(jìn)一步的協(xié)調(diào)。而在通報(bào)機(jī)制中，特別是處理補(bǔ)貼問(wèn)題時(shí)，是否需要引入反向通報(bào)同樣存在較大爭(zhēng)議。反向通報(bào)可能在改善透明度方面產(chǎn)生積極作用(Horlick和Clarke，2017)，但對(duì)WTO成員方而言是否易被接受存在較大的不確定性(Bown和Hillman，2019)，尤其是其會(huì)為發(fā)展中國(guó)家?guī)?lái)額外負(fù)擔(dān)，因而在通報(bào)機(jī)制改革過(guò)程中對(duì)于反向通報(bào)需審慎對(duì)待。相對(duì)來(lái)說(shuō)，針對(duì)TPRM透明度功能的研究較少，僅有有限的文獻(xiàn)提及TPRM的透明度問(wèn)題，尚未有系統(tǒng)性論述。有研究指出，透明度功能是TPRM作為監(jiān)督機(jī)制之外的另一項(xiàng)重要功能(Kende，2018)，包含國(guó)際與國(guó)內(nèi)不同層面透明度目標(biāo)要求。但在當(dāng)前多邊貿(mào)易體制中，TPRM強(qiáng)調(diào)國(guó)際層面透明度的法律實(shí)現(xiàn)，而國(guó)內(nèi)透明仍留由成員方酌情處理(張軍旗，2002)，導(dǎo)致其功能價(jià)值未能有效彰顯。同時(shí)，即使在國(guó)際層面透明度實(shí)現(xiàn)過(guò)程中，TPRM對(duì)貿(mào)易政策進(jìn)行審議也僅僅是公開(kāi)了事實(shí)(李雪平，2019)，在信息處理方面也不盡人意。通過(guò)上述綜述可以發(fā)現(xiàn)，雖然目前國(guó)內(nèi)外就WTO改革的研究較為豐富，但針對(duì)WTO透明度機(jī)制改革的專門性研究相對(duì)其他議題而言不多，對(duì)透明度問(wèn)題的論述多在一般性改革問(wèn)題的論述中附帶提及。并且，已有文獻(xiàn)中對(duì)WTO透明度改革建議多集中于通報(bào)機(jī)制，缺乏對(duì)TPRM的反思，兩種透明度機(jī)制的研究也呈現(xiàn)出不均衡發(fā)展的狀態(tài)。從WTO透明度機(jī)制設(shè)置來(lái)看，二者具有互補(bǔ)性，在改革進(jìn)程中應(yīng)當(dāng)給予同等關(guān)注。因此從通報(bào)機(jī)制與TPRM相結(jié)合的整體視角出發(fā)，發(fā)現(xiàn)WTO透明度機(jī)制存在的問(wèn)題，分析、對(duì)比各成員方改革提案中的透明度建議，探討WTO透明度機(jī)制的未來(lái)改革方向與路徑，對(duì)維持WTO多邊貿(mào)易體制的有效性具有重要意義。二、WTO透明度機(jī)制及其缺陷審視WTO通過(guò)“程序技術(shù)”為透明度提供保障，把價(jià)值問(wèn)題轉(zhuǎn)換成程序問(wèn)題來(lái)處理(謝曉堯，2003)，具體體現(xiàn)為通報(bào)機(jī)制與TPRM兩種程序機(jī)制。但從實(shí)踐來(lái)看，二者并沒(méi)有使WTO透明度目標(biāo)得以很好地實(shí)現(xiàn)，存在一定的缺陷。1.通報(bào)機(jī)制及其缺陷通報(bào)機(jī)制自始以來(lái)是多邊貿(mào)易體制的一部分，WTO成員需要就自身的貿(mào)易法律與政策作出通知，以保障各成員方在特定協(xié)定下的貿(mào)易政策與措施能夠及時(shí)被其他成員方所獲知。通報(bào)在WTO體制中具有普遍性，WTO各項(xiàng)協(xié)定和決議中包含超過(guò)200項(xiàng)通報(bào)規(guī)定，滲透到WTO協(xié)定的各個(gè)方面。鑒于通報(bào)所牽涉貿(mào)易議題的廣泛性，其在WTO法律體制中的重要性不言而喻。WTO成員方只有積極全面地履行通報(bào)義務(wù)，才能保證其貿(mào)易政策的透明度，否則其他WTO成員無(wú)法監(jiān)督其貿(mào)易政策是否符合WTO規(guī)則(鄭偉和管健，2019)。目前通報(bào)的實(shí)際效果與通報(bào)機(jī)制最初所設(shè)想的結(jié)果相比仍存在不少差距，這在WTO關(guān)鍵貿(mào)易領(lǐng)域表現(xiàn)得較為突出。如在補(bǔ)貼問(wèn)題上，1995~2019年，通報(bào)補(bǔ)貼的成員方比例僅維持在37%~50%之間，而未作出任何通報(bào)的成員方所占比例大幅增加，從25%增加到60%①；國(guó)營(yíng)貿(mào)易企業(yè)等相關(guān)領(lǐng)域的通報(bào)數(shù)量有所下降，且過(guò)去幾年這一趨勢(shì)有所加強(qiáng)②。事實(shí)上，WTO為強(qiáng)化成員方的通報(bào)力度，已作出了必要的努力與制度設(shè)計(jì)，但并未真正改變這一現(xiàn)狀，甚至可能在一程度上構(gòu)成反作用因素。為鼓勵(lì)提交相關(guān)信息，各成員方在WTO成立時(shí)通過(guò)的《關(guān)于通報(bào)程序的決定》中同意，通報(bào)并不影響具體措施是否符合成員方的WTO義務(wù)(Mavroidis和Wolfe，2005)。這意味著通報(bào)雖然是一項(xiàng)法律義務(wù)，但實(shí)際上是自愿的遵守，WTO對(duì)不遵守沒(méi)有任何有形或強(qiáng)制性懲罰。一方面，通報(bào)雖然在一定程度上能夠消解成員方的憂慮，但相關(guān)實(shí)體規(guī)則的約束性不足以及缺乏對(duì)成員方通報(bào)行為的必要監(jiān)督，反而為成員方不力通報(bào)提供了寬松的法律環(huán)境。此外，成員方仍會(huì)擔(dān)心如實(shí)通報(bào)貿(mào)易政策可能會(huì)遭到其他成員批評(píng)，導(dǎo)致成員方相互戒備，不信任感加劇，同樣阻礙信息通報(bào)動(dòng)力的產(chǎn)生。另一方面，許多WTO成員缺乏必要的通報(bào)能力③，如資源受限、語(yǔ)言能力不足等(Karim，2014)，這是導(dǎo)致通報(bào)效果不理想的又一重要因素。本質(zhì)上，通報(bào)是一種自下而上的信息獲取方式，實(shí)際都依賴于成員方的信息供給程度。一些成員方拒絕將貿(mào)易政策信息視為公共產(chǎn)品(Wolfe，2013)，為保證自身在談判中掌握更多的主動(dòng)權(quán)，試圖對(duì)信息進(jìn)行壟斷。此外，WTO的貿(mào)易政策信息體制對(duì)通報(bào)信息是否準(zhǔn)確的判斷能力匱乏，獨(dú)立的檢視機(jī)制也未被引入，成員方所通報(bào)信息的可信賴度容易引起質(zhì)疑，這也產(chǎn)生了對(duì)通報(bào)信息質(zhì)量進(jìn)行更深層次治理的需要。因此，通報(bào)機(jī)制在實(shí)現(xiàn)WTO透明度目標(biāo)時(shí)有其內(nèi)在局限性。2.貿(mào)易政策審議機(jī)制及其缺陷WTO通過(guò)的《馬拉喀什協(xié)定》附件3建立了TPRM，賦予TPRM相對(duì)獨(dú)立的法律地位，確立其透明度功能。WTO對(duì)TPRM實(shí)現(xiàn)貿(mào)易政策透明設(shè)立了較為理想化的目標(biāo)，試圖通過(guò)創(chuàng)設(shè)一種專門化的程序性機(jī)制使得成員方的貿(mào)易政策與做法能夠得到最大程度的公開(kāi)，以補(bǔ)充各實(shí)體性協(xié)定中的通報(bào)規(guī)則。不過(guò)TPRM雖以WTO透明度的實(shí)現(xiàn)為首要目標(biāo) (Kende，2018)，但僵化的信息供給制度無(wú)法有效回應(yīng)當(dāng)前貿(mào)易體制的主要關(guān)切，表現(xiàn)出不同方面的缺陷。首先，TPRM屬于WTO中的程序性安排，對(duì)WTO透明度要求的實(shí)現(xiàn)主要體現(xiàn)在審議報(bào)告之中。成員方和秘書(shū)處分別撰寫(xiě)由成員審查和討論的報(bào)告，目前成員方報(bào)告的重要性已經(jīng)降低，相關(guān)討論主要集中于秘書(shū)處報(bào)告。不過(guò)，秘書(shū)處報(bào)告過(guò)于強(qiáng)調(diào)事實(shí)性，雖然能夠維持其客觀性，但僅停留在信息公開(kāi)層面，而無(wú)法滿足成員方信息利用的需求，這與秘書(shū)處的權(quán)能受限不無(wú)關(guān)系。其次，目前國(guó)際社會(huì)中貿(mào)易單邊主義與保護(hù)主義盛行，構(gòu)成對(duì)WTO多邊自由貿(mào)易體制最直接的沖擊。在透明度要求下，TPRM理應(yīng)對(duì)此作出較為積極的回應(yīng)。然而，事實(shí)往往相反。譬如，在2018年針對(duì)美國(guó)的貿(mào)易政策審議中，審議周期內(nèi)有關(guān)貿(mào)易保護(hù)主義的內(nèi)容并沒(méi)有被有效涵蓋。關(guān)于美國(guó)“301條款”的復(fù)蘇，秘書(shū)處報(bào)告中僅對(duì)美國(guó)貿(mào)易做法進(jìn)行了陳述，并沒(méi)有就此做法所涉及的政治、經(jīng)濟(jì)、法律層面的考量予以詳細(xì)披露，TPRM中所作陳述并不足以揭示美國(guó)貿(mào)易保護(hù)主義的真實(shí)邏輯與利益考量。這反映了TPRM透明度功能在信息處理方面靈活性欠缺，對(duì)多邊貿(mào)易體制中貿(mào)易政策變化的敏感度亟需提升。再次，TPRM在創(chuàng)設(shè)過(guò)程中確立了國(guó)內(nèi)透明(domestictransparency)目標(biāo)④，而實(shí)踐中對(duì)這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有限。貿(mào)易政策審議雖能相對(duì)廣泛地收集成員方的貿(mào)易政策，但多停留于國(guó)際透明(internationaltransparency)層面，國(guó)內(nèi)透明目標(biāo)難以有效推進(jìn)。貿(mào)易政策決策通常被理解為一國(guó)經(jīng)濟(jì)主權(quán)的一部分，WTO法律機(jī)制在處理國(guó)內(nèi)透明這一問(wèn)題時(shí)極為小心。WTO無(wú)意明確干涉包括成員方體制結(jié)構(gòu)的程序性規(guī)則在內(nèi)的國(guó)內(nèi)政策(VanTran，2016)，現(xiàn)階段所規(guī)定的透明度所要求的僅是一種最低標(biāo)準(zhǔn)的透明度(王貴國(guó)，2003)。為避免對(duì)成員方主權(quán)的侵蝕，TPRM使用了更為柔性的表達(dá)，即國(guó)內(nèi)透明以成員方自愿為基礎(chǔ)，并需考慮成員方的法律和政治體制，這也制約了國(guó)內(nèi)透明目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而影響了WTO透明度的整體實(shí)現(xiàn)效果。最后，WTO貿(mào)易政策審議報(bào)告缺乏必要的強(qiáng)制約束力，貿(mào)易政策審議淪為“走過(guò)場(chǎng)”，這導(dǎo)致在某種程度上TPRM的監(jiān)督職能無(wú)法有效發(fā)揮作用。貿(mào)易政策審議實(shí)踐中，審議報(bào)告多是對(duì)成員方貿(mào)易政策的客觀陳述，法律標(biāo)準(zhǔn)在其中的運(yùn)用不足，導(dǎo)致很少涉及合規(guī)性判斷。這就使得TPRM雖然被確立為一項(xiàng)法律機(jī)制，但事實(shí)上審議過(guò)程僅停留在外交活動(dòng)層面，審議結(jié)果的規(guī)范性也極大地被弱化。因此，TPRM是否需要引入更多的法律判斷標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成其對(duì)成員方能否有效約束的關(guān)鍵。總體而言，WTO透明度機(jī)制在上述兩方面不同程度地陷入了困境，這對(duì)建立更為穩(wěn)定、可預(yù)測(cè)的多邊貿(mào)易體制而言同樣是一種隱憂?；谀繕?biāo)的同一性，通報(bào)機(jī)制與TPRM作為透明度實(shí)現(xiàn)的兩條并行路線，從上述分析來(lái)看，二者在存在的問(wèn)題上也表現(xiàn)出相似性，如信息披露不足、信息獲取方式有限等導(dǎo)致透明度目標(biāo)實(shí)現(xiàn)不佳，因而在透明度機(jī)制完善時(shí)需將二者綜合考量，共同推進(jìn)。三、各方提案中WTO透明度機(jī)制的改革建議分析1.強(qiáng)化通報(bào)義務(wù)建議中紀(jì)律約束與能力提升的路線分歧WTO各成員方的改革提案中對(duì)透明度機(jī)制的完善主要集中在如何強(qiáng)化成員方履行通報(bào)義務(wù)方面，盡管目前仍是框架性的，但不同成員方的利益訴求呈現(xiàn)出紀(jì)律約束與能力提升兩條不同路線。紀(jì)律約束路線聚焦于如何設(shè)置特定措施約束成員方履行通報(bào)義務(wù)，通過(guò)削弱成員方在WTO中的權(quán)能或置于不利地位等方式以迫使成員方進(jìn)行通報(bào)。例如，《美日歐聯(lián)合提案》提出若成員方在特定期間內(nèi)未完成通報(bào)要求，則不能提名該成員方的代表?yè)?dān)任WTO相關(guān)機(jī)構(gòu)的主席，該成員在貿(mào)易政策審議期間向另一成員提出的問(wèn)題無(wú)需回答，在WTO預(yù)算正常攤款的基礎(chǔ)上增加攤款，甚至符合特定情形該成員可以被指定為非積極成員等⑤。歐盟在《關(guān)于WTO現(xiàn)代化的概念文件》(以下簡(jiǎn)稱《概念文件》)中提出，對(duì)于故意和反復(fù)不遵守通報(bào)義務(wù)的情況，需要有工具來(lái)強(qiáng)制執(zhí)行，并建議與其他WTO成員合作制定有效、公平和相稱的制裁措施。這種制裁可包括使不遵守規(guī)定的成員在政治層面和公開(kāi)場(chǎng)合受到更強(qiáng)烈的批評(píng)，并限制其參與WTO程序的有關(guān)權(quán)利⑥。能力提升路線著重對(duì)成員方履行通報(bào)義務(wù)提供必要的援助。承認(rèn)各成員方發(fā)展水平差異和履行透明度義務(wù)存在困難，認(rèn)為需要通過(guò)能力建設(shè)的方式促進(jìn)義務(wù)履行。在這一方面，非洲集團(tuán)、古巴、印度及拉曼等國(guó)家的聯(lián)合改革提案持此種立場(chǎng)。這一聯(lián)合提案指出發(fā)展中國(guó)家履行通知義務(wù)的能力與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和獲得資源的機(jī)會(huì)密不可分，強(qiáng)調(diào)發(fā)展中國(guó)家面臨的能力和資源的限制不容低估，應(yīng)當(dāng)使現(xiàn)有通知義務(wù)合理化，使其與成員方的發(fā)展水平相稱⑦。同時(shí)，對(duì)《美日歐聯(lián)合提案》提出批評(píng)，指出該提案預(yù)設(shè)了不遵守的原因和補(bǔ)救辦法，并提出增加通知義務(wù)，但這并未解決發(fā)展中國(guó)家遵守這些義務(wù)所面臨的困難，以懲罰性方式強(qiáng)制執(zhí)行通知和透明度義務(wù)不可接受⑧。非洲集團(tuán)等發(fā)展中成員方的改革提案與美日歐等發(fā)達(dá)成員方存在改革路徑上的根本分歧，其主張加強(qiáng)發(fā)展中成員方能力建設(shè)為通報(bào)義務(wù)有效履行的前提與基礎(chǔ)，始終堅(jiān)持通報(bào)義務(wù)的自愿性，旗幟鮮明地拒絕了履行通報(bào)義務(wù)的強(qiáng)制性措施。在《中國(guó)關(guān)于世貿(mào)組織改革的建議文件》(以下簡(jiǎn)稱《建議文件》)中同樣包含能力提升路線，注意到成員方通報(bào)義務(wù)的履行與WTO各協(xié)定要求之間的差距，中國(guó)將成員方通報(bào)能力欠缺作為一項(xiàng)關(guān)注問(wèn)題，建議進(jìn)行相應(yīng)的技術(shù)援助以加強(qiáng)其通報(bào)能力建設(shè)⑨。其他成員方提出的強(qiáng)制性通報(bào)措施對(duì)中國(guó)而言存在較大的接受難度，中國(guó)也已明確表達(dá)了反對(duì)(廖凡，2019)。此外，中國(guó)創(chuàng)新性地提出發(fā)達(dá)成員在履行通報(bào)義務(wù)上應(yīng)當(dāng)發(fā)揮示范作用⑩，反對(duì)發(fā)達(dá)成員一味指責(zé)其他成員方的通報(bào)狀況，而應(yīng)由發(fā)達(dá)國(guó)家作出表率。由于WTO本質(zhì)上是通過(guò)共識(shí)的方式作出決定并進(jìn)行自我管理(Mercurio，2007)，改革只有建立在成員方普遍認(rèn)知的基礎(chǔ)上才有可能獲得最大的支持。從各成員方改革路線來(lái)看，紀(jì)律約束路線尤其是其中具有懲罰或制裁性質(zhì)的措施難以被發(fā)展中成員接受，無(wú)法在不同發(fā)展水平成員間形成共識(shí)。因此，通報(bào)機(jī)制改革分歧仍是通報(bào)義務(wù)的約束力問(wèn)題，如何在成員方間實(shí)現(xiàn)通報(bào)義務(wù)的合理約束至關(guān)重要。2.對(duì)貿(mào)易政策審議機(jī)制的改革關(guān)注不足作為WTO透明度機(jī)制之一的TPRM在各成員方的改革提案中有所提及。歐盟在《概念文件》中提出強(qiáng)化TPRM的改革建議。歐盟建議，通過(guò)授權(quán)秘書(shū)處進(jìn)一步評(píng)估其報(bào)告內(nèi)的通報(bào)表現(xiàn)，以供成員檢討，提高審議工作的有效性。報(bào)告中有關(guān)通報(bào)的信息可以擴(kuò)大到一章，通過(guò)系統(tǒng)性地強(qiáng)調(diào)自上次審議以來(lái)該成員方遵守效果與通報(bào)表現(xiàn)使相關(guān)材料更加詳實(shí)?。歐盟這一做法僅將TPRM視為通報(bào)機(jī)制的監(jiān)督工具，并沒(méi)有對(duì)自身作為透明度機(jī)制的TPRM提出更加完善的建議。在《美日歐聯(lián)合提案》中，以通報(bào)義務(wù)的完善作為透明度改革的邏輯起點(diǎn)，認(rèn)為貿(mào)易政策審議機(jī)構(gòu)(TradePolicyReviewBody，TPRB)應(yīng)當(dāng)單獨(dú)對(duì)成員方遵守通報(bào)義務(wù)進(jìn)行特別的、標(biāo)準(zhǔn)化的關(guān)注?。這與歐盟《概念文件》中所載的改革建議具有一定的相似性。中國(guó)在《建議文件》中明確肯定了TPRM對(duì)增強(qiáng)透明度的積極貢獻(xiàn)?，指出在WTO的貿(mào)易政策審查和監(jiān)督職能有關(guān)方面，世貿(mào)組織的運(yùn)作效率有待提高?。中國(guó)從WTO組織機(jī)構(gòu)運(yùn)行效率角度出發(fā)，認(rèn)為貿(mào)易政策審議功能有待加強(qiáng)，并重申透明度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與TPRM監(jiān)督功能之間的關(guān)系。在《建議文件》中，中國(guó)強(qiáng)調(diào)改進(jìn)WTO機(jī)構(gòu)的工作，應(yīng)全面提升世貿(mào)組織在全球經(jīng)濟(jì)治理中的重要作用，使世貿(mào)組織下屬機(jī)構(gòu)及秘書(shū)處相關(guān)工作能更有效地回應(yīng)成員的利益訴求，不過(guò)同樣未對(duì)TPRM如何改進(jìn)提出相應(yīng)建議。對(duì)比于成員方對(duì)通報(bào)機(jī)制改革的迫切需求，相關(guān)改革提案中對(duì)TPRM改革的關(guān)注有限，而TPRM作為一項(xiàng)專門性的透明度機(jī)制也同樣面臨現(xiàn)代化改革的需要。目前提案中雖含有TPRM的改革動(dòng)向，但關(guān)于TPRM的改革建議多淺嘗輒止，未形成針對(duì)性、系統(tǒng)性的闡釋，也未對(duì)TPRM目前已經(jīng)暴露出的缺陷予以解決，因而這一機(jī)制的未來(lái)改革需要得到進(jìn)一步澄清。四、WTO透明度機(jī)制整體改革方向在對(duì)WTO透明度機(jī)制既有缺陷的認(rèn)識(shí)與現(xiàn)有透明度改革提案分析的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)對(duì)WTO透明度機(jī)制的未來(lái)改革方向予以明確。WTO改革是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，WTO法律體制內(nèi)任何一項(xiàng)機(jī)制的發(fā)展與革新都要從WTO制度整體發(fā)展的角度出發(fā)。GATT第10條最先在WTO法律體制中確立通報(bào)義務(wù)，其被認(rèn)為是TPRM的前身，反過(guò)來(lái)，TPRM也是監(jiān)測(cè)GATT第10條要求遵守情況的一種手段(Biukovic，2012)。基于此，通報(bào)機(jī)制與TPRM不僅共享同一法律基礎(chǔ)且相互作用，因而從整體性視角分析探討透明度機(jī)制的改革路徑具有正當(dāng)性與必要性。1.總體路線：通報(bào)機(jī)制與TPRM改革并進(jìn)相比于通報(bào)機(jī)制在WTO透明度實(shí)踐中的廣泛關(guān)注，TPRM所受關(guān)注有限。實(shí)際上，TPRM的制度設(shè)計(jì)恰好能夠在通報(bào)機(jī)制難以觸及的領(lǐng)域發(fā)揮作用，具有獨(dú)特價(jià)值，其在WTO透明度實(shí)現(xiàn)中的重要性可以通過(guò)與通報(bào)機(jī)制對(duì)比予以發(fā)現(xiàn)。其一，從價(jià)值取向來(lái)看，從GATT到WTO，其透明度原則實(shí)際上是一種國(guó)際透明，即一成員方必須使其貿(mào)易政策為其他成員方所了解(張軍旗，2001)，并不要求其貿(mào)易政策為其國(guó)內(nèi)的組織和公民所知悉。TPRM在創(chuàng)設(shè)過(guò)程中確立的國(guó)內(nèi)透明目標(biāo)，將透明度延伸到貿(mào)易政策的國(guó)內(nèi)決策階段，拓展了需要披露的信息范圍。其二，從啟動(dòng)方式來(lái)看，TPRM通常是由GATT官員發(fā)起，由TPRB負(fù)責(zé)實(shí)施，具有一定的職權(quán)主義色彩。在這一方面，TPRM改變了通報(bào)機(jī)制中貿(mào)易政策信息獲取過(guò)分依賴成員方供給的自下而上方式。TPRM的出現(xiàn)也表明WTO透明度的實(shí)現(xiàn)從單純依靠通報(bào)的自我報(bào)告模式向自我報(bào)告與他人報(bào)告并行模式的轉(zhuǎn)變，豐富了信息獲取途徑。其三，從作用對(duì)象來(lái)看，通報(bào)機(jī)制通常作用于成員方采取的某一項(xiàng)特定貿(mào)易措施、政策或法律，需要成員方針對(duì)每一項(xiàng)措施予以單獨(dú)通報(bào)，在實(shí)踐中呈現(xiàn)出分散性特點(diǎn)。TPRM屬于WTO法律體系下的獨(dú)立性安排，TPRM使得透明度目標(biāo)可以通過(guò)專門機(jī)制幫助實(shí)現(xiàn)，審議的內(nèi)容主要涉及對(duì)成員方宏觀貿(mào)易環(huán)境的評(píng)價(jià)，使各成員方一段時(shí)期內(nèi)的貿(mào)易做法可以被集中檢視。相對(duì)于通報(bào)機(jī)制中透明度要求針對(duì)成員方采取的某一項(xiàng)特定貿(mào)易措施、政策或法律而言，WTO透明度要求在TPRM中的實(shí)現(xiàn)具有全面性和整可見(jiàn)，TPRM與通報(bào)機(jī)制相輔相成，在WTO透明度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)中發(fā)揮重要作用，需要引起成員方的同等重視。遺憾的是，TPRM盡管被確立為一項(xiàng)法律機(jī)制，但卻沒(méi)有被賦予法律意義上的約束力，僅通過(guò)同行評(píng)議(peerreview)方式對(duì)成員方形成壓力，并不產(chǎn)生法律后果。與具有強(qiáng)制約束力的爭(zhēng)端解決機(jī)制相比，TPRM的作用力明顯被弱化。在貿(mào)易政策審議過(guò)程中，各成員雖能享有相對(duì)寬松的交流環(huán)境，但卻沒(méi)有改變成員方信息披露意愿不足這一根源性問(wèn)題。結(jié)果導(dǎo)致透明度的實(shí)現(xiàn)在實(shí)踐中實(shí)質(zhì)上長(zhǎng)期依賴通報(bào)機(jī)制單一路徑，成員方未能充分利用TPRM這一公共論壇檢視相互間的貿(mào)易政策，一定程度上造成WTO資源的浪費(fèi)。因此，推動(dòng)成員方對(duì)TPRM的合理利用，匡正TPRM在WTO法律體系中的地位，對(duì)WTO法律體制均衡發(fā)展來(lái)說(shuō)不可或缺。2.總體目標(biāo)：國(guó)際透明與國(guó)內(nèi)透明并重(1)國(guó)際透明與國(guó)內(nèi)透明相互促進(jìn))多邊和各國(guó)不同層次的透明度對(duì)減少國(guó)內(nèi)保護(hù)主義壓力和實(shí)施相關(guān)協(xié)議而言是必不可少的(伯納德和邁克爾，1999)。WTO透明度的實(shí)現(xiàn)需要考慮多邊層面與各成員方自身層面兩個(gè)維度，即國(guó)際透明與國(guó)內(nèi)透明。二者的主要區(qū)別在于：國(guó)內(nèi)透明是指在對(duì)有關(guān)貿(mào)易政策作全面客觀分析的基礎(chǔ)上形成有關(guān)貿(mào)易政策的信息，促進(jìn)國(guó)內(nèi)廣泛了解各種保護(hù)政策對(duì)經(jīng)濟(jì)造成的影響；而國(guó)際透明作用于貿(mào)易政策在多邊貿(mào)易體制中的傳播階段，即在國(guó)際一級(jí)使貿(mào)易政策和貿(mào)易制度的作用更加開(kāi)放。但從目前WTO透明度實(shí)現(xiàn)方式與制度安排來(lái)看，現(xiàn)有透明度義務(wù)主要集中于國(guó)際透明層面，而針對(duì)國(guó)內(nèi)透明的實(shí)現(xiàn)缺乏必要的制度供給。從實(shí)際效果來(lái)看，國(guó)際透明強(qiáng)調(diào)成員方貿(mào)易政策信息的公開(kāi)，作用于貿(mào)易政策在多邊貿(mào)易機(jī)制中的傳播階段，目的是為成員方提供相同的獲取貿(mào)易政策信息的機(jī)會(huì)，而很少關(guān)注貿(mào)易政策本身的合理性。國(guó)內(nèi)透明關(guān)注貿(mào)易政策產(chǎn)生，通過(guò)要求在決策階段公開(kāi)利益博弈過(guò)程，以達(dá)到保護(hù)更廣泛國(guó)內(nèi)社會(huì)群體利益的目標(biāo)。國(guó)內(nèi)透明可以從根源上限制貿(mào)易保護(hù)主義，特別是有助于解決存在諸多灰色區(qū)域、具有保密性貿(mào)易限制和貿(mào)易行政“管理”透明度缺乏的“新保護(hù)主義”問(wèn)題(彼得斯曼，2004)，進(jìn)而促進(jìn)貿(mào)易政策實(shí)質(zhì)正義的實(shí)現(xiàn)。一般認(rèn)為，如果沒(méi)有實(shí)現(xiàn)本國(guó)內(nèi)部的透明度，那么爭(zhēng)取外部透明度的努力將收效甚微(WTO總干事顧問(wèn)委員會(huì)，2005)，國(guó)內(nèi)透明對(duì)國(guó)際透明而言具有基礎(chǔ)性作用。因而，WTO透明度機(jī)制改革中強(qiáng)化國(guó)內(nèi)透明目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)且與國(guó)際透明目標(biāo)并重促進(jìn)尤為必要。(2)國(guó)內(nèi)透明的實(shí)施困境與解決國(guó)際透明的實(shí)現(xiàn)存在較為全面的制度支撐，但相比于國(guó)與國(guó)之間透明度的實(shí)現(xiàn)，一國(guó)之內(nèi)透明度的實(shí)現(xiàn)并不容易。這是由于國(guó)際透明維護(hù)的是WTO體制中成員方的知情權(quán)，屬于成員方之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的內(nèi)容，不牽涉成員方國(guó)內(nèi)的政治經(jīng)濟(jì)體制(張軍旗，2002)，而國(guó)內(nèi)透明已經(jīng)落入傳統(tǒng)國(guó)家主權(quán)范疇。在制度表達(dá)上，國(guó)際透明已然廣泛地被WTO各協(xié)定通過(guò)具體規(guī)則予以落實(shí)，而國(guó)內(nèi)透明在國(guó)際協(xié)調(diào)中由于分歧過(guò)大而僅在《馬拉喀什協(xié)定》附件3貿(mào)易政策審議中作原則性表述，并以自愿為前提，缺乏具體制度依托，導(dǎo)致實(shí)踐中往往實(shí)施困難。盡管國(guó)內(nèi)透明更有賴于成員方的國(guó)內(nèi)自我改革，但其作為WTO透明度目標(biāo)的一部分，有必要考慮如何在國(guó)際機(jī)制層面促進(jìn)成員方予以實(shí)現(xiàn)。一方面，國(guó)內(nèi)透明的實(shí)現(xiàn)并不存在固定的模式，各成員方實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)透明的方式及程度應(yīng)當(dāng)在WTO體制內(nèi)獲得最大程度的包容。在貿(mào)易政策審議中主動(dòng)提及自身國(guó)內(nèi)透明狀況的成員方并不多，但有限的進(jìn)行披露的成員方卻為其他成員方改進(jìn)國(guó)內(nèi)透明度提供了可借鑒的方式。例如，美國(guó)指出使用各種工具來(lái)實(shí)現(xiàn)透明度目標(biāo)，包括采取公告、征求公眾意見(jiàn)和建議、舉行公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)等方式竭盡全力確保公眾積極參與談判和調(diào)查?；加拿大指出其在制定貿(mào)易政策時(shí)采取廣泛的協(xié)商方式，積極廣泛地征求公眾和利益攸關(guān)方的意見(jiàn)，確保不同利益攸關(guān)方的參與?；歐盟強(qiáng)調(diào)確保包容性、合法性和問(wèn)責(zé)的重要性，并通過(guò)增進(jìn)公眾信任，促進(jìn)對(duì)任何領(lǐng)域政策的相互理解，政府定期舉辦有關(guān)貿(mào)易的公眾活動(dòng)，以促進(jìn)民間社會(huì)的參與，改善貿(mào)易政策?。從各成員方的做法來(lái)看，國(guó)內(nèi)透明實(shí)現(xiàn)的具體方式各異，不過(guò)均注重強(qiáng)化貿(mào)易政策制定過(guò)程中利益相關(guān)方的廣泛參與。因此，在國(guó)內(nèi)透明一般價(jià)值得以維護(hù)的同時(shí)，應(yīng)保證成員方享有實(shí)施自主權(quán)。另一方面，WTO尚未完全突破國(guó)家主權(quán)原則的限制，雖然其可以為世界各國(guó)立法部門的國(guó)內(nèi)決策預(yù)先設(shè)定框架，并對(duì)各國(guó)最終的貿(mào)易政策選取產(chǎn)生影響，但卻無(wú)法對(duì)成員方國(guó)內(nèi)貿(mào)易政策的制定過(guò)程進(jìn)行直接干預(yù)。因而，在多邊貿(mào)易體制中促進(jìn)成員方對(duì)國(guó)內(nèi)透明的實(shí)現(xiàn)很難通過(guò)制度規(guī)范加以約束。誠(chéng)然，貿(mào)易爭(zhēng)端解決是WTO最為擅長(zhǎng)的領(lǐng)域(Last，2000)，被認(rèn)為是國(guó)際司法制度的典范(楊國(guó)華，2018)，但促進(jìn)貿(mào)易規(guī)則執(zhí)行并非其唯一功能價(jià)值。面對(duì)國(guó)內(nèi)透明問(wèn)題，WTO需要轉(zhuǎn)換角色定位，考慮其發(fā)展機(jī)制功能的發(fā)揮(Ghosh，2010)。國(guó)內(nèi)透明可以增強(qiáng)貿(mào)易政策改革者的力量，有助于在更大程度上加強(qiáng)對(duì)貿(mào)易和有關(guān)政策的國(guó)內(nèi)民主問(wèn)責(zé)，因而貿(mào)易政策領(lǐng)域國(guó)內(nèi)透明的實(shí)現(xiàn)屬于成員方貿(mào)易能力建設(shè)的一部分，是WTO實(shí)現(xiàn)發(fā)展價(jià)值的應(yīng)有之義?；谶@一理解，國(guó)內(nèi)透明的實(shí)現(xiàn)并非是WTO規(guī)則法律實(shí)施的結(jié)果，而是WTO作為全球經(jīng)濟(jì)治理合作平臺(tái)促進(jìn)成員國(guó)改革和良性市場(chǎng)體系形成與運(yùn)行的產(chǎn)物(薛榮久和楊鳳鳴，2016)。WTO目前已成立貿(mào)易與發(fā)展委員會(huì)對(duì)發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行能力建設(shè)援助，不過(guò)目前援助范圍十分有限(Yong-ShikLee和張澤忠，2008)。因此，從成員方發(fā)展問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)需要考量，國(guó)內(nèi)透明作為貿(mào)易與發(fā)展的重要領(lǐng)域，將其納入貿(mào)易與發(fā)展委員會(huì)的援助范圍具有正當(dāng)性。此外，TPRM作為WTO中唯一將國(guó)內(nèi)透明確立為目標(biāo)的法律機(jī)制，應(yīng)當(dāng)同樣承擔(dān)這一發(fā)展要求。對(duì)TPRM而言，可以在相關(guān)報(bào)告中增加關(guān)于國(guó)內(nèi)透明的報(bào)告要求，同時(shí)在審議過(guò)程中設(shè)立單獨(dú)的國(guó)內(nèi)透明討論主題，便于成員方相互借鑒，解決目前TPRM這一專門性透明度機(jī)制中國(guó)內(nèi)透明討論匱乏的問(wèn)題。由于WTO規(guī)則中并不涉及對(duì)國(guó)內(nèi)透明的規(guī)制，不存在硬性的法律標(biāo)準(zhǔn)，不影響國(guó)內(nèi)透明實(shí)施的自愿性，因而成員方也不會(huì)擔(dān)憂審議結(jié)果會(huì)對(duì)自身產(chǎn)生任何不利的法律后果，能夠保障國(guó)際機(jī)制促進(jìn)國(guó)內(nèi)透明的可接受度。五、WTO透明度機(jī)制整體改革路徑WTO透明度功能提升的核心在于如何改善貿(mào)易政策的信息供給問(wèn)題。在一個(gè)給定的制度中，從信息供給問(wèn)題中內(nèi)容與來(lái)源的互動(dòng)關(guān)系來(lái)看，包括兩類供給模式：一是行為者就自己的行為提供的信息，即“自我報(bào)告”；二是行為者就其他行為者的行為所提供的信息，即“他人報(bào)告”。對(duì)WTO透明度機(jī)制改革路徑的研究可以借鑒這一理論框架具體開(kāi)展。1.自我報(bào)告：選擇透明度實(shí)現(xiàn)的合理約束路徑自我報(bào)告是WTO透明度實(shí)現(xiàn)的基本方式。通報(bào)機(jī)制與TPRM的運(yùn)行很大程度都依賴成員方的善意履行以實(shí)現(xiàn)信息提供，成員方意愿在WTO透明度目標(biāo)實(shí)現(xiàn)中具有核心作用。其中，TPRM對(duì)透明度的實(shí)現(xiàn)集中體現(xiàn)在成員方報(bào)告和秘書(shū)處報(bào)告兩份報(bào)告之中。成員方報(bào)告由成員方自主撰寫(xiě)，而秘書(shū)處報(bào)告雖然屬于他人報(bào)告范疇，但秘書(shū)處在報(bào)告撰寫(xiě)過(guò)程中的信息來(lái)源仍主要是成員方已公開(kāi)的貿(mào)易政策信息?？梢?jiàn)，TPRM信息獲取依然受制于成員方的信息提供。成員方意愿屬于內(nèi)在因素，需要通過(guò)一定的外部措施予以引導(dǎo)。這種促進(jìn)成員方進(jìn)行信息披露的外部措施構(gòu)成WTO透明度實(shí)現(xiàn)的約束路徑。(1)WTO透明度機(jī)制改革強(qiáng)制性約束方式尚不可行從前文對(duì)各成員方的改革提案分析來(lái)看，WTO透明度的實(shí)現(xiàn)是否采用強(qiáng)制力執(zhí)行約束方法是WTO透明度機(jī)制改革所面臨的核心爭(zhēng)議。部分國(guó)家的改革提案中提及通過(guò)懲罰性或制裁性措施要求成員方履行信息披露義務(wù)，對(duì)未按要求履行透明度義務(wù)的成員方施加一定的不利后果。不可否認(rèn)，這一方式的確能夠有效強(qiáng)化成員方對(duì)透明度要求的履行，但在具體實(shí)施過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生兩方面的問(wèn)題。其一，WTO中雖然將“透明度”界定為“貿(mào)易政策和實(shí)踐及其建立過(guò)程的開(kāi)放性和可預(yù)見(jiàn)性”(Collins-Williams和Wolfe，2010)，但這一抽象的表達(dá)并沒(méi)有將透明度要求具體釋明。除了與信息的公開(kāi)、清晰和可獲得性以及溝通有關(guān)，透明度的確切含義并不總是很清楚(Forssb?ck和Oxelheim，2015)。在一般意義上，“透明度”有很多含義，已經(jīng)成為一個(gè)無(wú)處不在卻又模棱兩可的術(shù)語(yǔ)，其本身可能包含法治、正當(dāng)程序、民主參與、反腐敗計(jì)劃、人權(quán)、經(jīng)濟(jì)效率、環(huán)境保護(hù)、貿(mào)易和投資的促進(jìn)與增長(zhǎng)等價(jià)值觀，這些價(jià)值卻也無(wú)一不存在難以具體衡量的現(xiàn)實(shí)困境。然而，國(guó)際法中精確性(precision)是判斷一項(xiàng)規(guī)范是否具有可執(zhí)行性的重要因素，若規(guī)定上具有模糊性、不確定性或一般性則會(huì)導(dǎo)致難以執(zhí)行。這就要求對(duì)透明度予以強(qiáng)制執(zhí)行之前，首先需要將其在法律層面予以固定，但從WTO法律實(shí)踐來(lái)看，即使在有關(guān)透明度爭(zhēng)端案件之中，同樣也面臨對(duì)透明度義務(wù)程度及范圍判斷的挑戰(zhàn)?，也尚未能為透明度作出準(zhǔn)確界定。因此，透明度作為一個(gè)發(fā)展中的概念，仍面臨法律建構(gòu)的難題。概言之，在透明度持續(xù)模糊的狀態(tài)下，成員方義務(wù)履行情況的判斷標(biāo)準(zhǔn)缺失，為成員方施加不確定法律義務(wù)造成強(qiáng)制性約束方式的實(shí)施困難。其二，片面強(qiáng)調(diào)強(qiáng)制性措施的運(yùn)用，難以有效關(guān)注不同成員方的發(fā)展水平，不符合特殊與差別待遇的精神。特殊與差別待遇是多邊貿(mào)易體制的一項(xiàng)重要原則，是對(duì)主權(quán)平等原則和平等互利原則的重大發(fā)展，其精髓是在國(guó)際經(jīng)濟(jì)交往中實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)的平等，而不只是局限于形式上的平等(朱曉勤，2006)。因而，僅依賴成員方客觀履約狀況而按照同一標(biāo)準(zhǔn)適用相應(yīng)的懲罰性措施很難符合實(shí)質(zhì)平等。同時(shí)，相關(guān)改革提案中提及的強(qiáng)制性措施的適用并沒(méi)有區(qū)分“有意違約”與“無(wú)力守約”的情形(廖凡，2019)，透明度義務(wù)并不單純受制于成員方的履約意愿，成員方的履約能力仍構(gòu)成其中一項(xiàng)重要因素。對(duì)自身信息供給能力存在缺陷的成員而言，僅在規(guī)范層面要求其達(dá)到與發(fā)達(dá)國(guó)家同等的透明度水平存在一定的難度。雖然《美日歐聯(lián)合提案》在修訂版中提出發(fā)展中國(guó)家可以享受兩年的通知豁免，最不發(fā)達(dá)國(guó)家則可以不受期限的限制?，但在這一過(guò)程中需要涉及對(duì)成員方發(fā)展地位的界定，而WTO法律體制中對(duì)發(fā)展中國(guó)家身份認(rèn)定的規(guī)則缺失，這同樣會(huì)觸及多邊貿(mào)易體制的敏感領(lǐng)域。因此，強(qiáng)制性措施在實(shí)際適用過(guò)程中缺乏對(duì)成員方實(shí)際發(fā)展水平的關(guān)照，在WTO法律體制內(nèi)推行依然面臨不少的阻力。(2)WTO透明度機(jī)制改革應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持軟約束方法國(guó)際法的遵守多是指具有法律約束力的強(qiáng)制執(zhí)行方式，是促進(jìn)國(guó)際法規(guī)范價(jià)值實(shí)現(xiàn)的重要途徑。但高成本和低效率的國(guó)際立法發(fā)展緩慢，難以適應(yīng)不斷擴(kuò)增的國(guó)際治理需求，卻為不具有約束力但能對(duì)國(guó)際社會(huì)成員進(jìn)行軟規(guī)制的軟法性規(guī)范的出現(xiàn)提供生態(tài)環(huán)境(何志鵬，2017)。故而，軟法性規(guī)范也逐步成為國(guó)際治理中的一項(xiàng)重要工具。從WTO制度結(jié)構(gòu)來(lái)看，雖然通報(bào)機(jī)制與TPRM均不具有法律約束力，不對(duì)成員方產(chǎn)生法律后果，但通報(bào)機(jī)制與TPRM軟約束的監(jiān)督功能卻構(gòu)成對(duì)WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制硬約束執(zhí)行功能的補(bǔ)充(張耀元，2021)。從軟約束方法引入的初衷來(lái)看，硬約束與軟約束的結(jié)合構(gòu)成WTO促進(jìn)成員方履行義務(wù)的重要方法。一直以來(lái)，WTO在國(guó)際貿(mào)易秩序治理方面取得的巨大成功通常被歸因于其建立的具有較強(qiáng)法律約束力的爭(zhēng)端解決機(jī)制，在法律的強(qiáng)制性上取得了較大的進(jìn)步。有力的國(guó)際法約束手段雖然有助于實(shí)現(xiàn)其法治化理想，但卻忽略了當(dāng)前國(guó)際法體系仍處于初級(jí)階段的客觀事實(shí)?！爸鳈?quán)”否定了國(guó)家之外存在著更高的國(guó)際權(quán)力或外國(guó)權(quán)力 (Jackson，2006)，通過(guò)強(qiáng)制性方式要求WTO成員方履行特定義務(wù)仍然存在一定的難度。雖然WTO管轄范圍具有廣泛性，要求成員方放棄在特定領(lǐng)域的部分主權(quán)權(quán)利，尋求管理多邊貿(mào)易的所有重要方面，但在處理涉及國(guó)家主權(quán)問(wèn)題時(shí)仍應(yīng)比較謹(jǐn)慎。特別是在一些國(guó)家監(jiān)管自治領(lǐng)域，WTO有必要保持高度敏感，防止與國(guó)家主權(quán)產(chǎn)生摩擦。因而，在實(shí)施過(guò)程中軟性約束方法成為一種合適選擇。從這一角度來(lái)看，WTO目前所遭遇的體制危機(jī)可能并不是因?yàn)槠湓趶?qiáng)制性約束方面做的不夠，相反是由于實(shí)踐中過(guò)于強(qiáng)調(diào)WTO規(guī)則的強(qiáng)制性，缺乏必要的軟性補(bǔ)充手段來(lái)滿足成員方對(duì)WTO規(guī)則靈活性的需求，以適當(dāng)緩和強(qiáng)制性約束手段所帶來(lái)的多邊貿(mào)易體制內(nèi)的緊張與沖突。(3)強(qiáng)化成員方能力建設(shè)應(yīng)是WTO透明度機(jī)制改革的重心如前所述，成員方履行透明度義務(wù)的能力是影響WTO透明度目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的又一要素。意欲使WTO實(shí)現(xiàn)更高程度的透明度，成員方必然需要具備相匹配的履約能力。因而，如何幫助發(fā)展中成員方在履行透明度義務(wù)方面進(jìn)行能力建設(shè)是透明度機(jī)制改革中的一項(xiàng)核心任務(wù)。為發(fā)展中國(guó)家和最不發(fā)達(dá)國(guó)家提供技術(shù)援助和培訓(xùn)同樣是WTO特殊與差別待遇的重要方面，有助于促進(jìn)發(fā)展中國(guó)家實(shí)質(zhì)性融入WTO體制(曾令良，2011)。透明度解決的是國(guó)際貿(mào)易體制中的信息不對(duì)稱問(wèn)題，因此，應(yīng)當(dāng)提升成員方信息供給能力。特別對(duì)最不發(fā)達(dá)國(guó)家而言，可能面臨語(yǔ)言障礙、資金不足、專業(yè)人員短缺等問(wèn)題，需要WTO發(fā)揮其作為國(guó)際組織的協(xié)調(diào)作用予以針對(duì)性的支持。同時(shí)，可以對(duì)成員方信息供給的方式予以適當(dāng)簡(jiǎn)化，避免繁重的信息報(bào)告程序和要求構(gòu)成對(duì)發(fā)展中國(guó)家履行透明度義務(wù)的阻礙。2.他人報(bào)告：完善與強(qiáng)化反向通報(bào)和秘書(shū)處報(bào)告WTO透明度的實(shí)現(xiàn)目前過(guò)于依賴成員方自我報(bào)告，而對(duì)他人報(bào)告模式的運(yùn)用存在不同程度的欠缺。他人報(bào)告模式一定程度能夠彌補(bǔ)自我報(bào)告不力，同時(shí)保證信息報(bào)告的相對(duì)客觀性。在WTO多邊貿(mào)易體制中，相比于自我報(bào)告通常僅指向負(fù)有透明度義務(wù)的成員方對(duì)自身貿(mào)易政策信息的主動(dòng)披露，他人報(bào)告可能存在兩種不同途徑。一是成員方對(duì)在貿(mào)易實(shí)踐中獲取的其他成員方貿(mào)易政策信息進(jìn)行的反向通報(bào)；二是WTO職能部門主動(dòng)獲取成員方的貿(mào)易政策信息并及時(shí)予以公開(kāi)。相對(duì)應(yīng)地，前者主要存在于通報(bào)機(jī)制之中，后者則是TPRM通過(guò)秘書(shū)處報(bào)告實(shí)現(xiàn)WTO透明度目標(biāo)的主要工具。(1)通報(bào)機(jī)制中反向通報(bào)的完善對(duì)通報(bào)機(jī)制而言，在認(rèn)識(shí)到成員方自我通報(bào)實(shí)現(xiàn)透明度目標(biāo)不足的基礎(chǔ)上，WTO引入反向通報(bào)方式以實(shí)現(xiàn)成員方之間的相互監(jiān)督，豐富了透明度手段。反向通報(bào)僅見(jiàn)于WTO有限的貿(mào)易規(guī)則領(lǐng)域，并被予以法定化，若WTO協(xié)定中無(wú)明文規(guī)定，其他成員方無(wú)反向通報(bào)權(quán)(龍長(zhǎng)安等，2004)，這一限制導(dǎo)致反向通報(bào)在WTO體系中不具有普及性。這是由于反向通報(bào)雖不會(huì)引起爭(zhēng)端解決等法律后果，但會(huì)對(duì)成員方構(gòu)成較大壓力，容易招致其他成員方的負(fù)面評(píng)價(jià)，若被濫用甚至?xí)p害成員方的貿(mào)易利益。此外，反向通報(bào)也可能在透明度機(jī)制中產(chǎn)生“玻璃屋”(glasshouse)問(wèn)題。例如，會(huì)使得成員方為避免引起其他成員方對(duì)自身違規(guī)行為的注意，不愿通報(bào)所獲知的其他成員方補(bǔ)貼情況。因而，由于相互忌憚，成員方也會(huì)減少反向通報(bào)的使用。反向通報(bào)作為他人報(bào)告的一種重要方式，應(yīng)當(dāng)予以辯證認(rèn)識(shí)，在多邊貿(mào)易體制中適當(dāng)擴(kuò)大使用范圍。一方面，避免為反向通報(bào)賦予法律后果，明確反向通報(bào)的貿(mào)易政策信息在爭(zhēng)端解決等法律性機(jī)制中不產(chǎn)生任何法律效力，為成員方提供靈活空間；另一方面，為成員方提供必要的說(shuō)明、辯駁和糾正的機(jī)會(huì)，防止反向通報(bào)的片面性，避免不準(zhǔn)確的貿(mào)易政策信息對(duì)成員方造成不良影響。同時(shí)，可以對(duì)惡意反向通報(bào)行為設(shè)置相應(yīng)的懲戒措施，并引入相應(yīng)的審查機(jī)制，要求成員方善意使用反向通報(bào)。(2)TPRM中秘書(shū)處報(bào)告的完善對(duì)TPRM而言，秘書(shū)處報(bào)告承擔(dān)他人報(bào)告模式的主要功能。秘書(shū)處報(bào)告通常由秘書(shū)處負(fù)責(zé)撰寫(xiě)，能夠保證信息來(lái)源的相對(duì)獨(dú)立，從而使成員方的貿(mào)易政策得以客觀呈現(xiàn)。同時(shí)，秘書(shū)處報(bào)告通常對(duì)成員方不同領(lǐng)域的貿(mào)易政策實(shí)現(xiàn)最大程度的涵蓋，使用大量篇幅對(duì)成員方在審議周期內(nèi)的貿(mào)易政策進(jìn)行事實(shí)性描述。不過(guò)，秘書(shū)處報(bào)告在信息來(lái)源與信息處理方面仍有待加強(qiáng)。信息來(lái)源方面，秘書(shū)處報(bào)告仍主要依賴受審議成員提供的資料以及該成員國(guó)內(nèi)和國(guó)際上公開(kāi)出版的資料。這表明，由于成員方對(duì)自身貿(mào)易政策信息的掌握占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，秘書(shū)處報(bào)告在信息獲取時(shí)同樣會(huì)受制于成員方的信息披露程度。因此，應(yīng)加大對(duì)秘書(shū)處的資源投入，加強(qiáng)秘書(shū)處對(duì)受審議成員方的貿(mào)易政策與做法的追蹤，拓展秘書(shū)處信息獲取渠道。同時(shí)，秘書(shū)處提供貿(mào)易政策信息應(yīng)當(dāng)結(jié)合多邊貿(mào)易環(huán)境予以考慮，準(zhǔn)確監(jiān)測(cè)與反映當(dāng)前貿(mào)易政策問(wèn)題，并確保引起成員方對(duì)不良貿(mào)易政策的關(guān)注，這是TPRM有效提供信息的關(guān)鍵。信息處理方面，秘書(shū)處發(fā)表獨(dú)立性評(píng)論的權(quán)能受到嚴(yán)格限制，使得秘書(shū)處報(bào)告雖然可以有效實(shí)現(xiàn)信息披露，但在增進(jìn)成員方對(duì)貿(mào)易政策的理解方面仍有欠缺。鑒于此，秘書(shū)處報(bào)告也常被批評(píng)多是描述性的，而非分析性的(VanGrasstek，2013)。透明度可以從披露(disclosure)和教育(education)兩方面理解，披露強(qiáng)調(diào)信息的公開(kāi)，在于告訴其貿(mào)易伙伴正在發(fā)生什么，而教育則是指促使成員方改變其行為，WTO透明度要求被認(rèn)為兼具這兩種動(dòng)機(jī)?。顯然，秘書(shū)處報(bào)告難以很好地彰顯透明度的教育價(jià)值。WTO本身作為一個(gè)成員驅(qū)動(dòng)的國(guó)際組織，并未授予秘書(shū)處正式權(quán)力，故而秘書(shū)處不具備能動(dòng)性，在報(bào)告撰寫(xiě)時(shí)也避免作出觀點(diǎn)性評(píng)論。然而，盡管成員方存在主權(quán)問(wèn)題的關(guān)切，不愿意將權(quán)力下放，但仍在很大程度上依賴秘書(shū)處提供資料、分析和指導(dǎo)。由此，秘書(shū)處與成員方之間的關(guān)系變得微妙，秘書(shū)處為避免越權(quán)而克制自身對(duì)所獲取的信息進(jìn)行評(píng)估，在尋求法律分析方面更難以推進(jìn)，使得有限的分析性信息難以滿足成員方的實(shí)際需要。解決這一問(wèn)題，需要在維持秘書(shū)處中立性的基礎(chǔ)上為其適當(dāng)授權(quán)。一方面，維持秘書(shū)處的中立性，需要保證秘書(shū)處“獨(dú)特的國(guó)際性質(zhì)”(Nordstr?m，2005)，使之代表全體成員方的集體利益。這需要秘書(shū)處強(qiáng)化自身的內(nèi)部透明度，加強(qiáng)秘書(shū)處在審議過(guò)程中的參與度，同時(shí)針對(duì)秘書(shū)處報(bào)告內(nèi)容，應(yīng)使其接受成員方的廣泛監(jiān)督與質(zhì)詢。另一方面，為秘書(shū)處適當(dāng)授權(quán)，且不排斥在秘書(shū)處報(bào)告中對(duì)法律標(biāo)準(zhǔn)的適當(dāng)使用。法律標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)統(tǒng)一、確定，法律標(biāo)準(zhǔn)的使用能夠保證報(bào)告內(nèi)容的精確性和指導(dǎo)意義，以WTO規(guī)則探討成員方貿(mào)易政策的合理性，這些是發(fā)揮透明度教育價(jià)值的應(yīng)有之義。法律標(biāo)準(zhǔn)的使用并不會(huì)必然導(dǎo)致法律性后果，僅作為秘書(shū)處發(fā)表評(píng)論的參考依據(jù)，堅(jiān)持TPRM的非法律性，可以從根本上避免秘書(shū)處行為對(duì)成員方產(chǎn)生強(qiáng)制約束性效果。六、結(jié)語(yǔ)目前WTO成員方普遍認(rèn)識(shí)到WTO透明度機(jī)制的缺陷，并為改進(jìn)透明度規(guī)則作出了相應(yīng)的構(gòu)想。但各成員方提案中，對(duì)WTO透明度規(guī)則完善建議或過(guò)于簡(jiǎn)略而僅作原則性表述與立場(chǎng)闡明，或集中于通報(bào)機(jī)制的加強(qiáng)而TPRM卻被一筆帶過(guò)，鮮有從透明度機(jī)制整體完善視角出發(fā)的改革提議，難以兼顧WTO透明度機(jī)制的整體發(fā)展需要。WTO當(dāng)前面臨的是體系性危機(jī)，改革過(guò)程中應(yīng)切忌“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，需注重運(yùn)用整體性思維，否則難以獲得最大的成效。中國(guó)積極參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)治理、擴(kuò)大開(kāi)放的過(guò)程中，無(wú)論在對(duì)外經(jīng)貿(mào)交往的何種領(lǐng)域，透明度都是一項(xiàng)核心訴求。對(duì)中國(guó)而言，更應(yīng)當(dāng)重視透明度整體機(jī)制的功能價(jià)值，并通過(guò)積極支持WTO機(jī)制改革助推透明度機(jī)制整體運(yùn)行效率的提升。透過(guò)不同的透明度機(jī)制，中國(guó)不僅可以及時(shí)獲取其他成員方的貿(mào)易政策并予以監(jiān)督，而且能夠發(fā)現(xiàn)自身貿(mào)易政策所存在的不足，便于及時(shí)糾正與補(bǔ)缺。中國(guó)可以借助透明度這一公共機(jī)制，向外傳遞自身的貿(mào)易立場(chǎng)與主張，通過(guò)透明度建立互信基礎(chǔ)以維系多邊貿(mào)易關(guān)系，進(jìn)而提升在貿(mào)易體制中的話語(yǔ)權(quán)。在WTO新一輪改革背景下，中國(guó)必須審慎對(duì)待其他成員方的改革立場(chǎng)，充分認(rèn)識(shí)不同成員方發(fā)展水平與貿(mào)易價(jià)值取向的差異。貿(mào)易政策透明是WTO多邊貿(mào)易體制良好運(yùn)行的基礎(chǔ)，但在涉及一些具體問(wèn)題時(shí)卻又具有較強(qiáng)的敏感性。透明度的實(shí)現(xiàn)仍需兼顧不同成員方之間的異質(zhì)性，必須具有一定的邊界與限度，必須符合WTO更廣泛的包容性價(jià)值。中國(guó)更應(yīng)當(dāng)在求同存異的基礎(chǔ)上，積極參與規(guī)則的制定與革新，以在未來(lái)規(guī)則運(yùn)用之際能夠掌握更多的主動(dòng)權(quán)。注釋：①WTO.OverviewofDevelopmentsintheInternationalTradingEnvironment[R].AnnualReportbytheDirector-General，2019.②WTO.OverviewofDevelopmentsintheInternationalTradingEnvironment[R].AnnualReportbytheDirector-General，2019.③WTO.OverviewofDevelopmentsintheInternationalTradin