分稅制是一盤沒有下完的棋

-.z分稅制是一盤沒有下完的棋王健君2011-02-121994年的分稅制改革至多是“半場革命〞，經(jīng)歷了十幾年漫長的“中場休息〞，中國政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)開展的現(xiàn)實(shí)，需要這場改革“完整〞實(shí)現(xiàn)“一個(gè)‘出納’，有什么權(quán)力說該多收還是該少收.〞對(duì)財(cái)政部近期再次評(píng)價(jià)財(cái)政收入占GDP比重“水平偏低〞、未來財(cái)政支出“緊*〞一事，時(shí)紅秀頗不以為然。在這位研究財(cái)政學(xué)的國家行政學(xué)院教授看來，至少在法理上，財(cái)政部“越位〞了，“多收還是少收，這是全國人大的權(quán)力。〞過去四年多來，每年初向全社會(huì)公布年度財(cái)政統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，都是財(cái)政部上下“鬧心〞的時(shí)候。不是害怕成績不好，而是擔(dān)憂收成過豐。1999年～2008年，中國GDP平均增速為10.1%，財(cái)政收入的平均增速則高達(dá)20.2%。而2010年全國8.31萬億的財(cái)收，增幅21.3%，兩倍于GDP和居民收入增速，在國際金融危機(jī)仍未過去、收入分配改革方案遲遲未出臺(tái)的背景下，顯得格外“刺眼〞。這種直觀的數(shù)字比較，讓財(cái)政部和一些財(cái)政專家的相關(guān)解釋蒼白無力。而且愈是辯白，質(zhì)疑和不信任就愈是加重，甚至局部輿論和觀點(diǎn)已經(jīng)開場否認(rèn)1994年建立的分稅制財(cái)政體制，“主動(dòng)〞把國家財(cái)政收入迅猛增長和收入分配不公“聯(lián)系〞在一起，并“歸罪〞于分稅制改革。一位地方治理研究者告訴?瞭望?新聞周刊，“應(yīng)該取消分稅制，恢復(fù)到央地關(guān)系預(yù)期穩(wěn)定的財(cái)政包干制。〞1月9日，在中央民族大學(xué)舉辦的“中央與地方財(cái)政關(guān)系法治化研討會(huì)上〞，一位法學(xué)研究者更直白地提出，“中國特色〞的分稅制改革，“本質(zhì)并不是‘財(cái)稅分權(quán)’，而是‘財(cái)稅分工’〞，也即稅收征管職能在中央和地方間的分工，而非央地各有自己的稅權(quán)。并進(jìn)而認(rèn)為，目前的中國財(cái)政體制改革，無法真正實(shí)現(xiàn)財(cái)稅分權(quán)意義上的分稅制。此命題且不管真?zhèn)危瑓s代表性地指出了運(yùn)行17年的分稅制財(cái)政體制，仍然只是“半場改革〞。啟動(dòng)這場改革的前財(cái)政部長*仲藜追憶所稱的“新中國成立以來涉及*圍最大、調(diào)整力度最強(qiáng)，影響最為深遠(yuǎn)的一次財(cái)稅改革〞，推動(dòng)這場改革的前財(cái)政部長項(xiàng)懷誠所說“怎么評(píng)價(jià)都不過分〞的“成功〞，如今客觀現(xiàn)實(shí)地看，仍然還是“一盤沒有下完的棋〞。其中，值得思考的是，為什么這場改革會(huì)有如此漫長的“中場時(shí)間〞；值得憂慮的是，改革核心環(huán)節(jié)的長期遲滯，正在消解改革之初千辛萬苦聚集起來的分稅制改革共識(shí)，并進(jìn)而開場彌散否認(rèn)改革既有成果的*種消極氣氛?！啊贿M(jìn)則退’是構(gòu)成當(dāng)前分稅制改革最大的威脅。〞**財(cái)政科學(xué)研究所所長王振宇對(duì)本刊記者說，“國家面臨的種種問題都與財(cái)政有關(guān)，解決國家面臨的種種問題都可從財(cái)政改革入手。〞激辯宏觀稅負(fù)1月20日，財(cái)政部公布了2010年財(cái)政收支數(shù)據(jù)，全國財(cái)政收入83080億元，比上年增加14562億元，增長21.3%。財(cái)政收入與GDP的增速比，擺脫2009年1.28倍的“異態(tài)〞，重新恢復(fù)到兩倍的“常態(tài)〞，社會(huì)輿論對(duì)宏觀稅負(fù)的爭議頓時(shí)升溫。三天后，財(cái)政部對(duì)此回應(yīng)說，“我國財(cái)政收入占GDP的比重和人均財(cái)力水平在國際上仍處于偏低水平〞，并認(rèn)為13億人口的開展中大國，“今后一個(gè)時(shí)期財(cái)政收支緊*的矛盾仍然比較突出。〞一方面收入劇增，另一方面財(cái)長喊“吃緊〞，真相又在何處.“與國際比較我們的收入規(guī)模大了還是小了，占GDP比重高了還是低了，沒有可比性。〞全國人大常委會(huì)預(yù)算工委主任高強(qiáng)在一次內(nèi)部演講中指出，我國財(cái)政收入統(tǒng)計(jì)只限于列入公共財(cái)政預(yù)算的財(cái)政收入，而國際通行采用國際貨幣基金組織〔IMF〕確定的口徑，即將稅收收入、政府稅費(fèi)收入、社會(huì)保險(xiǎn)收入、政府及所屬單位的財(cái)產(chǎn)收入、出售商品收入和效勞收入以及罰款收入、轉(zhuǎn)移性收入都計(jì)算在政府財(cái)政收入之內(nèi)。按照財(cái)政部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)計(jì)算，2010年我國財(cái)政收入占GDP比重為20.9%，與西方國家相比確實(shí)較低。如果按照IMF的口徑，把各項(xiàng)政府行為的費(fèi)稅收入，以及國有企業(yè)的工資收入和政府所屬的教育機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)以及其他機(jī)構(gòu)的效勞收入全部計(jì)算在內(nèi)，這位財(cái)政部前副部長認(rèn)為這個(gè)比重可能在35%～40%之間。這根本上是北歐“福利國家〞的稅負(fù)水平。“在中國，不能脫離政府收入水平孤立研究宏觀稅負(fù)。〞中國人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院教授安體富進(jìn)一步分析說，國外大多數(shù)國家的政府收入，絕大局部或大局部來自稅收，“我國則不然，政府收入除了包括財(cái)政收入即‘第一財(cái)政’的預(yù)算內(nèi)收入，還包括‘第二財(cái)政’的預(yù)算外收入、‘第三財(cái)政’的制度外收入和‘第四財(cái)政’土地出讓金收入等。〞1998年3月19日，朱镕基在九屆人大一次會(huì)議上中選總理當(dāng)天的中外記者招待會(huì)上指出，“目前存在的一個(gè)問題是費(fèi)大于稅使老百姓負(fù)擔(dān)不堪，民怨沸騰。〞1998年稅收收入占GDP的比重僅為11%，而各種收費(fèi)占GDP的比重大約為15%，稅費(fèi)合計(jì)為25%左右。顯然，在我國，財(cái)稅收入占GDP的比重不能反映政府支配財(cái)力的水平和國民負(fù)擔(dān)水平。從國民收入分配格局來看稅負(fù)，顯得更清楚。1996年～2007年，政府最終分配比率從1996年的17.1%提高到2007年的24.1%，上升了7個(gè)百分點(diǎn)；企業(yè)由1996年的13.6%提高到2007年的18.4%，上升了4.8個(gè)百分點(diǎn)；居民則由1996年的69.3%下降到2007年的57.5%，下降了11.8個(gè)百分點(diǎn)，與國際平均70%以上的分配水平相比較，已經(jīng)降到了嚴(yán)重制約居民消費(fèi)水平的最低點(diǎn)。為此，國家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)體制綜合改革司司長孔涇源在一份研究報(bào)告中痛陳，“政府組織收入的能力和速度，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過同期經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的增速與居民收入的增長。這種國民收入向政府集中的分配態(tài)勢(shì)，必然從收入分配的源頭上限制或擠占居民收入份額的增加，對(duì)擴(kuò)大居民消費(fèi)存在著負(fù)面影響。〞“上半身改革〞當(dāng)然，按照財(cái)稅理論，稅負(fù)高并不意味著稅負(fù)重。如果一國政府在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、住房保障等“民生財(cái)政〞方面投入充足，納稅人就不會(huì)覺得稅負(fù)重。令人遺憾的是，近年來政府加大了民生投入，總體而言投入仍相當(dāng)缺乏，在*些領(lǐng)域甚至到了難以忍受的地步。財(cái)政性教育支出占GDP的比重逐年下降，由1980年的2.53%下降到2006年的2.25%。即使隨后提升到2010年的3.12%，也與我國1993年?中國教育改革和開展綱要?提出的4%目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)，更低于世界5.1%的平均水平。用于科學(xué)研究的財(cái)政投入情況更差。20世紀(jì)80年代以來，興旺國家政府科研經(jīng)費(fèi)占GDP的比重一般在2.5%～3.0%之間。我國此比重，1978年～1986年間保持在1%～1.5%之間，1987年以后則從未到達(dá)過1%，在“建立創(chuàng)新型國家〞戰(zhàn)略已經(jīng)實(shí)施4年的2010年，也僅0.81%。最差的還屬醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)支出。世界銀行1997年一項(xiàng)研究成果說明，1991年～1995年，美國政府預(yù)算醫(yī)療衛(wèi)生支出占財(cái)政支出的比重達(dá)16.9%，英國為14%，泰國為7.6%，而我國為0.4%，2010年也僅為5.3%。目前，國務(wù)院已經(jīng)下定決心，2012年實(shí)現(xiàn)教育支出占GDP比重4%的目標(biāo)。但在2010年全國人大常委會(huì)首次專題詢問中，財(cái)政部副部長廖曉軍就財(cái)收占GDP比重仍然不得不大倒苦水：“世界一些興旺國家或者開展中國家的這個(gè)比重，有的是40%，有的是50%，甚至有的是60%，可以輕易讓教育比重到達(dá)4%，甚至比6%還要高。我國只有20%，還要讓教育、科技、國防、民生的‘蛋糕’都要做大〞，難度很大。廖的潛臺(tái)詞很清楚，中央政府，或者更具體地說財(cái)政部，能夠?qū)嶋H管理或擺在臺(tái)面上的財(cái)力，只有納入預(yù)算內(nèi)、占20%GDP比重的收入，而其他接近同樣比重的政府性收入?yún)s管不著。從這個(gè)意義上講，無論是老百姓強(qiáng)烈不滿稅費(fèi)過重，還是財(cái)政部認(rèn)為財(cái)收比重偏低、財(cái)政收支“吃緊〞，大都是實(shí)情。這提醒出當(dāng)前中國財(cái)政體制改革的現(xiàn)實(shí)，分稅制建立17年來，財(cái)稅體制仍然是只管陽面不管陰面的“一國兩制〞。而近一半的政府性收入游離在這項(xiàng)制度之外，說明已經(jīng)“完善〞了17年的分稅制改革，只不過是“半場改革〞。承受本刊記者采訪中，一位政府財(cái)政管理者形象地將之比喻為“上半身改革〞，“省以上的預(yù)算內(nèi)是分稅制的‘陽光世界’，其他是誰也搞不清的‘灰色地帶’。〞去年底，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康曾撰文稱，“中國地方稅體系至今沒有成型，省以下遲遲沒有形成真正的分稅制。〞比方，**、**、**明確說省以下不搞分稅制，而是分成制。其他地方雖成認(rèn)是分稅制，但實(shí)際上也都是五花八門、復(fù)雜易變、討價(jià)還價(jià)色彩非常濃重的分成制，很難明晰各個(gè)層級(jí)拿什么稅。在他看來，現(xiàn)在一些媒體動(dòng)輒就拿地方政府短期行為不規(guī)*、地方政府合理職能執(zhí)行不到位說事，指責(zé)分稅制，成了一種時(shí)髦的批評(píng)，“我認(rèn)為把這些問題歸咎于1994年分稅制改革，是把板子完全打錯(cuò)了地方。1994年改革之后出現(xiàn)各種問題，例如縣鄉(xiāng)財(cái)政困難、土地財(cái)政等，都是因?yàn)榉侄愔茮]有隨時(shí)代開展而貫徹到位所導(dǎo)致的問題。〞體制“變異〞事實(shí)上，賈只說了一半，問題的另一半是，分稅制為什么貫徹不到省以下.*省剛剛卸任的前財(cái)政廳長為?瞭望?新聞周刊“補(bǔ)充〞了賈的分析。如果原體制使得上級(jí)財(cái)力比較集中，而實(shí)行分稅制會(huì)使財(cái)力下移分散，財(cái)權(quán)受制削弱，該地領(lǐng)導(dǎo)必然不愿實(shí)行分稅制。如果中央不強(qiáng)力推動(dòng)，分稅制就可以不實(shí)行。他認(rèn)為，“主觀上，既有地方的態(tài)度責(zé)任，也有中央的決心責(zé)任。〞客觀原因更為復(fù)雜。他列出了主要三條：其一，官員行為問責(zé)制不完備性帶來的軟預(yù)算約束。當(dāng)前盡管加強(qiáng)了預(yù)算監(jiān)視，但各級(jí)政府部門軟預(yù)算約束普遍存在，不但鼓勵(lì)下級(jí)政府超支或支出不合理，而且使得財(cái)稅徹底分權(quán)只會(huì)加重腐敗和分配不平等。其二，事權(quán)劃分不明確導(dǎo)致責(zé)任不穩(wěn)定、政策短期化。比方，義務(wù)教育原為鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)，由于鄉(xiāng)財(cái)羸弱，2002年國務(wù)院一紙通知，改由縣級(jí)政府負(fù)責(zé)發(fā)放，相應(yīng)的財(cái)收也隨轉(zhuǎn)至縣級(jí)。“政府間事權(quán)劃分不明確、不合理，且經(jīng)常變動(dòng)，沒有穩(wěn)定預(yù)期，分稅制難于確立。〞他坦言。其三，“條塊分割〞的管理體制導(dǎo)致事責(zé)不清。他仍以農(nóng)村義務(wù)教育為例，“九五〞期間教育部發(fā)起“普九達(dá)標(biāo)〞活動(dòng)，規(guī)定時(shí)間內(nèi)完不成，對(duì)地方領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行“一票否決〞。由此造成許多縣鄉(xiāng)向下攤派、弄虛作假、東拉西借、債臺(tái)高筑基層怨聲載道。“條條〞領(lǐng)導(dǎo)以中央名義發(fā)號(hào)施令，地方政府“買單〞執(zhí)行，地方“上有政策、下有對(duì)策〞抵觸分稅制，也非全沒道理。這樣一種行政體制現(xiàn)實(shí)，使得分稅制一方面迅速提高了各級(jí)政府的財(cái)政收入和“兩個(gè)比重〞，同時(shí)這種制度原本期冀規(guī)*地方政府財(cái)政行為的初衷，卻由于體制缺陷，不但未實(shí)現(xiàn)反而發(fā)生了變異和扭曲。1994年分稅制改革后，中央和地方開場以75%：25%的比例共享所有地方企業(yè)的主體稅種——增值稅。由于中央并不分擔(dān)企業(yè)經(jīng)營和破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，與包干制相比，分稅制下地方政府經(jīng)營企業(yè)的收益減小而風(fēng)險(xiǎn)加大，嚴(yán)重打擊了地方政府興辦工業(yè)企業(yè)的積極性。于是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開場大量倒逼，五六年后根本淡出。地方財(cái)政收入增長方式同時(shí)發(fā)生了明顯轉(zhuǎn)變，由過去的依靠企業(yè)稅收變成了依靠地方根本獨(dú)享的營業(yè)稅。與增值稅不同，營業(yè)稅主要是對(duì)建筑業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)征收的稅收，其中建筑業(yè)又是營業(yè)稅的第一大戶。地方政府將組織稅收收入的主要精力放在開展建筑業(yè)上，大規(guī)模城市建立的財(cái)稅驅(qū)動(dòng)力由此產(chǎn)生。這種狀況在2002年以后尤其明顯。一個(gè)重要原因就是，2002年，中央將日益壯大的所得稅納入了分享*圍，即將原來屬于地方稅收的企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅變?yōu)楣蚕硎杖?，中央?0%、地方占40%。這使得地方政府不得不對(duì)營業(yè)稅進(jìn)一步倚重，2003年以后，土地開發(fā)、根底設(shè)施投資和擴(kuò)大地方建立規(guī)模的熱情空前高漲。“兩個(gè)比重〞的不斷提升和地方財(cái)力財(cái)權(quán)的不斷消減，分稅制改革對(duì)地方政府的預(yù)算外和非預(yù)算收入也產(chǎn)生了極大影響，地方政府竭力尋求將預(yù)算外和非預(yù)算資金作為其財(cái)政增長重點(diǎn)?！邦A(yù)算外資金的主體是行政事業(yè)單位的收費(fèi)，而非預(yù)算資金的主體是農(nóng)業(yè)上的提留統(tǒng)籌與土地開發(fā)相關(guān)的土地轉(zhuǎn)讓收入。〞上述財(cái)政退休官員為本刊記者悉數(shù)其間微妙，與預(yù)算內(nèi)資金不同，這些預(yù)算外和非預(yù)算的資金管理高度分權(quán)化，“對(duì)于預(yù)算外資金，雖然需要層層上報(bào)，但是上級(jí)政府一般不對(duì)這局部資金的分配和使用多加限制。而對(duì)于非預(yù)算資金，上級(jí)政府則常常連具體的數(shù)量也不清楚。〞“驅(qū)趕型〞財(cái)政分稅制改革以后，為了制止部門的亂攤派、亂收費(fèi)現(xiàn)象，中央出臺(tái)了一系列預(yù)算外資金的改革方法，其中包括收支兩條線、國庫統(tǒng)一支付制度改革等等，力圖將行政事業(yè)性收費(fèi)有方案、有步驟地納入預(yù)算內(nèi)進(jìn)展更加規(guī)*的管理?！暗菍?duì)于非預(yù)算資金，卻一直沒有妥善的管理方法。〞也因此，“非預(yù)算資金開場成為地方主要倚重的財(cái)政增長方式。〞“對(duì)于中西部地區(qū)，在分稅制改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)制之后，農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)的提留統(tǒng)籌以及其他的集資收費(fèi)成為政府財(cái)政工作的重點(diǎn)。〞這位原地方財(cái)政官員介紹說，縣鄉(xiāng)財(cái)政明確了“內(nèi)局部工〞，即縣政府保存大局部乃至全部的農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則主要依靠提留統(tǒng)籌和其他的集資收費(fèi)。這導(dǎo)致上世紀(jì)90年代中期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)倒閉、轉(zhuǎn)制后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)突然變成了嚴(yán)重的社會(huì)問題。當(dāng)時(shí)，大局部中西部縣鄉(xiāng)，農(nóng)業(yè)稅、提留統(tǒng)籌以及其他面對(duì)農(nóng)民的集資收費(fèi)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了其他稅收，成為其財(cái)政收入的主體，成為2002年全國農(nóng)村稅費(fèi)改革的直接背景。“對(duì)于東部地區(qū)，非預(yù)算資金的主體是土地開發(fā)和土地轉(zhuǎn)讓收入。這些收入是地方政府通過征地、開發(fā)、出讓之后得到的收入。〞他指出，由于按照?土地管理法?的規(guī)定給予農(nóng)民的補(bǔ)償，幾乎是商業(yè)開發(fā)地價(jià)的“九牛一毛〞，土地開發(fā)收入成為東部地方政府的主要生財(cái)之道。據(jù)其粗略估計(jì)，地方政府通過土地開發(fā)得到的凈收益，少則相當(dāng)于預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入四分之一，多則幾乎可以與預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入規(guī)模相當(dāng)，“土地開發(fā)的凈收益，管理和使用相當(dāng)自由，規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于企業(yè)稅收，在如此巨大的利益驅(qū)動(dòng)之下，地方政府幾乎‘一窩蜂’撲到土地開發(fā)為主的城市化上來。〞而且，隨著農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的取消，中西部地區(qū)也被“驅(qū)趕〞到了基于“土地財(cái)政〞的城市化“大躍進(jìn)〞中來。帶著“缺陷〞運(yùn)轉(zhuǎn)的分稅制，隨著其不斷推進(jìn)，其正反響作用日益受制，其負(fù)反響作用日漸明顯，對(duì)地方政府的“驅(qū)趕〞效應(yīng)越來越強(qiáng)烈：地方政府財(cái)政收入重點(diǎn)由預(yù)算內(nèi)轉(zhuǎn)到預(yù)算外、由預(yù)算外轉(zhuǎn)到非預(yù)算，從依靠企業(yè)到依靠農(nóng)民負(fù)擔(dān)和土地征收，從側(cè)重“工業(yè)化〞到側(cè)重“城市化〞1994年～2009年，全國稅收收入占公共財(cái)政收入的比重由98.3%下降到86.9%。高強(qiáng)認(rèn)為，這個(gè)比重下降，不是稅收工作做得不好，也不是稅收增長不快，而是非稅收入增長得過快、規(guī)模過大造成的稅收收入降低，“15年降低了11.4個(gè)百分點(diǎn)，不少地方政府的非稅收入超過了稅收收入。〞據(jù)其透露，2009年全國地方政府性的非稅收入到達(dá)了36855億元，相當(dāng)于地方稅收收入的1.45倍，“一些基層政府非稅收入甚至超過稅收收入的幾倍。〞“驅(qū)趕〞之烈令人震驚。“這種體制構(gòu)造之下，中央對(duì)預(yù)算內(nèi)財(cái)政愈加規(guī)*，地方對(duì)預(yù)算外財(cái)政就愈加重視。〞上述參與了所在省分稅制改革的前財(cái)政官員自己的判斷是，分稅制帶來的財(cái)政集權(quán)，并沒起到真正規(guī)*地方財(cái)政行為的目的，“中央盡可以加強(qiáng)規(guī)*、集中收入，但是地方政府和地方經(jīng)濟(jì)并不會(huì)因此被‘管死’，而是不斷挖出新的生財(cái)之道。〞不過，這種“驅(qū)趕〞終究會(huì)有極限?！叭ツ辏恋爻鲎尳鹗杖敫哌_(dá)2.7萬億，一定程度上就是房產(chǎn)稅出臺(tái)前，地方政府的‘最后瘋狂’。〞在他看來，目前分稅制的效果，越來越呈現(xiàn)出“零和博弈〞的狀態(tài)，“現(xiàn)在，無論以什么形式，土地出讓金這*‘牌’最后也會(huì)被‘沒收’，如果不再次改革‘游戲規(guī)則’，分稅制不完善帶來的矛盾將徹底爆發(fā)。〞“部長都是‘財(cái)神爺’〞“1994年的分稅制改革，在中央與地方財(cái)政關(guān)系上，較好解決了自1980年代以來地方財(cái)力過大的問題，削弱了‘諸侯’經(jīng)濟(jì)實(shí)力，提高了中央控制力。〞王振宇認(rèn)為，遺憾的是，分稅制只解決了財(cái)政關(guān)系的縱向競爭問題，沒有處理帶有壟斷特征和分利性質(zhì)的橫向部門競爭問題，“分稅制在注重解決‘諸侯’問題的同時(shí)，卻忽略了對(duì)‘王爺’權(quán)力的限制，肢解了政府財(cái)權(quán)的統(tǒng)一性。〞這集中表達(dá)在被前**省財(cái)政廳廳長邴志剛稱作“各路大臣都分錢〞的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付上。中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付，分為一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，根本目標(biāo)是平衡政府間的財(cái)力差距。這是轉(zhuǎn)移支付的最根本條件，也是分稅制從地方向中央集中財(cái)力的根本依據(jù)：即把從地方集中的財(cái)力，通過轉(zhuǎn)移支付返還給需要平衡財(cái)力的局部經(jīng)濟(jì)欠興旺地區(qū)與少數(shù)民族地區(qū)。按照國際實(shí)踐經(jīng)歷，轉(zhuǎn)移支付應(yīng)以一般轉(zhuǎn)移支付為主、以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔。分稅制改革以來，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在我國的轉(zhuǎn)移支付體系中卻占據(jù)了主導(dǎo)地位。1994年～2006年間，中央對(duì)地方的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付累計(jì)24086.58億元，占轉(zhuǎn)移支付總額的57%，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模是一般轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的1.35倍。2009年，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金占轉(zhuǎn)移支付總額比重仍達(dá)52%。我國專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的特點(diǎn)是，資金一般由中央各部門掌握。按道理，中央部門是行政管理機(jī)構(gòu)，現(xiàn)在同時(shí)又成了本系統(tǒng)的“財(cái)神爺〞，所掌控的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金動(dòng)輒幾十億乃至上百億。也正是由于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的這種部門垂直管理，“資金饑渴〞的地方政府都瞄準(zhǔn)了掌握著審批權(quán)的中央各部委，紛紛進(jìn)京“跑部〞，各顯神通。本刊記者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，*西南大省，2008年全省69%的財(cái)政支出來自轉(zhuǎn)移支付，這其中66%又來自專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。這么一個(gè)大省，全省財(cái)政支出七成靠中央轉(zhuǎn)移支付，2/3的轉(zhuǎn)移支付由中央部門確定，而且在中西部較為普遍，是一個(gè)體制性大問題。這種“專項(xiàng)支付依賴癥〞，使得該省運(yùn)轉(zhuǎn)自主性受到部門的強(qiáng)大影響，開展的主動(dòng)性和協(xié)調(diào)性大為削弱。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的弊端遠(yuǎn)不止此。**大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院博士生周美多研究發(fā)現(xiàn)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的分配和預(yù)算完全脫節(jié)。部門預(yù)算的目的本來是細(xì)化預(yù)算編制，便于預(yù)算審核。但在中央一級(jí)，把專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付打包在部門預(yù)算中，反而是為了“瞞天過海〞，以便強(qiáng)化部門自己的工程審批權(quán)、撥款權(quán)，肢解財(cái)政部門的資金分配權(quán)，使其脫離財(cái)政部門和人大的監(jiān)視。特別是審計(jì)報(bào)告中揭露的中央部門違規(guī)投資行為，諸如民政部福彩中心的公款私存、國家體育總局體育基金管理中心用彩票公益金投資股票、國家林業(yè)局世界銀行貸款工程管理中心挪用國家造林工程還貸準(zhǔn)備金進(jìn)展證券投資和對(duì)外貸款等，都是部門資金置身于預(yù)算管理之外的必然惡果。而且，她介紹說，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付不管是在撥付方的預(yù)算、決算的支出科目中，還是在資金承受方的預(yù)算、決算收入科目中，都沒有細(xì)化。比方，2003年中央財(cái)政決算報(bào)告中，對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付有2300多億資金沒有開列具體工程。只知道資金總額，不知道終究錢是如何分的，以至于不少人大代表認(rèn)為，“預(yù)決算，內(nèi)行說不清，外行看不懂。〞“不僅人大代表看不懂，同級(jí)地方政府也不知道彼此的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付終究有哪些。〞在周的調(diào)研中，地方財(cái)政官員把專項(xiàng)的具體科目和數(shù)額稱為是自己的“家底〞，誰都不會(huì)把家底外露，“這種地方上報(bào)，中央部委審批的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，本來就是一事一議，除了‘你知我知’外，局外人無從知曉。這種不公開性必然滋生工程審批中的設(shè)租、尋租現(xiàn)象，在這樣的情勢(shì)之下，不出問題，那才不符合人的本性。〞“只有分配過程的透明化，才能真正制約分配中的各種腐敗。〞周美多認(rèn)為，對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的治理，“最可能做的第一步就是向人大代表敞開。現(xiàn)在已經(jīng)有一些人大代表呼吁將轉(zhuǎn)移支付納入政府預(yù)算，以便于同級(jí)人大機(jī)關(guān)的監(jiān)視。如果真能走出這一步，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中的很多問題將自解，為更進(jìn)一步的公民參與鋪路。〞“預(yù)算是個(gè)好東西〞實(shí)際上，周美多指的就是預(yù)算公開。“從外表上看，公共預(yù)算是政府關(guān)于未來*個(gè)時(shí)期〔例如一年〕的收支測(cè)算，是一個(gè)技術(shù)問題，或者是一個(gè)讓人乏味的會(huì)計(jì)問題。然而，僅僅這樣理解預(yù)算問題就難免失之淺薄。〞美國華盛頓大學(xué)政治科學(xué)教授MargaretLevi在其?統(tǒng)治與歲入?一書中告訴讀者，“從根本上看，公共預(yù)算的本質(zhì)是政治，是一個(gè)國家極其重大的政治問題。〞因?yàn)?，“一個(gè)完整的政府預(yù)算報(bào)告能夠向每個(gè)公民提供這樣的信息：政府在未來一年或者更長的時(shí)期內(nèi)準(zhǔn)備做什么事情，這些事情分別要花多少錢。更進(jìn)一步，一個(gè)完整的政府預(yù)算報(bào)告可以告訴我們，誰從政府這里得到了政府能夠提供的好處，誰又承擔(dān)了本錢。而這正是最大的政治問題。〞周美多的忠告是，“如果政府沒有預(yù)算，或者預(yù)算不向社會(huì)公開，我們就無從知道政府在做什么，它做的事情是不是政府該做的，是不是大多數(shù)公民希望它做的，也無從知道政府花了多少公共資金去做這些事情，是不是該花這么多錢去做這些事情，我們更無從知曉政府活動(dòng)的績效。〞正是在這個(gè)意義上，**中文大學(xué)教授王紹光承受?瞭望?新聞周刊采訪時(shí)認(rèn)為，無論是基于中國財(cái)政體制改革，還是中國政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)長遠(yuǎn)的協(xié)調(diào)可持續(xù)開展