論我國地方政府公共政策執(zhí)行過程中的困境及其破解路徑

論我們國家地方公共政策執(zhí)行過程中的困境及其破解路徑在我們國家，地方，即政策的執(zhí)行主體，是指省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級。改革開放以來，我們國家在領域取得了碩果累累的成就，建立了主義市場體制，為經濟的發(fā)展奠定了堅實的基礎。然而，作為上層的體制改革卻遠遠落后于經濟體制的改革，雖然國家出臺了許多科學有效的，但是在地方具體執(zhí)行過程中卻出現了許多困境，出現了政策執(zhí)行的失真失實現象，最終導致了和經濟發(fā)展的不協調。因此，認真分析公共政策執(zhí)行過程中存在的困境與原因，提出相應的解決措施，才能真正防止政策執(zhí)行中的異化，提高政策執(zhí)行的質量。一、對我們國家地方公共政策執(zhí)行中存在的困境分析公共政策執(zhí)行是整個公共政策系統的關鍵環(huán)節(jié)，但是由于受到各方面因素的影響，政策執(zhí)行往往沒有能達到預期的目標。具體而言，當下我們國家地方公共政策執(zhí)行過程中存在的偏差主要表現在以下幾個方面?！惨弧痴哒瞻?。在公共政策執(zhí)行過程中，政策執(zhí)行者往往機械式的復制政策內容，照抄照搬的執(zhí)行，忽略了當地的實際情況，沒有從根本上理解政策本身的精神實質，不與時俱進和因地制宜，同時違背了實事求是的基本原則。這種僵硬的政策執(zhí)行一旦遇到“水土不服〞，政策執(zhí)行不但不能解決當地的具體問題，反而政策執(zhí)行者還把失敗原因歸咎于政策本身的不合理，把責任推給政策制定者，這就嚴重損害了公共政策的權威性和嚴肅性?！捕痴叩种?。抵制公共政策的執(zhí)行主要包括政策的執(zhí)行者和政策的接受者。對于執(zhí)行者而言，執(zhí)行主體由于受到自身利益和政治覺悟的影響，會對其執(zhí)行的政策產生抵制情緒；同樣受利益因素影響，政策執(zhí)行對象也會產生不接受和不認同的心理。要是二者同時對一項政策產生抵制情緒，其危害更為嚴重，將會使公共政策執(zhí)行中斷，不能夠達到預期的目標?！踩痴呃?。政策利用又稱政策選擇性執(zhí)行，政策執(zhí)行主體在執(zhí)行政策過程中會根據自身需要來選擇對自己有利的政策加以執(zhí)行，然而對于那些有害于自身利益的政策采取規(guī)避或者直接不執(zhí)行的方法。這種執(zhí)行方式最大的缺點就是自利性，只會滿足個人或者小部分人的利益，損害的卻是大多數人的根本利益，它會使得部門政策難以實現，不能完全的實現政策的既定目標，最終將會脫離集體主義原則的軌道?！菜摹痴叻笱?。對于政策敷衍的進一步理解就是公共政策的象征性執(zhí)行。象征性執(zhí)行是指地方采取搪塞敷衍的態(tài)度，只做表面文章，而沒有實際性的行動，更沒有將政策進行分解，轉化為具體可行的方案；或是采取觀望的態(tài)度，觀望上級的態(tài)度，以期逃避政策的執(zhí)行。[1]這種執(zhí)行方式最大的弊病就是欺騙性，它可能會造成資源的浪費，錯失政策執(zhí)行的最佳時機，根本解決不了具體問題，實現不了預期效果?！参濉痴吒郊?。所謂政策附加就是附加性執(zhí)行政策，是指政策在執(zhí)行過程中被加進一些原有政策所沒有的內容從而使政策的調控對象、范圍、力度、目標超出了原來的要求。[2]政策附加主要的特點是執(zhí)行者在原有的政策基礎上添加“土政策〞來謀取私利，表面上打著與實際結合的旗幟，實質上各行其是。比如，我們國家實施的計劃生育政策是為了更好的控制增長，提高素質，但是在許多地方，計劃生育罰款卻成了當地斂財的手段，背離了計劃生育政策的根本目的?！擦痴咛娲蛲崆?。這種政策執(zhí)行最典型的就是表現就是“上有政策，下有對策〞。公共政策執(zhí)行主體考慮到自身利益的沖突，往往采取執(zhí)行表面上看似與原政策一樣的內容，而實際上卻已經背離了原政策的內容、目標和性質。政策替代不僅會影響到政策目標的難以實現，而且會有損的形象，降低政策的社會認同。比如，部明文規(guī)定禁止中小學生補課，是為了減輕孩子們的負擔和壓力，但是許多學校采取讓家長簽自愿補課承諾書的方式，正大光明的進行補課，這就違背了素質的初衷，喪失了政策的公信力。二、對我們國家地方公共政策執(zhí)行過程中產生困境的原因分析公共政策執(zhí)行是一個復雜的過程，它會受到各種各樣的因素制約，政策執(zhí)行問題就是各種因素綜合作用的結果。筆者認為制約公共政策執(zhí)行的原因歸根結底包括主觀因素和客觀因素兩大方面?！惨弧持萍s公共政策執(zhí)行的主觀因素1、公共政策本身的因素。對于公共政策本身而言，其自身的優(yōu)劣程度直接會影響政策執(zhí)行的結果。在行政中，如果一項政策缺乏科學性、穩(wěn)定性和可行性，那么在政策執(zhí)行中就會出現這樣或者那樣的問題，不管花費多少的人力、物力和財力，其結果終究是以失敗告終。張曙光指出，“如果制度喪失了穩(wěn)定性，人們也就不可能對其作出正確的評價和判斷，進一步的制度選擇也就很難進行，這就決定了任何一種制度安排和制度結構都有其相對的穩(wěn)定性。〞[3]因此，作為人們行為的準則，公共政策的制定必須清晰、明確，決不能含糊不清、模棱兩可，否則就會導致政策執(zhí)行者曲解或誤解公共政策的內容和目標，造成公共政策執(zhí)行的阻滯。2、政策執(zhí)行主體的因素。如果說政策本身是內因的話，那么政策執(zhí)行主體就是外因，對政策執(zhí)行起著加速或延緩的作用。政策執(zhí)行人員的綜合素質直接影響著政策實施的成效問題。政策執(zhí)行效果與執(zhí)行人員的素質具有直接的聯系，其中，領導者的素質顯得尤為重要，尤其是領導者的道德素質，如果在個人與集體利益的取舍中，領導者選擇個人利益，就會在執(zhí)行中歪曲或抵制上級政策。[4]因此，政策執(zhí)行者不但要有過硬的專業(yè)知識和實踐能力，更應該具有較高的政治覺悟。另外，公共政策執(zhí)行者較高的政治素質也是保持貫徹執(zhí)行規(guī)和政策堅定性的思想保證?！捕持萍s公共政策執(zhí)行的客觀因素1、公共政策執(zhí)行的制度因素。首先，信息傳遞的有效性是制約地方公共政策執(zhí)行的核心。在壟斷政策信息的情況下，目標群體處于信息劣勢地位，所接受的信息大部分;于執(zhí)行主體對政策的二次解讀與宣傳。[5]與此同時，政策執(zhí)行主體對于執(zhí)行對象的意見或建議反饋不及時，使得政策評估缺少依據，政策效果難以認定，導致政策執(zhí)行出現偏誤也就在所難免。其次，政策評估制度是制約地方公共政策執(zhí)行的重要因素。政策評估作為政策過程的第三個環(huán)節(jié)往往受到人們的輕視，人們更加看重的是政策的制定和政策的宣傳，客觀上助長了決策的隨意性、盲目性。最后，政策執(zhí)行的監(jiān)督機制是確保公共政策目標實現的重要手段。政策監(jiān)督往往只是上級對于下級的監(jiān)督，領導只是做出批示，而沒有真正的跟進調查，或者即使檢查出來了也只是口頭批評，沒有進行嚴厲的問責，致使下級對于自己所犯的錯誤沒有深刻認識，敷衍上級檢查。另一方面，從“問責制〞的缺失方面來看，問責制中常常出現“責權不清、主體缺位〞，問責的范圍不明確，這就導致監(jiān)督主體不知道向誰問責，以什么樣的形式來問責。2、公共政策執(zhí)行的因素。地方在執(zhí)行公共政策時，還要受到行政系統外的因素制約。宏觀的環(huán)境因素主要包括政治、經濟、等環(huán)境，這些都屬于大環(huán)境，一般是受到發(fā)展的變化而滯留下來的對新的政策執(zhí)行產生阻礙。微觀的環(huán)境是行政環(huán)境，是指“作用于行政系統、并為行政系統反作用所影響的外部條件和因素。〞[6]行政環(huán)境是一個非常復雜的體系，它的優(yōu)劣、好壞都會直接或者間接地影響政策的預期效果。所以，執(zhí)行者在執(zhí)行政策時應該綜合考慮時代背景、社會環(huán)境，因地制宜并且因時制宜的實施政策，避免政策執(zhí)行不力、失效和變形等問題。三、對我們國家地方政策執(zhí)行異化的破解路徑分析地方作為政策執(zhí)行的中堅力量，其執(zhí)行力對于經濟發(fā)展、社會穩(wěn)定以及自身的形象都具有重要的作用。因此，地方必須做到以下幾點?！惨弧程岣叩胤焦舱叩目茖W化水平公共政策的科學化必須是具有民主化，也就是要建立健全民主參與運行機制，每一項政策都是符合民意受到公眾認同的。同時要合理的配置政策資源，以便政策有充足的資源前提，尤其是財力資源的有效配置。還有對于政策執(zhí)行時的修補以及子政策的補給也是尤為重要的，這樣會大大加強政策執(zhí)行的靈活性。〔二〕提高地方公共政策執(zhí)行人員的綜合素質任何一項政策最終都是靠執(zhí)行主體來實施的，政策執(zhí)行主體的綜合素質高低直接影響到公共政策執(zhí)行的結果。因此，必須強化政策執(zhí)行人員的執(zhí)行意識，要在公務員隊伍尤其是領導中進行執(zhí)行教育，讓執(zhí)行主體意識到有效執(zhí)行的重要性。政策執(zhí)行主體還應該加強自身的專業(yè)技能訓練，提升對每項政策的領悟能力，不斷培養(yǎng)和提高自身的政策執(zhí)行力，避免因自身失誤而導致政策執(zhí)行的偏差。〔三〕健全地方公共政策的執(zhí)行機制首先，要建立充分的信息反饋制度。在信息傳達過程中，必須防止信息傳遞渠道的單一化，在傳達信息是應該堅持準確、及時、全面的原則，同時，地方也應該嚴格、及時的接受下達的政策，防止政策實施的滯后性。對于政策出現的問題、意見，地方應及時、積極的反饋，以使和地方處于信息對稱的優(yōu)勢。其次，要建立健全監(jiān)督機制。要想監(jiān)督到位就必須制定出一套完備的執(zhí)行標準，嚴格按照標準來執(zhí)行，對于執(zhí)行出現問題才能及時的糾正。除了加強一般意義上的法律監(jiān)督，筆者認為還應該充分利用媒體、人民群眾的監(jiān)督，三者相互合作才能更好提高監(jiān)督職能。最后，必須完善政策執(zhí)行評估機制。要利用好政策評估的結果，為政策調整和人事提供基礎?！菜摹硟?yōu)化地方公共政策執(zhí)行的環(huán)境一般而言，行政環(huán)境中的自然環(huán)境是已定的，無法改變，但是我們可以創(chuàng)建良好的社會環(huán)境。首先，創(chuàng)建好良好的經濟環(huán)境。鞏固、發(fā)展和完善社會的基本經濟結構；建立、健全符合本國國情的經濟體制；充分調動資源發(fā)展生產力，提高人民的生活水平。其次，創(chuàng)建良好的政治環(huán)境。積極推進行政體制改革，實現行政系統的民主化、科學化與法