2社會政策實踐與研究的發(fā)展

備課筆記 淮陰工學(xué)院人文與社科系備課筆記 淮陰工學(xué)院人文與社科系第二章社會政策實踐與研究的發(fā)展社會政策既是一個實踐領(lǐng)域，同時也是一門學(xué)術(shù)學(xué)科。本章從作為一個實踐領(lǐng)域的社會政策的角度，簡要地闡述社會政策實踐在歐美、拉美和亞洲國家與地區(qū)以及我國的發(fā)生及發(fā)展，為了解社會政策學(xué)科的發(fā)生與發(fā)展奠定一個基礎(chǔ)。第一節(jié)社會政策實踐的歷史發(fā)展現(xiàn)代社會政策實踐發(fā)端于歐美國家，并且迄今為止在發(fā)達(dá)國家中的杜會政策體系仍然處于領(lǐng)先地位，其政策模式、機(jī)制、組織方式等方面的原則廣為流傳，對其他國家的社會政策發(fā)展也造成了很大的影響。因此，在研究各國的社會政策體系及其歷史發(fā)展時，一般應(yīng)該首先介紹發(fā)達(dá)國家社會政策的歷史發(fā)展。一、社會政策實踐發(fā)端盡管在古代農(nóng)業(yè)社會中，國家在社會福利事務(wù)方面就有了一些行動，但制度化的社會政策則是在工業(yè)化時代以后才建立起來。從全世界范圍看，制度化的社會政策體系最早誕生于歐洲國家。從中世紀(jì)后期起，英國就開始以國家立法的形式開展對窮人提供社會救助。工業(yè)化社會以后，為了解決各種社會問題，德國率先建立了社會保險制度，標(biāo)志著現(xiàn)代社會政策實踐的開始。1.1601年《伊麗莎白濟(jì)貧法》及其影響西方社會政策實踐的發(fā)端最早可以追溯到1601年的英國《伊麗莎白濟(jì)貧法》。在此之前，中世紀(jì)的歐洲由于受到饑荒、戰(zhàn)爭、農(nóng)作物歉收和黑死病等社會負(fù)面因素的影響，使得很多人流離失所，孤兒寡婦、傷殘老弱、精神病患者劇增。需要幫助的人數(shù)量越來越多，由教會和私人以定期和不定期方式所進(jìn)行的救援方法越來越難以應(yīng)付所需。許多人被迫到處流浪，以乞討為生。這些人的求生方法造成很多社會間題，當(dāng)時不少國家均設(shè)法制定社會政策應(yīng)付這種情形。英國為了解決這個社會問題，從14世紀(jì)到19世紀(jì)通過了一系列不同形式的濟(jì)貧法，首次以國家行政命令、社會政策、地方財力和征集稅款的方式，籌集資金、組織和提供不同類型的福利服務(wù)來滿足貧困者的需要。英國在此期間所制定的濟(jì)貧法中，以1601年的《伊麗莎白濟(jì)貧法》對后來社會福利發(fā)展的影響最大。該法規(guī)定教區(qū)應(yīng)負(fù)責(zé)供養(yǎng)區(qū)內(nèi)得不到親屬供養(yǎng)的無依貧民。教區(qū)所供養(yǎng)的貧民僅限于在該地區(qū)出生的，或曾在該地區(qū)住滿三年的人，這是后來歷代沿用的居住期限條件的先例。該法同時規(guī)定家庭應(yīng)承擔(dān)起救助其親屬的責(zé)任，凡能夠從丈夫或妻子、父母或子女以及其他親戚處獲得幫助者皆不符合濟(jì)貧法的救濟(jì)資格。此外，該法還將貧民分為三大類：即體力健全的貧民、不能工作的貧民和失依兒童。在施行救濟(jì)的過程中，這項濟(jì)貧法建議應(yīng)對不同類型的貧民采用不同的救濟(jì)方法來滿足他們的基本需要。例如，體力健全的貧民需要送人習(xí)藝所，對不能工作的貧民送入救濟(jì)院或者施以院外救濟(jì)，為失依兒童安排學(xué)徒訓(xùn)練機(jī)會。這種做法雖然意味著政府已開始著手為有需要的人提供福利服務(wù)以滿足他們的基本需求，但當(dāng)時這種補(bǔ)救形式是被迫的，在其主要目的上，社會控制多于著眼改善窮人的生活狀況。基于這種目標(biāo)，濟(jì)貧法嚴(yán)格規(guī)定受惠人的資格，所提供的援助極為有限，并以短期性為主。同時，受惠者還將以付出個人的尊嚴(yán)和自主權(quán)作代價，并且還會受到恥辱烙印所帶來的負(fù)面影響。但無論如何，這項濟(jì)貧法奠定了300年來英國政府社會福利政策的基礎(chǔ)，并為其他國家所效仿。雖然這項濟(jì)貧法在后來的執(zhí)行過程中經(jīng)過這樣或那樣的修訂，但其基本原則和內(nèi)容變化并不大。甚至1834年的《新濟(jì)貧法》也仍然沿襲1601年老濟(jì)貧法的這種濟(jì)貧原則。2．歐洲工業(yè)化對社會政策實踐的促進(jìn)作用盡管英國1601年的《濟(jì)貧法》對后來歐洲各國的社會政策實踐有很深遠(yuǎn)的影響，但歐洲各國大規(guī)模的社會政策實踐是在工業(yè)化的促進(jìn)下，在19世紀(jì)以后才發(fā)展起來的。工業(yè)革命以后，西歐的經(jīng)濟(jì)和社會狀況，以及勞動者的生產(chǎn)和生活條件都發(fā)生了很大的變化。首先，與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)相比，人們在工業(yè)生產(chǎn)活動和城市生活中的風(fēng)險增大，勞動者因工傷、失業(yè)、生育、年老等等原因而喪失勞動能力和勞動機(jī)會的可能性大大增加。其次，大量的城市產(chǎn)業(yè)工人不掌握生產(chǎn)資料，因而傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會中靠財產(chǎn)（如土地）保障生活的模式失去作用。再有，城市生活中流動性增大，家庭趨向子小型化，因而導(dǎo)致傳統(tǒng)的社區(qū)和家庭在經(jīng)濟(jì)保障和生活服務(wù)方而功能的降低。由于以上諸種原因，西歐工業(yè)革命在給社會普遍帶來財富的同時，也使得大量的勞動者生活質(zhì)量降低、生活風(fēng)險增大，導(dǎo)致貧困等社會問題嚴(yán)重。并且，人們越來越認(rèn)識到，這些貧困和風(fēng)險不再僅僅是由于個人原因而造成，而更主要的是由于社會的原因即社會制度的不合理而造成。為此，需要有一種新的社會保障制度來專門解決這些間題。但是，工業(yè)化過程的早期階段中，英國等主要?dú)W洲各國的政府仍然奉行“不干預(yù)主義”，并沒有立即通過社會政策的行動來解決這些問題。結(jié)果使各種社會問題越來越嚴(yán)重，社會矛盾日趨尖銳，終于在19世紀(jì)導(dǎo)致了大規(guī)模的階級沖突。19世紀(jì)的工人運(yùn)動不僅在經(jīng)濟(jì)方面提出了提高工資和福利保障的要求，而且在馬克思主義的指導(dǎo)下，在政治上提出了推翻資產(chǎn)階級專政和建立社會主義制度的要求，對資產(chǎn)階級國家的統(tǒng)治造成了威脅。在這種情況下，西歐各國政府不得不重視解決勞動者的各種問題，以避免資本主義制度的徹底崩潰。因此，盡管現(xiàn)代社會政策的誕生不是馬克思主義的直接產(chǎn)物，但19世紀(jì)的馬克思主義及其指導(dǎo)下的工人運(yùn)動對社會政策的誕生起到了積極的推動作用。另外，在19世紀(jì)中葉以后，西歐國家中許多學(xué)者對城市工業(yè)勞動者的勞動和生活狀況做出了實際的調(diào)查研究，揭示了勞動者的貧困境況，并糾正了過去將失業(yè)和貧困等問題歸因于貧困者的“懶惰”、“愚昧”的流行觀念，指出造成這種貧困的主要原因在于社會制度的不合理。從而一方面促使全社會重視貧困問題，另一方面也促使各國政府社會功能的加強(qiáng)，逐漸從“不干預(yù)主義”轉(zhuǎn)向在經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)方面發(fā)揮更大的作用、承擔(dān)更多的責(zé)任，以國家的力量來解決這些問題。3.19世紀(jì)80年代德國社會保險制度的建立伴隨著工業(yè)革命的發(fā)展，整個世界的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化。雖然德國的工業(yè)革命比英國晚約半個世紀(jì)，但發(fā)展速度相對較快。至19世紀(jì)后期，其煤礦、鐵礦、采礦、冶金和化學(xué)工業(yè)等已躍居歐洲各國之首。然而，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并沒有同時使工人階級的狀況得到改善，工人階級仍處于勞動條件極其惡劣、房荒嚴(yán)重、工傷事故和職業(yè)病激增的境況之中，因事故、疾病等原因喪失勞動力的工人也得不到任何生活保障。與此同時，一人的實際工資不斷下降，糧食和房租的價格卻不斷上漲。這種局面導(dǎo)致貧富不均現(xiàn)象日益懸殊，靠工資收人生活的工人階級的處境尤為不利，因而出現(xiàn)了許多嚴(yán)重的勞工及社會問題，罷工事件層出不窮。為了應(yīng)付這種局面，當(dāng)時的德國首相伸斯麥采取了“胡蘿卜加大棒”的政策。一方面通過頒布《鎮(zhèn)壓社會民主黨企圖危害治安的法令》，以鎮(zhèn)壓社會民主黨的革命運(yùn)動；另一方面則由國家出面，通過立法實施了一些社會政策和社會立法，以保護(hù)勞動者。譬如，1883年頒布的《工人醫(yī)療保險法》規(guī)定，工人實行強(qiáng)制性保險，那些在法律中涉及的人，特別是那些沒有工資收人的人，都依法享有醫(yī)療保險。又如，1884年頒布的《工傷事故保險法》規(guī)定，在工作中發(fā)生事故的人或死難者家屬可以依法從保險聯(lián)合會中得到撫恤金。再如，1889年頒布的《傷殘和養(yǎng)老金保險法》規(guī)定，70歲以上的人可以獲得養(yǎng)老金，傷殘者可以獲得傷殘救濟(jì)金。此外，還以法令規(guī)定了工人星期日休息，并限制童工、女工的最長工作時間。社會保險與以往的貧困救濟(jì)有著根本不同。保險費(fèi)與保險金的數(shù)額是由法律規(guī)定的。保險金的給付，是伴隨著偶然事故而來的，并不顧及個別被保險人的經(jīng)濟(jì)狀況如何。而且領(lǐng)取保險金并非有失尊嚴(yán)的事，因為保險金的經(jīng)費(fèi)是從平日所交納的保險費(fèi)而來。這些保險法案采取危險分擔(dān)的保險原則，集合工人、企業(yè)主及政府的財力，保障工人遇有疾病、傷害、老殘、死亡時，支付保險給付，以應(yīng)付事故之需。因而比較有效地緩解了當(dāng)時的勞資矛盾，工人情緒逐漸穩(wěn)定，生活逐漸改善，社會漸趨安定。在此基礎(chǔ)之上也形成了德國社會保險制度的雛形。當(dāng)然，這一社會保險制度并不是要保障工人階級的根本利益，它主要還是資產(chǎn)階級出于自身的政治需要，被迫將社會保險制度納人國家立法的軌道，試圖通過國家直接干預(yù)和調(diào)節(jié)社會再分配，來消除廣泛發(fā)生的社會問題，緩和社會矛盾。德國社會保險制度的初步確立，為其他國家起到了示范作用，一批歐洲國家以及少數(shù)美洲和大洋洲國家開始社會保障立法。資料統(tǒng)計表明，19世紀(jì)末立法的有16個國家，20世紀(jì)初立法的有8個國家。除新西蘭于1898年、澳大利亞于1902年、美國和加拿大同于1908年分別制定了工傷保險法以外，其余20個均為歐洲國家。它們是：德國（1883），比利時、波蘭（1884），奧地利、捷克、斯洛伐克（1887），丹麥、瑞典、匈牙利（1891），挪威、芬蘭（1595），英國、愛爾蘭（1897）,法國、意大利（1898），西班牙（1900），荷蘭、盧森堡（1901），俄羅斯（1903），冰島（1909）。以上24個國家中，有18個國家首先從工傷保險立法開始，有5個國家從疾病保險立法開始，1個國家從養(yǎng)老保險立法開始（史探徑，1999）。二、戰(zhàn)后西方“福利心家”社套政策體系幼形成與發(fā)展1.歐洲“福利國家”體制形成的歷史背景“福利國家”一詞首見于英國坎特伯雷大主教威廉，鄧普1941年所著《公民與教徒》一書。鄧氏依據(jù)Welfa,和Wa血re在字形和讀音的相似之處，巧妙生動地提出，應(yīng)該由WelfareState（福利國家）來代替納粹德國式的Wa而。stale（戰(zhàn)爭國家）。福利國家是一種工業(yè)國家的國家形態(tài)，它不只是社會保險或公費(fèi)醫(yī)療,也不只是家庭福利或社會救助計劃,甚至也不能完全等同于社會保障或社會政策,而是它們的總和。20世紀(jì)初期,英國人民而臨著嚴(yán)重的失業(yè)問題,煤礦工人尤其悲慘。失業(yè)者及其家屬急切地需要救助。但是,1834年濟(jì)貧法所規(guī)定的設(shè)救濟(jì)院進(jìn)行收容的簡單辦法根本不能解決這一問題。于是礦區(qū)人民向議會請求援助。另一方面,私人慈善事業(yè)也力量薄弱,無法應(yīng)付成千累萬失業(yè)家庭無止境的需求。因此,全國性緊急救濟(jì)金的撥付已刻不容緩。在此情形之下,英國政府在德國之后也在1911年通過了“國民保險”法案，試圖用社會保險的方法來解決失業(yè)等社會問題。從某種意義上來說，20世紀(jì)初期的這種變革為后來的貝弗里奇報告和福利國家鋪平了道路。雖然20世紀(jì)初期的變革為后來的發(fā)展做了鋪墊，但經(jīng)過變革所形成的社會服務(wù)網(wǎng)絡(luò)并不是盡善盡美的。它們的發(fā)展并不是系統(tǒng)和有規(guī)劃的，而是零碎地引進(jìn)了一些特殊的服務(wù)來滿足特殊人口的需求。因此，盡管它們自1900年以來有了顯著的成長，但30年代的社會服務(wù)仍然受到了激烈的批評，被認(rèn)為仍然沒有覆蓋全體人口，而且在不同的計劃間仍有許多的交叉重疊。所以，總體上來講，1945年以前的社會福利依然是試圖削除最嚴(yán)重之貧窮的社會給付的一個相當(dāng)雜亂的安排。但是，第二次世界大戰(zhàn)導(dǎo)致了人們對英國社會服務(wù)的重新思考和重新組織。戰(zhàn)爭期間，國家的正常社會生活和經(jīng)濟(jì)生活遭到了破壞，國家以往組織社會生活和經(jīng)濟(jì)生活的方法也不再有效了。在戰(zhàn)爭之前，人們對政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)和社會政策的效率與道德合理性仍有懷疑，但在戰(zhàn)爭后期人們的觀念發(fā)生了轉(zhuǎn)變。政府在戰(zhàn)爭期間成功地動員了全社會的力量而贏得了戰(zhàn)爭，因而人們比以前更加信任政府，期望在恢復(fù)和平以后政府可以而且也應(yīng)當(dāng)在社會福利事務(wù)方而做更多的事。此外，戰(zhàn)爭期間工人階級顯示出了強(qiáng)大的力量，他們不但有權(quán)利獲得政府的咨詢，而且有權(quán)利進(jìn)人政府的決策過程。因而政府制定社會政策時也不得不考慮到工人這個強(qiáng)大的利益集團(tuán)的利益。同時，20世紀(jì)30年代凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的興起也對歐美福利國家體制的形成起到了積極的推動作用。凱恩斯主義破除了古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的“不干預(yù)主義”的教條，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度論證了國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的必要性和合理性，使人們認(rèn)識到政府可以并月，應(yīng)當(dāng)通過財政、貨幣政策和再分配政策來刺激需求和促進(jìn)就業(yè)，從而為“福利國家”體制的建立提供了關(guān)鍵性的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論支持。2．《貝弗里奇報告》的誕生及其影響在以上背景下，英國在第二次世界大戰(zhàn)后期就采取了一系列的行動，探討在戰(zhàn)后應(yīng)該如何改進(jìn)其社會保障及福利體制。其中最重要的就是為戰(zhàn)后重建社會福利而由貝弗里奇委員會于1942年11月提出的《關(guān)于社會保險和相關(guān)服務(wù)》的貝弗里奇報告（又稱“貝弗里奇計劃”）。貝弗里奇的目的是要削除社會中的“五大病害”：匾乏、疾病、無知、骯臟和懶惰。他所提出的設(shè)想并不僅僅是擴(kuò)充和改進(jìn)已有的社會保險計劃，而是要在戰(zhàn)后建立一個新的、統(tǒng)一的、綜合的和基本上涵蓋全體人民的社會保險體制，以取代舊的國民保險計劃。新的社會保險體制的主要特點(diǎn)有：以均等給付和均等供款為基礎(chǔ)，充分滿足最低限度的生計需求，由被保險者、雇主和政府三方共同負(fù)責(zé)其經(jīng)費(fèi)來源。當(dāng)然，社會保險不可能把所有的國民都包括在內(nèi)。因而對于社會保險范圍以外的人，貝弗里奇提議建立一個國民救助系統(tǒng)予以救助，以補(bǔ)充社會保險系統(tǒng)的不足。貝弗里奇明確指出，社會保障體系是否能夠成功將取決于另外三個基本條件：第一，由政府建立一個家庭津貼系統(tǒng)，對第一個兒童以下的每名兒童，每周予以津貼；第二，引人一個綜合的健康和康復(fù)服務(wù)，為全體人民提供免費(fèi)的衛(wèi)生和康復(fù)服務(wù)；第三，由政府承擔(dān)起維持充分就業(yè)的責(zé)任，藉興辦公共工程，維持人民的全面就業(yè)，）貝弗里奇相信，只要政府在這些領(lǐng)域中都建立起了必要的社會福利項目，社會保障制度就可以充分發(fā)揮其作用。3．歐洲“福利國家”體制的形成“貝弗里奇計劃”為戰(zhàn)后英國福利國家的形成和發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。從1944年到1948年，英國政府以貝弗里奇報告為藍(lán)本通過了一系列社會立法，初步建成了“福利國家”的基本體制。這些立法包括1944年的《就業(yè)政策白皮書》、《教育法案》，19朽年的《家庭津貼法案》，1946年的《國民保險法案》，1948年的《國民救助法案》、《國民健康服務(wù)法案》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法案》、《兒童法案》等。雖然這些立法中的有些具體規(guī)定同貝弗里奇的設(shè)想有所出人，，但貝弗里奇報告的基本精神和原則無不俱在。貝弗里奇報告的發(fā)表和“福利國家”基本體制的創(chuàng)立，在英國社會福利發(fā)展史上具有重要的意義。它用一個新的統(tǒng)一的和綜合的以社會保險為主的社會保障制度取代了以往的濟(jì)貧系統(tǒng)和20肚紀(jì)初期的“雜亂安排”，尤其它的不論地域、收人，每個人均可獲得一樣的服務(wù)的公民普及權(quán)利原則；每個人均應(yīng)被保障不因失業(yè)、疾病、生育、殘廢、老年而導(dǎo)致生活陷入最低生活標(biāo)準(zhǔn)之下的最低標(biāo)準(zhǔn)原則；中央政府全面介人社會福利事務(wù)，并依法負(fù)責(zé)為國民提供各種福利服務(wù)的原則對后來各國的社會政策產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。繼英國之后，北歐同家瑞典、丹麥、挪威以及其他西歐國家法國、聯(lián)邦德國、奧地利、比利時、荷蘭、瑞十、意大利等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，從20世紀(jì)40年代后期起也紛紛按英國模式實施社會福利政策，建設(shè)自己的“福利國家”。4．美國社會政策體系的形成和發(fā)展歷史上，美國曾經(jīng)是英國的殖民地，因而其早期社會政策實踐的歷史深受《伊麗莎白濟(jì)貧法》的影響。美國在20世紀(jì)前，差不多是依據(jù)英國的濟(jì)貧模式為本地的貧民提供服務(wù)的，直到20世紀(jì)30年代中期才基本擺脫英國社會福利措施的影響，建立起具有美國特色的社會福利系統(tǒng)。美國在30年代時遇到經(jīng)濟(jì)大衰退，舉國失業(yè)人數(shù)不斷上升，這種情況使美國人認(rèn)識到在現(xiàn)代化社會里生活的人，無論是貧是富，均可能遇到自身不能控制的因素而成為需要援助的人。這種認(rèn)識徹底改變了人們對不幸者的看法，也改變了入們對社會福利的看法。大家開始明白貧困可能不只是個人的問題，更不能只歸因于一個入的品格如何。第二節(jié)社會政策實踐的歷史發(fā)展一、拉丁美洲國家的社會政策拉丁美洲國家社會政策的出臺晚于歐洲國家，但要早于亞洲國家和地區(qū)。在19世紀(jì)末2。世紀(jì)初，拉美一些經(jīng)擠發(fā)展較快的國家已形成一定規(guī)模的社會化大生產(chǎn)，資本主義生產(chǎn)關(guān)系正在形成，工人階級隊伍日益壯大，工會組織成為重要的社會政治力量，勞資沖突十分尖銳。為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、緩解社會緊張、緩和勞資矛盾和安定勞動者人心，各國政府紛紛效仿歐洲國家，自20世紀(jì)初開始先后制定了一系列的社會保障政策。.拉丁美洲國家社會政策發(fā)展的一般情況按照一些學(xué)者的研究，拉美社會保障政策的發(fā)展可以分為三個階段：第一個階段從20世紀(jì)初至40年代，為社會保障制度出臺時期。在此期間，阿根廷、智利、烏拉圭和巴西于20至30年代先后推出社會保險法案，建立起社會保險制度。第二個階段從20世紀(jì)40年代至70年代，為社會保障制度形成時期。由兩個時間段構(gòu)成。第一個時間段從40年代到60年代，是社會保險制度普遍實行時期。在這個時期，墨西哥、玻利維亞、哥倫比亞、厄瓜多爾、巴拉豐、秘魯、委內(nèi)瑞拉以及中美洲國家和加勒比海國家相繼建立起社會保險制度，并形成兩大目標(biāo)：為疾病、老年、殘疾、死亡、工傷和妊娠提供津貼；為包括自由職業(yè)者在內(nèi)的人口提供基本的和現(xiàn)代的免費(fèi)醫(yī)療保健服務(wù)。第二個時間段從60年代至70年代，是社會保險制度向社會保障制度發(fā)展時期。其特點(diǎn)表現(xiàn)為：其一，社會保險的覆蓋面和覆蓋內(nèi)容迅速擴(kuò)大，許多國家都貫徹了社會保障法，有的國家還把農(nóng)村人口包括在內(nèi)；同時，提供了許多傳統(tǒng)_k并不由社會保險提供的相當(dāng)廣泛的社會服務(wù)。其二，在社會保險制度建立早、發(fā)展較為成熟的國家，社會保障制度擴(kuò)展與資金緊缺的矛盾已相當(dāng)突出。其三，這一時期建立的社會保障制度大都吸收了早期國家的經(jīng)驗，一開始就以建立統(tǒng)一的社會保障制度為月標(biāo)。第三個階段從20世紀(jì)70年代以來，為調(diào)整和改革時期。60年代末70年代初，拉美一些國家開始調(diào)整社會保險政策，解決社會保障制度存在的問題。一方面從改革組織機(jī)構(gòu)人手，調(diào)整和改組管理機(jī)構(gòu)，以解決社會保障機(jī)構(gòu)混亂和不平等的問題；另一方面小改小動，通過提高工資稅等手段解決收支不平衡問題。盡管80年代以前已有這些調(diào)整和改革，但對拉美各國社會保障制度影響深遠(yuǎn)的改革要屬摺利于80年代初率先對傳統(tǒng)社會保障制度進(jìn)行的改革。.拉丁美洲國家社會政策的改革一以智利為例自80年代開始，智利在拉美國家中獨(dú)樹一幟，率先對傳統(tǒng)的社會保障制度進(jìn)行改革，在社會保障運(yùn)作中引人私營部門的參與和管理。而這種改革的特征突出地反映在智利養(yǎng)老保險制度的變革土。改革之前，智利養(yǎng)老保險制度采取的是現(xiàn)收現(xiàn)付模式，在人口老齡化與國內(nèi)通貨膨脹率居高不下的雙重影響下，不僅對政府財政構(gòu)成巨大壓力，而且難以維待退休者的正常生活。為了扭轉(zhuǎn)這種局面，智利在1980年推出《養(yǎng)老保險法》，試圖將養(yǎng)老保險由現(xiàn)收現(xiàn)付制改為完全積累制，并主要交由民營機(jī)構(gòu)經(jīng)營運(yùn)作。具體來講，改革后的新模式是以個人資本為基礎(chǔ)，實行完全的個人賬戶制，并由私人養(yǎng)老基金管理公司負(fù)責(zé)經(jīng)營管理，保險費(fèi)完全由個人繳納，雇主不需要承擔(dān)供款義務(wù)。從其運(yùn)行來看，最大的特點(diǎn)就是勞動者的養(yǎng)老問題個人負(fù)責(zé)制，同時將政府的管理責(zé)任轉(zhuǎn)移給私人管理公司，利用資本市場進(jìn)行有償運(yùn)營，投保者既能夠分享較高的收益回報，也可能因投資失敗面遭受損失。這樣，政府的直接責(zé)任被縮小到最小限度，而個人的責(zé)任卻被擴(kuò)大到極大程度，從而成為社會保障私有化的一種典型的。智利對養(yǎng)老保險制度的改革取得了一定成效，并對其他拉美國家社會保障制度的改革起到了示范作用。從80年代中期，特別是80年代末期起，一些著手進(jìn)行經(jīng)濟(jì)調(diào)整的國家也逐步把改革與完善社會保障制度的工作提上議事日程,首先是秘魯于1992年開始仿效，隨后是哥倫比亞、阿根廷于1993年開始改革，烏拉圭、墨西哥于19朽年開始改革，接著是玻利維亞、薩爾瓦多于1996年采取民營管理，委內(nèi)瑞拉亦于1997年對養(yǎng)老保險制度進(jìn)行改革。二、亞洲國家社會政策的基本狀況1．日本社會政策發(fā)展簡況在亞洲，日本是最早走上資本主義道路的國家，亦是最早建立社會保障制度的國家。明治維新后，出于政治上的需要，日本于1875年至1884年期間相繼頒布了《海軍退隱令》、《陸軍恩給令》、《官吏恩給令》，以恩賜的方式確立了軍人和官吏的退休保障，在公務(wù)人員中率先建立起養(yǎng)老保險。從1875年至1944年，日本的社會保障事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展，建立了以受雇者為中心的養(yǎng)老、民療保險。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，日本又不斷建立、完善了不同種類、多種形式、覆蓋面廣泛的現(xiàn)代社會保障制度。大休上．來講，日本戰(zhàn)后現(xiàn)代社會保障制度的發(fā)展可以分為二個階段：第一個階段是從1945年至1957年的初創(chuàng)期。此間，在美國占領(lǐng)軍當(dāng)局的影響下，形成了戰(zhàn)后日本社會福利的基本框架。從1948年至1953年，日本相繼頒布了關(guān)于生活保障、兒童福利、殘疾人福利、失業(yè)保險、工傷保險、職業(yè)安定等方面的保障法規(guī)，為現(xiàn)代社會保障制度的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。第二個階段是從20世紀(jì)50年代至1973年的擴(kuò)充期。隨著國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)到戰(zhàn)前的水平并開始走土迅速增長的軌道，日本于1957年至1961年開始推進(jìn)并最終實現(xiàn)了“國民皆年金”（全民養(yǎng)老保險）和“國民皆保險"〈全民健康保險）計劃。并在70年代先后頒布了《身心障礙者對策基本法》、《兒童津貼法》、《老人福利法修正案》、《婦女勞動福利法》、《公害損害健康補(bǔ)償法》等，擴(kuò)充了社會保障制度。第三個階段是從1974年至20世紀(jì)80年代中后期的政策轉(zhuǎn)換期。以石油危機(jī)為轉(zhuǎn)折點(diǎn)，日本開始對上一時期出現(xiàn)的社會保障制度向西方福利國家發(fā)展的勢頭進(jìn)行調(diào)整，強(qiáng)調(diào)個人、家庭、企業(yè)及團(tuán)體的作用，以減輕國家的負(fù)擔(dān)。在養(yǎng)老金、醫(yī)療保險、福利設(shè)施和福利服務(wù)等方面進(jìn)行改革，進(jìn)一步明確了國家與民間團(tuán)休、個人在社會保障方面的分工，強(qiáng)調(diào)國家的社會保障基本上限于民間機(jī)構(gòu)難以提供的范圍，進(jìn)一步將社會保障的責(zé)任和實施委托給都道府縣和市盯村等地方政府，減輕國家的財政負(fù)擔(dān)，提供了個人和企業(yè)交納保險金和稅金的額度。2.韓國社會政策發(fā)展簡況20世紀(jì)60年代以前，韓國經(jīng)濟(jì)落后，社會混亂，沒有任何社會保障制度。60年代之后，政府把建設(shè)福利國家定為國政目標(biāo)，制定了10多個有關(guān)社會保障方面的法律。其社會政策的發(fā)展大致經(jīng)歷了以下三個階段：第一個階段是60年代，以發(fā)展社會福利為重點(diǎn)。樸正熙在1961年5月政變上臺后，把發(fā)展經(jīng)濟(jì)和建設(shè)福利國家定為國政月標(biāo)，在憲法里明確提出國民的生存權(quán)和福利國家義務(wù)，并制定了一批有關(guān)社會福利的法律。但由于國家財政有限和奉行“先增長，后分配”的成長策略，這方面的政策僅停留在救濟(jì)和撫恤上。盡管制定了10多個法律，但它們是鞏固政權(quán)的政治需要，付諸實施的很少，實行的只有公務(wù)員年金、軍人年金等特殊部門的社會保險和產(chǎn)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償保險。第二個階段是70年代，以發(fā)展社會救濟(jì)為重點(diǎn)。進(jìn)人70年代以后，韓國經(jīng)濟(jì)有了較大發(fā)展，政府?dāng)M實行扶貧為主的社會福利政策，分別在，970年制定了《社會福利事業(yè)法》、1973年制定了《國民福利年金法》、并于1976年修改了1963年制定的《醫(yī)療保險法》，準(zhǔn)備全面實行。第三個階段是80年代以來，以發(fā)展社會保險為重點(diǎn)。60年代“先增長，后分配”成長策略造成的后果，是出現(xiàn)了收人分配扭曲、兩極分化等許多副作用，因而政府開始著手改變單純追求經(jīng)濟(jì)增長的戰(zhàn)略，重視社會開發(fā)。于是，在1980年制定的第五共和國憲法中增加了追求幸福權(quán)、適當(dāng)工資請求權(quán)、社會福利權(quán)、環(huán)境權(quán)等內(nèi)容，而且在經(jīng)濟(jì)條款中規(guī)定了保護(hù)社會上的弱者。1982年開始的第五個五年計劃也改名為“經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展計劃”，并就社會保障問題制定了有關(guān)法律。隨著韓國在1986年國際收支轉(zhuǎn)為黑字，社會福利亦從口號轉(zhuǎn)為實施，落實了全民醫(yī)療保險、國民年金、最低工資制等三項措施。1993年金泳二政府上臺后，社會保障方面的重點(diǎn)放在現(xiàn)有制度的落實上，新出臺的是雇傭保險，它超出了失業(yè)保險范圍，包括預(yù)防失業(yè)、促進(jìn)就業(yè)、改善雇傭結(jié)構(gòu)以及勞動者的能力開發(fā)等?？傮w上來看，韓國的福利及社會保障制度建立的時間較短，可以說是剛剛起步。要建成有韓國特色的社會保障制度，可能要經(jīng)過較長的發(fā)展過程）。3．新加坡杜會政策發(fā)展簡況新加坡的社會保障制度由社會福利和社會保險兩部分構(gòu)成。社會福利包括住房補(bǔ)貼、生活救濟(jì)、教育補(bǔ)助、醫(yī)療補(bǔ)貼、就業(yè)服務(wù)、兒童補(bǔ)貼、交通補(bǔ)貼和武裝部隊補(bǔ)助等項目；社會保險則以中央公積金制度面聞名。其中央公積金制度從倡議至今，大體經(jīng)歷了四個發(fā)展階段：第一階段從1950年到1955年7月為初創(chuàng)時期。為了改變處于英國殖民統(tǒng)治之下，人民生活條件惡劣，失去工作能力的人缺乏必要的社會保障的狀況，1951年5月17日，由兩名立法議員倡議的公積金法案正式提交議會討論。1953年10月，殖民地政府的特選委員會向議會提皇有關(guān)的總結(jié)報告，對公積金的性質(zhì)、用途、繳納率以及管理等問題提出獷具體意見。1953年12月，公積金法令終于獲得通過。至此，作為一項強(qiáng)制實行的制度―中央公積金制度正式建立并開始實施。第二階段從1955年到1965年為磨合時期，重點(diǎn)上作是理順各方面的關(guān)系，如明確已在養(yǎng)老金制度下受雇的公務(wù)員不受公積金制度的影響、本身已有雇員福利基金的公司可以要求豁免等。此外，通過多種形式，統(tǒng)一各界人士對公積金制度的認(rèn)識，從心理卜增強(qiáng)公民對新制度的適應(yīng)性。第三階段從1965年8月到1994年7月為調(diào)整發(fā)展時期。1965年8月9日新加坡獨(dú)立以后，順應(yīng)社會各界輿論要求，在公積金的范圍和用途上進(jìn)行了積極的探索。1968年9月，動用公積金存款購買政府建造的公共住房的“公共住屋計劃”開始實施，標(biāo)志著新加坡中央公積金的使用范圍開始放寬。此后，新加坡政府根據(jù)社會發(fā)展的實際需要，陸續(xù)推出了退休、保健、住屋、家庭保障、增進(jìn)資產(chǎn)等5大類16項計劃，使一項簡單的養(yǎng)老儲蓄制度發(fā)展成為一個具有綜合功能的社會保障體系。第四階段從1994年底至今為改進(jìn)完善時期。重點(diǎn)對未來30年內(nèi)國民年齡構(gòu)成、生活水平狀況、公積金積累以及與社會保障體系的適應(yīng)程度等諸多方面情況的變化走向進(jìn)行超前預(yù)測，分步采取改進(jìn)完善措施。時至今日，新加坡的中央公積金制度，已成為世界眾多社會福利保障制度中的一個顯著成功的計劃。三、中國臺灣和香港地區(qū)的社會政策1．臺灣地區(qū)的社會政策簡況中國臺灣地區(qū)的社會保障制度發(fā)端于戰(zhàn)后50年代，其發(fā)展過程大體上經(jīng)歷了三個階段。第一個階段是五六十年代的初創(chuàng)時期。此間，臺灣地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展尚處于恢復(fù)與奠基階段，臺灣當(dāng)局無心建立全面的社會保險體系，只是出于維護(hù)國民黨的統(tǒng)治和穩(wěn)定社會的考慮，為勞工階層和軍公教人員制定和實施了一些社會保險制度。在勞工保險方面，先后頒布了《臺灣省勞工保險辦法》（1950）、《臺灣省職業(yè)工人保險辦法》（1951）、《臺灣省漁民保險辦法》（1953）、（勞工保險條例》（1955）等；在軍公教人員保險方面，相繼公布了《軍人保險辦法草案》（1950）、《公務(wù)人員保險法》（1958）、《退休人員保險辦法》（1964）等。第二個階段是80年代的逐漸完善時期。進(jìn)人80年代以后，臺灣地區(qū)的經(jīng)濟(jì)渡過了“起飛”階段，逐步走向經(jīng)濟(jì)成熟階段，社會各類矛盾日益突出，各種社會力量通過各種渠道表達(dá)自己的政治經(jīng)濟(jì)訴求，對島內(nèi)的社會穩(wěn)定提出了新的挑戰(zhàn)。為了應(yīng)付這種局面，臺灣當(dāng)局通過修“法”逐步完善既有的各種社會保障制度，同時建立起新的社會保險制度。在完善方面，臺灣當(dāng)局先后公布了《私立學(xué)校教職員保險條例》（1980）、《公務(wù)人員眷屬疾病保險條例》〔1982）、（退休公務(wù)人員配偶疾病保險辦法》（1985）、《私立學(xué)校教職員眷屬疾病保險辦法》（1989）等；在創(chuàng)新方面，則相繼公布了《農(nóng)民健康保險條例》（1989）、《臺灣省各級地方民意代表村里鄉(xiāng)長健康保險暫行要點(diǎn)》（1989）、《低收人戶健康保險暫行辦法》（1990）等。第三個階段是90年代以來的重大改革時期。：自90年代以來，臺灣當(dāng)局加大了社會保障制度的改革力度，建立了新的社會保障制度。一是建立了“全民健康保健制度”，使社會保障制度趨于完善；二是完善失業(yè)救濟(jì)制度，并于1999年建眾起失業(yè)保險制度；三是研究“國民年金”制度，并已完成規(guī)劃；四是完善養(yǎng)老保險制度：時至今日，臺灣地區(qū)基本形成了勞土權(quán)益保障、醫(yī)療健康保險和職業(yè)性保障一三大社會保障體系，按受保人群分類，又可分為公、軍、勞、農(nóng)四大體系。從保障品種的成長、特定對象受保水平和完備程度來看，軍公教人員所享受的保障待遇顯然優(yōu)先于勞工、農(nóng)民和其他職業(yè)者。相比于勞工、農(nóng)民保障體系的不健全，軍公教人員除長年享受個人收人所得稅減免待遇外，還受惠于以普遍保險為核心的基本保障體系，本人及其眷屬享有生、老、病、死等全方位的保障，其中的政治色彩十分昭顯。2．香港地區(qū)的社會政策簡況香港的社會福利事務(wù)歷史上一直由民間團(tuán)體或宗教慈善機(jī)構(gòu)辦理，直到20世紀(jì)60年代巾期港英當(dāng)局才開始進(jìn)行干預(yù)，其發(fā)展歷程亦可以劃分為如下二個階段，第一個階段是從60年代中期至70年代中期的形成期。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，香港經(jīng)濟(jì)有了迅速發(fā)展，到60年代經(jīng)濟(jì)水平已經(jīng)接近西方國家，而且隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)工人隊伍不斷壯大、勞資關(guān)系趨于緊張。此外，由于市民特別是青年人對現(xiàn)狀的不滿，亦釀成了1966年和1967年的兩次街頭動亂。為了回應(yīng)這必挑戰(zhàn)，港英當(dāng)局開始著手進(jìn)行一系列干預(yù)。首先是對福利服務(wù)提出了系統(tǒng)的政策，而后是建立了勞上保漳制度，到1971年建立公共援助計劃，1974年提出醫(yī)療和衛(wèi)生服務(wù)計劃，在短短的10