行政體制改革研究

行政體制改革研究研究的背景和意義自改革開放來，我國進(jìn)行了一系列的政治，經(jīng)濟(jì)，文化的領(lǐng)域的改革，這一些改革在一定程度上促進(jìn)了我國的政治經(jīng)濟(jì)文化的繁榮與進(jìn)步，也將我國政府的行政體制改革也被提上日程。因此，伴隨政治、經(jīng)濟(jì)、文化方面的改革，我國共進(jìn)行了五次大的行政體制改革，并取得了可喜的成就：一是中國政府管理由計(jì)劃體制的管理逐步轉(zhuǎn)向了市場經(jīng)濟(jì)體制的管理；二是推動(dòng)了政府自身的轉(zhuǎn)型；三是政府的管理水平、管理能力、公務(wù)員的素質(zhì)和能力都有了很大提升。經(jīng)過這五次改革，行政體制改革在某種意義上已經(jīng)取得了實(shí)質(zhì)性的變化，行政體制日趨科學(xué)化、民主化，但是在行政體制改革的進(jìn)程中也存在很多問題，這是由多方的阻力造成的：一是政府自身改革和政府職能轉(zhuǎn)變滯后。盡管政府經(jīng)過很多次改革，但是政府自身整體改革還是滯后的，行政審批事項(xiàng)依然過多，社會(huì)管理、公共服務(wù)職能比較薄弱。二是各個(gè)部門之間職責(zé)不清，協(xié)調(diào)不力，管理方式落后，辦事效率不高。政府各個(gè)部門之間有嚴(yán)重的部門利益的傾向，權(quán)力部門化、部門利益化、利益法定化非常突出。三是宏觀調(diào)控在某些方面失靈，中央權(quán)威得不到應(yīng)有的維護(hù)，地方主義明顯抬頭。四是有些關(guān)系群眾切身利益的問題還沒有得到根本解決，民生問題再一次凸顯，表現(xiàn)為上不起學(xué)、看不起病、買不起房、就不了業(yè)。五是尚未形成有效的權(quán)力制約結(jié)構(gòu)。近年來雖然不斷加大反腐敗的力度，如制定黨內(nèi)監(jiān)督條例、制定黨內(nèi)紀(jì)律處分條例、對中央部委的紀(jì)檢監(jiān)察實(shí)行垂直管理、中央對地方實(shí)行巡視制度，但腐敗現(xiàn)象頻發(fā)，有些政府部門工作人員依法行政觀念不強(qiáng)，執(zhí)法違法現(xiàn)象屢見不鮮，權(quán)力濫用、權(quán)錢交易、官商勾結(jié)現(xiàn)象嚴(yán)重，形式主義、官僚主義、弄虛作假、奢侈浪費(fèi)問題比較突出。因而，要順利的進(jìn)行行政體制改革就必須正視以上來自各方的阻力。該課題通過對行政體制改革阻力與動(dòng)力的深入分析和思考，探究分析行政體制改革動(dòng)力與行政體制改革阻力兩者之間的關(guān)系，力求尋找推進(jìn)行政體制改革動(dòng)力的源泉和克服改革阻力的方法，將二者結(jié)合起來以實(shí)現(xiàn)行政體制改革的目標(biāo)，從而轉(zhuǎn)變政府職能，讓政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，做到不越位不缺位，提高各部門之間的協(xié)調(diào)度，提高辦事效率。二、文獻(xiàn)綜述改革開放30年來，我國經(jīng)歷過數(shù)次行政體制的改革，正是因?yàn)橹案母餁v程的經(jīng)驗(yàn)積累，才能使我們更好的明確我國行政體制改革的目標(biāo)。黨的十七大指出行政體制改革的重要目標(biāo)是：加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府。行政管理體制改革是深化改革的重要環(huán)節(jié)，要抓緊制定行政管理體制改革總體方案，著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。楊軍（2008）在《我國行政體制改革步入雷區(qū)》一文中認(rèn)為行政體制改革可能最終將回到一個(gè)問題上，即如何使改革的激勵(lì)內(nèi)生于政府內(nèi)部，因?yàn)?0年的改革史說明，絕大多數(shù)激勵(lì)不是內(nèi)生的改革，最后都將走向失敗。第六次行政體制改革的成功推進(jìn)，更多的恐怕是疏導(dǎo)而不是強(qiáng)制。當(dāng)中國的改革步入雷區(qū)，一個(gè)可行的辦法，也許就是在妥協(xié)中前進(jìn)。扶松茂（2004）在《我國行政體制改革的動(dòng)力》中的觀點(diǎn)是行政體制作為一個(gè)獨(dú)立的系統(tǒng)，也必然存在維持自身發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。行政體制的核心要素是行政權(quán)力，權(quán)力制度的變動(dòng)會(huì)改變體制內(nèi)部的資源配置，使得資源配置更趨合理，增強(qiáng)體制的生命力，這為行政體制改革提供了根本性的內(nèi)在動(dòng)力。魏禮群（2011）在《堅(jiān)決改變助長片面追求GDP增長速度的政績標(biāo)準(zhǔn)和考核評價(jià)制度》認(rèn)為轉(zhuǎn)變發(fā)展方式進(jìn)程緩慢，甚至有些方面的問題越來越突出。從根本上看，原因在于是體制機(jī)制仍存在許多弊端，尤其需要推進(jìn)行政體制改革。汪玉凱吳昊王曉芳（2011）在《我國行政體制改革30年》中提出行政管理體制既是政治體制的組成部分，又和經(jīng)濟(jì)體制與社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)緊密相關(guān)。政府的行政管理體制改革在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改革開放中有著十分重要的地位和作用對文獻(xiàn)進(jìn)行概括得出，目前我國行政體制改革進(jìn)程中遇到來自政府自身改革和政府職能轉(zhuǎn)變的滯后、各個(gè)部門職責(zé)不清協(xié)調(diào)不力管理方式落后、公職人員職責(zé)劃分不清，宏觀調(diào)控在某些方面失靈、尚未有行之效的權(quán)力制約結(jié)構(gòu)等方面的阻力。本文從行政體制改革阻力和動(dòng)力兩方面進(jìn)行研究，深入分析了行政體制改革過程中動(dòng)力的來源與阻力的由來。三、研究的主要內(nèi)容和方法行政體制改革是我國政治學(xué)和行政學(xué)自本世紀(jì)80年代初恢復(fù)重建以來的一個(gè)研究熱點(diǎn)。當(dāng)然，有關(guān)行政體制改革的研究，應(yīng)當(dāng)說在政治學(xué)和行政學(xué)恢復(fù)重建以前就已經(jīng)存在了，因?yàn)閷@一問題的研究歷來并不局限在政治學(xué)或行政學(xué)界，雖然那時(shí)研究的數(shù)量和質(zhì)量還比較有限，而且由于處在改革開放之前，有關(guān)研究也不可能明確上升到“體制改革"的高度。改革開放以后，在廣大政治學(xué)、行政學(xué)以及其他社會(huì)科學(xué)工作者的努力下，在我國現(xiàn)代化建設(shè)和體制改革實(shí)踐的呼喚下，學(xué)術(shù)界對于行政體制改革的理論研究獲得了前所未有的大發(fā)展，在數(shù)量和質(zhì)量上都有了明顯的提高，內(nèi)容也相當(dāng)豐富，為構(gòu)建我國面向現(xiàn)代化的政府權(quán)力作出了積極的貢獻(xiàn)。基于現(xiàn)有的學(xué)術(shù)研究成果，本文將著重圍繞“中國行政體制改革的動(dòng)力與阻力”這一議題進(jìn)行以下四個(gè)方面的分析與探討:一、我國行政體制改革的含義和行政體制改革包含的六個(gè)方面。二、我國行政體制改革的背景和目標(biāo)進(jìn)行研究。三、新中國成立以來進(jìn)行的幾次行政體制改革，以及改革取得的成就及存在的問題與不足。四、我國行政體制改革的動(dòng)力和阻力。本文主要采用以下幾種研究方法：首先，本文采用了歷史研究和文獻(xiàn)研究法。通過閱讀研究大量的文獻(xiàn)資料，了解了我國行政體制改革的歷史、現(xiàn)狀和出現(xiàn)的各種問題。在此基礎(chǔ)上，做出自己的分析和判斷。其次，運(yùn)用了描述性研究法。通過參閱大量的文獻(xiàn)，分析他們的缺點(diǎn)和漏洞，從而從現(xiàn)實(shí)條件和時(shí)代環(huán)境出發(fā)，更加全面、系統(tǒng)和創(chuàng)新地提出自己的看法。最后，本文也運(yùn)用了比較研究法和規(guī)范和實(shí)證分析法，通過比較分析諸專家學(xué)者的觀點(diǎn)，結(jié)合我國的具體國情，通過對改革阻力和改革動(dòng)力的辯證統(tǒng)一關(guān)系的對比分析以及理想與現(xiàn)實(shí)情況的對比分析，提出能切實(shí)促進(jìn)行政體制改革的發(fā)展。經(jīng)過30年的改革開放,中國的行政體制已由管制型向服務(wù)型、經(jīng)濟(jì)建設(shè)型向公共治理型、簡單的手工作業(yè)型向借助信息網(wǎng)絡(luò)型轉(zhuǎn)變。隨之，政府管理也面臨諸多問題并可能會(huì)激化經(jīng)濟(jì)增長與利益分配的沖突，政府的不廉潔行為與老百姓公平意識的沖突，社會(huì)發(fā)育水平提升與政府控制社會(huì)能力的沖突。而這些沖突或問題也只有通過深化行政體制改革，促進(jìn)政府管理創(chuàng)新，才能實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府、法制型政府、責(zé)任政府、廉潔政府的改革目標(biāo)。本文采用文獻(xiàn)研究法和描述性研究的方法，通過對人事干部制度、中央與地方關(guān)系等六方面的改革進(jìn)行分析，從而逐步認(rèn)識行政體制改革的內(nèi)涵。在此基礎(chǔ)上，作者對行政體制改革的目標(biāo)及特點(diǎn)加以梳理，通過回顧三十年來我國行政體制改革的進(jìn)程，深入分析探討行政體制改革的阻力和動(dòng)力，以期對我國行政體制改革的實(shí)踐過程和與之伴隨的理論發(fā)展或演變進(jìn)行探討。關(guān)鍵詞：改革動(dòng)力；改革阻力；政府；中央；地方。目錄引言1一、行政體制改革的內(nèi)涵1（一）行政機(jī)構(gòu)改革與行政職能轉(zhuǎn)換2(二)人事干部制度改革2（三）中央與地方關(guān)系改革2（四）行政決策體制改革2（五）行政區(qū)劃體制改革2（六）行政監(jiān)督體制改革3二、行政體制改革的目標(biāo)及特點(diǎn)3（一）行政體制改革的目標(biāo)3（二）行政體制改革目標(biāo)的特點(diǎn)4三、行政體制改革的進(jìn)展5(一)行政管理體制改革5（二）關(guān)于人事干部制度改革5（三）關(guān)于中央與地方關(guān)系6四、行政體制改革的動(dòng)力和阻力8（一）改革的外部動(dòng)力8（二）行政改革的內(nèi)部動(dòng)力10（三）行政改革環(huán)境與系統(tǒng)的阻力11引言自改革開放來，我國進(jìn)行了一系列的政治，經(jīng)濟(jì)，文化的領(lǐng)域的改革，這些改革在一定程度上促進(jìn)了我國的政治經(jīng)濟(jì)文化的繁榮與進(jìn)步，同時(shí)也將我國政府的行政體制改革提上日程。因此，伴隨政治、經(jīng)濟(jì)、文化方面的改革，我國共進(jìn)行了三大方面的行政體制改革，并取得了可喜的成就：一是中國政府管理由計(jì)劃體制的管理逐步轉(zhuǎn)向了市場經(jīng)濟(jì)體制的管理；二是推動(dòng)了政府自身的轉(zhuǎn)型；三是政府的管理水平、管理能力、公務(wù)員的素質(zhì)和能力都有了很大提升。經(jīng)過這三方面的改革，我國的行政體制在某種意義上已經(jīng)取得了實(shí)質(zhì)性的變化，行政體制日趨科學(xué)化、民主化。但是，在行政體制改革的進(jìn)程中也存在很多問題，這是由多方的阻力造成的：一是政府自身改革和政府職能轉(zhuǎn)變滯后。盡管政府經(jīng)過很多次改革，但是政府自身整體改革還是滯后的，行政審批事項(xiàng)依然過多，社會(huì)管理、公共服務(wù)職能比較薄弱。二是各個(gè)部門之間職責(zé)不清，協(xié)調(diào)不力，管理方式落后，辦事效率不高。政府各個(gè)部門之間有嚴(yán)重的部門利益的傾向，權(quán)力部門化、部門利益化、利益法定化非常突出。三是宏觀調(diào)控在某些方面失靈，中央權(quán)威得不到應(yīng)有的維護(hù)，地方主義明顯抬頭。四是有些關(guān)系群眾切身利益的問題還沒有得到根本解決，民生問題再一次凸顯，表現(xiàn)為上不起學(xué)、看不起病、買不起房、就不了業(yè)。五是尚未形成有效的權(quán)力制約結(jié)構(gòu)。近年來雖然不斷加大反腐敗的力度，如制定黨內(nèi)監(jiān)督條例、制定黨內(nèi)紀(jì)律處分條例、對中央部委的紀(jì)檢監(jiān)察實(shí)行垂直管理、中央對地方實(shí)行巡視制度，但腐敗現(xiàn)象頻發(fā)，有些政府部門工作人員依法行政觀念不強(qiáng)，執(zhí)法違法現(xiàn)象屢見不鮮，權(quán)力濫用、權(quán)錢交易、官商勾結(jié)現(xiàn)象嚴(yán)重，形式主義、官僚主義、弄虛作假、奢侈浪費(fèi)問題比較突出。因而，要順利的進(jìn)行行政體制改革就必須正視以上來自各方的阻力。一、行政體制改革的內(nèi)涵行政體制，是國家推行行政事務(wù)所建立的管理體制。一般而言，行政體制與關(guān)于政府的概念相一致，有廣義和狹義之分。從廣義政府的意義上說，行政體制涉及到國家政權(quán)的所有機(jī)關(guān)，包括立法、行政和司法機(jī)關(guān)在內(nèi)。從狹義政府的意義上說，行政體制僅指國家政權(quán)中的行政機(jī)關(guān)，在中國即指中央政府（國務(wù)院及各部委）和地方?。ㄊ?、自治區(qū)）、市（州、盟）、縣（區(qū)、市、旗）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、民族鄉(xiāng)）各級政府，而不包括其他立法、司法等國家機(jī)關(guān)。所謂當(dāng)代中國的行政體制改革，是指以狹義政府為中心的行政系統(tǒng)改革。具體地說，當(dāng)代中國行政體制改革涵蓋了以下六項(xiàng)改革；（一）行政機(jī)構(gòu)改革與行政職能轉(zhuǎn)換行政機(jī)構(gòu)是政府行使公共權(quán)力，管理社會(huì)公共事務(wù)的關(guān)鍵場所。由于受到“蘇聯(lián)社會(huì)主義模式”的影響，中國行政體制的特點(diǎn)是，政企不分，以政代企，高度集權(quán)，管理一切。這導(dǎo)致了行政機(jī)構(gòu)不斷擴(kuò)張的趨勢和行政機(jī)構(gòu)過于龐雜的結(jié)果。因此，這決定了當(dāng)代中國行政機(jī)構(gòu)改革的主要任務(wù)是“消腫”的問題，即解決機(jī)構(gòu)臃腫重疊、效能低下的問題。行政機(jī)構(gòu)是行政職能和方式運(yùn)行的載體。改革行政機(jī)構(gòu)必然涉及到轉(zhuǎn)變行政職能和方式問題。所以，改革行政機(jī)構(gòu)，關(guān)鍵還要轉(zhuǎn)變職能、合理配置職能。(二)人事干部制度改革行政事務(wù)，歸根到底要通過行政機(jī)構(gòu)中的行政人員去貫徹執(zhí)行。為政之道，首推用人，要能夠行之有效地選拔、培養(yǎng)和使用公務(wù)人員。原有人事干部制度的弊端在于，干部職務(wù)終身制、缺乏科學(xué)的干部分類、缺乏公開公平競爭選拔的機(jī)制、缺乏考核、升降、獎(jiǎng)懲、辭職、罷免、退休等管理制度。這就要通過改革，形成一套科學(xué)、合理的人事干部制度。（三）中央與地方關(guān)系改革新中國建立后，實(shí)行的是以中央集權(quán)為特征的中央與地方關(guān)系體制。在較長的歷史時(shí)期里，基本上適應(yīng)了中國國情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。但是，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治日益發(fā)展、現(xiàn)代化建設(shè)速度加快的情況下，必須進(jìn)一步理順中央和地方的關(guān)系，按照國家政體的原則，進(jìn)行中央和地方的適當(dāng)分權(quán)，充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。要合理劃分中央和地方的管理權(quán)限，加強(qiáng)中央的宏觀調(diào)控能力，擴(kuò)大地方的自主權(quán)。（四）行政決策體制改革中國傳統(tǒng)的決策體制的特點(diǎn)是，決策權(quán)力高度集中、個(gè)人專斷。為此，改革原有的行政決策體制，必須建立科學(xué)化、規(guī)范化的公共政策制定體系，推進(jìn)公共政策制定的民主化與參與化。（五）行政區(qū)劃體制改革經(jīng)過新中國50年的發(fā)展，行政區(qū)劃體制已形成某些顯著特點(diǎn)，如根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要適時(shí)適地調(diào)整行政區(qū)劃，不搞一刀切；重視不同區(qū)域、不同民族的特點(diǎn)；明確劃分行政區(qū)劃的管理權(quán)限和審批權(quán)限等。但是，現(xiàn)有體制也暴露出不少弊端，如某些行政區(qū)域（六）行政監(jiān)督體制改革中國行政監(jiān)督體制包括兩大部分，即外部行政監(jiān)督體制和內(nèi)部行政監(jiān)督體制。外部行政監(jiān)督體制包括政黨、國家權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、人民群眾等。內(nèi)部行政監(jiān)督體制指國家行政機(jī)關(guān)的自我監(jiān)督機(jī)制。其不足之處在于，行政監(jiān)督的法律規(guī)范體系總體上還不完備；各監(jiān)督主體之間的權(quán)限劃分不盡合理。還要進(jìn)一步改革。二、行政體制改革的目標(biāo)及特點(diǎn)（一）行政體制改革的目標(biāo)1．行政管理法制化現(xiàn)代化國家是法制化國家，是依法行政的國家?！拔幕蟾锩苯Y(jié)束后，中國痛感法制的重要性。其中，制定行政法律非常重要。在法制化社會(huì)里，政府與企業(yè)或與公民個(gè)人以及政府的各部門之間會(huì)出現(xiàn)一些問題，通過行政法來打官司。做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。2．政府管理宏觀化現(xiàn)代化社會(huì)大生產(chǎn)和市場經(jīng)濟(jì)造成的生產(chǎn),分工越來越細(xì)，從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的企業(yè)成為市場主體，無須國家扮演“全能化”管理的角色，而應(yīng)是“宏觀化”管理的角色，即政府放棄對微觀的具體事務(wù)的管理，轉(zhuǎn)向加強(qiáng)對宏觀的決策指揮的管理。3．行政管理責(zé)任化現(xiàn)代化管理要求嚴(yán)格的責(zé)任制，實(shí)現(xiàn)行政管理責(zé)任化。在行政機(jī)關(guān)中從上到下建立完善的責(zé)任制?，F(xiàn)代國家機(jī)關(guān)的行政責(zé)任制，就是對每個(gè)機(jī)構(gòu)和每個(gè)工作人員的職責(zé)權(quán)限進(jìn)行明確的劃分。真正做到職事到人、責(zé)任到人、權(quán)力到人。4．行政管理民主化現(xiàn)代國家結(jié)束了封建專制統(tǒng)治，普遍承認(rèn)主權(quán)在民的原則，實(shí)行民主政治。行政管理與民主政治緊密相連，行政管理民主化也在不斷發(fā)展：一是行政管理工作的公開性，增加行政工作的透明度，接受社會(huì)各方面對行政機(jī)構(gòu)的直接監(jiān)督；二是行政管理工作的參與制，主張向普通民眾開放，逐步實(shí)現(xiàn)人民群眾的自治制度。5．行政管理信息化。信息技術(shù)對行政管理產(chǎn)生的影響是巨大的，行政管理現(xiàn)代化的途徑就在于信息技術(shù)的普及化，即電子政務(wù)。中國行政管理信息技術(shù)化現(xiàn)已迅速起步，并且有了長足的發(fā)展。6．行政決策科學(xué)化包括決策過程的民主性、決策程序的制度性和決策方法的科學(xué)性。當(dāng)代中國強(qiáng)調(diào)集體領(lǐng)導(dǎo)的原則，破除個(gè)人決策的做法，實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制和重大問題集體決策。同時(shí)在黨政關(guān)系中，確立了行政決策應(yīng)以政府機(jī)關(guān)為中心的思想。7．行政機(jī)構(gòu)精簡化精簡行政機(jī)構(gòu)是當(dāng)代行政管理現(xiàn)代化的重要舉措。精簡機(jī)構(gòu)應(yīng)包含以下幾個(gè)方面的具體任務(wù)：第一，下放權(quán)力，分解職能。這是精簡機(jī)構(gòu)的核心與關(guān)鍵。第二，在整體職能結(jié)構(gòu)優(yōu)化的基礎(chǔ)上，調(diào)整或重新配置機(jī)構(gòu)，包括合并、撤消、新設(shè)等。這是精簡機(jī)構(gòu)的重點(diǎn)內(nèi)容。第三，建立科學(xué)的行政工作程序，加強(qiáng)行政組織立法，使行政機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)制度化、機(jī)構(gòu)編制法定化。第四，按照職能和工作程序，進(jìn)行職位分類，定編定員，培訓(xùn)人員。第五，妥善安排好編余的干部的工作和出路。對減下來的干部，組織各種訓(xùn)練班進(jìn)行訓(xùn)練。8．行政管理高效化現(xiàn)代化社會(huì)節(jié)奏加快、注重效率，因此也要求政府實(shí)現(xiàn)行政管理高效化。政府的管理要有更多的活力，更多的創(chuàng)新精神，進(jìn)一步提升行政效率。中國要采取有力的措施實(shí)現(xiàn)行政管理高效化。（二）行政體制改革目標(biāo)的特點(diǎn)1．改革發(fā)展的系統(tǒng)性中共十七大報(bào)告提出,要抓緊制定行政管理體制改革總體方案。這表明,未來的改革要克服局部性、孤立性的局限,從系統(tǒng)觀點(diǎn)出發(fā),將行政管理體制改革作為一個(gè)系統(tǒng)工程,注重改革的整體性、關(guān)聯(lián)性。2．職能取向的服務(wù)性轉(zhuǎn)變職能一直是當(dāng)代中國行政管理體制改革的主題。三十年來,中國政府圍繞經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的變動(dòng)不斷對職能進(jìn)行調(diào)整。3．權(quán)責(zé)配置的合理性權(quán)責(zé)配置是行政管理體制的重要內(nèi)容,主要涉及兩個(gè)方面:首先是橫向部門之間的權(quán)責(zé)配置。要合理界定政府部門職能,明確部門責(zé)任,確保權(quán)責(zé)一致。理順部門職責(zé)分工,堅(jiān)持一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé),確需多個(gè)部門管理的事項(xiàng),要明確牽頭部門,分清主次責(zé)任。健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制。其次是縱向管理層次權(quán)責(zé)的配置。各級政府要按照加快職能轉(zhuǎn)變的要求,結(jié)合實(shí)際,突出管理和服務(wù)重點(diǎn)。4．機(jī)構(gòu)改革的綜合性未來的機(jī)構(gòu)改革涉及政府機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位、行業(yè)管理部門等。5．政府行為的法治性加強(qiáng)依法行政和制度建設(shè),遵守憲法和法律是政府工作的根本原則。必須嚴(yán)格依法行政,堅(jiān)持用制度管權(quán)、管事、管人,健全監(jiān)督機(jī)制,強(qiáng)化責(zé)任追究,切實(shí)做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法要追究。三、行政體制改革的進(jìn)展(一)行政管理體制改革關(guān)于行政機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變改革開放以來，我國先后進(jìn)行了五次行政管理體制改革：1．1982年改革，根據(jù)十一屆三中全會(huì)精神進(jìn)行，在大幅精簡機(jī)構(gòu)的同時(shí)，重點(diǎn)解決了領(lǐng)導(dǎo)體制和實(shí)際存在的領(lǐng)導(dǎo)干部終身制問題。2．1988年改革，根據(jù)黨的十三大精神進(jìn)行，在精簡行政機(jī)構(gòu)和人員的同時(shí)，提出了轉(zhuǎn)變政府職能問題。3．1993年改革，根據(jù)黨的十四大精神進(jìn)行，建立適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制需要的行政管理體制，轉(zhuǎn)變政府職能，在黨政機(jī)關(guān)普遍進(jìn)行“三定”工作，建立推行公務(wù)員制度，實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制。4．1998年改革，根據(jù)黨的十五大精神進(jìn)行，是建國以來規(guī)模最大的行政管理體制改革，明確把政府職能界定為宏觀調(diào)控、社會(huì)管理和公共服務(wù)；政企分開有了新的突破，黨政機(jī)關(guān)與所辦的經(jīng)濟(jì)實(shí)體和管理的直屬企業(yè)脫鉤；中央各部門的部分審批權(quán)和具體事務(wù)性工作下放給地方政府，國務(wù)院機(jī)構(gòu)和人員大幅減少。5．2003年改革，根據(jù)黨的十六大精神進(jìn)行，按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，調(diào)整政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，理順部門職能分工，減少行政審批，提高政府管理水平，努力形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。（二）關(guān)于人事干部制度改革新時(shí)期以來中國的人事干部制度改革，集中表現(xiàn)為改革原有干部制度，建立公務(wù)員制度。當(dāng)代中國的公務(wù)員制度，是在對原有干部制度進(jìn)行改革的基礎(chǔ)上，逐漸演化形成的。它經(jīng)歷了以下四個(gè)主要的發(fā)展階段：1．革故鼎新階段（1978年12月—1987年9月）1978年和1979年針對當(dāng)時(shí)干部隊(duì)伍老化的狀況，提出要讓年輕干部接班，建立退休制度。必須把此項(xiàng)工作提到議事日程上來。涉及到考試、考核、獎(jiǎng)懲、升降、監(jiān)督、罷免、福利、待遇、退休、退職等干部管理工作的方方面面的各項(xiàng)制度。2．初創(chuàng)與試行階段（1987年10月—1993年7月）1987年10月，中國共產(chǎn)黨召開了全國第十三次代表大會(huì)。黨的十三大報(bào)告明確指出，“干部制度改革的重點(diǎn)，是建立國家公務(wù)員制度?！币贫ā秶夜珓?wù)員法》，籌建國家行政學(xué)院。這一決定，成為當(dāng)代中國公務(wù)員制度創(chuàng)建的界碑。從1989年初起，開始公務(wù)員制度的試點(diǎn)工作，經(jīng)過三年多的試點(diǎn)工作，較好地取得了預(yù)期目標(biāo)：全面進(jìn)行了公務(wù)員制度的試驗(yàn)，探索和總結(jié)了公務(wù)員管理各個(gè)環(huán)節(jié)的經(jīng)驗(yàn)；通過試點(diǎn)，進(jìn)一步檢驗(yàn)和修改草擬中的《國家公務(wù)員暫行條例》及其他各項(xiàng)配套法規(guī)。3．確立與發(fā)展階段（1993年8月—1997年8月）在公務(wù)員制度的試點(diǎn)工作取得可喜成績的情況下，特別是在黨的十四大關(guān)于“盡快推行國家公務(wù)員制度”的鞭策下，1993年8月14日，國務(wù)院令第125號正式頒布了《國家公務(wù)員暫行條例》?！秶夜珓?wù)員暫行條例》是經(jīng)過數(shù)年起草、修改，并在實(shí)踐檢驗(yàn)的基礎(chǔ)上形成的。它的產(chǎn)生，標(biāo)志著我國公務(wù)員制度的理論與實(shí)踐進(jìn)入一個(gè)新的階段。4．深化改革階段（1997年9月至今）1997年9月，中共十五大提出了“推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革”，“深化人事制度改革，完善公務(wù)員制度，建設(shè)一支高素質(zhì)的專業(yè)化國家行政管理干部隊(duì)伍”的任務(wù)。1998年3月召開的九屆全國人大以法律形式通過了政府機(jī)構(gòu)改革方案，國務(wù)院機(jī)關(guān)干部編制總數(shù)減少一半。這宣告了公務(wù)員制度進(jìn)入深化改革的階段。新一輪的公務(wù)員制度改革，因其與按照社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的要求轉(zhuǎn)變政府職能、實(shí)行政企分開的機(jī)構(gòu)改革相配套，將最終使公務(wù)員制度步上科學(xué)化、完善化的軌道。（三）關(guān)于中央與地方關(guān)系改革中央政府與地方政府關(guān)系，其核心問題是權(quán)力的分配。從新中國成立到改革開放之前，中央政府和地方政府關(guān)系的變化，大體構(gòu)成放權(quán)—收權(quán)的怪圈。就政府類型而言，中國一直實(shí)行高度集權(quán)的管理體制，下級服從上級，全國服從中央，權(quán)力由下而上逐級集中，集中的程度由中央確定。改革開放以來，為了推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革，調(diào)整國家權(quán)力結(jié)構(gòu)，克服中央高度集權(quán)的弊端，我國對中央和地方的關(guān)系進(jìn)行了一系列的調(diào)整。調(diào)整的總體思路是簡政放權(quán)：中央向地方放權(quán)，政府向企事業(yè)組織放權(quán)。但放權(quán)中也有收權(quán)。20多年來中央與地方關(guān)系體制的改革，大體經(jīng)歷了以下4個(gè)階段：1．1978年到80年代中期提出并實(shí)施權(quán)力下放的改革措施。在這一時(shí)期，國家發(fā)布了一系列法規(guī)和文件，在實(shí)踐中進(jìn)行改革和探索。放權(quán)分三個(gè)層次：一是上一級政府向下一級政府放權(quán)；二是政府綜合管理部門向企業(yè)主管部門放權(quán)；三是政府企業(yè)主管部門向企業(yè)放權(quán)。2．80年代中期到90年代初進(jìn)一步下放權(quán)力，同時(shí)克服權(quán)力過分分散。1987年，中共十三大報(bào)告針對權(quán)力過分集中的弊端，提出了進(jìn)行管理權(quán)限改革的原則：“凡是適宜于下面辦的事情，都應(yīng)由下面決定和執(zhí)行。在中央和地方的關(guān)系上，要在保證全國政令統(tǒng)一的前提下，逐步劃清中央和地方的職責(zé)，做到地方的事情地方管，中央的責(zé)任是提出大政方針和進(jìn)行監(jiān)督。在政府同企事業(yè)單位的關(guān)系上，要按照自主經(jīng)營，自主管理的原則，將經(jīng)營管理權(quán)下放到企事業(yè)單位，逐步做到各單位的事情由各單位自己管，政府的責(zé)任是按照規(guī)則政策為企業(yè)服務(wù)并進(jìn)行監(jiān)督?！卑凑丈鲜龇ㄒ?guī)、文件的規(guī)定，從中央到各級地方人民政府采取了許多實(shí)際措施，主要內(nèi)容是中央向地方放權(quán)，政府向企業(yè)放權(quán)。如國務(wù)院從1988年7月起，下放外資企業(yè)審批權(quán)，省、直轄市、自治區(qū)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、計(jì)劃單列市均可審批。同月，經(jīng)貿(mào)部決定在經(jīng)營外貿(mào)企業(yè)審批權(quán)等9個(gè)方面下放權(quán)力，放寬政策。1988年8月，京、津、冀地區(qū)改革外貿(mào)體制，70多家企業(yè)獲自營出口權(quán)。遼寧省政府先后下放了23項(xiàng)權(quán)力；沈陽市政府五口綜合部門分口放權(quán)，出臺了100多條搞活國有大中型企業(yè)的措施；天津市先后制定了200多項(xiàng)轉(zhuǎn)變職能下放權(quán)力的具體措施。3．90年代前期至2000年對下放權(quán)力進(jìn)行反思、評估，深入探討中央和地方事權(quán)劃分。面對80年代末放權(quán)過多，尤其是財(cái)權(quán)下放過多，出現(xiàn)“財(cái)政弱中央”的局面，有人認(rèn)為國家不應(yīng)再放權(quán)了，而且應(yīng)該收權(quán)。在處理中央和地方關(guān)系問題上，肯定了要繼續(xù)放權(quán)，但要正確劃分中央和地方的事權(quán)。普遍的觀點(diǎn)認(rèn)為，可將權(quán)力分為中央專有、地方專有、中央和地方共有三種：（1）中央專有的權(quán)力主要是：外交、國防、國家安全、貨幣發(fā)行（特別行政區(qū)除外）、海關(guān)、國家稅收政策及國稅征收、宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。以上權(quán)力必須由中央制定并負(fù)責(zé)執(zhí)行。（2）地方專有的權(quán)力主要是：民族區(qū)域及特別行政區(qū)自治、地方稅征收、地方基礎(chǔ)建設(shè)、舉辦地方事業(yè)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作等。以上權(quán)力由地方行使，中央不應(yīng)任意干涉。（3）中央與地方共有的權(quán)力極為廣泛，主要是：經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、環(huán)境和資源保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)、財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計(jì)劃生育等。四、行政體制改革的動(dòng)力和阻力（一）改革的外部動(dòng)力行政改革的外部動(dòng)力主要來源于系統(tǒng)環(huán)境的要求,包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口、文化、國際環(huán)境等多種因素,當(dāng)然在不同國家以及同一國家的不同發(fā)展時(shí)期,這種動(dòng)力來源不盡相同。就我國改革開放以來的情況而言,行政改革的外部動(dòng)力主要來源于經(jīng)濟(jì)體制改革的要求,以及世界性行政改革潮流的影響。1.行政改革是經(jīng)濟(jì)體制改革的必然要求經(jīng)濟(jì)體制改革是社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度具體表現(xiàn)形式的改革（1）市場經(jīng)濟(jì)要求改變傳統(tǒng)的權(quán)力結(jié)構(gòu)在原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,資源配置的權(quán)力集中于政府主要部門,從根本上排斥市場。政府運(yùn)用行政手段配置資源,規(guī)定商品價(jià)格、決定資金和勞動(dòng)力流動(dòng)方向,并包攬了企業(yè)的全部經(jīng)濟(jì)動(dòng)。在處理政府市場、政府同企業(yè)、中央同地方的關(guān)系時(shí),中央政府具有至高無上的地位。而市場經(jīng)濟(jì)的核心是市場在整個(gè)社會(huì)資源配置中起基礎(chǔ)作用,微觀經(jīng)濟(jì)經(jīng)營和決策的主體是企業(yè),各種生產(chǎn)要素的配置要市場化,并受市場調(diào)節(jié)的推動(dòng),各種經(jīng)濟(jì)信息主要通過市場即買者同賣者的橫向渠道來傳輸,經(jīng)濟(jì)效益和企業(yè)的發(fā)展要依靠市場競爭來推動(dòng)。經(jīng)濟(jì)主體多元化、生產(chǎn)要素市場化、經(jīng)濟(jì)決策分散化、信息傳輸橫向化、市場競爭公開化與法制化、政府調(diào)控宏觀化與間接化等等是市場經(jīng)濟(jì)具有的基本特點(diǎn)。由此可見,要想適應(yīng)這一體制就必須改革計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的行政結(jié)構(gòu)體制。（2）市場經(jīng)濟(jì)要求政府職能及其實(shí)現(xiàn)方式的轉(zhuǎn)變在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下,政府職能的特點(diǎn)是政府直接經(jīng)營和管理企業(yè),直接包攬了國民經(jīng)濟(jì)生活中的各個(gè)方面,政府甚至還代理了應(yīng)該屬于社會(huì)自我管理的事務(wù),“管了很多不該管、管不好、管不了的事”。而在市場經(jīng)濟(jì)條件下,企業(yè)成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的主體,國家不應(yīng)再直接經(jīng)營企業(yè);市場已成為資源配置的基礎(chǔ),政府不應(yīng)再用行政手段來調(diào)撥資源,同時(shí),政府作為國有資產(chǎn)的所有者和經(jīng)營者的職能必須分開,不能直接插手和指揮企業(yè);政府管理經(jīng)濟(jì)的方式應(yīng)當(dāng)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下單一依靠行政手段來管理,轉(zhuǎn)變?yōu)橐越?jīng)濟(jì)手段和法律手段為主,輔之以行政手段進(jìn)行管理的方式。簡言之,在市場經(jīng)濟(jì)體制下,政府職能及其實(shí)現(xiàn)方式都必須實(shí)現(xiàn)全面轉(zhuǎn)變。（3）市場經(jīng)濟(jì)要求政府機(jī)構(gòu)的改革在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,“大政府、小社會(huì)”,政府權(quán)力高度集中,政府職能包羅萬象,什么都管,必然導(dǎo)致“政府失敗”。而在市場經(jīng)濟(jì)中,既然市場承擔(dān)起資源配置的基礎(chǔ)作用,因此要求政府只需修正“市場失靈”。在這種情況下,政府機(jī)構(gòu)過于龐大只能導(dǎo)致行政資源的浪費(fèi),過多的行政干預(yù),則會(huì)阻礙市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,所以在市場經(jīng)濟(jì)體制下,政府機(jī)構(gòu)必須實(shí)現(xiàn)精干?？傊?市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行規(guī)律和特點(diǎn),必然要求對政府行政機(jī)構(gòu)、行政職能、行政權(quán)力進(jìn)行調(diào)整和配置。一方面,要改變政府對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的絕對控制權(quán),把應(yīng)由企業(yè)擁有的經(jīng)營權(quán)歸還給企業(yè);另一方面,在中央和地方政府的權(quán)力配置上,需要把應(yīng)該屬于地方或者地方能使用得更好的權(quán)力下放給地方,以求調(diào)動(dòng)地方的積極性和主動(dòng)性。同時(shí),還要把該社會(huì)的自管理的權(quán)力還給社會(huì)。這些改革和調(diào)整既屬于權(quán)力結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整,也是政府職能的轉(zhuǎn)變,同時(shí)又是政府機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)容,這三者是密切聯(lián)系的,市場經(jīng)濟(jì)呼喚著這些方面的改革,改革的成功必將極大地推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革的深化。2.世界性行政改革潮流推動(dòng)了中國的行政改革在全球化特征日益凸顯的現(xiàn)時(shí)代,日益發(fā)達(dá)的交通工具和通訊技術(shù)使任何一個(gè)國家都不可能在封閉的環(huán)境中生存和發(fā)展。這種“國際化”、“全球化”的大背景也對各國的行政系統(tǒng)提出了新的要求,它不僅要求各國開放市場、改革國內(nèi)體制、按國際慣例和國際公認(rèn)的規(guī)則處理事務(wù),而且要求政府能夠?qū)λ蚕⑷f變的國內(nèi)、國際經(jīng)濟(jì)形勢做出迅速快捷的反應(yīng)。為了適應(yīng)這一變化,自20世紀(jì)70年代起,英國、美國、新西蘭、日本等西方發(fā)達(dá)國家展開了大規(guī)模的行政改革活動(dòng),掀起了一股行政改革的潮流。這些國家由于政治和經(jīng)濟(jì)的二元化程度較高,行政改革通常著眼于削減行政開支,提高行政效率,以較少的投入獲取較高的產(chǎn)出,為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展提供高效能的行政。而從發(fā)展中國家來看,行政改革的目的除了削減開支,提高效率以外,更多地是著眼于推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為了適應(yīng)這一需求,發(fā)展中國家大多采用“全能型”政府模式。這種模式曾是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展、實(shí)施追趕型戰(zhàn)略的有效途徑。但是這種模式發(fā)展到一定程度,必然會(huì)導(dǎo)致行政權(quán)力高度集中,行政機(jī)構(gòu)過于龐大。而一個(gè)權(quán)力高度集中、機(jī)構(gòu)臃腫的政府是無法適應(yīng)現(xiàn)代化對政府能力和效率的要求的。因此,改革政府體制、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代高效行政已成為中國這樣一個(gè)發(fā)展中國家面對現(xiàn)代化發(fā)展必須作出的抉擇,面對改革、開放盡快實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的總目標(biāo)和總?cè)蝿?wù),必須徹底改革傳統(tǒng)的行政體制和行政方式,從而為實(shí)現(xiàn)高效行政提供制度上的保障。此外,發(fā)達(dá)國家率先進(jìn)行的行政改革為我國的行政改革創(chuàng)造了良好的氛圍,大大開闊了我們的視野,同時(shí)又為我國的行政改革提供了一些可資借鑒的經(jīng)驗(yàn),這也在一定程度上推動(dòng)了我國行政改革的深入。例如,在提高公務(wù)員素質(zhì)的改革上,英國政府于20世紀(jì)90年代初將高級公務(wù)員素質(zhì)培訓(xùn)的重點(diǎn)定位于“能力本位”。德國則在所有政府層次上都加大了公務(wù)員培訓(xùn)的力度,規(guī)定大學(xué)程度以下的聯(lián)邦和州高級文官在任命之前,必須經(jīng)過專門內(nèi)部培訓(xùn)學(xué)院的教育,并且所有級別的高級文官可以參與聯(lián)邦文官學(xué)院繼續(xù)教育課程的學(xué)習(xí),或者參加行政學(xué)研究生院領(lǐng)導(dǎo)學(xué)課程的學(xué)習(xí)。在行政法治化方面,日本政府有著科學(xué)、嚴(yán)格的組織和人事管理法規(guī),如《內(nèi)閣法》、《國家行政組織法》、《國家公務(wù)員法》、《地方公務(wù)員法》等等,這些法規(guī)為機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、公務(wù)員管理的科學(xué)化、規(guī)范化提供了制度上的保障。發(fā)達(dá)國家的上述作法在一定程度上反映了現(xiàn)代行政的特點(diǎn)和要求,因此可以為我國在進(jìn)行行政改革的過程中所學(xué)習(xí)和借鑒,并使我國的行政改革向著更符合現(xiàn)代行政的趨勢發(fā)展。（二）行政改革的內(nèi)部動(dòng)力我國行政改革的動(dòng)力不僅來自系統(tǒng)外部環(huán)境的推動(dòng)作用,同時(shí)也源于系統(tǒng)自身的改革要求。近二十年來,這種改革要求愈來愈迫切,主要表現(xiàn)在:行政權(quán)力合理配置和行政人員自身素質(zhì)發(fā)展的要求,以及新技術(shù)運(yùn)用于行政領(lǐng)域?qū)π姓到y(tǒng)帶來的沖擊等。1.行政權(quán)力合理配置的要求是行政改革的內(nèi)因之一所謂行政權(quán)力的合理配置,表現(xiàn)為橫向配置與縱向配置兩個(gè)方面,橫向配置一般是指政府各職能部門的職權(quán)配置,縱向配置則是指中央行政機(jī)關(guān)與地方行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)力分配與行使。從行政實(shí)踐來看,在國家行政活動(dòng)中,行政系統(tǒng)的運(yùn)行和行政權(quán)力的行使不是固定的、一成不變的。當(dāng)行政系統(tǒng)內(nèi)部權(quán)力的不平衡發(fā)展到一定程度,已經(jīng)阻礙了行政系統(tǒng)正常運(yùn)行時(shí),就必然會(huì)產(chǎn)生自發(fā)變革的要求。從我國行政系統(tǒng)橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)的配置看,中央行政系統(tǒng)的變化十分明顯,這種變化不僅表現(xiàn)在機(jī)構(gòu)數(shù)量的增減上,更主要地表現(xiàn)在中央政府機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的職能上。這種變化從外部看,主要是經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動(dòng)的,但從行政系統(tǒng)內(nèi)部來看,它自身也有這個(gè)要求,否則它就不能夠靈活有效地運(yùn)轉(zhuǎn),就不能夠發(fā)揮它在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中應(yīng)有的作用。因此,政府各職能部門不斷改變其職能行使的權(quán)限和范圍,也是其生存和發(fā)展的必然要求。從縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)的配置看,建國后,我國中央與地方關(guān)系一直處在不斷調(diào)整、變化之中,當(dāng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求地方不斷擁有一些權(quán)力,而這些權(quán)力又依然集中在中央政府手中時(shí),地方政府就會(huì)對中央政府提出放權(quán)的要求,中央政府為了調(diào)動(dòng)地方政府的積極性,也會(huì)適當(dāng)?shù)叵路乓徊糠謾?quán)力。這種權(quán)力下放也是行政系統(tǒng)內(nèi)部權(quán)力調(diào)整的一種表現(xiàn)。當(dāng)這些狀況反映到行政改革中時(shí),必然會(huì)成為改革的內(nèi)驅(qū)力。2．行政人員自身素質(zhì)的發(fā)展推動(dòng)著行政改革行政人員是行政管理的主體,他們自身的政治思想、業(yè)務(wù)知識、工作能力等方面素質(zhì)的高低,極大地影響著行政效率的提高現(xiàn)代行政的核心要求就是實(shí)現(xiàn)行政高效,高效行政離不開一支過硬的行政人員隊(duì)伍。具體而言,就是要求行政人員有較強(qiáng)的科學(xué)決策能力、扎實(shí)的專業(yè)知識功底、迅速的反映能力、豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以及能夠運(yùn)用現(xiàn)代化的辦公設(shè)備等。而在傳統(tǒng)體制中,行政人員素質(zhì)低下,工作效率觀念淡薄、作風(fēng)拖拉,嚴(yán)重阻礙了行政效率的提高,與現(xiàn)代行政的要求格格不入。在這種情況下,傳統(tǒng)系統(tǒng)中的行政人員只有不斷提高自身的知識結(jié)構(gòu)和專業(yè)水平,不斷增強(qiáng)實(shí)踐能力,才不至于在激烈的競爭中被淘汰出局。一旦他們意識到這個(gè)問題的嚴(yán)重性時(shí),就必然會(huì)積極主動(dòng)地要求提高自身素質(zhì)以適應(yīng)現(xiàn)代行政的要求,從而成為行政改革的推動(dòng)力量。3.新技術(shù)的應(yīng)用推動(dòng)了行政系統(tǒng)的發(fā)展新科技革命帶來的沖擊波,影響著整個(gè)世界,同時(shí)也影響到政府行為如果在面對多變的社會(huì)環(huán)境和大量急待處理的信息時(shí),政府仍按傳統(tǒng)的增加人手、擴(kuò)充機(jī)構(gòu)的方式以對,就必然導(dǎo)致機(jī)構(gòu)龐大,最終其自重就足以使政府崩潰。因此,把新技術(shù)引入政府機(jī)構(gòu)中來,實(shí)現(xiàn)政府管理手段的現(xiàn)代化,也是政府機(jī)構(gòu)自身得以生存和發(fā)展的必然要求。實(shí)際上,科學(xué)技術(shù)成果在政府行政活動(dòng)領(lǐng)域正日益發(fā)揮著其前所未有的巨大作用,成為推動(dòng)行政改革日趨重要的因素。（1）科技的發(fā)展為行政活動(dòng)開辟了新領(lǐng)域,增加了新的內(nèi)容,創(chuàng)造了新的方式,尤其為行政管理的科學(xué)化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化、自動(dòng)化提供了物質(zhì)基礎(chǔ)和技術(shù)基礎(chǔ)。比如在辦公自動(dòng)化領(lǐng)域的探索,政府機(jī)構(gòu)有條件不斷地將人的部分辦公業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)化為人以外的物資設(shè)備的機(jī)械運(yùn)動(dòng)和電子運(yùn)動(dòng),形成一個(gè)以人為中心的人、機(jī)械、電子裝置相結(jié)合的人─機(jī)信息處理系統(tǒng),促進(jìn)了行政效率的提高,同時(shí)也為政府機(jī)構(gòu)精簡提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。（2）科學(xué)技術(shù)的發(fā)展,要求各部門、各單位和各地區(qū)的通力協(xié)作,綜合管理,這就推動(dòng)行政系統(tǒng)形成和發(fā)展相關(guān)的組織機(jī)制。（3）科學(xué)技術(shù)的發(fā)展使得原有行政系統(tǒng)人員必須通過學(xué)習(xí)提高以保證能夠適應(yīng)現(xiàn)代辦公需要。因此,從某種程度上講,科學(xué)技術(shù)對于行政改革具有相當(dāng)重要的作用“,假如社會(huì)不在客觀的情況下,將物資、能源、資訊等方面的因素作有利的轉(zhuǎn)換與重配,則這個(gè)制度的活性功能將步入衰老與死亡之途徑?！边@充分說明了新技術(shù)一旦引入政治或行政系統(tǒng)中,就會(huì)給它們注入活力,推動(dòng)它們的發(fā)展。（三）行政改革的環(huán)境與系統(tǒng)阻力政府行政是一種“生態(tài)現(xiàn)象”。任何行政組織和行政體制都是在一定的行政環(huán)境中生成、運(yùn)行和變革的所以,行政改革的阻力可以從行政環(huán)境和行政系統(tǒng)這兩個(gè)方面來進(jìn)行分析。1.行政環(huán)境方面（1）體制模式模糊性的制約行政系統(tǒng)作為上層建筑的重要組成部分,其性質(zhì)功能、排列組合方式等在很大程度取決于它為之服務(wù)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。但我國市場經(jīng)濟(jì)體制模式的模糊性在很大程度上制約了行政改革的具體操作和具體的目標(biāo)選擇、認(rèn)定在經(jīng)濟(jì)改革尚在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的框架內(nèi)進(jìn)行時(shí),要讓為其服務(wù)的政府機(jī)構(gòu)脫胎換骨顯然是不可能的。社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制作為改革目標(biāo)的確立,無疑為行政體制改革指明了方向,但創(chuàng)建社會(huì)主義條件下的市場經(jīng)濟(jì)體制畢竟是一項(xiàng)前無古人的創(chuàng)造性探索,無論我們再解放思想,作為人類歷史上一種全新的市場經(jīng)濟(jì)模式,存在一定的模糊性是必然的。這不能不對行政改革產(chǎn)生制約作用（2）經(jīng)濟(jì)發(fā)展不充分性的制約一般認(rèn)為,建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的政府體制,必須正確處理執(zhí)政黨與政府、政府與社會(huì)、政府與市場、政府與企業(yè)之間的關(guān)系,合理確定政府的職能范圍,把屬于政府的職能交給政府,把屬于企業(yè)的自主權(quán)還企業(yè),把屬于市場調(diào)節(jié)的職能交給市場。而實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo),重要的前提條件是市民社會(huì)的成長與市場機(jī)制的完善。但對中國這樣一個(gè)脫胎于“封建社會(huì)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制母體”的社會(huì)來說,市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較低,也很不平衡,因而,具備上述前提條件需要進(jìn)行長期的努力。一方面,我們要求企業(yè)“不找市長找市場”,另一方面,勞動(dòng)力市場、產(chǎn)權(quán)市場、技術(shù)市場資本市場等不發(fā)育不完善,企業(yè)又找不到市場。在此情況下,行政改革出現(xiàn)回潮是有其合理性的。在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的這種不充分性還制約行政環(huán)境下，對分流公務(wù)員的接收能力的制約屬于上層建筑體系中的一個(gè)小系統(tǒng),同時(shí)它也是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑的結(jié)合部。它的變革必須與黨的領(lǐng)導(dǎo)制度、工資制度、人事管理制度、企業(yè)制度改革等協(xié)同進(jìn)行。如果機(jī)構(gòu)改革與相關(guān)各部分的改革不能上下左右聯(lián)動(dòng)，進(jìn)行改革，行政機(jī)構(gòu)或只在行政系統(tǒng)的某一層次，如中央或省級、縣級進(jìn)行,其結(jié)果必然是各種子系統(tǒng)或系統(tǒng)的不同層級之間的上下左右轉(zhuǎn)移,這樣的行政改革雖可取一日之效,而來自行政環(huán)境的阻力是一種“客觀”的力量,它與來自行政環(huán)境的動(dòng)力相比,對改革的影響不具有實(shí)質(zhì)性的和決定性的意義,而且隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,會(huì)自發(fā)減弱。2．行政系統(tǒng)來自于政府及其公務(wù)員。從理論上看,20年來,我國社會(huì)的各個(gè)層面在政府的領(lǐng)導(dǎo)下,發(fā)生了深刻的變革,但這些變革的內(nèi)容和范圍主要是非行政系統(tǒng)的行政環(huán)境或者是在行政系統(tǒng)自身的非核心、非框架部分。隨著改革的深入,中國的改革逐漸發(fā)展到這樣一個(gè)階段：在繼續(xù)推進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化系統(tǒng)改革的同時(shí)，必須對政府自身或自身的核心部分進(jìn)行改革。這樣，中國的行政改革就出現(xiàn)了一個(gè)非常特殊的悖論：政府既是行政改革的設(shè)計(jì)者、組織者、實(shí)施者和推動(dòng)者,又是被改革的對象和被改革客體,改革的主體和客體合二為一,所以行政改革在很大