公共事業(yè)管理的概念內(nèi)涵及其與行政管理、公共管理的關(guān)系辨析

公共事業(yè)管理的概念內(nèi)涵及其與行政管理、公共管理的關(guān)系辨析

D035A1009-4733(2009)06-0072-04自1998年教育部將公共事業(yè)管理列入本科專業(yè)目錄以來，公共事業(yè)管理專業(yè)得到迅猛發(fā)展，然而不管是在理論上還是在實(shí)踐中，對公共事業(yè)管理的含義及其與行政管理、公共管理的關(guān)系的認(rèn)識，還存在許多混亂。因此，厘清公共事業(yè)管理的概念內(nèi)涵及其與行政管理、公共管理的關(guān)系，不論對于公共事業(yè)管理的理論還是實(shí)踐，都具有重要的意義。一、公共事業(yè)管理的概念內(nèi)涵公共事業(yè)管理專業(yè)在中國的興起不到10年時間，然而其發(fā)展速度卻是人們所始料不及的，自1999年北京大學(xué)和云南大學(xué)率先在全國招收公共事業(yè)管理專業(yè)本科生以來，招收公共事業(yè)管理專業(yè)的高校迅速擴(kuò)展。2000年，全國有57所高校招收公共事業(yè)管理專業(yè)本科大學(xué)生，2001年招生院校是132所，2002年是180所，2003年是220所，2004年發(fā)展到300多所[1]，其年均增長率超過40％。盡管國內(nèi)學(xué)者對公共事業(yè)管理的研究如火如荼，但是對公共事業(yè)管理的概念并沒有統(tǒng)一的認(rèn)識和定義，可以說存在許多混亂。2007年10月27日，在全國高校公共事業(yè)管理學(xué)科建設(shè)研討會上，帥學(xué)明教授就指出了公共事業(yè)管理必須弄清的三個命題：一是必須弄清公共事業(yè)管理、行政管理、公共管理的概念屬性；二是必須弄清公共事業(yè)管理的內(nèi)涵與外延；三是必須弄清公共事業(yè)管理與行政管理、公共管理的關(guān)系。從查閱的文獻(xiàn)看，國內(nèi)學(xué)者對公共事業(yè)管理的概念至少存在以下六種爭議：第一種爭議認(rèn)為公共事業(yè)管理的英文形式應(yīng)該是“publicconcernmanagement”，如根據(jù)《當(dāng)代英漢美英報刊詞典》的解釋，“公共事業(yè)”一詞被譯為“publicconcern”；第二種爭議認(rèn)為公共事業(yè)管理應(yīng)該翻譯成“publicenterprisemanagement”[2]；第三種爭議認(rèn)為公共事業(yè)管理應(yīng)翻譯為“publicutilitiesmanagement”，這是大多數(shù)學(xué)者的譯法；第四種爭議將“公共事業(yè)”一詞譯為“publiccauses”，例如人大報刊復(fù)印資料《公共行政》2008年第4期對“公共事業(yè)”一詞就采取這種譯法；第五種觀點(diǎn)是將公共事業(yè)一詞譯為“undertakings”，例如崔運(yùn)武教授的文章《論當(dāng)代中國公共事業(yè)管理的基本內(nèi)涵和價值》就采取了這種譯法。第六種觀點(diǎn)認(rèn)為公共事業(yè)管理的英文形式應(yīng)理解為“publicaffairsmanagement”[3]。學(xué)者們將公共事業(yè)管理的含義理解為不同的英文詞組，導(dǎo)致了很大的麻煩，一方面由于英文翻譯形式的混亂，導(dǎo)致國內(nèi)學(xué)者對公共事業(yè)管理難以形成統(tǒng)一的認(rèn)識和理解，也難以有效地獲取國外最新的研究成果；另一方面，英文形式的不同導(dǎo)致對公共事業(yè)管理的定義、范圍、性質(zhì)、專業(yè)設(shè)置、課程體系、培養(yǎng)目標(biāo)等方面理解的混亂，進(jìn)而影響了公共事業(yè)管理學(xué)科的發(fā)展，使得公共事業(yè)管理的理論難以有效地指導(dǎo)實(shí)踐。事實(shí)上，學(xué)者們使用的“concern、enterprise、utility、causes、undertakings、affair、”盡管在某些方面有相同或相似之處，但是這四個詞組還是有顯著區(qū)別的，并不能等同。根據(jù)《牛津現(xiàn)代英漢雙解詞典》(增補(bǔ)版)及《英漢大詞典》(全新版·大字本)的解釋，concern意為“事務(wù)、私事、關(guān)切的事、感興趣的事”，主要是指涉及私人利害關(guān)系的事；enterprise意為“事業(yè)、企業(yè)”，主要涉及企業(yè)方面的事或者直接指企業(yè)；utility意為“有用、效用、功用、實(shí)用、功利”，主要指從效用方面來理解，如公用事業(yè)即為“publicutility”；causes意為“原因、動機(jī)、理由、理想、事業(yè)”，主要涉及所追求的事業(yè)；undertakings意為“事業(yè)、企業(yè)、承諾、保證”含義，主要涉及所從事的事業(yè)；affair意為“事務(wù)、事情、商務(wù)、事件”，主要涉及公共方面的事務(wù)。從上述分析可以看出，只有“affair”涉及到公共方面的事，而公共事業(yè)管理的事業(yè)主要是指“公共”方面的事業(yè)，通常不涉及私人方面或私人性企業(yè)方面的事業(yè)，因此，就公共性而言，“publicaffairs”似乎更接近“公共事業(yè)”一詞的本意。但是從理論上講，公共事業(yè)與“publicaffairs”并非同一個概念。根據(jù)崔運(yùn)武等人的見解，公共事務(wù)可劃分為政治性公共事務(wù)、經(jīng)濟(jì)性公共事務(wù)和社會性公共事務(wù)，其中社會性公共事務(wù)包括教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境保護(hù)、社會保障等，公共事業(yè)的概念類似于公共事務(wù)中的社會性公共事務(wù)[4]；婁成武等人指出：在我國政府文件中，較少使用公共事業(yè)一詞，而較多地使用社會事業(yè)概念，社會事業(yè)的范疇包括教育、衛(wèi)生、文化、廣播、電視、體育、旅游、勞動及社會保障、民政、人口和計劃生育、特殊群體權(quán)益保護(hù)等諸多領(lǐng)域，與公共事業(yè)的領(lǐng)域大體重合[5]。由此可見，公共事業(yè)和公共事務(wù)盡管有許多相似之處，但二者并非等同，公共事務(wù)的概念外延要大于公共事業(yè)，也就是說，“公共事業(yè)是特定類型的公共事務(wù)，亦即是公共事務(wù)的重要組成部分之一”[6]。從國外的高校來看，在筆者查閱的文獻(xiàn)中，尚未發(fā)現(xiàn)有“公共事業(yè)學(xué)院”或“公共事業(yè)專業(yè)”這一稱呼，在實(shí)踐的學(xué)院設(shè)置和專業(yè)設(shè)置中，接近“公共事業(yè)”這一術(shù)語的有“公共事務(wù)”、“公共衛(wèi)生”和“公共管理”等專業(yè)。例如，哥倫比亞大學(xué)就設(shè)置了國際與公共事務(wù)學(xué)院(SchoolofInternationalandPublicAffairs)、公共衛(wèi)生學(xué)院(SchoolofPublicHealth)，開設(shè)了公共衛(wèi)生(PublicHealth)、城市事務(wù)(UrbanAffairs)等專業(yè)；哈佛大學(xué)、卡內(nèi)基·梅隆大學(xué)、霍普金斯大學(xué)、斯坦福大學(xué)等校設(shè)置了公共事務(wù)(PublicAffairs)、公共衛(wèi)生(PublicHealth)、公共管理(PublicAdministration)、城市事務(wù)(UrbanAffairs)等專業(yè)。也就是說，“公共事業(yè)”這一概念是中國改革開放過程中特有的現(xiàn)象，其內(nèi)涵與國外的“公共事務(wù)”、“公共衛(wèi)生”、“公共管理”等專業(yè)有某些相似的地方，但是并非等同。正是因?yàn)閲鉀]有“公共事業(yè)”這一專業(yè)，才導(dǎo)致了在實(shí)踐中對“公共事業(yè)”這一概念的英文翻譯混亂不堪。另外值得注意的一個概念是：公共事業(yè)和公用事業(yè)是什么關(guān)系，二者是否等同？有學(xué)者將“publicutilities”理解為公共事業(yè)，實(shí)際上是將公共事業(yè)和公用事業(yè)二者等同起來。其實(shí)二者完成不是同一個概念，根據(jù)《英漢大詞典》和《新漢英詞典》的解釋，“publicutilities”應(yīng)理解為“公用事業(yè)”而不是“公共事業(yè)”，公用事業(yè)包括水、電、煤氣、電話、鐵路等，而公共事業(yè)的范圍更廣。1998年國務(wù)院發(fā)布的《事業(yè)單位登記管理?xiàng)l例》中將事業(yè)單位定義為：指國家為了社會公益的目的，由國家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織。由此可見，公共事業(yè)除了包括公用事業(yè)的范圍外，還包括更廣泛的范圍如文教、體育、衛(wèi)生等，其概念范疇包括“教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育、人口、資源與環(huán)境保護(hù)，以及通訊、郵電、鐵路和公共交通、水、電、煤氣組成的公用事業(yè)”[7]。因此，公共事業(yè)和公用事業(yè)不是同一個概念，二者不能互換，更不能等同起來。二、公共事業(yè)管理與行政管理的關(guān)系行政管理又稱“行政學(xué)”、“政府管理”或“公共行政”。在西方國家，公共行政作為一個獨(dú)立的研究領(lǐng)域，起源于1887年威爾遜發(fā)表的《行政學(xué)之研究》(TheStudyofAdministration)、1900年古德諾發(fā)表的《政治與行政》(PoliticsandAdministration)以及1926年懷特發(fā)表的《公共行政導(dǎo)論》(IntroductiontotheStudyofPublicAdministration)，在這些著作中，行政管理或公共行政一詞的英文形式是“administration”或“publicadministration”，這二者是等同的。在威爾遜看來，行政管理不同于政治，它是“行動中的政府”、是“政府的執(zhí)行”、是“政府的操作”；古德諾從政治與行政的關(guān)系出發(fā)，認(rèn)為政治即是“國家意志的表達(dá)”，行政即是“執(zhí)行國家意志的功能”；而懷特則指出，行政管理即是“執(zhí)行公共事務(wù)的活動，行政活動的目的是為了最有效率、最經(jīng)濟(jì)、最完整地實(shí)現(xiàn)公共項(xiàng)目的目標(biāo)”[8]。由此可見，在西方國家，行政管理或者說公共行政是從政治與行政的關(guān)系的角度來理解的，將公共行政視為一種公共事務(wù)的執(zhí)行活動，其基本的含義包括了與政府指令的執(zhí)行及服務(wù)的相關(guān)內(nèi)容。行政管理后來經(jīng)過泰羅與法約爾的“科學(xué)管理思想”、魏勞畢的“行政原則理論”、古立克的“行政管理七職能理論”以及韋伯的“官僚制理論”，在組織分工、管理方法、運(yùn)行機(jī)制和組織框架方面不斷完善。從國內(nèi)看，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為行政管理包括兩方面的內(nèi)容：一是政府對國家和社會公共事務(wù)的管理；二是政府對內(nèi)部公共事務(wù)及人員的管理。即行政管理學(xué)主要反映“政府(國家行政機(jī)關(guān))管理國家事務(wù)、社會事務(wù)和自身事務(wù)的活動”[9]。公共事業(yè)管理與行政管理有著許多相同之處，如二者都重視對公共事務(wù)的管理，都以政府為核心管理主體，都將管理效率視為一個重要的目標(biāo)，都重視公共性價值等。但是二者又存在重要的區(qū)別：一是管理主體不同。行政管理的主體是政府機(jī)關(guān)，而公共事業(yè)管理的主體不僅包括政府機(jī)關(guān)，還包括事業(yè)單位、非政府組織等較為廣泛的公共部門。二是研究對象不同。行政管理研究的對象是國家事務(wù)、社會事務(wù)及政府內(nèi)部事務(wù)，“至于第三部門的管理問題，即公益企業(yè)與事業(yè)組織的管理問題、非政府公共機(jī)構(gòu)的管理問題，則在行政管理學(xué)的視野之外，而這正是公共事業(yè)管理學(xué)的研究范圍”[10]。也就是說，公共事業(yè)管理側(cè)重于社會性的公共事務(wù)，如教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境、社會保險、科學(xué)技術(shù)等，其中很多事務(wù)就屬于第三部門的事務(wù)。三是研究側(cè)重點(diǎn)不同。行政管理側(cè)重于理論研究，主張研究政府管理中的基本理論及其相互之間的關(guān)系，而公共事業(yè)管理則把研究重點(diǎn)放在公共事業(yè)的管理上，強(qiáng)調(diào)針對性、可操作性和執(zhí)行性。四是人才培養(yǎng)模式不同。行政管理培養(yǎng)綜合性的理論和實(shí)踐人才，而公共事業(yè)管理則強(qiáng)調(diào)培養(yǎng)實(shí)踐性與應(yīng)用型人才。五是管理手段不同。行政管理的手段較單一，通常采用行政手段、經(jīng)濟(jì)手段和法律手段，而公共事業(yè)管理的手段更加多樣化，更加強(qiáng)調(diào)管理的科學(xué)性、技術(shù)性和服務(wù)性。六是理論基礎(chǔ)不同。行政管理建立在政治與行政二分法及嚴(yán)格的韋伯官僚制的基礎(chǔ)上，重視層級節(jié)制及上下級之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而公共事業(yè)管理建立在公共物品的理論基礎(chǔ)上，重視公共物品的供給效率及多元化的供給方法。三、公共事業(yè)管理與公共管理的關(guān)系要理解公共事業(yè)管理與公共管理之間的關(guān)系，首先要理解公共管理這一概念以及公共管理與行政管理(即公共行政)之間的關(guān)系。在西方國家，公共管理是20世紀(jì)60、70年代興起來的一種新范式，公共管理的英文形式是“publicmanagement”，這與以“政治與行政二分法”為傳統(tǒng)的PublicAdministration(公共行政)并非同一范式。但是這里有一個問題，國務(wù)院學(xué)位委員會于2000年首批了24所MPA(公共管理碩士)培養(yǎng)試點(diǎn)單位，MPA的英文形式是“MasterofPublicAdministration”，在這里，將“PublicAdministration”譯為了“公共管理”。之所以采用這種譯法，據(jù)說有三個原因：[11]一是學(xué)科設(shè)置的特性，將“公共管理”歸屬國家“管理學(xué)”門類下的一級學(xué)科，下設(shè)行政管理、社區(qū)醫(yī)學(xué)與衛(wèi)生事業(yè)管理、教育經(jīng)濟(jì)與管理、社會保障、土地資源管理五個二級學(xué)科，譯為公共管理以顯示與行政管理的區(qū)別；二是將“PublicAdministration”譯為“公共管理”可以與已被公認(rèn)的“MasterofBusinessAdministration”(工商管理碩士)相對應(yīng)；三是按照《英漢大詞典》的解釋，Administration一詞確有“管理”之意。事實(shí)上，在中國，人們之所以將“PublicAdministration”(本應(yīng)為公共行政)譯為“公共管理”，上述原因并非主要原因，主要的原因在于習(xí)慣的力量及概念本身的發(fā)展，因?yàn)?0世紀(jì)末21世紀(jì)初中國將“MasterofPublicAdministration”引入中國時，西方國家已經(jīng)是公共管理發(fā)展的鼎盛時期，并且傳統(tǒng)的公共行政受到了大量的批判，因此，為了與當(dāng)前形勢及西方國家接軌，中國不可能回到傳統(tǒng)的公共行政方面去，自然習(xí)慣性地接受了“公共管理”一詞，將“PublicAdministration”譯為“公共管理”；另一方面，概念本身是不斷發(fā)展的，在中國引入“MasterofPublicAdministration”時，西方國家事實(shí)上已經(jīng)從傳統(tǒng)的“PublicAdministration”發(fā)展到了“publicmanagement”，其內(nèi)涵已發(fā)生了深刻的變化，而中國的公共行政還處于借鑒與消化階段，難以對概念進(jìn)行仔細(xì)的辨別、創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型，因而自然沿用了西方國家“公共管理”一詞。其實(shí)在西方國家，也存在公共行政與公共管理之爭，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，公共管理從屬于公共行政，是公共行政的一個技術(shù)子領(lǐng)域。如格拉哈姆等認(rèn)為，公共管理即是“關(guān)注效率、義務(wù)、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)及其他大量管理性和技術(shù)性的問題”[12]。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，公共管理是一個超越了公共行政的新的范式，如歐文·休斯就認(rèn)為：“公共行政注重的是過程、程序和符合規(guī)定，公共管理涉及的內(nèi)容則更廣泛。一個公共管理者不僅僅是服從指令，他注重的是取得結(jié)果和為此負(fù)有責(zé)任。……因此，使用公共管理一詞正在成為人們的偏好，公共行政一詞即使還未被丟棄，現(xiàn)在也似乎已經(jīng)過時了?！盵13]20世紀(jì)70年代出現(xiàn)的以借鑒企業(yè)化管理方法與技術(shù)的新公共管理運(yùn)動，以及20世紀(jì)90年代出現(xiàn)的治理理論，則進(jìn)一步完善了公共管理的理論體系。因此，可以將公共管理視為是一種超越于行政管理的新范式，這種新范式的含義可以界定為：以政府為核心的社會多元主體，為了最大限度地追求公共利益，廣泛采用現(xiàn)代化的管理方法和技術(shù)并動員整個社會力量參與公共事務(wù)管理的過程。從上面可以看出，公共管理是一個整合了廣泛思想、理論、技術(shù)、管理方法并超越了公共行政的新范式，而公共事業(yè)管理則是具體地涉及到公共管理的某些領(lǐng)域，或者說是作為公共管理的一個子領(lǐng)域而存在的，二者的管理主體都是以政府為核心的多元主體，都是為了實(shí)現(xiàn)公共利益，都采用了現(xiàn)代化的管理方法與技術(shù)，都是動員社會力量對公共事務(wù)的管理過程。但是二者還是有區(qū)別的：首先，管理的范圍不同。公共事業(yè)管理的范圍主要體現(xiàn)為以下幾方面：教育事業(yè)、體