我國城市貧困線與政策目標定位的思考

我國城市貧困線與政策目標定位的思考

C913.7；：A0257-5833(2009)10-0068-09一、絕對貧困線及其局限目前世界各國的貧困線劃分有絕對貧困標準和相對貧困標準兩種。發(fā)達國家大都采用相對貧困標準（例如國際貧困線法），即要讓低收入者分享社會發(fā)展的成果，保證貧困人口過上“體面的生活”(DecentLife)，而不僅僅是免除生存危機。而發(fā)展中國家大都采用絕對貧困標準，我國的城市居民最低生活保障線（以下簡稱低保線）也屬于絕對貧困標準，低保金主要考慮的是家庭食品開支。絕對貧困線的局限性是顯而易見的，以我國低保線為例，可以從受益水平和制度覆蓋面兩方面對其進行探討。從受益水平來看，我國目前的低保線基本上是絕對貧困取向，再加上我國事實上存在的地區(qū)差異，使得我國的貧困標準不僅偏低而且有著明顯的地區(qū)差異。民政部救災(zāi)救濟司在1999年曾經(jīng)制定過全國31個直轄市和省會城市最低生活保障的標準：北京市是273元、天津市是241元、石家莊市是140元、南昌市是143元、重慶市是169元。①由于絕對貧困標準的取向，盡管十年以來我國經(jīng)濟和居民生活水平有很大提高，但低保的標準截至目前并沒有太大的提高。從表1可以看出：2008年12月全國城鎮(zhèn)居民低保對象的人均補助只有141元，北京市是312元，天津市是330元，河北省是138元，江西省是136元，重慶市是145元。最低生活保障標準從1999年在全國推開到現(xiàn)在將近十年的時間里變動的幅度非常小。政府實施低保制度的目的是將所有收入低于貧困線的人都納入政府救濟的范圍，以起到一個最低層次的社會安全網(wǎng)的作用。從表面上看，城市居民最低生活保障制度的實施似乎可以使政府暫時放松對城市貧困階層生活的擔心。但是，低保制度遠遠沒有解決城鎮(zhèn)貧困問題，其根本原因在于貧困標準過低。從中國目前的經(jīng)濟發(fā)展水平來看，目前的最低生活保障線標準也僅僅能保證貧困者免受生存的威脅。城市居民最低生活保障線制定僅僅考慮了衣服、食品、水電煤氣的價格等生存維持必需項目，而醫(yī)療、教育、房租，交通通訊等項目則幾乎沒有考慮。這里以中美兩國的貧困線為例進行比較來說明這個問題。雖然中美兩國官方貧困線的劃定都是著眼于人的基本需要，但是中美兩國政府對基本需要的理解是不同的。在美國，通常認為貧困家庭將其收入的1/3用于購買食物，官方貧困線的劃定就是將最低日常食物的成本乘以3，也就是說貧困線的恩格爾系數(shù)在0.3到0.4之間。而我國國家統(tǒng)計局資料表明，2007年我國城鎮(zhèn)居民的家庭恩格爾系數(shù)平均為0.363，也就是差不多相當于美國的貧困線。貧困線以下的家庭的恩格爾系數(shù)通常要達到0.7，甚至更高。再從收入來看，美國1999年一個由3人構(gòu)成的家庭的貧困線水平是年收入低于13290美元。即使是最貧困的家庭也很有可能是每個人一個房間以及擁有完整的浴室、空調(diào)、中央暖氣、電話和洗碗機等設(shè)施②。這種水平對于中國來說，很多地方即使是中等收入者也很難達到。這還只是考慮到收入和住房的室內(nèi)條件，如果再加上兒童教育、住房、醫(yī)療、食品券等福利的話，那么差距還會更大。因此，我國目前過低的貧困線實際上只能顧及城市社會貧困人口中最貧困的那部分，而其他大量需要幫助的低收入者則無法獲得社會救助政策支持。其次是覆蓋范圍。低保制度從1993年在上海試點實施開始，1999年國務(wù)院頒布《城市居民最低生活保障條例》后迅速在全國鋪開，到2002年時就已經(jīng)覆蓋所有城鎮(zhèn)應(yīng)保居民。民政部的統(tǒng)計資料表明，截至2008年底，全國共有1111.1萬戶、2334.6萬城市居民得到了最低生活保障。全年累計支出城市低保資金385.2億元，全國城市平均低保標準為每人每月205.3元，低保對象月人均補助為141元③。城市居民最低生活保障制度建立以后所取得的成就是有目共睹的，對于保障城市最貧困、最脆弱群體的生活以及社會穩(wěn)定發(fā)揮著重要的作用。但是，就中國目前的情況來看，最低生活保障制度還僅僅是局限于滿足貧困人口的生存需要，其他諸如醫(yī)療、教育、住房等方面的救助還遠遠不夠。更重要的是，城市居民最低生活保障制度建立以后凸現(xiàn)了一個龐大的無保障低收入群體（本文稱為城鎮(zhèn)相對貧困群體），這些人大都是低收入的非正規(guī)就業(yè)者，是目前我國社會保障制度很難覆蓋的死角地帶。也可以說，低保制度建立之后使得社會安全網(wǎng)的一個新漏洞變得十分清晰。這一點從低保制度的覆蓋人口情況可明顯看出來（見表2）。從表2可以看出，盡管低保人數(shù)在2000年以后顯著增長，低保的覆蓋面也隨著低保人數(shù)的增加而顯著增加。但是低保覆蓋面到2003年達到城鎮(zhèn)居民的4.29%之后開始下降，到2007年時只占城鎮(zhèn)居民人數(shù)的3.82%。這樣的覆蓋面與西方發(fā)達國家相比有很大的差距。美國是西方發(fā)達國家福利水平最低的國家之一，但是與美國相比，我國的貧困線所涵蓋的人口比例要低很多。中國目前城鎮(zhèn)貧困人口的絕對數(shù)在2000-3000萬人之間，占城鎮(zhèn)總?cè)丝跀?shù)的4%左右。而美國是世界上經(jīng)濟最發(fā)達的國家，其官方貧困線下的貧困人口約占美國總?cè)丝诘?/7，也就是通常在14%左右。這說明如果低保制度僅僅覆蓋的是貧困人口中最貧困的那部分，大量稍高于低保線的城鎮(zhèn)低收入居民并沒有得到社會救助。而更重要的是，我國低保制度已經(jīng)基本上定型，要想繼續(xù)擴大制度覆蓋范圍的可能性已經(jīng)非常小。見表3：在低保制度推行之初，受保人數(shù)比較有限。1996年，全國接受低保的城市居民只有84.9萬。但1999年國務(wù)院頒布《城市居民最低生活保障條例》以后，受保人數(shù)隨著低保制度的完善迅速增長。1999年低保覆蓋人數(shù)為265.9萬，2000年增長了近一倍為402.6萬，2001年又增長了一倍多達到1170.7萬，2002年在2001年的基礎(chǔ)上再次翻倍達到2064.7萬，并且基本上保障了城鎮(zhèn)所有貧困人口，從而實現(xiàn)了應(yīng)保盡保。此后一直持續(xù)到2007年，我國城市低保人口總數(shù)基本上維持在2000-3000萬人左右，既沒有繼續(xù)大規(guī)模增加也沒有大規(guī)模減少。低保人數(shù)的穩(wěn)定說明我國城市貧困問題已經(jīng)基本得到了遏制，20世紀90年代以來由于大規(guī)模下崗工人的出現(xiàn)而帶來的新城市貧困危機也已基本過去。但是，這并不意味著城市貧困問題已經(jīng)得到解決。相反，正是由于低保制度的推行，使我國城市貧困問題進入了一個新的歷史階段。在貧困對象上，低保人數(shù)的穩(wěn)定說明當前我國已經(jīng)解決了城鎮(zhèn)貧困者的基本生存問題，對城市最貧困群體的社會政策制度建設(shè)的主體基本完成。與此同時，低保制度的構(gòu)建使我們能夠非常清楚地看到另一類型的城市貧困開始大規(guī)模出現(xiàn)。這些貧困者的收入大都高于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€，因此無法申請城市低保。但他們面臨的貧困風險遠遠高于城市其他社會階層，很多人甚至有隨時掉入貧困線以下（成為低保對象）的可能。在本文，這一社會階層被稱為“相對貧困群體”。由于相對貧困群體并非絕對貧困者，從某種程度上來說他們只是我們周圍的普通人，所以相對貧困人口也不可能像絕對貧困人口那樣受到社會的關(guān)注，因而也往往難以獲得社會保護。但是隨著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展，這一群體理應(yīng)成為我國當前反貧困的主要目標群體和主要內(nèi)容。二、相對貧困線與相對貧困人口的擴張目前世界上采用的貧困線確定方法主要有市場菜籃子法、恩格爾系數(shù)法、國際貧困線法、1美元和2美元貧困線法、生活形態(tài)法等。其中市場菜籃法、恩格爾系數(shù)法和世界銀行1美元線是絕對貧困定位，國際貧困線法、生活形態(tài)法和世界銀行2美元線是相對貧困定位。不同的貧困線確定方法各有優(yōu)缺點，筆者認為采用國際貧困線法來確定我國當前城市相對貧困線和相對貧困人口規(guī)模是一種比較理想的方法。按照國際貧困線的定義，凡是收入不到平均收入的50%就屬于貧困人口。這種貧困線確定方法的優(yōu)點是貧困者分享了社會發(fā)展的成果，并且通常國際貧困線法所確定的貧困人口數(shù)量要高于其他方法確定的貧困人口數(shù)量。由于國際貧困線確定的是收入不到平均收入50%的人口數(shù)量，而這些低于社會平均收入的50%（國際貧困線）的人既包括絕對貧困人口也包含了非絕對貧困人口，所以要確定相對貧困人口規(guī)模實際上就是去除包含國際貧困線下的絕對貧困人口。以國際貧困線為上線，以低保線作為下線，就可以確定我國城鎮(zhèn)相對困人口規(guī)模，具體計算公式如下：低于社會平均收入50%的人口數(shù)（國際貧困線）－低保人口數(shù)（絕對貧困線）＝相對貧困人口數(shù)假設(shè)我國目前按收入劃分的階層結(jié)構(gòu)是一個金字塔的話，那么通過采用國際貧困線和低保線就可畫出絕對貧困與和相對貧困的關(guān)系圖如下：圖1亞貧困線和亞人口規(guī)模示意圖由圖1可知，相對貧困人口的規(guī)模取決于低保線與國際貧困線之間差距有多大。實際上，由于國際貧困線（社會平均收入的50%）是一個相對固定的值，因此相對貧困人口的規(guī)模取決于低保線覆蓋的人口。低保線覆蓋的人口越多，那么相對貧困人口越少，反之亦然。以2001年和2002年的情況為例，全國36個中心城市低保標準（貧困線）基本上僅相當于當?shù)厣鐣骄杖氲?0%左右（見表4）。M值是考察救助后的貧富差距，計算方法與國際貧困線法類似。對于一個完全依靠低保金生活的家庭，M值可以反映其生活水平與社會平均水平的差距。從表4可以看出，2001年和2002年我國主要城市的M值僅為20%左右（即貧困線相當于社會平均工資的20%）。由于近年來我國平均工資不斷上漲，而低保標準卻沒有顯著增加，這導(dǎo)致M值不斷下降。例如，2008年第四季度北京市的低保標準為390元／月，職工平均工資為46507元／年，M值為10.06%。上海市的低保標準為400元／月，職工平均工資為49310元／年，M值為9.5%。重慶市的低保標準為231元／月，職工平均工資為23098元／年，M值為12%。天津市的低保標準為396.67元／月，職工平均工資為34938元／年，M值為13.6%。低保線相當于社會平均工資的10-20%，這與國際貧困線標準（社會平均水平的50%）相差甚遠。或者說低保線與社會平均工資的50%之間尚有30-40%的差距。由此可以說明，我國介于低保線和國際貧困線之間的相對貧困人口規(guī)模相當大。而且，如果低保標準的調(diào)整跟不上平均工資上漲幅度的話，相對貧困人口的規(guī)模還會繼續(xù)擴大。除了國際貧困線以外，世界銀行的1美元線和2美元線也是測量我國相對貧困的重要方法。從1990年開始，世界銀行在測量貧困時采用每天的平均消費支出（當消費支出無法獲得的時候，用收入代替）。按照這一標準，通常將家庭平均每天消費支出1美元作為貧困線（簡稱1美元線），或者更為準確的表述是每人每月32.74美元。同時為了加強測量的敏感性，世界銀行通常還會使用家庭平均每天消費支出2美元作為貧困線（簡稱2美元線），更為準確的表述是每人每月65.48美元。1美元貧困線測量的是低收入發(fā)展中國家的貧困，而2美元的貧困線測量的是中等發(fā)展中國家的貧困。就中國目前的貧困狀況來看，1美元線可以看成絕對貧困線，而2美元線可以看成相對貧困線。將這一思路引入相對貧困規(guī)模估算，就可以采用世界銀行的方法來計算我國相對貧困人口數(shù)。具體計算公式是：2美元貧困線以下的人口數(shù)－1美元貧困線以下的人口數(shù)＝亞貧困人口數(shù)世界銀行曾經(jīng)按照1美元線和2美元線公布了中國從1981年到2004年的貧困人口數(shù)和貧困率。根據(jù)以上計算方法，那么我國1981-2004年的絕對貧困人口數(shù)和相對貧困率可以分別計算出來（見表2-3）：從表5可以看出三個非常重要的趨勢：(1)改革開放以來，我國介于1美元線到2美元線之間的相對貧困人口數(shù)總體呈上升趨勢。1981年相對貧困人口數(shù)是2.42億，1987年時增加到4.34億，1993年時到達最高點為4.69億。此后開始有所下降，到2004年時降為3.24億?？梢娤鄬ω毨丝谝?guī)模并沒有隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展而減少，反而不斷上升。(2)1美元線絕對貧困發(fā)生率不斷下降，1981年時為63.76%，到2004年下降到只有9.9%。而相對貧困發(fā)生率卻恰好相反，即呈上升趨勢。在1981年時是歷史最低點(24.36%)，到1987年時已經(jīng)上升到最高點(40.00%)。此后開始有所下降，但2004年時仍然達到24.99%。這也說明，改革開放以來的絕對貧困狀況已經(jīng)大幅度改善，但是相對貧困狀況卻惡化了。(3)在1981年時，相對貧困人口數(shù)遠遠低于1美元線下的絕對貧困人口數(shù)（兩者之比為0.38∶1）。此后相對貧困人口數(shù)開始上升而1美元線下的絕對貧困人口數(shù)則大幅度下降，在1987年時相對貧困人口超過1美元線下的絕對貧困人口，兩者之比達到1.40比1。1996年時兩者之比進一步上升到2.08比1，到2004年時達到最高點為2.52比1。這也進一步說明，改革開放以來的社會經(jīng)濟的發(fā)展使最底層的貧困人口生活狀況大為改善，但相對貧困人口的生活狀況相對于全體社會成員來說反而有惡化趨勢。三、相對貧困者的收入調(diào)查問題從我國目前的情況來看，相對貧困線下的貧困人口顯然無法僅靠低保制度來解決。要想通過擴大低保的覆蓋范圍或提高低保水平會受到很多因素的制約。第一，目前的低保標準已經(jīng)給各級財政造成了一定的負擔，低保標準的提高和覆蓋范圍的擴大有待于中國社會經(jīng)濟的進一步發(fā)展。其次，以目前中國社會經(jīng)濟實力，盲目提高低保水平很可能會背離其制度設(shè)立初衷而演變?yōu)橐环N“養(yǎng)懶漢”的制度，這一點在西方福利國家已有教訓(xùn)。因此，低保制度對于解決城鎮(zhèn)工作貧困問題的空間實際上已經(jīng)很小了，社會救助制度的建設(shè)必須有新的思路。由于相對貧困者也是貧困者，因此政府仍然有必要通過一定的收入補助機制來保證相對貧困者能夠維持基本的收入。例如，具體方法可以考慮負所得稅制。負所得稅(NegativeIncomeTax)是直接針對工作貧困者的收入保障設(shè)計，最早由美國保守主義經(jīng)濟學家米爾頓·弗里德曼(MiltonFriedman)提出。負所得稅方案包括三個相互聯(lián)系的組成部分：即支持或保證水平(supportorguaranteelevel)、臨界水平(break-evenlevel)、恢復(fù)比例(recoveryrate)或隱性稅(implicittax)。具體操作是這樣的：假設(shè)一個四口之家每年需要保證的收入水平是4000元。如果這個家庭沒有其他收入，那么就需要給該家庭提供4000元的收入支持。但是假設(shè)該家庭能夠掙4000元，那么其保證收入部分是每掙1元將減少50分（即恢復(fù)比例為0.5）。因此該家庭總收入將是4000元掙的收入加上2000(0.5×4000)元基本支持，總共6000元的免稅收入。這個計算公式在家庭總收入達到臨界點(break-evenpoint)之前一直有效。當家庭收入水平達到8000(0.5×8000=4000)元及以上那么將適用正所得稅(positivetax)，但是正所得稅部分只適用于超過臨界點8000元的那部分收入④。在我國也有學者提出過負所得稅的方案。例如，唐鈞曾經(jīng)在20世紀90年代提出過，以“0負稅”和“貧困線”將所有的公民區(qū)分為“應(yīng)繳納個人所得稅者”、“免繳個人所得稅者”和“可以自動得到補償者”三部分，其具體設(shè)想是：“(1)以社會平均收入作為個人所得稅的起征線或稱‘0稅負線’；在社會平均收入的50%-60%設(shè)立一條貧困線。(2)收入在0稅負線以上的公民，都應(yīng)繳納個人所得稅。所得稅是累進的，收入在0稅負線附近的公民的稅負只是象征性的，占其收入比例很低；但越往上，其稅負占其收入的比例呈幾何級數(shù)增長。(3)收入在0稅負線和貧困線之間的公民免繳所得稅。(4)收入在貧困線以下的公民則可以從政府征起的個人所得稅中得到補償，使他們的總收入超過貧困線?！雹莅凑者@種政策，負所得稅不僅能讓相對貧困者受益，而且還能惠及絕對貧困者。既然是福利性收入補助，因此受助者仍然面臨收入評估和資產(chǎn)審查問題。對于相對貧困者來講，僅考慮當期現(xiàn)金收入遠遠不夠，應(yīng)該有一個綜合性評價方案。在這個資產(chǎn)審查方案中，最重要的是社會政策受益。在我國當前城鎮(zhèn)社會，由于社會政策的受益情況差異非常大，因此即使收入相近也會導(dǎo)致不同社會群體所面臨的社會風險可能相差非常大。以下案例是三個在不同領(lǐng)域就業(yè)的勞動者（假設(shè)他們年工資性收入都在2萬元左右）其社會政策受益可能出現(xiàn)的典型狀況（見表6）：需要說明的是，由于我國目前的社會政策體系并不統(tǒng)一，表6中所列的情況只是一種典型狀態(tài)而非絕對情況。例如，在部分城市由于推動城鄉(xiāng)社會保障制度一體化建設(shè)（例如廣州和深圳），農(nóng)民工也有可能參加城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險等，而部分城市還為農(nóng)民工單獨建立社會保險制度（例如北京、上海和成都等地）。此外，部分農(nóng)民工還可能在農(nóng)村參加新型農(nóng)村養(yǎng)老保險或新型農(nóng)村合作醫(yī)療。在非正規(guī)部門就業(yè)的城市居民也可以參加社會保險，盡管他們的繳費并不是依托工作單位。從表中可以看出，盡管三個案例可能擁有相近的收入，但是他們的社會政策受益明顯不同。社會政策受益實際上可以轉(zhuǎn)化為潛在或延期收入，進而導(dǎo)致他們面臨的社會風險不同。例如，退休金或養(yǎng)老保險受益可以在退休后轉(zhuǎn)為現(xiàn)金收入。公費醫(yī)療或醫(yī)療保險在生病時就可以轉(zhuǎn)為支付醫(yī)療費用的貨幣收入。工傷保險、失業(yè)保險和生育保險同樣也可以在參保者面臨工傷、失業(yè)和生育風險時轉(zhuǎn)化為減少風