我國區(qū)域發(fā)展面臨的困境及促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策分析

我國區(qū)域發(fā)展面臨的困境及促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策分析

F061.5：A1002－0241（2011）03－0104－061978年以來我國經(jīng)濟(jì)改革的總體特點(diǎn)是，堅(jiān)持以比較優(yōu)勢為原則的市場化改革，經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)行的是一種非平衡的、以效率優(yōu)先為原則的發(fā)展戰(zhàn)略，并有選擇地開放沿海城市以融入國際經(jīng)濟(jì)大循環(huán)之中[1]。在這種改革思路下，我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了非凡的業(yè)績，GDP由1978年的3624.1億元增長到2008年的30.4萬億元。但與這種快速增長相伴隨的是，我國區(qū)域發(fā)展存在著顯著的差距。誠然，由于不同區(qū)域的資源稟賦、地理位置、市場化發(fā)展程度等條件相異，不可能在相同時間內(nèi)具有完全相同的增長速度，但是如果區(qū)域差距長期存在，勢必會影響到我國整體經(jīng)濟(jì)效率的提高和我國長期的可持續(xù)發(fā)展[2]，也勢必會影響到我國全面建設(shè)小康社會和讓各地區(qū)居民共享改革開放成果戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，如何有效地促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中面臨的突出問題，也是異常緊迫的戰(zhàn)略任務(wù)。本文分析了當(dāng)前我國區(qū)域發(fā)展面臨的主要困境，并提出了促進(jìn)我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基本思路與政策取向。1當(dāng)前我國區(qū)域發(fā)展面臨的主要困境當(dāng)前伴隨著我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的推進(jìn)，區(qū)域差距呈現(xiàn)縮小趨勢，但是區(qū)域發(fā)展仍面臨著諸多困境，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。1.1區(qū)域差距大的問題依然比較突出區(qū)域差距不僅表現(xiàn)為區(qū)域之間發(fā)展的差距，更重要的是表現(xiàn)為區(qū)域之間居民的生活水平和福利水平的差距，尤其是表現(xiàn)為各地居民所享有的基本公共服務(wù)水平的差距。在收入水平方面（見表1），2009年我國東北地區(qū)、中部地區(qū)和西部城鎮(zhèn)居民人均可支配收入分別僅為東部地區(qū)的68.5％，69％和68.4％；東北地區(qū)、中部地區(qū)和西部農(nóng)村居民人均純收入分別僅為東部地區(qū)的78.9％，68.7％和54.8％。在生活水平方面，2009年東北地區(qū)、中部地區(qū)和西部城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)性支出分別僅為東部地區(qū)的76.1％，69％和72.7％；在農(nóng)村居民人均生活消費(fèi)性支出中，東北地區(qū)、中部地區(qū)和西部農(nóng)村居民人均生活消費(fèi)性支出分別為東部地區(qū)的74.5％，64.7％和60％。在享有基本公共服務(wù)方面，從“人均教育支出基尼系數(shù)”、“人均社保就業(yè)支出基尼系數(shù)”、“人均醫(yī)療衛(wèi)生支出基尼系數(shù)”等多項(xiàng)指標(biāo)來看（見表2），我國不同地區(qū)之間在基本公共服務(wù)財(cái)政支出方面也存在相當(dāng)大的差距。值得指出的是，人均基本公共服務(wù)支出都是按照常住人口來計(jì)算的，事實(shí)上，當(dāng)前各個地區(qū)財(cái)政中基本公共服務(wù)支出的受益對象絕大部分是本地戶籍人口，尤其是在教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社保領(lǐng)域。因此在現(xiàn)實(shí)中，各個地區(qū)之間基本公共服務(wù)的差距遠(yuǎn)比表中所反映的差異顯著，不同地區(qū)間居民所享受的基本公共服務(wù)差距過大已經(jīng)成為目前制約區(qū)域進(jìn)一步協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵問題。1.2提高資源在區(qū)域空間上的配置效率面臨不少障礙提高資源在區(qū)域空間上的配置效率是促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展和提升我國綜合競爭力的關(guān)鍵舉措，當(dāng)前我國在這方面仍面臨不少障礙，突出表現(xiàn)在三個方面：第一，要素流動不暢導(dǎo)致效率損失。由于地方保護(hù)主義行為的存在以及由于戶籍、社保、基本公共服務(wù)等方面的制度性缺陷，要素（特別是勞動力要素）在空間上的流動不暢，影響了資源配置效率的優(yōu)化。第二，區(qū)域優(yōu)惠政策“碎片化”導(dǎo)致價格信號扭曲，影響資源配置效率的提高。由于區(qū)域傾斜性優(yōu)惠政策名目繁多，加之各地為吸引投資競相出臺各種優(yōu)惠政策，勢必扭曲價格信號，導(dǎo)致資源難以真正按照效率最優(yōu)的原則進(jìn)行配置。第三，行政區(qū)劃和管理體制限制要素合理配置。由于行政區(qū)劃限制，使得區(qū)域之間在發(fā)展規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面往往缺乏必要的協(xié)調(diào)與合作，造成大量的重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)現(xiàn)象。與此同時，區(qū)域之間在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)政策上也缺乏有效協(xié)調(diào)，往往形成底線競爭局面，使得整體利益受損。1.3生產(chǎn)力和人口空間布局與環(huán)境生態(tài)承載力存在不協(xié)調(diào)的問題由于各地自然條件不同，其承載經(jīng)濟(jì)活動和人口的能力也有所不同。適應(yīng)不同區(qū)域環(huán)境生態(tài)承載力的不同，布局生產(chǎn)活動和人類活動，是促進(jìn)人與自然和諧相處、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。但是目前我國在區(qū)域分割的發(fā)展模式下，主要由各個地方自身來承擔(dān)發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)、提高當(dāng)?shù)鼐用裆钏胶透＠降闹厝?，同時由于區(qū)域規(guī)劃協(xié)調(diào)不足、環(huán)保政策執(zhí)行不力，由此造成了生產(chǎn)力布局和各地環(huán)境承載力不匹配，表現(xiàn)為：一方面，有些環(huán)境承載力高的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)活動聚集度不夠高；另一方面，有些環(huán)境承載力弱的地區(qū)，卻過多地承載了經(jīng)濟(jì)活動。這既造成了資源和要素配置效率的損失，也帶來了嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)問題。2對促進(jìn)我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展幾個重要問題的認(rèn)識有效促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的前提是必須厘清區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)空間集聚關(guān)系，在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中政府應(yīng)起到什么樣的作用等基本問題，才有可能提出適當(dāng)?shù)恼摺?.1如何看待工業(yè)化進(jìn)程中經(jīng)濟(jì)活動空間布局的演變規(guī)律長期以來，對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的一個認(rèn)識誤區(qū)是將“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”等同于“區(qū)域平衡發(fā)展”甚至是“區(qū)域同等增長”，試圖采取縮小地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的辦法來縮小不同地區(qū)間居民的生活和福利水平差距。但縱觀各國特別是發(fā)達(dá)國家工業(yè)化進(jìn)程的歷史，空間格局演變最突出的特征之一，就是人口、要素和經(jīng)濟(jì)活動向部分地區(qū)集中；從發(fā)展水平來看，地區(qū)差距呈不斷擴(kuò)大之勢。這種趨勢不僅在大國存在，在小國同樣存在。它不僅是市場競爭和提高效率的要求，也是保護(hù)資源環(huán)境、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與自然相協(xié)調(diào)的要求。因此，試圖通過平衡各地發(fā)展來縮小生活福利水平差距，不僅很難取得理想的效果，也與市場規(guī)律和環(huán)保要求相悖。分析發(fā)達(dá)國家工業(yè)化的歷史可以發(fā)現(xiàn)，工業(yè)化進(jìn)程中區(qū)域空間格局演變趨勢有以下幾個特點(diǎn)。（1）經(jīng)濟(jì)在空間上的集聚是各國工業(yè)化、城市化過程中的普遍現(xiàn)象。根據(jù)世界銀行（2009）的研究[3]，世界上有一半的國家其國民收入的1/3集中在不到5％的國土上，有四分之一的國家其國民收入的1/2來自不到5％的國土，只有十分之一的國家其最發(fā)達(dá)的5％地區(qū)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出占國民收入的比重不到10％。圖1顯示了各國人口和經(jīng)濟(jì)活動的聚集程度（集聚指數(shù)）與其人均CDP的關(guān)系。從中不難看出，隨著人均GDP的不斷提高，人口和經(jīng)濟(jì)的集聚也明顯增強(qiáng)。資料來源：WorldBank（2009）P9。圖1人口和經(jīng)濟(jì)活動隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而集中（2）經(jīng)濟(jì)的空間集聚呈現(xiàn)出先快后慢的階段性特征。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，經(jīng)濟(jì)和人口在空間上的集聚速度并不是一定的，在一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初級階段，呈現(xiàn)加速集聚的特征，通常會形成某一個或幾個增長極。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度使國家步入高收入國家行列時，經(jīng)濟(jì)和人口集中態(tài)勢趨于穩(wěn)定。綜合比較各國經(jīng)濟(jì)空間集聚的演變趨勢，當(dāng)人均收入介乎10000美元和15000美元之間時（見圖2），這種集中趨勢就會減緩，并在一定水平上趨于穩(wěn)定[3]。資料來源：WorldBank（2009）P8。圖2發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口集聚（3）經(jīng)濟(jì)活動聚集的空間是一個動態(tài)調(diào)整的過程。經(jīng)濟(jì)聚集的地區(qū)一旦形成，并不會永遠(yuǎn)固定不變。經(jīng)濟(jì)活動聚集的區(qū)域往往隨著資源稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)水平等多種因素的變化而發(fā)生顯著的改變。如在20世紀(jì)50年代，美國制造業(yè)主要集中在東北部的緬因州至中西北部的威斯康辛州，半個世紀(jì)后，伴隨著美國經(jīng)濟(jì)向服務(wù)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，北部傳統(tǒng)制造業(yè)聚集區(qū)域有所衰退，經(jīng)濟(jì)開始逐漸向南部和西部聚集[4]。2.2如何看待經(jīng)濟(jì)活動空間集聚與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)系從國際經(jīng)驗(yàn)來看，由經(jīng)濟(jì)活動空間聚集所造成的各地經(jīng)濟(jì)不平衡增長與各地區(qū)之間和諧發(fā)展二者并不總是矛盾的，而是可以很好地協(xié)調(diào)一致。一方面，要素和經(jīng)濟(jì)活動在空間上的集中是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀趨勢與要求，不僅有利于提高效率和增強(qiáng)國家均衡各地福利水平的能力，也有利于節(jié)約資源（特別是土地資源）和保護(hù)環(huán)境；另一方面，通過人口的有效流動和政府合理的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，可以保障在人口和經(jīng)濟(jì)活動不斷集中的同時，各地居民享受到大體相當(dāng)?shù)纳钏胶透＠?。由于長期以來我們對這二者的關(guān)系認(rèn)識不到位，因而既沒有采取重點(diǎn)措施推動各種要素特別是人口的合理集中，也難以采取有效政策平衡區(qū)域之間的福利水平。2009年世界銀行出版的《世界發(fā)展報告》通過嚴(yán)密的經(jīng)濟(jì)邏輯和大量的歷史事實(shí)證明：一方面，經(jīng)濟(jì)增長在地區(qū)間的分布是不平衡的，任何在空間上均衡分配經(jīng)濟(jì)活動的意圖最終只會阻礙經(jīng)濟(jì)的增長；另一方面，地區(qū)間的不平衡增長和地區(qū)間的和諧發(fā)展可以同時存在，通過統(tǒng)一性的制度安排（Institution）、連接性的基礎(chǔ)設(shè)施（Infrastructure）和指向性的激勵措施（Incentive），能夠推動不同地區(qū)發(fā)展的一體化，縮小不同地區(qū)居民的生活和福利水平差距，同時實(shí)現(xiàn)地區(qū)增長的經(jīng)濟(jì)利益和地區(qū)公平的社會利益。試圖通過人為干預(yù)和阻礙經(jīng)濟(jì)活動集聚來縮小區(qū)域差距，不僅會導(dǎo)致效率損失，區(qū)域之間的公平性最終也難以得到保障。2.3如何看待我國現(xiàn)行區(qū)域競爭模式的利與弊我國現(xiàn)行區(qū)域競爭模式的特點(diǎn)可以歸納為三點(diǎn)：第一，強(qiáng)調(diào)各地充分利用各地資源，發(fā)揮比較優(yōu)勢，加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展；第二，不僅當(dāng)?shù)鼐用竦氖杖胨?、生活水平及福利水平與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r密切相關(guān)，而且，各地政府的可支配財(cái)力以及政府辦公條件、干部待遇水平等，都與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)密切相關(guān)；第三，在前述兩個因素的作用下，不僅各地群眾加快發(fā)展的積極性很高，各地政府官員招商引資、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性更高，尤其熱衷于發(fā)展那些能夠較快增加當(dāng)?shù)刎?cái)政收入的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)。這種狀況由于現(xiàn)行的干部管理和考核制度而進(jìn)一步強(qiáng)化。從經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)實(shí)來看，“地區(qū)競爭”的區(qū)域發(fā)展模式極大地調(diào)動了各地發(fā)展的積極性，顯著改善了各地投資的軟硬環(huán)境，推動了各地經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入的增長，提高了各地城鄉(xiāng)居民的生活水平，帶動了全國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，促進(jìn)了我國國際競爭力的提高，成為改革開放三十年來我國推動經(jīng)濟(jì)快速增長的重要力量。但是，隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的變化，現(xiàn)行區(qū)域競爭模式的負(fù)面影響也越來越明顯。突出表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：第一，地區(qū)間財(cái)力差距難以真正縮小，基本公共服務(wù)均等化難以真正實(shí)現(xiàn)；第二，導(dǎo)致地方政府，特別是發(fā)達(dá)地區(qū)政府只愿意外地人到本地打工，為本地貢獻(xiàn)GDP和財(cái)政收入，而不愿接收他們?yōu)楸镜鼐用?，更不愿為其提供與本地居民同樣的公共服務(wù)，甚至在企業(yè)投資、商品流動等方面，也時常會出現(xiàn)各種形式的有礙市場統(tǒng)一的地方保護(hù)主義行為；第三，在很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動下，節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的任務(wù)往往難以切實(shí)落實(shí)。我國發(fā)展水平還比較低，發(fā)展任務(wù)還十分繁重，現(xiàn)階段我們還不能輕言改變或放棄現(xiàn)行的也是被實(shí)踐證明對于促進(jìn)增長比較有效的區(qū)域競爭式發(fā)展模式。但對于這種模式帶來的問題及其消極影響，我們也不能低估，更不能忽視。正確的選擇只能是，根據(jù)實(shí)際情況，采取針對性措施，揚(yáng)區(qū)域競爭之長，抑區(qū)域競爭之弊。2.4如何看待政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用政府和市場的關(guān)系問題是一個老問題，但卻是一個尚未完全解決的問題。籠統(tǒng)地說，政府和市場在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中都應(yīng)該發(fā)揮作用，但是，它們各自發(fā)揮多大的作用、應(yīng)該在哪些領(lǐng)域發(fā)揮作用、如何才能發(fā)揮好作用，仍有進(jìn)一步討論和澄清的必要。政府和市場的地位及作用，受制于市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，也受制于各國的基本國情。正因?yàn)榇?，從世界范圍來看，在不同的市場?jīng)濟(jì)國家中，政府和市場的相對地位并不相同。在有些國家，政府的作用強(qiáng)一些；在另外一些國家，政府的作用要弱一些。我國實(shí)行的是市場經(jīng)濟(jì)制度，要發(fā)揮市場在資源和要素空間配置中的基礎(chǔ)性作用，是不容置疑的基本原則。但是，也不能忽視、輕視政府（包括中央政府和地方政府）在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域中的作用。首先，政府在培養(yǎng)區(qū)域增長極中有著舉足輕重的作用。在任何一個區(qū)域大國，總有那么一些地方，資源稟賦條件優(yōu)良，環(huán)境承載力較強(qiáng)，但是由于基礎(chǔ)設(shè)施條件較差、人力資源不足等原因，而長期處于欠發(fā)達(dá)狀態(tài)。在這種情況下，如果政府能夠改善那里的生產(chǎn)生活條件，那里就能很快發(fā)展起來。另外，還存在一種情況：有些地方發(fā)展條件不錯，發(fā)展基礎(chǔ)也比較好，為了提高整個國家的國際競爭力，政府可以通過有意識的作為，加快這些地方的發(fā)展，增強(qiáng)其在國際競爭中的“勢能”。改革開放以來的區(qū)域發(fā)展實(shí)踐證明，政府實(shí)施的相關(guān)戰(zhàn)略和政策也是有效的。例如，沿海地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略和東部率先發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，就催生了珠三角、長三角和環(huán)渤海等三大具有國際影響力的增長極。其次，政府在扶持問題區(qū)域發(fā)展方面有著不可替代的作用。在任何一個大國，也總有那么一些地方，或者由于自然條件較差，或者由于長期過度開發(fā)，在發(fā)展方面面臨嚴(yán)重困難。政府可以通過資金和政策支持，幫助那里發(fā)展或?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。再次，政府在推動區(qū)域公共服務(wù)均等化方面有著不可或缺的作用。在任何一個大國，區(qū)域發(fā)展不平衡都是難以避免的。而為了保障每個人的基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，為了社會的和諧和國家的統(tǒng)一，政府尤其是中央政府必須盡力推動公共服務(wù)的均等化，使各地區(qū)居民能夠公平地享受到發(fā)展的成果。最后，政府在保護(hù)生態(tài)環(huán)境方面有著不可推卸的責(zé)任。在任何一個大國，各地資源環(huán)境承載力總是存在或大或小的差別。要實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧，必須有效發(fā)揮政府在引導(dǎo)生產(chǎn)力空間布局方面的作用，使各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和人類活動與其資源環(huán)境承載力相適應(yīng)。另外，生態(tài)環(huán)境問題也是個外部性很強(qiáng)的問題，也就是說，一個地區(qū)的污染排放常常會對其他地區(qū)的環(huán)境產(chǎn)生影響。解決環(huán)境問題，需要跨區(qū)域的統(tǒng)籌。我國各地的資源環(huán)境承載力不同，各地的生態(tài)環(huán)境狀況相互關(guān)聯(lián)密切，這從客觀上要求必須發(fā)揮政府在相關(guān)領(lǐng)域的作用。2.5如何看待區(qū)域政策的統(tǒng)一性和制訂特定區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的關(guān)系從理論上來說，區(qū)域政策的統(tǒng)一，有利于區(qū)域公平競爭，有利于資源和要素在空間上實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置，有利于國家利益的最大化。從實(shí)踐上來看，各主要發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家都把區(qū)域政策的總體統(tǒng)一作為其經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基本原則。當(dāng)然，在區(qū)域政策總體統(tǒng)一的前提下，各國也都有一些享受特殊政策的區(qū)域。在改革開放之始及其以后的較長時期內(nèi)，我國促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個基本思路是，給特定地區(qū)以特殊的優(yōu)惠政策，使之成為聚集各類生產(chǎn)要素的高地，以加快特定地區(qū)的發(fā)展。這一思路在一定的歷史時期具有很大的合理性。因?yàn)?，在改革的初期及中期，無論是在制度建設(shè)方面，還是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，我國都缺乏相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)，需要創(chuàng)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)、優(yōu)先開放沿海城市、設(shè)立各種規(guī)模和類型的開發(fā)區(qū)，賦予這些地區(qū)改革開放的先行先試權(quán)和許許多多的優(yōu)惠政策。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，這一思路具有無比巨大的效力，取得了豐碩的積極成果。然而，也要看到，其具有不容忽視的負(fù)面效應(yīng)。最主要的是，它破壞了公平的發(fā)展環(huán)境，碎片化了區(qū)域政策，形成了較大的政策尋租空間，誘發(fā)了各地爭取優(yōu)惠政策的“競賽”和各種各樣的尋租行為，既損害了中央政策的權(quán)威性和有效性，又導(dǎo)致了國家整體利益的損失。在新的歷史時期，我國必須擯棄舊的思路，更加注重區(qū)域政策的統(tǒng)一性。三十余年的改革和發(fā)展，既向區(qū)域政策的統(tǒng)一性提出了日益緊迫的現(xiàn)實(shí)需要，也為區(qū)域政策的統(tǒng)一性創(chuàng)造了日臻成熟的條件。更加注重區(qū)域政策的統(tǒng)一性，并不否定制定特定地區(qū)發(fā)展規(guī)劃的必要性。我國各地發(fā)展的資源條件、區(qū)位條件等千差萬別，不存在普遍適用于各地區(qū)的發(fā)展模式。各地區(qū)有必要根據(jù)發(fā)展的外部環(huán)境和自身?xiàng)l件，制訂發(fā)展規(guī)劃，確定發(fā)展定位和方向，選擇發(fā)展路徑和戰(zhàn)略。這樣的規(guī)劃既可以由自己來制訂，也可以由上級政府乃至中央政府來制訂。3促進(jìn)我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基本思路與政策取向3.1促進(jìn)我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基本思路根據(jù)大量的國際經(jīng)驗(yàn)和經(jīng)濟(jì)規(guī)律，結(jié)合我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展所面臨的新要求，我們認(rèn)為，“促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”的實(shí)質(zhì)在于實(shí)現(xiàn)效率、公平和環(huán)境友好的統(tǒng)一。實(shí)現(xiàn)三者的統(tǒng)一，就是說，不能為效率而犧牲公平和環(huán)境，也不能為公平而犧牲效率；要以效率的提高，為實(shí)現(xiàn)公平和環(huán)境友好創(chuàng)造物質(zhì)條件，以公平和環(huán)境友好，保障效率的持續(xù)提高。經(jīng)驗(yàn)表明，只要制度安排科學(xué)、政策設(shè)計(jì)合理，三者便可以實(shí)現(xiàn)有機(jī)的統(tǒng)一。因此，新時期促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基本思路應(yīng)是：第一，順應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般規(guī)律，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，合理發(fā)揮政府引導(dǎo)要素流動的作用，優(yōu)化生產(chǎn)要素在整個國土空間上的配置；第二，應(yīng)在維護(hù)和保持各地積極性的同時，對現(xiàn)行區(qū)域競爭模式加以規(guī)范和引導(dǎo)，揚(yáng)其所長，避其所短；第三，將原來偏重于效率的單目標(biāo)區(qū)域戰(zhàn)略調(diào)整到兼顧“效率”、“公平”和“環(huán)境”的多目標(biāo)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略上來，尤其是要改變以人為抑制地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距擴(kuò)大來縮小不同地區(qū)居民收入和福利水平差距的做法；第四，精心選擇突破口，在那些最應(yīng)該做、最有可能做、做了以后也最有成效的領(lǐng)域率先開展行動，力圖能夠做到帕累托改進(jìn)，要以促進(jìn)人口的流動和基本公共服務(wù)的均等化為抓手，在提高勞動要素配置效率、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的同時，實(shí)現(xiàn)區(qū)域公平。3.2促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策取向根據(jù)上述促進(jìn)我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基本思路，新時期促進(jìn)我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策應(yīng)重點(diǎn)突出以下幾個方面。第一，構(gòu)建三大政策體系。一是統(tǒng)一市場建設(shè)政策。此類政策沒有明確的區(qū)域指向性，但對實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展卻最基本、最重要。統(tǒng)一市場建設(shè)政策的核心是要消除一切妨礙要素特別是勞動力和人口自由流動的體制和政策障礙。二是有明確區(qū)域指向性的政策。此類政策大致可以分為三類。首先是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)政策，旨在通過交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，幫助落后地區(qū)有效對接發(fā)達(dá)地區(qū)，促進(jìn)全國市場統(tǒng)一。其次是針對問題區(qū)域的政策，旨在通過對問題區(qū)域（資源枯竭型地區(qū)、生態(tài)退化地區(qū)、特別貧困地區(qū)等）的扶持，為區(qū)域之間的公平競爭創(chuàng)造條件。再次是針對重點(diǎn)區(qū)域的政策，主要是為了改革開放實(shí)驗(yàn)、培養(yǎng)增長極或承擔(dān)國家其他重要經(jīng)濟(jì)或社會功能。三是統(tǒng)一和嚴(yán)格的環(huán)境和生態(tài)政策。通過這樣的社會性規(guī)制，促進(jìn)要素和經(jīng)濟(jì)社會活動向承載力高的地區(qū)流動。第二，清理各種限制要素流動的政策。從法律上明令禁止地方政府、特別是大中型城市政府以各種方式、各種名義制定的地方保護(hù)主義政策。明確禁止地方政府出臺限制人口流動、歧視性就業(yè)和有損公平競爭環(huán)境的法規(guī)。要加強(qiáng)執(zhí)法力度，對近年來各地政府采取的限制和妨礙要素和人口正常流動、違反公平競爭原則的地方性政策進(jìn)行必要的清理?？梢钥紤]設(shè)立較高層次的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)維護(hù)統(tǒng)一市場、制止地方保護(hù)主義行為的執(zhí)法工作。要聯(lián)動改革戶籍制度和社會保障制度，完善戶籍制度承擔(dān)的戶政和人口信息采集管理職能，以及作為居住、就業(yè)地備案的職能，簡化備案手續(xù)，并規(guī)定遷移者變更長期居住地后的備案責(zé)任。社會保障獲取資格，實(shí)行勞動力市場準(zhǔn)