政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、電子政務(wù)和服務(wù)政府-評析政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施意義

政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、電子政務(wù)和服務(wù)政府——評析政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施意義

【內(nèi)容提要】政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)是針對政府提供公共服務(wù)的項(xiàng)目和程序所制定的標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)的制定和實(shí)施，將直接有利于政府網(wǎng)上事務(wù)處理，落實(shí)電子政務(wù)的優(yōu)勢；長期來看，將成為我國電子政務(wù)總體框架設(shè)計(jì)的突破口，有利于推動電子政務(wù)的長期發(fā)展；而從根本上來說，通過制定和實(shí)施政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，可以將服務(wù)政府的理念與電子政務(wù)的方式鏈接起來，有利于逐步實(shí)現(xiàn)服務(wù)政府。

【摘要題】信息需求與服務(wù)

【關(guān)鍵詞】政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)/電子政務(wù)/服務(wù)政府

【正文】

近幾年來，隨著我國電子政務(wù)不斷向縱深發(fā)展，電子政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作也有了一定成果。然而，僅以技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)為核心的電子政務(wù)建設(shè)框架是不夠的，我國實(shí)施電子政務(wù)的根本目的之一，在于提高政府公共服務(wù)的水平。因此，在統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的同時，必須開展政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定，促進(jìn)電子政務(wù)的落實(shí)和發(fā)展。

1政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵和研究現(xiàn)狀

政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)是一種針對政府提供公共服務(wù)的項(xiàng)目和程序所制定的標(biāo)準(zhǔn)。盡管提法不盡相同，但美國、加拿大、新加坡等電子政務(wù)發(fā)展較快的國家已經(jīng)開始這方面的研究。

2005年，美國提出和推廣的CMB“聯(lián)邦事業(yè)架構(gòu)”結(jié)構(gòu)，是最新的電子政務(wù)績效評估體系。該架構(gòu)以服務(wù)為基礎(chǔ)，以業(yè)務(wù)為驅(qū)動，通過績效參考模型、業(yè)務(wù)參考模型、服務(wù)組件參考模型、數(shù)據(jù)參考模型和技術(shù)參考模型，對任務(wù)和業(yè)務(wù)結(jié)果、用戶效果、業(yè)務(wù)流程、人力資本、技術(shù)以及對固定成本進(jìn)行評估。其中服務(wù)組件參考模型將政府服務(wù)分拆為客戶服務(wù)、業(yè)務(wù)管理、數(shù)字資產(chǎn)管理、業(yè)務(wù)分析服務(wù)以及后臺服務(wù)，是衡量業(yè)務(wù)流程與業(yè)務(wù)結(jié)果、用戶效果的重要指標(biāo)。[1]

加拿大電子政務(wù)的發(fā)展領(lǐng)先全球，該國政府認(rèn)為它的成功主要?dú)w功于重視用戶滿意度和政府服務(wù)品質(zhì)的提升。加拿大總理府財(cái)務(wù)委員會通過研究重點(diǎn)人群、網(wǎng)上調(diào)查和電子郵件等多種方法，調(diào)查、分析公眾和企業(yè)的服務(wù)需求，以及對每一項(xiàng)服務(wù)的需求強(qiáng)度，在此基礎(chǔ)上，以實(shí)際需求為依據(jù)，結(jié)合政府部門信息化水平和投資預(yù)算等來確定電子政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)的設(shè)計(jì)和工程項(xiàng)目的優(yōu)先級。整個過程都貫徹了服務(wù)至上、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的觀念。

作為亞洲實(shí)施電子政務(wù)最成功的國家，新加坡在以服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)衡量電子政務(wù)績效的基礎(chǔ)上，開發(fā)了公共服務(wù)基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)。該結(jié)構(gòu)以服務(wù)集成工具為基礎(chǔ)，提供了一些定義好的服務(wù)構(gòu)建模塊。政府服務(wù)開發(fā)者只要按照自己的需要選擇合適的模塊，就能重組和共享公共服務(wù)的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)，從而加快電子政務(wù)服務(wù)開發(fā)和管理。

上述各國關(guān)于政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)踐為理解和進(jìn)一步研究這個命題提供了線索：電子政務(wù)的最終目的在于優(yōu)化公共服務(wù)的供應(yīng)環(huán)節(jié)以及提供公共服務(wù)的質(zhì)量水平。實(shí)現(xiàn)這兩個目的的關(guān)鍵在于對政府公共服務(wù)內(nèi)容的描述和程序的梳理。只有設(shè)計(jì)了清晰的服務(wù)項(xiàng)目模型，先進(jìn)的信息系統(tǒng)才能發(fā)揮應(yīng)有作用。

政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)就是要通過系統(tǒng)的方法，利用相關(guān)工具，深入挖掘公民的現(xiàn)實(shí)的和潛在的公共服務(wù)需求，進(jìn)行收集、梳理和描述，遵循服務(wù)的構(gòu)建理論進(jìn)行科學(xué)的分類，把服務(wù)需求按層次呈現(xiàn)出米，最終以標(biāo)準(zhǔn)的形式，形成統(tǒng)一的提供服務(wù)的路徑、技術(shù)解決方案和服務(wù)構(gòu)件模型，并在這個基礎(chǔ)上，實(shí)施電子政務(wù)。

對于發(fā)展中的中國而言，制定和實(shí)施政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不僅直接有利于我國電子政務(wù)建設(shè)的落實(shí)，有利于電子政務(wù)的長期規(guī)劃，而且對于我國服務(wù)政府理念的落實(shí)都具有重大的意義。

2政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)對電子政務(wù)的實(shí)踐意義

政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)有利于網(wǎng)上事務(wù)處理的落實(shí)

實(shí)施電子政務(wù)是我國重要國策之一。近年來，該政策的推行取得了相當(dāng)大的綜合效果。但是，聚焦于電子政務(wù)所提供的公共服務(wù)這一項(xiàng)目上，成績并不十分理想。

2002年，應(yīng)國務(wù)院信息化領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的委托，國際著名咨詢公司埃森哲發(fā)表了題為《中國電子政務(wù)的現(xiàn)狀——構(gòu)建未來發(fā)展的平臺》的報告。報告中指出，中國政府能夠以在線方式提供52項(xiàng)服務(wù)，從而使中國電子政務(wù)服務(wù)成熟度的廣度達(dá)到88%，超過了全球%的平均水平。這表明，在某種程度上，中國政府努力使盡可能多的服務(wù)變成在線服務(wù)。但是，埃森哲的報告同時指出，中國在電子政務(wù)服務(wù)成熟度的深度，也就是所提供的每種在線服務(wù)的完善程度方面的得分較低，僅為28%，表明中國政府通過網(wǎng)絡(luò)提供的大多數(shù)服務(wù)目前僅限于信息發(fā)布的階段，雙向互動服務(wù)的能力非常薄弱。

2005年和2006年，國務(wù)院信息化辦公室分別編寫了《中國信息化發(fā)展報告2005》和《中國信息化發(fā)展報告2006》。對我國2004年、2005年電子政務(wù)的發(fā)展情況作了專門的總結(jié)。指出：“政府門戶網(wǎng)站建設(shè)發(fā)展迅速；政務(wù)信息公開取得顯著成效?！痹谛姓徟矫妫熬W(wǎng)站公布了所有審批服務(wù)事項(xiàng)的辦事指南，并具有實(shí)用性很強(qiáng)的表格下載功能……網(wǎng)站還建立了完善的查詢、咨詢功能?！盵5,6]可見，目前國內(nèi)優(yōu)秀的政府網(wǎng)站仍然以信息提供為主要服務(wù)方式。

具體到各省府網(wǎng)站，網(wǎng)上事務(wù)的處理也相當(dāng)落后。例如“中國河北”政府網(wǎng)站，在2004年國務(wù)院信息化工作辦公室公布的“2003年中國政府門戶網(wǎng)站發(fā)展?fàn)顩r調(diào)查”中，它在省級政府門戶網(wǎng)站綜合排名中名列第四；在2005年賽迪顧問股份有限公司發(fā)布的《2002年中國政府網(wǎng)站績效評估報告》，它位列第7。但該網(wǎng)站的服務(wù)項(xiàng)目還是以發(fā)布靜態(tài)信息為主，只有少數(shù)內(nèi)容可以為用戶提供在線服務(wù)。即使可以網(wǎng)上辦事的項(xiàng)目，如網(wǎng)站中“高等學(xué)校教師資格認(rèn)定”、“設(shè)立外商獨(dú)資企業(yè)項(xiàng)目”等，從深層次看，也沒有實(shí)現(xiàn)真正意義上的“在線辦理”，僅僅是信息提供動態(tài)化。同時，整個網(wǎng)站唯一涉及雙向互動的就是“聯(lián)系我們”一欄，主要是用于網(wǎng)站建設(shè)意見的征詢。

政府網(wǎng)站是電子政務(wù)的窗口，電子政務(wù)實(shí)施成功的一個重要標(biāo)志就是能夠進(jìn)行網(wǎng)上事務(wù)的處理。目前，落實(shí)政府網(wǎng)上事務(wù)處理需要做的工作很多，而制定和推行政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)是其中的關(guān)鍵。通過制定和推行政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，對政府必須提供的服務(wù)項(xiàng)目和程序進(jìn)行覆蓋全面、層級分明、先后有序的設(shè)計(jì)，能夠從建設(shè)伊始就對政府網(wǎng)站的網(wǎng)上事務(wù)實(shí)施工作提供藍(lán)本，同時為現(xiàn)有的政府網(wǎng)站提供改進(jìn)的目標(biāo)和評估標(biāo)桿，有利于網(wǎng)上事務(wù)處理的落實(shí)。

政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)是電子政務(wù)長期發(fā)展的突破口

目前，我國電子政務(wù)的發(fā)展進(jìn)入了一個瓶頸階段。建設(shè)初期各自為政造成的許多隱患漸漸明顯，“縱強(qiáng)橫弱”、“信息孤島”等現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)。針對這些問題，國家信息化辦公室醞釀制訂國家層面的電子政務(wù)總體框架，以頂層設(shè)計(jì)的方式，從較高的起點(diǎn)上，提升電子政務(wù)建設(shè)的水平，解決它的長期發(fā)展問題。

電子政務(wù)的總體框架就是把整個政府系統(tǒng)看作一個整體，對各個局部系統(tǒng)的設(shè)計(jì)和實(shí)施進(jìn)行總體分析，從上而下地讓各分系統(tǒng)參照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和語言設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)和技術(shù)。通過這一架構(gòu)，各個分系統(tǒng)之間能夠進(jìn)行信息共享或互操作，從而解決跨部門、跨系統(tǒng)的合作。在總體框架設(shè)計(jì)中，采用“構(gòu)件”搭建業(yè)務(wù)系統(tǒng)，一方面可以大大縮短系統(tǒng)開發(fā)和部署周期，降低系統(tǒng)成本。另一方面，可以應(yīng)對政府業(yè)務(wù)隨著政策、法律、社會環(huán)境的變化需要的調(diào)整，降低系統(tǒng)風(fēng)險。因此，制定電子政務(wù)總體框架，必須突破以下三個困難，首先實(shí)現(xiàn)對業(yè)務(wù)構(gòu)件的研究和設(shè)計(jì)：

第一，突破政府業(yè)務(wù)分析的困難?？傮w框架設(shè)計(jì)的關(guān)鍵是對政府業(yè)務(wù)的分析和梳理。政府業(yè)務(wù)十分復(fù)雜，加之國內(nèi)關(guān)于政府業(yè)務(wù)流程的研究不到位，缺乏高屋建瓴的理論方法的指導(dǎo)，使得政府業(yè)務(wù)分析的困難很大。

第二，突破綜合人才匱乏的困難?？傮w框架的設(shè)計(jì)需要具備政府管理和信息管理等多方面知識和經(jīng)驗(yàn)、綜合素質(zhì)相當(dāng)高的人才才能真正啟動。而我國目前具備通曉政府的真正需求以及業(yè)務(wù)之間的關(guān)聯(lián)性的“復(fù)合型”人才少之又少。

第三，突破管理工具落后的困難?？傮w框架不能僅僅停留在理念和原則的指導(dǎo)階段，而必須創(chuàng)造合適的管理工具和有效的管理機(jī)制。然而，適合政府管理的工具不多，急需其它管理領(lǐng)域的借鑒。

電子政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定和頒布實(shí)施，將基本解決上述問題。標(biāo)準(zhǔn)是克服多樣性泛濫的武器。政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的推行能夠使得政務(wù)服務(wù)在任何條件下，由任何人員操作，都遵循一定的要求，達(dá)到既定的效果。而這種方式將很好地避免政務(wù)內(nèi)容的復(fù)雜和政務(wù)推行人員素質(zhì)的參差。此外，盡管政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)尚在研究中，但是國際標(biāo)準(zhǔn)組織和國際質(zhì)量組織已經(jīng)提供了許多可供借鑒的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，它們的發(fā)展已經(jīng)經(jīng)過了相當(dāng)長的時間，提供了許多可以使用的工具，能夠迅速轉(zhuǎn)變?yōu)檎?wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的工具。

電子政務(wù)總體框架的制定和實(shí)施是一項(xiàng)長期工程，也是目前實(shí)踐中急需的，落實(shí)這一框架思想迫在眉睫，因此，必須從政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)入手，盡快突破相關(guān)問題，爭取有利于電子政務(wù)的長期發(fā)展。

3政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)是聯(lián)系電子政務(wù)與服務(wù)政府的真正紐帶

建設(shè)服務(wù)型政府是我國政府發(fā)展的既定目標(biāo)，而通過電子政務(wù)的建設(shè)來提高政府服務(wù)質(zhì)量是大勢所趨。

世界銀行認(rèn)為電子政府主要關(guān)注的應(yīng)該是政府機(jī)構(gòu)使用信息技術(shù)向公民提供更加有效的政府服務(wù)，改進(jìn)政府與企業(yè)和產(chǎn)業(yè)界的關(guān)系，提高透明度，促進(jìn)政府服務(wù)更加便利化，增加政府收益或減少政府運(yùn)行成本。

美國把“以公民為中心、以績效為導(dǎo)向、以市場為基礎(chǔ)”作為電子政務(wù)建設(shè)的指導(dǎo)原則，其核心是“以公民為中心”。主要強(qiáng)調(diào)兩個方面：一是利用信息技術(shù)提升政府效率，二是運(yùn)用信息技術(shù)建立與公眾互動的政府服務(wù)機(jī)制。

法國電子政務(wù)的項(xiàng)目非常強(qiáng)調(diào)以用戶為中心，做好為公眾服務(wù)，給用戶提供方便。電子政務(wù)的服務(wù)效果也主要以公眾的反映來測量，體現(xiàn)了非常明確的政府服務(wù)意識。

瑞典政府也非常重視對社會與公眾的服務(wù)，把為企業(yè)和居民服務(wù)，增加透明度，促進(jìn)民主化，作為電子政務(wù)的第一目標(biāo)。

在理論探索的層面上，我國政府對電子政務(wù)建設(shè)寄予了厚望，認(rèn)為電子政務(wù)的實(shí)施，“促進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變、提高了行政效益，降低了行政成本，方便了人民群眾，在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中發(fā)揮了實(shí)實(shí)在在的作用，是促進(jìn)政務(wù)公開，加強(qiáng)公共服務(wù)的重要措施，有利于建設(shè)服務(wù)型政府，有利于縮小數(shù)字鴻溝，有利于構(gòu)建社會主義和諧社會?！盵10]

在實(shí)際操作的層面上，人們對于電子政務(wù)在服務(wù)政府政策的推廣和實(shí)施中的地位和作用的認(rèn)識，一般還停留在輔助工具的階段。認(rèn)為“作為信息化的手段和載體，電子政務(wù)使服務(wù)型政府建設(shè)有了現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的支撐。一是通過互聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)政府與公民和企業(yè)之間的雙向互動，政府能獲取來自社會多方面的建議和意見以及各種業(yè)務(wù)信息，同時接受全社會的監(jiān)督，公民和企業(yè)能適時地獲取政府所發(fā)布的政務(wù)信息，所提供的各項(xiàng)公共服務(wù)；二是在政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)辦公自動化，提高政府機(jī)構(gòu)辦事效率；三是優(yōu)化了政府組織結(jié)構(gòu)，使得政府組織結(jié)構(gòu)向著扁平化和網(wǎng)絡(luò)化的方向發(fā)展。”[11]

電子政務(wù)不僅僅是一種信息手段，作用也不僅僅是提高政府工作效率或者優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)。世界上其他國家和組織的實(shí)踐都充分說明了電子政務(wù)的潛力在于服務(wù)公民。落實(shí)電子政務(wù)就是實(shí)實(shí)在在地推行服務(wù)政府。我們要做的就是通過政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，將電子政務(wù)與服務(wù)政府更緊密地聯(lián)系在一起。

第一，根據(jù)公民個體的特點(diǎn)和需要，研究滿足他們需求的政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，以此為基礎(chǔ)，設(shè)計(jì)和推廣適合公民個體需求的政府服務(wù)項(xiàng)目和個性化服務(wù)流程，并實(shí)施政府電子政務(wù)服務(wù)項(xiàng)目的組織與管理，促進(jìn)面向公民個體的服務(wù)政府發(fā)展。

第二，根據(jù)不同類型企業(yè)的特點(diǎn)和需要，研究滿足企業(yè)需求的政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，以信息服務(wù)和交易服務(wù)為主，設(shè)計(jì)、運(yùn)行、組織和管理相應(yīng)的服務(wù)項(xiàng)目，促進(jìn)面向企業(yè)的服務(wù)政府發(fā)展。

第三，根據(jù)政府與政府之間政務(wù)服務(wù)的特點(diǎn)和要求，以提高政府管理的效率和效力為目標(biāo)，設(shè)計(jì)、開發(fā)、組織和管理面向政府和機(jī)構(gòu)的政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，促進(jìn)面向政府內(nèi)部的服務(wù)政府的發(fā)展。

通過GtoC、GtoB、GtoG的規(guī)劃和設(shè)計(jì)，將政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與電子政務(wù)實(shí)施聯(lián)系起來，就是將電子政務(wù)與服務(wù)政府聯(lián)系起來。以政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)為紐帶，服務(wù)政府的理念能夠得到充實(shí)和具體化，通過電子政務(wù)真正落實(shí)。

【參考文獻(xiàn)】

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