公共管理實(shí)踐體會(huì)及思索

公共管理實(shí)踐體會(huì)及思索

一、前言

在實(shí)踐中，西方發(fā)達(dá)國家，尤其是美國，協(xié)作性公共管理應(yīng)用的領(lǐng)域非常廣泛，涉及危機(jī)管理、資源管理、環(huán)境管理、流域管理以及公共服務(wù)供給機(jī)制等等。協(xié)作的形式，模式，過程豐富多彩。但是在目前的研究中，針對具體部門的治理問題。極少研究涉及評估協(xié)作治理的成果以及反思研究。具體來說，當(dāng)前研究主要集中在協(xié)作的概念、結(jié)構(gòu)、形式、協(xié)作的參與者和協(xié)作過程等，對權(quán)利問題、領(lǐng)導(dǎo)問題、責(zé)任問題、協(xié)作的有效性問題、協(xié)作性公共管理的適用領(lǐng)域及對協(xié)作性公共管理的評估的研究還不是很多。尤其是在看到協(xié)作性公共管理的各種優(yōu)勢時(shí)，幾乎很少對其進(jìn)行反思和總結(jié)。

二、協(xié)作性公共管理網(wǎng)絡(luò)的經(jīng)驗(yàn)反思

1．管理者們在等級(jí)制度內(nèi)仍然繼續(xù)做著大量的工作。有一個(gè)老生常談的的話題，那就是網(wǎng)絡(luò)正在取代等級(jí)制度。雖然這是正確的，相互依存的關(guān)系正導(dǎo)致越來越多的跨越組織界線的橫相聯(lián)系，但是橫向聯(lián)系視乎只是覆蓋等級(jí)層次而不是取代它們。在一些研究中，大多數(shù)管理者說他們?nèi)匀换ㄙM(fèi)大量的時(shí)間在等級(jí)結(jié)構(gòu)中工作。在這個(gè)問題上視乎存在一種共識(shí)，那就是在他們的總的工作時(shí)間中只有百分之十五到二十的時(shí)間是通過各種形式的協(xié)作活動(dòng)消耗掉的。管理者們報(bào)告說他們的剩余時(shí)間充滿了各種非網(wǎng)絡(luò)協(xié)作工作。當(dāng)然這不包括越來越多的參與網(wǎng)絡(luò)，花費(fèi)更多的時(shí)間在協(xié)作上的邊界跨越者或計(jì)劃專家。計(jì)劃專家經(jīng)常跨越機(jī)構(gòu)界線工作。他們的工作是技術(shù)性的或者是以專業(yè)知識(shí)為基礎(chǔ)的，并且是面向解決問題的，在共同的信念的指導(dǎo)下行事。例如，在一個(gè)公共管理網(wǎng)絡(luò)中，政府內(nèi)外的發(fā)展障礙專家報(bào)告稱，他們花相當(dāng)多的時(shí)間來解決與客戶、服務(wù)和資金有關(guān)的重疊問題。

2．網(wǎng)絡(luò)只在最邊緣的方面改變了政府的界限，他們似乎并沒有以任何方式取代公共官僚機(jī)構(gòu)。正如一些斷言一樣，網(wǎng)絡(luò)正在取代等級(jí)制度，有一些人相信協(xié)作機(jī)構(gòu)如網(wǎng)絡(luò)推動(dòng)了政府的傳統(tǒng)角色，包含了許多的非政府決策者。那么政府的邊界真的改變了嗎?Rhodes在區(qū)分英國政體時(shí)，提到了在其他力量間的復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)的多種影響。Lough-lin對歐洲區(qū)域主義的分析指出從福利國家轉(zhuǎn)型到自由主義的國家再轉(zhuǎn)到共產(chǎn)主義國家，在這個(gè)過程中正在減少政府的作用。Frederickson指出了國家的日益離散，在管轄權(quán)和計(jì)劃管理之間有了越來越大的差距。在對大部分管理者和其他合作伙伴研究中發(fā)現(xiàn)這是真實(shí)的，但是只是在一定程度上是真實(shí)的。在一定程度上網(wǎng)絡(luò)的審議和非政府組織的參與顯然影響了政府采取行動(dòng)的過程。在一些案例中，中心計(jì)劃和戰(zhàn)略產(chǎn)生于網(wǎng)絡(luò)的審議。但是合作伙伴們很快就指出三大注意事項(xiàng)。當(dāng)提到政策決定時(shí)，幾乎總是由公共機(jī)構(gòu)作出最后的呼吁，當(dāng)要執(zhí)行時(shí)，也由該機(jī)構(gòu)來執(zhí)行。幾乎在每個(gè)公共管理網(wǎng)絡(luò)里，來自聯(lián)邦、州和地方的政府機(jī)構(gòu)的行政人員處于網(wǎng)絡(luò)的中心。他們能夠引入立法、財(cái)政考慮等，所以他們幾乎不被邊緣化。許多網(wǎng)絡(luò)外部的協(xié)作努力由政府嚴(yán)格地控制著。

總之，網(wǎng)絡(luò)對傳統(tǒng)政府機(jī)構(gòu)權(quán)力有一些影響，但是討論關(guān)閉政府的作用還為時(shí)過早。Hirst告誡我們政府保留了決策和傳統(tǒng)規(guī)范性和服務(wù)領(lǐng)域的必要權(quán)力。就像Sharpe曾今建議的，政府在機(jī)構(gòu)間行動(dòng)者組成的混合體中不僅僅是另一個(gè)組織。也許下一個(gè)重要的問題似乎是采取進(jìn)一步研究步驟來檢驗(yàn)網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生的復(fù)雜性士如何以及多大程度上影響我們歷來知道的政府。

3．雖然在協(xié)作努力中充滿著合作精神，但是網(wǎng)絡(luò)并不是沒有沖突和存在權(quán)力問題。當(dāng)網(wǎng)絡(luò)協(xié)議和行動(dòng)被打破時(shí)，這些擔(dān)憂變得十分明顯。事實(shí)上，許多網(wǎng)絡(luò)參與者研究報(bào)告說他們的挑戰(zhàn)和伙伴關(guān)系中的沖突有關(guān)。許多小的沖突發(fā)生在機(jī)構(gòu)層面，如資源貢獻(xiàn)、投入到網(wǎng)絡(luò)中的工作人員的時(shí)間、會(huì)議地點(diǎn)的選擇、最重要的由于對花費(fèi)在實(shí)現(xiàn)結(jié)果的時(shí)間和努力的失望而產(chǎn)生的退出威脅。網(wǎng)絡(luò)中的權(quán)利問題也是隱藏著的。一些人把政策網(wǎng)絡(luò)看做是平等的、相互依賴的伙伴關(guān)系。另一方面，似乎不同的行動(dòng)者可以獲得不同的角色位置和獲得不同的權(quán)重、建立機(jī)會(huì)不平等的環(huán)境，然而其他人可能是不那么愿意或者不那么有能力的人。確實(shí)，克萊格和哈得出這樣的結(jié)論“不能忽略信任的外表和用于促進(jìn)既得利益的言論?！笔聦?shí)上，二者都在網(wǎng)絡(luò)和其他協(xié)作事業(yè)中起作用。事實(shí)上，權(quán)利的這兩個(gè)方面體現(xiàn)在一個(gè)復(fù)雜的權(quán)利結(jié)構(gòu)中。

除了理事會(huì)和工作委員會(huì)的正式結(jié)構(gòu)，還有一些權(quán)利因素:幾乎每個(gè)網(wǎng)絡(luò)都有一個(gè)擁護(hù)者—一個(gè)看得見的、強(qiáng)大的和有威信的公共機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人或非盈利的首席執(zhí)行官，這些人負(fù)責(zé)組織或維持網(wǎng)絡(luò)。有個(gè)政治核心，通常包括主要的參與部門的負(fù)責(zé)人或聯(lián)邦政府中州的主管和非政府組織的首席執(zhí)行官。有一個(gè)技術(shù)核心，主要是工作小組或委員會(huì)積極分子，這些人最了解一個(gè)特定議題。因?yàn)榇罅康墓ぷ魇桥c被調(diào)查的問題聯(lián)系在一起的，創(chuàng)造知識(shí)和尋找可行的解決辦法，他們的工作是網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)的中心，這些人最有知識(shí)，因此掌握了強(qiáng)大的操作權(quán)力。最后還有領(lǐng)取薪水的員工，這些人通過他們的支持工作使網(wǎng)絡(luò)凝聚在一起他們以自己的方式對網(wǎng)絡(luò)工作發(fā)揮著重大的作用?？傊?，這種權(quán)利結(jié)構(gòu)是深入的，在實(shí)踐中這四個(gè)方面是重疊的。

4．網(wǎng)絡(luò)有著巨大的優(yōu)勢，但也有協(xié)作成本。對于大部分的管理者來說，最主要的成本與放棄機(jī)構(gòu)權(quán)威和放棄機(jī)構(gòu)資源有關(guān)。其中有四個(gè)資源:機(jī)構(gòu)管理者最了解情況，因此應(yīng)該履行其使命和方案。喪失自主權(quán)、喪失控制和對該機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)。人們在損失上地在收益上的賦值更大。自主權(quán)降低了不確定性。在研究中，這些層面中的問題都存在，但是它們不是最重要的，因?yàn)榇蠖鄶?shù)管理者認(rèn)為他們對他們自己的組織有足夠的控制，并且網(wǎng)絡(luò)的協(xié)作工作幾乎很少插入他們的核心工作。大多數(shù)的管理者認(rèn)為他們擁有最終的政治控制。資源的貢獻(xiàn)在某種程度上是不同的。對于信息和發(fā)展網(wǎng)絡(luò)，唯一的資源貢獻(xiàn)就是員工的時(shí)間和信息，這些東西通常是以一個(gè)低的或邊際成本就能得到的。當(dāng)伙伴能夠看到他們對更大的問題的貢獻(xiàn)時(shí)，他們覺得他們可以做出這樣的貢獻(xiàn)。唯一棘手的問題是當(dāng)資源被撤回的時(shí)候。然而，還有和網(wǎng)絡(luò)參與有關(guān)的其他的實(shí)際成本。以下就是六種成本類型:由于網(wǎng)絡(luò)參與使得本機(jī)構(gòu)失去的時(shí)間和機(jī)會(huì)成本。由于長期的決策過程導(dǎo)致的時(shí)間和精力成本。由于組織權(quán)力的行使或權(quán)力的回收而使得沒有達(dá)成協(xié)議。網(wǎng)絡(luò)引力導(dǎo)向以共識(shí)為基礎(chǔ)的、風(fēng)險(xiǎn)厭惡的決策議程。資源囤積、機(jī)構(gòu)的失敗或不愿做出貢獻(xiàn)都需要資源。立法中的公共政策障礙和立法者或者其他政策制定者不愿做出必要的改變，這使得協(xié)作性改變失敗。這些都阻礙了網(wǎng)絡(luò)的進(jìn)展。

三、結(jié)論

雖然網(wǎng)絡(luò)時(shí)代已經(jīng)存在，但是等級(jí)制度依然履行著治理的法律和政策功能。這些反思也表明不是所有的公共網(wǎng)絡(luò)都是一樣的，它們的不同取決于它們做什么，或者它們擁有什么樣的權(quán)力。許多網(wǎng)絡(luò)擁有極少或者根本沒有權(quán)利。它們需要像組織一樣被管理，但是要以協(xié)作的、非等級(jí)的方式來管理。雖然大多數(shù)公共管理網(wǎng)絡(luò)都缺乏正式的權(quán)力來制定政策和調(diào)整計(jì)劃，但是它們確以其他的方式做出了一些貢獻(xiàn)。尤其是它們通過它們的知識(shí)增值功能貢獻(xiàn)了價(jià)值，在長期來看它們給參與進(jìn)網(wǎng)絡(luò)的管理者、專業(yè)人員、伙伴機(jī)構(gòu)、協(xié)作過程、短期和長期的政策來了有利的結(jié)果。最后，網(wǎng)絡(luò)的確改變了公共管理者的工作方式，因?yàn)樗麄兊男袆?dòng)和行為被協(xié)作所改變。但是協(xié)作性管理還有其他的方式，并且對網(wǎng)絡(luò)的靈活性