吉林省主體功能區(qū)劃分及配套政策研究

導(dǎo)語(yǔ)在省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制的背景下，吉林省結(jié)合區(qū)域資源稟賦、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差異，優(yōu)化和調(diào)整省級(jí)主體功能分區(qū)，精準(zhǔn)落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略格局，建立健全主體功能區(qū)制度體系。按照《省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制指南》(試行)的要求，文章以吉林省60個(gè)縣(市、區(qū))為基本單元，分別構(gòu)建重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和城市化發(fā)展區(qū)三類主體功能劃分的指標(biāo)體系，運(yùn)用層次分析法確定指標(biāo)權(quán)重，并通過(guò)K-均值聚類分析法初步確定60個(gè)縣(市、區(qū))的三類主體功能，劃分出15個(gè)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、26個(gè)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和19個(gè)城市化發(fā)展區(qū)，同時(shí)對(duì)落實(shí)主體功能制度的配套政策提出優(yōu)化建議。[關(guān)鍵詞]主體功能區(qū)；指標(biāo)體系；劃分；配套政策建議1研究背景與文獻(xiàn)綜述黨的十八大以來(lái)，“五位一體”總體布局、新發(fā)展理念相繼提出，對(duì)國(guó)土空間布局、結(jié)構(gòu)和功能關(guān)系提出了新的要求，主體功能區(qū)戰(zhàn)略格局亟待優(yōu)化。當(dāng)前《省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制指南》(試行)(以下簡(jiǎn)稱《指南》)在分區(qū)類型上提出了主體功能分區(qū)優(yōu)化的新要求，確定省級(jí)主體功能區(qū)分類為“3+X”模式，即城市化發(fā)展區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，以及省級(jí)自然保護(hù)地、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)保障區(qū)、特別振興區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域名錄。在省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制的背景下，吉林省急需完善和優(yōu)化主體功能區(qū)戰(zhàn)略格局，保障主體功能戰(zhàn)略精準(zhǔn)落位，實(shí)現(xiàn)對(duì)下位規(guī)劃的有效傳導(dǎo)。國(guó)內(nèi)針對(duì)省級(jí)層面主體功能區(qū)劃分的研究較少，且主要集中在2008年全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃出臺(tái)前后。例如，陳云琳等人運(yùn)用統(tǒng)計(jì)綜合評(píng)價(jià)法，嘗試對(duì)四川省181個(gè)縣進(jìn)行主體功能區(qū)劃分。張莉等人對(duì)河南省主體功能區(qū)劃分的主導(dǎo)因素進(jìn)行了研究。張廣海、熊鷹等人構(gòu)建了包含資源環(huán)境承載力、開(kāi)發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Φ闹笜?biāo)體系，并通過(guò)比較區(qū)域承載力水平，對(duì)山東省、湖南省主體功能區(qū)進(jìn)行劃分。王利等人在上一輪省級(jí)主體功能區(qū)劃分技術(shù)規(guī)程的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了劃分指標(biāo)體系，并運(yùn)用聚類分析法對(duì)遼寧省主體功能分區(qū)進(jìn)行劃分。有關(guān)主體功能區(qū)劃分的近期研究集中在市級(jí)層面，包括對(duì)主導(dǎo)因素的分析和強(qiáng)調(diào)大數(shù)據(jù)的運(yùn)用。上述研究對(duì)主體功能區(qū)劃分提供了有益借鑒，但其指標(biāo)體系中對(duì)關(guān)鍵指標(biāo)的選取較為片面。省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制中的“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果為各市縣資源環(huán)境現(xiàn)狀基礎(chǔ)提供了強(qiáng)有力的支撐，因此本文采取“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果，借助第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)、夜間燈光數(shù)據(jù)等構(gòu)建劃分指標(biāo)體系，將定量與定性相結(jié)合，確保主體功能區(qū)劃分的科學(xué)性。2研究數(shù)據(jù)與方法2.1數(shù)據(jù)來(lái)源與數(shù)據(jù)處理2.1.1數(shù)據(jù)來(lái)源此次研究的數(shù)據(jù)來(lái)源于省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃《資源環(huán)境承載力和國(guó)土開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)》專題數(shù)據(jù)、2019年第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)、吉國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒2018》、2017年吉林省各縣市的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)、Suomi-NPP和珞珈一號(hào)01星夜間燈光數(shù)據(jù)(2012年和2016年)。圖2長(zhǎng)春市自然資源分布現(xiàn)狀圖2.1.2數(shù)據(jù)處理(1)夜間燈光數(shù)據(jù)處理。Suomi-NPP夜間燈光數(shù)據(jù)(2012年、2016年)獲取吉林省夜間燈光數(shù)據(jù)，將燈光數(shù)據(jù)進(jìn)行重投影及重采樣，并利用吉林省行政區(qū)劃的矢量文件，裁剪出夜間燈光圖像的吉林省區(qū)域?；贏rcMap平臺(tái)，加載夜間燈光數(shù)據(jù)和國(guó)家基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)(省級(jí)行政區(qū))，并利用空間分析工具中的區(qū)域分析工具，以表格顯示分區(qū)統(tǒng)計(jì)，提取以四年為間隔的吉林省燈光數(shù)據(jù)，隨后將提取的表格通過(guò)數(shù)據(jù)連接的方式空間化到行政區(qū)矢量數(shù)據(jù)中，包括平均亮度、亮度總和、亮度的最大值和最小值、方差和標(biāo)準(zhǔn)差等數(shù)據(jù)。(2)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化處理。研究采用極值法對(duì)指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行無(wú)量綱化處理，得到60個(gè)市縣各指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化結(jié)果。式中，Xki'為第k個(gè)市縣第個(gè)指標(biāo)的等效值；Xki為第k個(gè)市縣第i個(gè)指標(biāo)的原始值；Xmin為市縣第i個(gè)指標(biāo)的最小值；Xmax為市縣第i個(gè)指標(biāo)的最大值。2.2層次分析法2.2.1方法介紹層次分析法是確定權(quán)重決策的方法之一，其步驟是建立層次分析模型，包含目標(biāo)、準(zhǔn)則(指標(biāo))和方案等元素，并對(duì)每個(gè)決策指標(biāo)一一進(jìn)行對(duì)比，賦予相對(duì)重要程度的比較權(quán)。基于比較權(quán)，構(gòu)建判斷矩陣，計(jì)算得到最大特征根，其特征向量歸一化后得出權(quán)重。研究針對(duì)得出的權(quán)重結(jié)果進(jìn)行一致性檢驗(yàn)：采用以下公式對(duì)最大特征根進(jìn)行檢驗(yàn)，若結(jié)果小于0.1，認(rèn)為通過(guò)一致性檢驗(yàn)，可以接受此分析結(jié)果。2.2.2加權(quán)計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)化分值研究采用以下公式綜合單項(xiàng)指標(biāo)值，計(jì)算得到最終的總分值?？偡种翟礁?，說(shuō)明該類功能越突出。式中，Xwi為第i個(gè)指標(biāo)的權(quán)重；Xki'為k縣市第i個(gè)指標(biāo)的分值；xk為k市縣的總分值。2.3聚類分析法聚類分析法是對(duì)樣本進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分類的方法。研究采用K-均值聚類分析法，對(duì)連續(xù)性大樣本觀測(cè)量進(jìn)行聚類。指定樣本分類數(shù)為3類，研究將標(biāo)準(zhǔn)化分值結(jié)果作為初始聚心，測(cè)算每個(gè)觀測(cè)量到每個(gè)聚心的歐氏距離，按就近原則將觀測(cè)量分類，再計(jì)算各個(gè)類的均值作為新的聚心。據(jù)此進(jìn)行分類，反復(fù)迭代計(jì)算直至聚類中心不再改變即完成聚3吉林省主體功能區(qū)劃分實(shí)證分析3.1吉林省地理空間格局與資源稟賦特征吉林省位于東北亞地理幾何中心，全省呈現(xiàn)大生態(tài)、大農(nóng)業(yè)和大城市的地理空間格局。東部地區(qū)位于長(zhǎng)白山山脈的核心區(qū)域，生態(tài)優(yōu)良、資源豐富；中部地區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)雄厚，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件優(yōu)越；西部地區(qū)草原濕地、平整耕地等農(nóng)牧業(yè)資源突出?；谫Y源稟賦和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差異，吉林省于2015年提出“東中西”三大板塊發(fā)展戰(zhàn)略，以推動(dòng)?xùn)|、中、西區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。吉林省資源稟賦條件總體良好，其土地資源規(guī)模較大，能夠滿足全省的城鎮(zhèn)建設(shè)要求，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)土地資源品質(zhì)較高，且西部地區(qū)優(yōu)于東部地區(qū)；水資源總量處于較高水平，但農(nóng)業(yè)用水供給量總體處于一般水平；生態(tài)資源集中分布于東部、西部地區(qū)；全省存在一定的地質(zhì)和氣候?yàn)?zāi)害潛在風(fēng)險(xiǎn)，但危險(xiǎn)等級(jí)普遍較低。3.2基于“雙評(píng)價(jià)”的優(yōu)勢(shì)功能分析“雙評(píng)價(jià)”是完善主體功能布局、優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局的重要支撐。本文參考當(dāng)前省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制工作的“雙評(píng)價(jià)”集成結(jié)果，對(duì)吉林省東、中、西三大板塊范圍內(nèi)60個(gè)市縣進(jìn)行生態(tài)保護(hù)重要性、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城鎮(zhèn)建設(shè)適宜性分析，初步識(shí)別出60個(gè)市縣的優(yōu)勢(shì)主體功能。(1)生態(tài)保護(hù)重要性分析。吉林省生態(tài)保護(hù)重要性在空間上呈現(xiàn)“東西高、中部低”的分布特征。其中，樺甸市、長(zhǎng)白縣、延吉市、龍井市和汪清縣的生態(tài)保護(hù)極重要區(qū)比重均超過(guò)50％，東昌區(qū)、二道江區(qū)、通化縣、集安市、渾江區(qū)、江源區(qū)、撫松縣、靖宇縣、臨江市和琿春市等市縣的生態(tài)保護(hù)極重要區(qū)比重均超過(guò)80％。(2)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性分析。從空間上看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜區(qū)大多分布在中部和西部地區(qū)；一般適宜區(qū)在東部、中部、西部區(qū)域的占比相差不大；不適宜區(qū)基本都分布在東部和中部地區(qū)，其東部地區(qū)的不適宜區(qū)占比超過(guò)70％。而中榆樹(shù)市、德惠市、梨樹(shù)市、公主嶺市、雙遼市、前郭縣、長(zhǎng)嶺縣、扶余市和鎮(zhèn)賚縣的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜區(qū)占比均超過(guò)50％。(3)城鎮(zhèn)建設(shè)適宜性分析。吉林省城鎮(zhèn)建設(shè)條件適宜性表現(xiàn)為東、中、西分異的空間格局。東部地區(qū)大多數(shù)為不適宜地區(qū)，中部地區(qū)大部分為適宜地區(qū)，西部地區(qū)大部分為一般適宜地區(qū)，這與吉林省的自然地理分異格局具有一致性。城鎮(zhèn)建設(shè)條件為適宜的地區(qū)較為集中地分布在吉林省中部地區(qū)，包括長(zhǎng)春、四平、吉林和遼源等大部分地區(qū)。此外，梅河口市、輝南縣、洮北區(qū)、扶余市、敦化市和撫松縣部分地區(qū)的城鎮(zhèn)建設(shè)適宜性等級(jí)也比較高。吉林省適宜地區(qū)和一般適宜地區(qū)的總占比超過(guò)70％。3.3三類分區(qū)主導(dǎo)判別因素分析“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果僅是對(duì)資源環(huán)境現(xiàn)狀基礎(chǔ)的分析，因此研究還應(yīng)補(bǔ)充空間維度、經(jīng)濟(jì)社會(huì)維度和戰(zhàn)略維度等方面的主導(dǎo)判別因素，綜合衡量一個(gè)地區(qū)的主體功能定位。在空間維度上，分析各市縣的生態(tài)用地、農(nóng)用地面積及其占行政區(qū)的比重，考察生態(tài)、農(nóng)業(yè)用地面積的規(guī)模。析各市縣的糧食產(chǎn)量、肉制品產(chǎn)量、人均GDP、人口密度以及收縮階段特征，考察是否落實(shí)保障糧食安全和農(nóng)產(chǎn)品供給的定位，以及城鎮(zhèn)地區(qū)人口集聚和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度。在戰(zhàn)略維度上，分析自然保護(hù)區(qū)、產(chǎn)糧大縣、國(guó)家和區(qū)域城市群、都市圈的中心和節(jié)點(diǎn)城市的區(qū)域位置，反映各地區(qū)的戰(zhàn)略要求和發(fā)展?jié)摿?。各判別因素的空間分析結(jié)果如圖1~圖11所示。圖12019年吉林省各市縣生態(tài)用地占比圖22019年吉林省各市縣農(nóng)業(yè)用地占比圖32017年糧食產(chǎn)量超過(guò)吉林省平均值的市縣分布圖圖42017年肉制品產(chǎn)量超過(guò)吉林省平均值的市縣分布圖52017年吉林省各市縣人均GDP對(duì)比圖圖62017年吉林省各市縣人口密度對(duì)比圖72012~2016年吉林省燈光強(qiáng)度增減變化圖圖8吉林省收縮階段特征(2012—2016年)圖9吉林省國(guó)家級(jí)、省級(jí)自然保護(hù)區(qū)分布情況圖圖10吉林省產(chǎn)糧大縣分布情況圖11吉林省各市縣戰(zhàn)略功能分布情況3.4三類分區(qū)指標(biāo)體系構(gòu)建3.4.1指標(biāo)選取原則(1)充分考慮主體功能分區(qū)劃分的定位和要求。研究以吉林省60個(gè)縣(市、區(qū))為基本單元，結(jié)合“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果，評(píng)判各單元的生態(tài)保護(hù)重要性、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性和城鎮(zhèn)建設(shè)適宜性。能主導(dǎo)判別因素，充分體現(xiàn)各分區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)和短板因素。(2)尊重資源本底，體現(xiàn)全省發(fā)展方向和發(fā)展戰(zhàn)略。在三類分區(qū)劃分指標(biāo)構(gòu)建中，應(yīng)充分考慮“東中西”三大板塊空間和社會(huì)發(fā)展差異，承接吉林省作為國(guó)家糧食主產(chǎn)區(qū)的戰(zhàn)略定位，同時(shí)銜接“長(zhǎng)吉圖”戰(zhàn)略、“哈長(zhǎng)城市群”戰(zhàn)略、“一主六雙”產(chǎn)業(yè)空間布局規(guī)劃及長(zhǎng)春現(xiàn)代化都市圈建設(shè)等發(fā)展戰(zhàn)略。(3)考慮指標(biāo)對(duì)應(yīng)數(shù)據(jù)的可比性、可量化性和可得性。在納入指標(biāo)體系的指標(biāo)中，應(yīng)盡量選取可比性較強(qiáng)、可量化的指標(biāo)，考慮數(shù)據(jù)來(lái)源的可獲得性和準(zhǔn)確性，做到指標(biāo)數(shù)據(jù)內(nèi)涵明確、采集方便、來(lái)源可靠，確保指標(biāo)的科學(xué)性。綜上所述，研究按照《指南》要求，尊重資源本底，結(jié)合各分區(qū)發(fā)展定位，銜接省域發(fā)展戰(zhàn)略，確定各分區(qū)劃分指標(biāo)，具體如表1所示。表1不同主體功能分區(qū)指標(biāo)體系構(gòu)建3.4.2指標(biāo)權(quán)重確定研究運(yùn)用層次分析法構(gòu)建重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和城市化發(fā)展區(qū)三類分區(qū)方案劃分模型。(1)構(gòu)建判別矩陣。研究對(duì)城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)和生態(tài)三類主體功能區(qū)劃分方案的指標(biāo)進(jìn)行相對(duì)重要性比較，分別構(gòu)建判斷矩陣，得到最大特征根，其特征向量歸一化后得出權(quán)重(表2)。表2不同功能區(qū)劃分指標(biāo)體系及權(quán)重(2)一致性檢驗(yàn)。研究對(duì)最大特征根進(jìn)行檢驗(yàn)，若結(jié)果小于0.1，認(rèn)為通過(guò)一致性檢驗(yàn)，可按照權(quán)重表示的結(jié)果進(jìn)行劃分(表3)。根據(jù)檢驗(yàn)結(jié)果，三類主體功能區(qū)劃分方案的指標(biāo)權(quán)重均通過(guò)檢驗(yàn)，可按照權(quán)重表示的結(jié)果進(jìn)一步劃分方案。表3最大特征根檢驗(yàn)3.5主體功能分區(qū)聚類分析研究結(jié)合吉林省60個(gè)市縣指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化值及各指標(biāo)的權(quán)重，加權(quán)計(jì)算各市縣標(biāo)準(zhǔn)化分值。研究采用K-均值聚類分析法，對(duì)以上標(biāo)準(zhǔn)化分值進(jìn)行聚類分析，經(jīng)過(guò)4次迭代，完成快速聚類，得到分析結(jié)果，即將16個(gè)市縣歸類為城市化發(fā)展區(qū)，將22個(gè)市縣歸類為農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，將22個(gè)市縣歸類為重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，具體如表4所示。表4主體功能分區(qū)聚類分析結(jié)果3.6主體功能優(yōu)化調(diào)整根據(jù)《指南》要求，同時(shí)作為城市化發(fā)展區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的市縣，應(yīng)按照生態(tài)優(yōu)先和保護(hù)優(yōu)先等原則，優(yōu)先確定重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)；依據(jù)“長(zhǎng)吉圖”戰(zhàn)略、“哈長(zhǎng)城市群”戰(zhàn)略、“東中西”三大板塊發(fā)展戰(zhàn)略、“一主六雙”產(chǎn)業(yè)空間布局規(guī)劃和長(zhǎng)春現(xiàn)代化都市圈建設(shè)等重大發(fā)展戰(zhàn)略，調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)為城市化發(fā)展區(qū)。研究基于以上調(diào)整原則，對(duì)主體功能進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整(表5)。表5主體功能優(yōu)化方案4吉林省主體功能區(qū)劃分結(jié)果及對(duì)比4.1初步劃分結(jié)果基于以上劃分思路，研究將60個(gè)縣(市、區(qū))劃分為城市化發(fā)展區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)三種類型。其中，城市化發(fā)展區(qū)包括19個(gè)縣(市、區(qū))，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)包括26個(gè)縣(市、區(qū))，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)包括15個(gè)縣(市、區(qū))(圖12)。圖12吉林省主體功能區(qū)劃分方案4.2既有分區(qū)對(duì)比通過(guò)構(gòu)建主體功能劃分指標(biāo)體系，得出主體功能出現(xiàn)調(diào)整的縣(市、區(qū))共3個(gè)，與吉林省既有主體功能區(qū)規(guī)劃相比，精確度較高，能夠反映各市縣的資源環(huán)境現(xiàn)狀，符合其發(fā)展定位。吉林省呈現(xiàn)出以中部長(zhǎng)春都市圈、東部延琿組團(tuán)為重點(diǎn)的城鎮(zhèn)功能集聚區(qū)，以中、西部地區(qū)為集中的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，以東部長(zhǎng)白山生態(tài)廊道為主的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的大城市、大農(nóng)業(yè)、大生態(tài)的空間格局。4.3小結(jié)研究發(fā)現(xiàn)，以“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果為基礎(chǔ)，疊加各類分區(qū)主導(dǎo)判別因素，通過(guò)構(gòu)建主體功能區(qū)劃分指標(biāo)體系，量化指標(biāo)結(jié)果并進(jìn)行對(duì)比，能夠直觀且客觀地反映各市縣的優(yōu)勢(shì)功能，且與既有主體功能區(qū)規(guī)劃結(jié)果相比，能夠精準(zhǔn)地反映各市縣的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀和開(kāi)發(fā)保護(hù)目標(biāo)。5配套政策建議省級(jí)層面的主體功能區(qū)配套政策是引導(dǎo)市縣進(jìn)行主體功能區(qū)建設(shè)的重要舉措。文章通過(guò)對(duì)當(dāng)前政策體系的梳理和分析，提出以下建議。5.1以主體功能分區(qū)為主要分配依據(jù)進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付當(dāng)前中央對(duì)吉林省的一般性轉(zhuǎn)移支付包括生態(tài)、農(nóng)業(yè)、資源枯竭城市和邊境地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付等。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付是以主體功能為生態(tài)的市縣作為主要對(duì)象，同時(shí)包括對(duì)其他生態(tài)功能重要區(qū)域和選聘建檔立卡生態(tài)護(hù)林員的縣市進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移支付主要是依據(jù)各市縣的糧食產(chǎn)量，對(duì)產(chǎn)糧(產(chǎn)油)大縣撥付獎(jiǎng)勵(lì)資金。資源枯竭城市和邊境地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，是以經(jīng)國(guó)務(wù)院公布的第一、二批資源枯竭城市和處于邊境地區(qū)的市縣為劃分原則進(jìn)行撥付的。目前，生態(tài)、農(nóng)業(yè)、資源枯竭城市和邊境地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付的分配依據(jù)不同，導(dǎo)致相關(guān)部門(mén)在相關(guān)政策的具體推進(jìn)及實(shí)施上合力不足，建議從支付依據(jù)、支付體系和支付力度上進(jìn)行調(diào)整與完善。5.1.1統(tǒng)一轉(zhuǎn)移支付依據(jù)建議以生態(tài)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)三類主體功能區(qū)，以及自然保護(hù)地、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)保障區(qū)和特別振興區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域名錄作為統(tǒng)一轉(zhuǎn)移支付依據(jù)，按照各市縣的發(fā)展階段特征以及所承擔(dān)的主導(dǎo)職能的重要性程度制定相應(yīng)的系數(shù)，進(jìn)行差異化的財(cái)政撥付。5.1.2完善轉(zhuǎn)移支付體系建議放寬省級(jí)對(duì)中央在生態(tài)、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域的一般性轉(zhuǎn)移支付的調(diào)節(jié)力度，加快構(gòu)建以市縣為主要撥付對(duì)象，以開(kāi)發(fā)活動(dòng)的獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)助、相關(guān)人員補(bǔ)助為輔助的多元化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系。5.1.3加大轉(zhuǎn)移支付力度建議按照“公平公正、突出重點(diǎn)、強(qiáng)化激勵(lì)”的原則，考慮各市縣發(fā)展階段特征及開(kāi)發(fā)保護(hù)需求，在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)加大用于公共服務(wù)的一般性轉(zhuǎn)移支付和用于生態(tài)環(huán)境建設(shè)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，保障重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的人均基本公共服務(wù)支出逐步與全省平均水平大體相當(dāng)。5.2以“鼓勵(lì)發(fā)展+負(fù)面清單”的模式引導(dǎo)主體功能區(qū)有序建設(shè)當(dāng)前，國(guó)家和各省落實(shí)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)政策主要為產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單政策。吉林省制定的負(fù)面清單上的產(chǎn)業(yè)主要分為禁止類和限制類兩類，未提出重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)鼓勵(lì)發(fā)展產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)缺乏積極性。5.2.1建立重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入正負(fù)面清單相結(jié)合的產(chǎn)業(yè)政策機(jī)制在保障國(guó)土生態(tài)安全、提供生態(tài)產(chǎn)品供給的基礎(chǔ)上，應(yīng)鼓勵(lì)和支持地方構(gòu)建“生態(tài)+”和“+生態(tài)”產(chǎn)業(yè)體系，暢通生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)換渠道。建議補(bǔ)充重點(diǎn)生態(tài)