行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理創(chuàng)新研究

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理創(chuàng)新研究

報告第十八章提出了84項改革和57項創(chuàng)新。行政事業(yè)單位公共資產(chǎn)管理改革應(yīng)成為進一步金融改革的新主題。行政事業(yè)單位公共資產(chǎn)管理的困難和問題，原則上只能通過改革創(chuàng)新來解決。一、行政事業(yè)單位公共資產(chǎn)管理現(xiàn)狀1.行政單位資產(chǎn)及其他流動資產(chǎn)近年來,隨著北部灣經(jīng)濟區(qū)開放開發(fā),欽州市經(jīng)濟社會事業(yè)快速發(fā)展,行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)規(guī)模日益壯大,2009—2011年末全市行政事業(yè)單位資產(chǎn)總額分別為806,295萬元、1,087,521萬元和1,111,295萬元,分別增長34.88%和2.19%。在2011年行政事業(yè)單位資產(chǎn)總額中,行政單位資產(chǎn)為234,511萬元,占21.1%,事業(yè)單位資產(chǎn)為876,784萬元,占78.9%;從資產(chǎn)形態(tài)看,固定資產(chǎn)668,053萬元,占總資產(chǎn)的60.11%,流動資產(chǎn)359,916萬元,占32.39%,其他資產(chǎn)36,984萬元,占7.5%;從地區(qū)分布看,2011年市本級資產(chǎn)416,969萬元,占總資產(chǎn)的37.52%;縣區(qū)資產(chǎn)694,326萬元,占總資產(chǎn)的62.48%。2.國有資產(chǎn)管理機構(gòu)和負責(zé)資2012年欽州市在市財政局設(shè)立了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理科,專司市本級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理工作,并負責(zé)指導(dǎo)縣區(qū)資產(chǎn)管理工作,目前到位人員3人。3.廣西與廣西國有資產(chǎn)管理辦法比較目前,我市行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理規(guī)章制度,國家層面主要有《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》(財政部令第35號)、《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》(財政部令第36號);自治區(qū)層面主要有《廣西壯族自治區(qū)行政事業(yè)性單位國有資產(chǎn)管理辦法》(政府令第68號);市級層面主要有《欽州市市本級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)出租出借對外投資擔(dān)保管理暫行辦法》(欽政辦[2012]118號)、《欽州市市直行政單位常用辦公設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)(試行)》(欽辦發(fā)[2011]93號)、《欽州市本級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置管理暫行辦法》(欽市財行[2009]23號)、《關(guān)于印發(fā)欽州市本級行政事業(yè)單位新增資產(chǎn)配置專項審核內(nèi)部操作流程的通知》(欽市財資[2013]3號)等。二、行政事業(yè)單位公共資產(chǎn)管理存在的問題和原因1.辦公用房使用情況(1)資產(chǎn)配置失衡問題仍將在一定時期內(nèi)存在。雖然欽市本級出臺了行政單位常用辦公設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn),資產(chǎn)配置失衡問題有所緩解。但由于資產(chǎn)購置資金來源的多樣性,行政單位常用辦公設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)適用范圍偏窄,僅適用行政單位和參公事業(yè)單位,在實施過程中又遇到一些難以意料問題;對非參公事業(yè)單位還沒有科學(xué)合理的配置標(biāo)準(zhǔn);長期失衡累積下來的矛盾未能有效解決等,行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)配置失衡現(xiàn)象仍將在一定時期內(nèi)存在,特別是房屋建筑物、汽車、辦公設(shè)備等大宗資產(chǎn)配置領(lǐng)域。如在2012年調(diào)研的51個行政事業(yè)單位中,辦公用房使用面積超過平均數(shù)的占39.22%,低于平均數(shù)以下的占60.78%,人均使用面積最低的與最高的相比為1:20,國有資產(chǎn)配置失衡現(xiàn)象突出。(2)資產(chǎn)使用效率不高現(xiàn)象仍較為突出。當(dāng)前欽州市本級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)特別是固定資產(chǎn)使用效率仍然不高。一是配置失衡導(dǎo)致資產(chǎn)使用效率不高,存在部分單位有辦公用房閑置或出租,部分單位卻因無辦公用房需要向外租用房屋,如2011年本級行政事業(yè)單位出租出借辦公場所4.32萬平方米,同時有51個行政事業(yè)單位租用辦公場所2.79萬平方米。二是一些事業(yè)單位基于事業(yè)發(fā)展需要競相購置大型儀器設(shè)備,而對社會需求考慮不周,重復(fù)購置導(dǎo)致設(shè)備閑置,利用率低。三是單位資產(chǎn)缺乏整合平臺,調(diào)劑困難,共享共用程度低,如欽州市至今還沒有行政事業(yè)單位資產(chǎn)整合平臺,資產(chǎn)整合難度大。(3)資產(chǎn)管理基礎(chǔ)工作較為薄弱。由于部門、單位資產(chǎn)與財務(wù)管理工作結(jié)合不到位,后續(xù)建章立制管理工作跟不上來,部分單位資產(chǎn)管理出現(xiàn)“前清后亂”現(xiàn)象。一是有些單位沒有設(shè)置固定資產(chǎn)賬目,致使資產(chǎn)賬實不清甚至損失浪費。二是有些單位只有固定資產(chǎn)總賬,沒有固定資產(chǎn)明細賬,更不設(shè)固定資產(chǎn)卡片賬。三是有些單位固定資產(chǎn)賬戶只有總金額,沒有實物、明細分類賬,致使實物量金額與總賬金額不符,資產(chǎn)總額與實物存量模糊不清。四是有些單位對固定資產(chǎn)的增減不記賬、出入庫不登記、領(lǐng)用不辦手續(xù),管理混亂。五是會計核算不規(guī)范導(dǎo)致資產(chǎn)管理賬實不符。如購建的資產(chǎn)不及時入賬或不入賬,無償調(diào)撥資產(chǎn)不入賬,使資產(chǎn)游離在賬外;該核銷的不核銷,該報廢報損的不處理,不辦理申報審批手續(xù),長期掛賬等。2.管理體制不健全行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理之所以產(chǎn)生這些問題,一是思想認(rèn)識不到位,相當(dāng)一部分單位領(lǐng)導(dǎo)和管理人員存在重錢輕物、重購置輕管理、重資金管理輕資產(chǎn)管理的思想,對資產(chǎn)管理重視不夠。二是管理機構(gòu)設(shè)置不夠規(guī)范,行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)主管部門有些縣區(qū)是財政部門,有些縣區(qū)是國資部門;從行政事業(yè)單位本身來講,還有一些主管部門和單位未明確國有資產(chǎn)管理機構(gòu)。三是管理人員嚴(yán)重不足,2011年全市行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)1,111,295萬元,財政部門專職、兼職資產(chǎn)管理人員只有31人,人均管理資產(chǎn)35,848萬元,特別是市本級配備3人管理行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)達416,969萬元,人均管理138,990萬元,人員配備與管理資產(chǎn)規(guī)模極不相稱,管理人員嚴(yán)重不足。四是管理職能不夠明晰,職責(zé)分工不夠明確,如財政部門與國資部門的管理權(quán)限不夠清晰,機關(guān)事務(wù)管理局與財政部門的管理權(quán)限不夠清晰,行政單位與事業(yè)單位、事業(yè)單位與企業(yè)之間的邊界不夠清晰、資產(chǎn)性質(zhì)界定困難,國有資產(chǎn)具體占有使用的單位內(nèi)部財務(wù)管理與資產(chǎn)管理權(quán)限不夠清晰等。五是管理機制不夠健全,缺乏從資產(chǎn)入口、使用到出口的有效管理機制。三、支持行政事業(yè)單位公共資產(chǎn)管理改革的對策和建議1.積極認(rèn)識資產(chǎn)管理,穩(wěn)步推進行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理改革。結(jié)合《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法》以自治區(qū)人民政府發(fā)布《廣西壯族自治區(qū)行政事業(yè)性單位國有資產(chǎn)管理辦法》(2011年自治區(qū)人民政府令第68號)為契機,進一步統(tǒng)一行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的認(rèn)識,從思想上、行動上認(rèn)真重視資產(chǎn)管理工作,穩(wěn)步推進行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理改革。2.明確部門職責(zé),明確機構(gòu)與人員(1)明晰部門職責(zé)。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理是一個系統(tǒng)工程,推進行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理改革,需要明晰部門職責(zé)?！稄V西壯族自治區(qū)行政事業(yè)性單位國有資產(chǎn)管理辦法》(2011年自治區(qū)政府令第68號),以地方法規(guī)形式明確規(guī)定了各級財政部門、主管部門、行政事業(yè)單位對資產(chǎn)管理的職責(zé)權(quán)限和范圍。(2)落實機構(gòu)與人員。人員是行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的關(guān)鍵。在明晰各自職責(zé)關(guān)系和職責(zé)范圍基礎(chǔ)上,各級財政部門應(yīng)設(shè)立專門的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理機構(gòu),配備必要的專職管理人員;各主管部門、行政事業(yè)單位應(yīng)明確國有資產(chǎn)管理機構(gòu)和專職管理人員,并實行備案制管理。單位資產(chǎn)管理專職人員應(yīng)優(yōu)先從財務(wù)人員或辦公室人員中選擇,以方便資產(chǎn)管理與財務(wù)管理的銜接,確保單位資產(chǎn)管理工作順利開展。3.辦公用房、公務(wù)用車實行專業(yè)化集中管理,實行行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理績效考評制度,推進資源管理規(guī)范。在部門(1)建立行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)預(yù)算制度。建立科學(xué)統(tǒng)一的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)預(yù)算制度。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)預(yù)算應(yīng)反映單位各項資產(chǎn)存量情況、增量依據(jù)等情況,如依據(jù)單位職責(zé)、事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和人員編制以及資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)所確定的資產(chǎn)占有使用額度、單位占有使用資產(chǎn)現(xiàn)狀、行政事業(yè)單位資產(chǎn)預(yù)算計劃書、單位資產(chǎn)預(yù)算執(zhí)行情況等。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)預(yù)算編制與部門預(yù)算編制應(yīng)同步進行,單位編制資產(chǎn)預(yù)算后,隨同部門預(yù)算“一上”報同級財政部門的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理部門(簡稱財政國資部門),由財政國資部門商財政業(yè)務(wù)預(yù)算管理部門審核提出意見,才能報財政預(yù)算管理部門納入部門預(yù)算編制計劃。為確保行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)預(yù)算制度的有效執(zhí)行,需要從以下幾方面增強行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)預(yù)算制度的剛性:沒有編制資產(chǎn)預(yù)算或未經(jīng)財政國資部門審核的資產(chǎn)預(yù)算,財政預(yù)算管理部門不予列入部門預(yù)算,財政業(yè)務(wù)預(yù)算管理部門不予受理經(jīng)費撥款計劃,政府采購監(jiān)管部門不予納入政府采購計劃,政府采購部門不予實施政府采購,國庫集中支付部門不予撥款。至于行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)預(yù)算編制所需的軟件技術(shù)支撐,可以在現(xiàn)行部門預(yù)算編制軟件系統(tǒng)中增掛行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)預(yù)算編制軟件處理模塊。(2)推行大宗資產(chǎn)與專項設(shè)備的專業(yè)化集中管理制度。行政事業(yè)單位大宗資產(chǎn)與專項設(shè)備的專業(yè)化集中管理是當(dāng)前市場經(jīng)濟國家與地區(qū)政府財產(chǎn)管理的一種普遍方法,這種專業(yè)化集中管理模式通過即時調(diào)劑等方式,可以提高資產(chǎn)的使用效率,有效防止資產(chǎn)閑置與浪費,而且還能更好地保全資產(chǎn),減少由于使用與管理不當(dāng)而造成的損失。辦公用房、公務(wù)用車在行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)中占有相當(dāng)大的比重,可以先在行政事業(yè)單位的辦公用房、公務(wù)用車進行專業(yè)化集中管理試點,對行政事業(yè)單位的辦公用房、公務(wù)用車進行專業(yè)化集中管理,明確專門管理機構(gòu),對本級辦公用房、公務(wù)用車進行清查、核實、登記、統(tǒng)計工作,并在此基礎(chǔ)上建立和完善管理臺賬,與行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理系統(tǒng)相結(jié)合,建立管理網(wǎng)絡(luò);研究制定本級政府管轄范圍內(nèi)行政事業(yè)單位辦公用房、公務(wù)用車管理辦法和實施細則,與預(yù)算相結(jié)合,做好統(tǒng)籌、配置、管理、監(jiān)督等。在總結(jié)辦公用房與公務(wù)用車專業(yè)化集中管理經(jīng)驗基礎(chǔ)上,穩(wěn)步推進其他專項資產(chǎn)的專業(yè)集中管理,在不降低服務(wù)質(zhì)量與數(shù)量的前提下,實現(xiàn)資源整合與共享共用,大幅提高專業(yè)設(shè)備的利用率,節(jié)約財政資金。(3)實行行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理績效考評制度績效考評制度是按照既定的工作目標(biāo)或績效標(biāo)準(zhǔn),采用一定的考評方法,評定部門單位的工作任務(wù)完成情況、工作職責(zé)履行程度和事業(yè)發(fā)展情況,將評定結(jié)果反饋給部門單位,并作為獎懲部門單位依據(jù)的一種制度。績效考評制度體現(xiàn)了部門單位業(yè)績,領(lǐng)導(dǎo)政績,更重要的是考評結(jié)果直接與干部職工個人績效工資掛鉤,無論是對部門單位,還是對領(lǐng)導(dǎo)、對個人都緊密相聯(lián),利益休戚相關(guān)。因此,把績效考評制度引入行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理工作,將會是一種行之有效的強力